體制變革：塑造大一統(tǒng)國家韌性的動態(tài)機制

趙德昊 周光輝

內容提要 中國古代大一統(tǒng)國家具有長期維系、不斷重建的國家韌性。這種國家韌性并不是制度僵化停滯的表現(xiàn)。在中國古代大一統(tǒng)國家的歷史發(fā)展中，其官制、稅制與兵制都發(fā)生過多次影響深遠的變革。大一統(tǒng)國家的體制變革既源于大一統(tǒng)體制與大規(guī)模治理之間的結構性張力，也得益于中華民族居安思危、革故鼎新的文明傳統(tǒng)。體制變革是塑造大一統(tǒng)國家韌性的動態(tài)機制。通過體制變革，大一統(tǒng)國家的政治秩序得以長期維系，多權力中心分立的低水平均衡得以被打破，大一統(tǒng)體制長期向成熟演進的趨勢得以保持。通過制度化變革實現(xiàn)有效治理的做法為我們塑造現(xiàn)代國家韌性提供了深遠的歷史淵源和深厚的文化根基。

在歐洲，集權化、科層化的政治-行政體系直到18世紀才初具規(guī)模。但早在公元前3世紀，秦代就在超大規(guī)模的地域和人口上建立了集權化、科層化的大一統(tǒng)國家。羅茲曼認為，“前現(xiàn)代中國在2000多年的帝制時期內，已經(jīng)引人注目地將其政治設施在結構上發(fā)展到與現(xiàn)代化社會的政治大體相當?shù)某潭取盵1]〔美〕吉爾伯特·羅茲曼：《中國的現(xiàn)代化》，國家社會科學基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯，江蘇人民出版社2010年版，第47頁。。也正是由于中國古代大一統(tǒng)國家在國家政治建設上的成就，韋伯才稱古代中國的大一統(tǒng)國家為“早熟國家”[2]〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》下卷，閆克文譯，商務印書館1997年版，第293頁。。中國古代大一統(tǒng)國家不僅形成時間早，制度形式成熟，還具備長期延續(xù)、不斷重建的韌性?！笆澜缡飞系钠渌T帝國一旦滅亡則不復興，唯有帝制中國自公元前221年秦帝國建立迨至1911年辛亥革命爆發(fā)，其間雖歷經(jīng)數(shù)番朝代興衰隆替，但一個相似的帝國政體卻得以延運續(xù)祚、綿久不絕?！盵1]趙鼎新：《東周戰(zhàn)爭與儒法國家的誕生》，夏江旗譯，華東師范大學出版社2011年版，第1頁。

圍繞此現(xiàn)象是否為大一統(tǒng)國家的韌性，以及對此的相應評價，存在著兩種認識取向。一方面，有學者認為中國古代大一統(tǒng)國家的長期存續(xù)與不斷重建并不是一種韌性，而是制度的僵化與歷史發(fā)展的慣性。歐洲啟蒙時代的思想家就將中國的治理模式歸結為一種長期停滯的東方專制主義的政治。例如黑格爾認為：“中國歷史從本質上看是沒有歷史的，它只是君主覆滅的一再重復而已。任何進步都不可能從中產(chǎn)生?！盵2]〔德〕黑格爾：《歷史哲學》，王造時譯，商務印書館2007年版，第71頁。另一方面，有學者不僅承認大一統(tǒng)國家的韌性，指出其并非僵化與停滯的表現(xiàn)，而且還關注大一統(tǒng)體制在長周期歷史中的變化與發(fā)展。如黃仁宇將中國古代大一統(tǒng)國家的發(fā)展史劃分為三個階段，即秦漢的第一帝國時期、隋唐的第二帝國時期和明清的第三帝國時期[3]〔美〕黃仁宇：《中國大歷史》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2007年版，第46、106、175頁。。日本京都學派學者將中國史分為上古、中世、近世三大段，并尤其重視唐宋之交轉向近世的變革[4]〔日〕內藤湖南：《中國史通論》，夏應元、錢婉約譯，九州出版社2018年版，第23頁。。

不論是對中國古代社會長期停滯的主張，還是對大一統(tǒng)體制發(fā)展變化的強調，既有研究更多以王朝更迭作為觀察節(jié)點或是劃定歷史發(fā)展階段的依據(jù)。如閻步克認為：“王朝的分、合、治、亂，畢竟是中國史固有發(fā)展邏輯的一個反映。一次次的王朝更迭（或所謂‘王朝循環(huán)’）之中，蘊藏著這個連續(xù)發(fā)展的政治實體最基本的機制與法則?！盵5]閻步克：《波峰與波谷：秦漢魏晉南北朝的政治文明》，北京大學出版社2017年版，第6頁。誠然，王朝更迭通過暴力、非正式的手段實現(xiàn)了統(tǒng)治集團的變換，常常能夠形成大一統(tǒng)國家發(fā)展的新局面。但王朝更迭并不必然意味著變革與發(fā)展，大一統(tǒng)體制的重大變革更多發(fā)生在新王朝建成的前夜或大一統(tǒng)王朝發(fā)展的中期，而且是以相對制度化的體制變革的方式實現(xiàn)的。與王朝更迭不同，居安思危，努力推進體制變革恰恰是對王朝更迭風險的回應，也是防止王朝更迭的手段，其目的是通過制度化的方式追求政治的穩(wěn)定性、延續(xù)性并實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展。從大歷史的角度看，對體制變革的關注與討論更能準確揭示中國古代大一統(tǒng)體制長期發(fā)展延續(xù)的核心機制。

“自古以來，中國大地上發(fā)生了無數(shù)變法變革圖強運動，……變革和開放精神，使中華文明成為人類歷史上唯一一個綿延了5000多年至今未曾中斷的燦爛文明。以數(shù)千年大歷史觀之，變革和開放總體上是中國歷史常態(tài)。”[6]習近平：《在慶祝改革開放四十周年大會上的講話》，《人民日報》2018年12月19日。從對大一統(tǒng)國家韌性的認識出發(fā)，以體制變革為分析切入點，本文致力于回答三個問題。第一，中國古代大一統(tǒng)國家在何種意義上發(fā)生了體制變革？第二，體制變革的發(fā)生機制是什么？第三，體制變革與大一統(tǒng)體制長期延續(xù)、不斷重建的發(fā)展特性之間呈現(xiàn)什么關系？

一、大一統(tǒng)國家的體制變革

中國古代的大一統(tǒng)國家是在農(nóng)業(yè)文明時代的組織與技術條件下產(chǎn)生的，在這一客觀的約束條件下，集權化、科層化制度的自然變化是走向權力碎片化、世襲化。正如布洛赫基于西歐經(jīng)驗所總結的那樣，封建制會不斷退化，封建政府各級管理者會演變?yōu)槭酪u貴族，最終導致統(tǒng)一政府的解體[7]〔法〕馬克·布洛赫：《封建社會》，張緒山等譯，商務印書館2004年版，第313—339頁。。所謂“窮則變，變則通，通則久”，在有限的組織和技術條件下，故步自封的結果反而是大一統(tǒng)體制的消亡，只有變革才能圖存，才能呈現(xiàn)出長期維系、不斷重建的韌性。因而中國古代大一統(tǒng)國家的政治發(fā)展史并不是對過去的機械重復，而是一部求變的歷史。

中國古代大一統(tǒng)國家的政治制度主要濫觴于秦漢。早期大一統(tǒng)國家所確立的集權化、科層化的政治組織原則為其后的歷代王朝所奉行不悖。因而譚嗣同有“兩千年之政，秦政也”[8]譚嗣同：《仁學》，遼寧人民出版社1994年版，第70頁。的判斷。日本歷史學家西嶋定生也提出，秦漢帝國的建立意味著“因統(tǒng)一國家的建立而形成的國家構造基本形態(tài)，與這一時代造就的精神文化基本形態(tài)，一同跨越并規(guī)范了其后中國兩千年的漫漫歷史”[1]〔日〕西嶋定生：《秦漢帝國：中國古代帝國之興亡》，顧姍姍譯，社會科學文獻出版社2017年版，第3頁。。但這種規(guī)范更多的是奠定了大一統(tǒng)國家的發(fā)展起點和主要發(fā)展方向，而非限制了大一統(tǒng)國家的發(fā)展與變革。從歷史上看，以秦代的皇帝制度和郡縣制度為起點，大一統(tǒng)國家的官制、軍制、稅制，這些維系國家命脈的關鍵制度都在幾千年的歷史進程中發(fā)生了多次重大的變革。這些重大體制變革雖在改革指向上有周期性循環(huán)的特點，但也體現(xiàn)出了鮮明的趨勢性特征。

官制變革主要涉及中央和地方職官制度的變革以及選官制度的變革。在中央官制變革方面，古代大一統(tǒng)王朝呈現(xiàn)出“以中朝官去制約外朝官，中朝官向外朝官轉化，然后再以中朝官去制約外朝官”[2]劉建軍：《古代中國政治制度十六講》，上海人民出版社2009年版，第99頁。的變革周期。漢代時作為內朝官的尚書取代外朝官三公九卿成為行政中樞，并在隋唐時成為正式的外朝官，而作為內朝官的內閣學士與軍機又在明清時成為新的行政中樞。這種看似具有循環(huán)色彩的變革，卻有著鮮明的發(fā)展趨勢，即作為外朝官領袖的丞相，其權力不斷被壓縮、分割直至走向消亡，皇帝的權威不斷得到鞏固與強化。地方官制方面，在秦代郡縣制的基礎上，地方官員的權力一再被限縮。漢代中央政府對地方官員的任命與管理僅限于郡守，郡守可以在地方自辟掾屬；到隋唐時，地方九品以上官員全由中央任命，用人權完全收歸中央。陳寅恪稱這種用人權上移為“中國政治史上中央集權之一大變革也”[3]陳寅?。骸端逄浦贫葴Y源略論稿》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2015年版，第111頁。。隋代還確立了地方官員的任期制和不得在家鄉(xiāng)任官的回避制度。宋代后，地方政府逐漸演變?yōu)橹醒胝呐沙鰴C構，地方官員逐漸演變?yōu)橹醒牍賳T的一種差遣。地方政府在人、財、物的使用上都受中央的管束與監(jiān)督。在選官制度上，中國古代選官制度幾經(jīng)變革。才能和品德逐漸取代出身成為對官員主要的考察標準。歷經(jīng)摸索與變革，直到秦代后一千年，科舉制才正式確立?？婆e制從出現(xiàn)到完善，再到成為主流的選官渠道，也花費了數(shù)百年的時間并歷經(jīng)了多次重大變革。在前現(xiàn)代國家中，幾乎只有中國通過制度化的手段實現(xiàn)了“朝為田舍郎，暮登天子堂”的神話。選官制度的變革體現(xiàn)了選官來源的擴大化和選官標準的規(guī)范化，國家職官的公共性也隨之強化。

“在大型非現(xiàn)代國家中，國家與民眾之間總體上的主要聯(lián)系在于國家需要征稅?！盵4]〔英〕安東尼·吉登斯：《民族-國家和暴力》，胡宗澤等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第69頁。稅制的變革反映了大一統(tǒng)體制下的國家能力以及國家和社會關系的變遷。稅制與大一統(tǒng)國家的土地制度和基層治理體系是聯(lián)動的。劉守剛將中國古代財稅體制的發(fā)展分為三個階段，認為在長期發(fā)展中大一統(tǒng)國家的稅制呈現(xiàn)出從“稅人”到“稅地”的變化，以及力役被不斷消滅又不斷重現(xiàn)的周期性變化[5]劉守剛：《中國財政史十六講》，復旦大學出版社2017年版，第7頁。。憑借編戶齊民的基層治理網(wǎng)絡，秦漢帝國建立了以人頭稅和田賦為主的賦稅制度，人民還要承擔兵役和力役，兵役和力役后來也可以通過繳納代役金的方式免予服役。由于國家土地丈量能力和土地流轉監(jiān)控能力的有限，此時的賦稅基本以“稅人”為主。爭奪對人的控制也是國家與地方勢力斗爭的焦點。隨著由國家直接分配土地的均田制的確立，以及三長制、鄉(xiāng)里制等基層治理制度的完善，唐代建立了租庸調制度，租即田租，庸即力役，調即土貢。有田始有租，有身始有庸，有家始有調。唐中期后，租、庸、調都并入田賦之中并在夏、秋征收兩次，這也就是兩稅法。兩稅法的出現(xiàn)意味著大一統(tǒng)國家的稅收開始從“稅人”向“稅地”轉型。但被兩稅法所消滅的力役和各類土貢，又因國家的需要重新出現(xiàn)，而且兩稅法下仍然有大量的實物稅收。為了簡化稅收流程、強化稅收能力，明清又接續(xù)進行了一條鞭法和攤丁入畝的改革，各類雜稅被并入田賦，百姓主要通過納銀的方式完稅。由此，大一統(tǒng)國家的稅制經(jīng)歷了從“稅人”到“稅地”的轉型，國家稅制歷經(jīng)變革走向了成熟。

軍制的變革涉及軍隊征募、訓練、維持與作戰(zhàn)制度的變革。秦漢時，每名男子都有服兵役的義務，但這種全民皆兵所形成的軍隊一般訓練不足、集結不易，國家最終還要雇傭職業(yè)軍人甚至是游牧民族的軍隊來作戰(zhàn)，因此真正有戰(zhàn)斗力的部隊總是將領的私兵。將領各有私人部曲，其士兵只知有將，不知有國，這對政治穩(wěn)定和國家統(tǒng)一都形成了較大的威脅。南北朝后期形成的府兵制是古代軍制發(fā)展中的一項重大變革，府兵領國家授予的土地，以服役代替租庸調。平時士兵在駐地務農(nóng)，戰(zhàn)時才臨時配給將領作戰(zhàn)，這就形成了兵不知將、將不知兵的新局面。錢穆形象地稱漢代是全農(nóng)皆兵，而府兵制是全兵皆農(nóng)[1]錢穆：《中國歷代政治得失》，九州出版社2012年版，第69頁。。兵將分離的制度是一種限制軍人干政的設計，士兵務農(nóng)也是減輕國家財政負擔的政治安排。元代的軍戶制、明代的衛(wèi)所制、清代的綠營兵制都在一定程度上對府兵制有所借鑒。但在實際運行中，世襲軍戶逃亡嚴重，軍人長期務農(nóng)、被安排雜役導致訓練不足的問題也十分突出。在危機時刻，國家總還要依靠以將領親兵為核心形成的軍隊，在這樣的軍隊中，兵將之間有較強的人身依附關系，如明代的戚家軍和清代的湘軍、淮軍，都屬此類。這又在軍制變革中形成了一個循環(huán)周期。軍制的變革還直接影響著王朝國家的文武關系。趙鼎新指出：“在古代世界的其他地方，軍隊將領一般擁有決定性的政治影響力，而在中國帝制時代的大部分時間里，軍隊由文官控制，除非內戰(zhàn)亂世，武將一般沒有干涉政事的能力?！盵2]趙鼎新：《東周戰(zhàn)爭與儒法國家的誕生》，夏江旗譯，華東師范大學出版社2011年版，第1頁。中國古代軍制的改革限制了軍隊將領的政治影響力，也在客觀上壓制了軍人的政治和社會地位。漢代班超投筆從戎被傳為美談，但隨著大一統(tǒng)國家對軍隊、軍人控制的強化，到宋以后，社會上已經(jīng)出現(xiàn)了“好男不當兵”的俗語。明清時幾乎沒有任何一位武將能夠進入權力中樞，此時為人們所熟知的名將也都是科舉出身。這反映了大一統(tǒng)國家獨特的文治傳統(tǒng)。但這種限制的代價也是明顯的，即軍隊戰(zhàn)斗力的孱弱。

當然，古代大一統(tǒng)國家在幾千年間的變化并不止于官制、稅制與軍制的變革。但官制、稅制與軍制是維系國家命脈關鍵的三類基本制度，其變革關聯(lián)著國家的興衰。通過對古代大一統(tǒng)國家體制變革的梳理可以發(fā)現(xiàn)，中國古代大一統(tǒng)體制的發(fā)展與完善是一個動態(tài)過程，而非秦漢建成、后代因循的靜態(tài)面孔。

二、大一統(tǒng)國家體制變革的特點

在長時段的歷史進程中，大一統(tǒng)國家政治制度的調適與變遷幾乎從來沒有停止過，其變革在內容上也幾乎涉及國家治理的方方面面。總體而言，大一統(tǒng)國家的體制變革具有三個主要特點。

第一，大一統(tǒng)國家體制變革的直接目標是維系和鞏固皇權，其實質是維護社會穩(wěn)定。在中國古代大一統(tǒng)國家中，“官僚的正式權力來自皇帝?；蕶嗟暮戏ㄐ院蜕袷バ?，是官僚政治的權威來源和觀念支柱?；实郾仨毐３謱倭诺淖銐蚩刂屏?，包括施加升黜獎懲的能力，以維系日常法制和功績制”[3]閻步克：《波峰與波谷：秦漢魏晉南北朝的政治文明》，北京大學出版社2017年版，第127頁。。在古代中國，盛世往往等于圣君的時代，所謂圣君，實際上是皇權權威的化身。而皇權的衰弱和旁落往往意味著中央權威和正式制度的瓦解。其直接后果就是官員之間派系斗爭不斷激化，地方割據(jù)勢力借機抬頭，國家公器淪為私人牟利的工具。這是國家將陷入政治動蕩的重大信號?；蕶鄼嗤谴笠唤y(tǒng)國家政治穩(wěn)定的保證，也是對國家制度私人化、地方化的制約。從歷代體制變革的大趨勢看，不論是官制、稅制還是軍制的改革，都指向于對中央權威尤其是皇權的強化。這種以強化皇權和中央集權為直接目標的體制變革就是對國家瓦解、王朝更迭風險的回應。也正是在回應風險、追求社會穩(wěn)定的邏輯上，大一統(tǒng)王朝的許多重大改革都出現(xiàn)在王朝的中前期，改革措施往往體現(xiàn)著對前朝覆滅教訓的汲取，這體現(xiàn)了中國古代國家居安思危的改革精神。當然，古代中國不可避免地要面對“壞皇帝”難題?；实壑贫瓤梢栽隗w制變革中強化，但皇帝的個人能力與品德卻難以得到制度化的保證，只能借助儒家學說來限制壞皇帝的肆意妄為。但不能否認，在中國古代，皇權至上和中央集權是在大規(guī)模領土空間維系國家凝聚力和政治穩(wěn)定的關鍵性制度安排，對這一核心特征的強化并不在于僅滿足皇帝個人私欲而更多地在于維持古代國家的政治秩序和社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

第二，大一統(tǒng)國家的體制變革在方式上主要采用漸進和迂回的手段。盡管中國歷史上并不缺乏銳意進取的改革家，但大一統(tǒng)國家的體制變革總體而言仍然是漸進的。那些目標宏大的變革常常是開啟變革征程的宣言或是對長期發(fā)展趨勢的制度化。例如漢武帝時期多項重大的改革實際上是對既有發(fā)展趨勢的正式承認與延續(xù)，其推恩令的成功建立在七國之亂被平定、諸侯國兵權被剝奪的基礎上。而“獨尊儒術”的國策僅僅是開啟了儒學意識形態(tài)化的進程，其獨尊地位的鞏固可能還要在百年之后的漢元帝、成帝時期。試圖畢其功于一役的激進變革則多是以失敗、動蕩而告終。王莽改制的結果是身死國滅，王安石變法即便得到皇帝的大力支持也最終失敗，戊戌變法更是因操之過急而導致維新集團幾乎被一網(wǎng)打盡。此外，體制變革在戰(zhàn)術上是迂回推進的，變革往往是通過先施行非正式的做法，再將非正式的做法制度化而實現(xiàn)的。黃仁宇這樣描述一次典型的變革過程：“首先由下級官員提出奏請，然后在其部門內適用這一特例?；实酆芸赡軐⑵渑c其他公事一起批準。然后，確立必要的先例。遲早，同樣的奏請也被提出并得到批準，這時最初提出的特殊例外已經(jīng)成為一種普遍性做法。從那以后，就不再需要奏請，要么通過帝國的法律下達給其他部門，要么隨后不公開地進行改革?！盵1]〔美〕黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，阿風等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版，第6頁，第6頁。這種漸進、迂回的改革措施也使得新舊制度雙規(guī)并存的現(xiàn)象較為常見，這常常制造了權力尋租的空間并推動了非正式制度的形成。但體制變革在開展模式上的共性，也反映出中國古代大一統(tǒng)國家的變革是一項系統(tǒng)性的工程，它要求改革者必須通盤考慮、謹慎行事，急進只會欲速不達。

第三，大一統(tǒng)國家的體制變革在時間上具有周期性和長期性的特點。漸進、迂回的變革方式?jīng)Q定了變革很難在短時間內完成?！耙淮未笠?guī)模的改革最后完成可能要花費好幾十年時間。例如，均徭法從其最初試驗性推行到普遍接受用了幾乎50年的時間。一條鞭法的改革用的時間更長，甚至到王朝滅亡，它還沒有達到一種最終的、明確的形式?！盵2]〔美〕黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，阿風等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版，第6頁，第6頁。作為大一統(tǒng)國家在選官制度上的重大變革，科舉制雖然在隋代就已經(jīng)產(chǎn)生了，但直到幾百年后的宋代才成為最主要的選官制度。變革的長期性也反映了體制變革之艱難。范仲淹曾在官制改革中留下了“一家哭何如一路哭”[3]范仲淹為改革吏治，將不稱職者姓名從諸路監(jiān)司名冊中勾去。富弼在其側云：“十二丈則是一筆，焉知一家哭矣！”范仲淹回答說：“一家哭，何如一路哭耶！”的宣言。這從側面體現(xiàn)了體制變革的推進往往要以犧牲地方豪強、累世公卿的利益為代價，改革措施總要遭到長期、激烈的抵抗。這更凸顯出古代中國革故鼎新推進改革的不懈追求。此外，大一統(tǒng)國家體制變革并不是線性發(fā)展的進程，改革的對象常常周期性地重現(xiàn)。例如在稅制改革過程中，總是呈現(xiàn)出雜稅叢生—并稅制改革—雜稅叢生的周期性，這一現(xiàn)象也被稱為“黃宗羲定律”[4]周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第4期。。雖然秦代就已經(jīng)將郡縣制定為國家最基本的結構形式，但在其后幾千年的發(fā)展中，不同形式的分封制總是不斷重現(xiàn)，在漢晉元明清等大一統(tǒng)王朝都出現(xiàn)了因分封制導致的政治危機。這種進兩步退一步的改革周期也說明大一統(tǒng)國家的發(fā)展動力并不僅是巨大的制度慣性，強化大一統(tǒng)體制的變革措施還要和中央集權制度的自我瓦解慣性相抗爭。

三、大一統(tǒng)國家體制變革的發(fā)生機制

體制變革是利益關系的重新調整過程，勢必帶來各利益主體之間的博弈。因此，順著體制慣性走下去容易，改變現(xiàn)存體制才難。從成本與收益的角度看，體制變革在前期投入巨大、在短期內甚至還會拉高制度的交易成本，其收益需要較長時間才能顯現(xiàn)；從政治安全的角度看，體制變革雖致力于維護穩(wěn)定但其措施傷害了既得利益者的利益，可能在短期內招致政治風險；從可行性的角度看，體制變革的措施在地方總是有被俘獲、被扭曲的可能，成功的變革要求其主導者有堅定的意志和較高的政治智慧。即便有如此多的不利條件，中國古代大一統(tǒng)國家的體制變革仍然范圍廣、力度強、影響深遠，推動著大一統(tǒng)國家不斷向前發(fā)展。那么大一統(tǒng)國家的體制變革發(fā)生機制又是什么？

從結構因素上看，大一統(tǒng)國家的體制變革源于大一統(tǒng)體制與大規(guī)模治理的張力。黃仁宇認為：“中國的悲劇乃是其在地方組織及技術上的設備尚未具有規(guī)模之際，先已有大帝國之統(tǒng)一?！盵1]〔美〕黃仁宇：《中國大歷史》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2007年版，第127頁。在農(nóng)業(yè)文明的交通、通信和組織技術條件下，中央集權國家要想實現(xiàn)對大規(guī)模領土和人口的治理，始終面臨著統(tǒng)合難題與應變難題。首先，即便對于現(xiàn)代國家而言，在廣袤領土和大規(guī)模人口中建立對中央政權的支持仍是國家建設的重點與難點。對于前現(xiàn)代的王朝國家而言，如何預防地方割據(jù)、整合全社會的支持性力量更是政治建設的重中之重。幾乎所有大一統(tǒng)王朝都面臨過地方割據(jù)帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。其次，國家如何處理因天災、民變、外敵入侵帶來的政治動蕩同樣是關乎大一統(tǒng)王朝國家生死存亡的問題。歷史上并不乏因天災、內亂和外敵入侵而消亡的大帝國。對統(tǒng)合難題與應變難題的應對并沒有一勞永逸的辦法。且不論制度本身會在歷史發(fā)展中走向自然衰敗，在不同的時代背景和內外部條件下，曾經(jīng)行之有效的制度也可能在新情境下無濟于事。大一統(tǒng)國家必須不斷對其制度進行調適和強化，以克服大一統(tǒng)體制與大規(guī)模治理之間的張力。

一方面，大一統(tǒng)國家對統(tǒng)合難題與應變難題的處理具有共性。維持強大中央權威，強化官僚體系中的理性成分，總體而言都有利于大一統(tǒng)國家應對這兩類難題。這體現(xiàn)了中國古代大一統(tǒng)國家體制變革的趨勢性要求。另一方面，大一統(tǒng)國家對統(tǒng)合難題和應變難題的處理也具有矛盾性。前者要求大一統(tǒng)國家強化對官僚集團和地方政府職權的限制，但后者卻要求官僚集團，尤其是地方政府能夠靈活處事，并有充足的資源和快速反映的溝通渠道。因此大一統(tǒng)國家的體制改革既有長期的趨勢性，又表現(xiàn)出一定的周期性。這種周期性正來自大一統(tǒng)國家對應對統(tǒng)合難題和應變難題的不同側重。不論統(tǒng)合難題還是應變難題，哪一種出現(xiàn)失控都可能招致王朝更迭，甚至大一統(tǒng)國家分崩離析。如果不對大一統(tǒng)體制進行動態(tài)調整以應對其與大規(guī)模治理之間的張力，那么大一統(tǒng)國家的穩(wěn)定將只是曇花一現(xiàn)。實現(xiàn)對于大規(guī)模領土和人口的有效治理、規(guī)避王朝更迭和國家瓦解的風險既是中國古代大一統(tǒng)國家體制變革的結構性動力，也是其變革的主要目標。

體制變革的發(fā)生不僅來自對變革的結構性要求，更需要關鍵行動者的能動性。大一統(tǒng)國家體制變革的堅定推行也得益于中華民族居安思危、革故鼎新的文明傳統(tǒng)。同樣面臨著政治體制與治理需求的結構性張力，世界歷史上不乏因關鍵行動者能動性不足、錯失變革時機而造成國家瓦解的例子。而在古代中國，許多重要的體制變革并不是面臨統(tǒng)合難題和應變難題時的臨時抱佛腳，這正是居安思危、革故鼎新的文明傳統(tǒng)所激發(fā)出的能動性。中華民族對變革的追求具有深遠的歷史淵源。“周雖舊邦，其命維新”[2]《詩經(jīng)·大雅·文王》。就是對這一文明傳統(tǒng)的經(jīng)典詮釋。作為大一統(tǒng)王朝的官方意識形態(tài)，儒家學說雖然有“法先王”的保守政治觀，但這種觀念并不是對現(xiàn)存制度的無條件辯護。“‘先王’不過是儒家王道政治倫理的人格化?！ㄏ韧酢?，是他們向世人提供的一個王道政治的典范。”[1]俞榮根：《法先王：儒家王道政治合法性倫理》，《孔子研究》2013年第1期。這種看似保守的意識形態(tài)反而要督促在任者不斷興利除弊以實現(xiàn)治世理想。法家在“法后王”的思想下，明確提出了“治國不一道，便國不法古”[2]《史記·商君列傳》。的變革主張。作為變革中關鍵行動者的帝王將相，更是將推動變革作為建立事功的重要途徑。漢武帝上承文景之治的盛世，卻仍然發(fā)出了“朕不變更制度，后世無法”[3]《資治通鑒》卷二十二。的豪邁宣言。在其治下，武帝一朝既有“罷黜百家、獨尊儒術這樣的意識形態(tài)改革，還有如收相權、行察舉、削王國、改兵制、設刺史等項政治、軍事制度的改革，還有如統(tǒng)一貨幣、筦鹽鐵、立平準、均輸制等項經(jīng)濟制度的改革，等等”[4]田余慶：《秦漢魏晉史探微》，中華書局2002年版，第31—32頁。。這些變革舉措雖然也是面向統(tǒng)合難題與應變難題，但卻能未雨綢繆。這種居安思危、革故鼎新的變革精神成為推動體制變革的精神動力。在追求變革的文明傳統(tǒng)下，彪炳史冊的變革壯舉不僅推動了當時的發(fā)展還成為后世變革的楷模，并融匯到居安思危、革故鼎新的文明傳統(tǒng)之中，甚至成為影響當代中國政治發(fā)展觀念的精神資源。

大一統(tǒng)體制與大規(guī)模治理之間的結構性張力催生了大一統(tǒng)國家推動體制變革、規(guī)避王朝更迭和國家瓦解風險的需求，而中華民族居安思危、革故鼎新的文明傳統(tǒng)則塑造了關鍵行動者堅定推進變革的能動性。結構性因素與能動性因素共同形塑了中國古代大一統(tǒng)國家體制變革的發(fā)生機制。

四、體制變革塑造國家韌性

中國古代大一統(tǒng)國家韌性體現(xiàn)了大一統(tǒng)體制長期維系、不斷重建的特性。但國家韌性的特征顯現(xiàn)還伴隨著多次制度形式的重大變遷以及大一統(tǒng)局面的多次崩潰。體制變革是聯(lián)結制度變遷、制度崩潰與國家韌性的動態(tài)機制。通過體制變革，大一統(tǒng)國家的政治秩序才能在變動的經(jīng)濟社會條件下得到鞏固，多權力中心分治的均衡局面才能被打破，大一統(tǒng)體制長期向成熟演進的歷史趨勢才能得到保持。

（一）以“變”應“變”，維護政治穩(wěn)定 對任何朝代而言，其建立之初所依賴的經(jīng)濟社會條件和政府行政能力都是變動不居的。如果不針對新變化及時做出體制變革，那么圍繞舊局面設立的制度將無法發(fā)揮既有的作用，最終將導致政治秩序的崩潰。

均田制的變革就是以“變”應“變”維護政治穩(wěn)定的典型舉措。黃仁宇認為：“485年之均田令，在中國歷史上是劃時代的里程碑，以后只有詳細的數(shù)目字出入，其原則經(jīng)后繼各朝代所抄襲，下及隋唐，施行迄至8世紀下半期，連亙約三百余年?！盵5]〔美〕黃仁宇：《中國大歷史》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2007年版，第107頁。均田制同時也是北朝至隋唐幾百年來國家稅制、兵制和基層治理體系的基礎。均田制的實施離不開兩個條件：一是政府必須對土地、人口實行嚴密的清查控制和分配；二是政府手中必須有大量的土地[6]代謙、別朝霞：《土地改革、階層流動性與官僚制度轉型：來自唐代中國的證據(jù)》，《經(jīng)濟學（季刊）》2015年第1期。。因此均田制得以成功推行的重要原因是大一統(tǒng)國家正在進行集權改革，國家有能力和意愿將人口、土地納入編戶齊民的基層控制體系中來。此外，南北朝時期的長期戰(zhàn)亂導致土地荒蕪、人少地多，社會上世家大族對人口和土地的控制力下降，國家能夠控制大量的土地。

當實行均田制所依賴的條件發(fā)生變化時，均田制以及建構在均田制之上的稅制和兵制就再難發(fā)揮預期的效用。在政治上，大一統(tǒng)國家在建立初期為了鞏固政權、推動集權化改革往往有較強的動機強化基層控制。大部分大一統(tǒng)國家都在其早期階段實行普查人口、整理戶籍的措施。例如唐代前期有著嚴格的人口和戶籍管理制度。在唐初就有“每一歲一造計賬，三年一造戶籍”[1]袁文興等編：《唐六典全譯》，甘肅人民出版社1997年版，第98頁。的規(guī)定。但在農(nóng)業(yè)文明時代，完整掌握大規(guī)模領土空間人口流動以及土地流轉本就超出政府能力。隨著國家承平，集權化改革趨于完成，統(tǒng)治者對地方戶籍制度的重視程度不似從前，地方戶籍的真實性也隨之嚴重下降。“特別在安史之亂后，各地方權勢者，相率招收流民，隱漏戶口，橫奪租賦。唐室依均田制和租庸調稅法而建立的中央集權的物質基礎乃根本發(fā)生動搖?！盵2]王亞南：《中國官僚政治研究》，商務印書館2010年版，第93頁。

兩稅制的變革就是應對新變化、新局面的新調整。兩稅法將租、庸、調、戶稅、地稅及地方雜稅都并入田賦，并分夏、秋兩次征收。國家稅收的基礎由人丁轉為田產(chǎn)，地方雜稅也轉入中央政府的監(jiān)控之下。相比于王朝初期控制人丁和土地的雄心壯志，兩稅法是一項妥協(xié)性的改革，它意味著國家放棄對土地兼并的控制，承認大量自耕農(nóng)淪為佃農(nóng)的事實，并在這個客觀現(xiàn)實的基礎上汲取國家稅收。兩稅法的改革意味著大一統(tǒng)國家的主要稅基開始從“人”轉向“地”，稅收流程得到了簡化和規(guī)范，這既適應了晚唐商品經(jīng)濟繁榮、土地不平等程度加深的情況，也適應了地方政府實際的行政能力。憑借兩稅法的改革，憲宗時（805—820年）國家財政收入約為德宗（779—805年）初期的2.7倍，中央禁軍和隸屬中央的神策軍也得以建立[3]〔日〕氣賀澤保規(guī)：《絢爛的世界帝國：隋唐時代（講談社·中國的歷史）》，石曉軍譯，廣西師范大學出版社2014年版，第131—134頁。。中央權威在憲宗時期得到了恢復，這大大穩(wěn)固了安史之亂后的政治秩序，唐代也由此進入了中興局面。盡管均田制從廢弛到正式退出歷史舞臺花了相當長的時間，但兩稅法的最終出臺仍然體現(xiàn)了古代大一統(tǒng)國家的靈活性與務實性。明代的“一條鞭法”改革也與兩稅法的改革類似。正如卜正民描述的那樣：“里甲制的推行，是剛剛獲得勝利的國家在戰(zhàn)爭破壞之后對人口采取的強勢行為。一條鞭法的目標更低，只是要給國家的行政管理者們提供較新的、配額更為平衡的賦稅清單，而不是要重新設計人們居住的社區(qū)網(wǎng)絡?！盵4]〔加〕卜正民：《明代的社會與國家》，陳時龍譯，黃山書社2009年版，第279頁。通過體制變革，王朝國家有效回應了外部條件的重大變化，趨于衰敗的政治體系被重新激活，并在相當長的時間里延續(xù)了政治穩(wěn)定的局面。

當然，并不是任何變化都能推動大一統(tǒng)國家的體制變革，大一統(tǒng)國家對外部條件變化的回應也不總是及時、恰當?shù)摹５荒芊裾J，在歷史上出現(xiàn)了多次為了應對客觀情況變化而做出的體制變革，這些變革大大提升了大一統(tǒng)國家的適應力與生命力。

（二）打破低水平均衡，推動大一統(tǒng)國家重建 盡管大一統(tǒng)國家具有長期維系的國家韌性，但在農(nóng)業(yè)文明時代，沒有任何王朝國家是永不衰敗、永不滅亡的。一個關鍵的差別在于：“在東方，整個中國意義上的帝國出現(xiàn)周期性恢復；在西方，帝國和中央政府卻趨于衰落，接著出現(xiàn)多中心的國家系統(tǒng)，這表現(xiàn)了對任何實施霸權的嘗試的持續(xù)抵制，并且最終發(fā)展成現(xiàn)在的局面——為人們熟知的現(xiàn)代民族國家群?！盵5]〔奧〕沃爾特·施德爾編：《羅馬與中國：比較視野下的古代世界帝國》，李平譯，江蘇人民出版社2018年版，第11頁。在中國歷史上有三個大分裂時期：一是春秋戰(zhàn)國時期，二是魏晉南北朝時期，三是五代十國時期。這三個大分裂時期，也是大一統(tǒng)體制大發(fā)展、大變革的時期。盡管經(jīng)歷了如此漫長的分裂與混戰(zhàn)，大一統(tǒng)國家依然能夠重建。正如錢穆所言：“羅馬帝國亡了，以后就再沒有羅馬了。唐室覆亡后，依然有明有宋有現(xiàn)代，還是如唐代般，一樣是中國。這是中國歷史最有價值，最堪研尋的一個大題目?！盵6]錢穆：《中國歷代政治得失》，九州出版社2012年版，第73頁。

大一統(tǒng)國家本身就起源于春秋戰(zhàn)國的分裂與混戰(zhàn)。根據(jù)趙鼎新的研究，在春秋末期，各大諸侯國已經(jīng)陷入了封建危機之中，缺乏對外擴張的能力和意愿；而科層制、集權化的變革大大強化了各諸侯國汲取人力、物力資源以進行戰(zhàn)爭的能力[1]趙鼎新：《東周戰(zhàn)爭與儒法國家的誕生》，夏江旗譯，華東師范大學出版社2011年版，第76—101頁。。例如奠定古代大一統(tǒng)國家地方行政體系的郡縣制就源于此時，郡縣本是諸侯國管理新占土地的行政單位。科層制、集權化的變法打破了春秋末期封建割據(jù)的低水平均衡，變法最成功、最徹底的秦朝最終成長為中國歷史上第一個大一統(tǒng)國家。而戰(zhàn)國時代的變革措施也成為秦代大一統(tǒng)體制的源頭。春秋戰(zhàn)國時期的集權變革是奠定中國大一統(tǒng)政治傳統(tǒng)基礎的關鍵節(jié)點。

隋唐這兩代大一統(tǒng)王朝政治制度的主干也來自魏晉南北朝時期的體制變革。從東漢滅亡到隋代建立這三百年間，除西晉的短暫一統(tǒng)外，中華大地大部分時間都處在分裂的狀態(tài)。閻步克認為，在這個分裂的時期，“中國歷史的另一些可能性露出了苗頭，比如貴族政治，比如部族政治”[2]閻步克：《波峰與波谷：秦漢魏晉南北朝的政治文明》，北京大學出版社2017年版，第111頁。。貴族政治和部族政治的內耗使得割據(jù)政權之間形成了低水平均衡。體制變革使得大一統(tǒng)政治的皇權至上和中央集權重新成為政治發(fā)展的主流。南朝皇帝依托軍事力量并使寒門掌機要，重建了皇權的權威，并打壓了士族門閥對官僚體系的把控，壓制了貴族政治的發(fā)展趨向。北朝的變革則更進一步。北魏孝文帝時期的漢化改革不僅推動了民族融合，還強化了北方王朝所能整合的力量。在北魏改革的基礎上，西魏-北周更是出現(xiàn)了均田制、府兵制和三省六部制的雛形。憑借一系列的體制變革，大一統(tǒng)重新成為中國歷史發(fā)展的主旋律，經(jīng)歷百年變革形成的隋唐帝國既對秦漢帝國有所繼承，也呈現(xiàn)出與之相區(qū)別的政治體制、社會文化。大一統(tǒng)國家的韌性正是在這種變革性重建中得到了充分的展現(xiàn)。

大一統(tǒng)王朝以文馭武的權力格局的確立主要源于吸取五代十國的軍閥混戰(zhàn)的教訓。黃巢之亂及其后的藩鎮(zhèn)自立導致唐王朝中央權威瓦解，大一統(tǒng)國家再次陷入政治動蕩之中。在唐末及其后的后梁、后唐、后晉、后漢、后周，軍人成為主導政治的力量。在軍人政治下，唐后的中原五代王朝，其國祚均未超過15年，南方更是先后出現(xiàn)了十個割據(jù)政權。軍人干政導致皇權和中央權威事實上建筑在了強制力的基礎上，大一統(tǒng)國家的發(fā)展又一次陷入了低水平的割據(jù)平衡。趙匡胤在后周郭威改革的基礎上對軍人干政實現(xiàn)了制度化限制，這既穩(wěn)固了當時的政權，也將以文馭武的權力格局在大一統(tǒng)國家中真實確立下來。在宋以后，中國古代再未出現(xiàn)過長時間軍人干政、軍閥混戰(zhàn)的局面。

“天下分久必合、合久必分”是對中國歷史的總結，但從世界其他地區(qū)政治單位的長期碎片化可以看出，從“分”到“合”并不是政治發(fā)展的必然歸宿。體制變革是促使地方權力中心重建大一統(tǒng)國家的關鍵步驟。在治理體制上取得突破性變革的權力中心往往能夠打破分裂割據(jù)的低水平均衡，在更高的水平上重建大一統(tǒng)國家。

（三）累進變革，繼承歷史遺產(chǎn) 秦始皇對書寫文字的統(tǒng)一和歷代王朝對文書檔案的重視使得歷代王朝的典章史冊得以代代相傳，對前代制度的繼承也凸顯了新王朝對天命的繼承。但這種繼承并不是簡單的重復，而是在繼承的基礎上進行變革，不斷推動制度走向成熟。

作為古代中央官制發(fā)展的里程碑，三省六部制就是在繼承與發(fā)展中不斷走向成熟的?！八宄矞缫院?，這三省組織形式尚未達到后來那樣精確分明的程度，它所屬的各官署的職權常常是重床疊屋，或者未予嚴格劃分。在高祖統(tǒng)治時期，這個體制帶來了越來越多的麻煩，導致了行政混亂，高祖有時得親自頒布詔令，而不是經(jīng)過正常的官署渠道辦理和發(fā)布。可是，三省制度逐步被合理化，在唐太宗中葉，每一省的職能都得到明確的分工：中書省知制誥；門下省有封駁之權；尚書省及其六部則負責施行?！盵3]〔英〕崔瑞德編：《劍橋中國隋唐史：589—906年》，中國社會科學院歷史研究所西方漢學研究課題組譯，中國社會科學出版社1990年版，第152—153頁。在唐代后，歷代王朝對三省六部的中央官制也有繼承和發(fā)展。在變革中，一方面相權被不斷分割直至消亡；另一方面，官僚體系的分化和專業(yè)化程度也不斷提升?？婆e制的變革也體現(xiàn)了這種累進變革的趨勢。自隋代開科取士后，歷代大一統(tǒng)王朝都舉行科舉。在歷史發(fā)展中，科舉制的考試內容從詩賦轉向經(jīng)義，科舉的舉辦時間、地點和層級逐漸制度化，科舉取士也逐漸成為進入仕途最重要的方式。隨著科舉制度的完善，以及科舉選官與大一統(tǒng)王朝意識形態(tài)的緊密結合，儒家教化對大一統(tǒng)國家的鞏固作用也越加強化。不論是三省六部制還是科舉制，這些重要制度在誕生之初都不是盡善盡美的，都需要在接續(xù)發(fā)展中不斷完善。

即便是少數(shù)民族主導的大一統(tǒng)政權，既有的大一統(tǒng)遺產(chǎn)依然得到了繼承與發(fā)展。脫胎于蒙古帝國的元代在《建國號詔》中自稱為繼承三皇五帝秦漢隋唐的新王朝，其政治制度也大體承襲宋代，且在宋代制度的基礎上進一步強化了中央集權。元代所創(chuàng)立的行中書省制度使得地方省級行政單位在本質上徹底成了中央政府的派出單位。不論是治域劃分還是行政模式，元代行省制改革的影響都是深遠的。不僅其后的明清承襲于此，“省”也是當代一級行政區(qū)的通用稱呼。清代的制度建設更是體現(xiàn)了對先前大一統(tǒng)王朝的模仿，對明代的內閣制、六部制以及地方行政制度都一應承襲。清代還在明代制度的基礎上進一步發(fā)展出了軍機處以及密折制度。始于明代的改土歸流和并稅制改革也最終在清代的集權改革中得以完成。對于少數(shù)民族政權而言，他們本來自有制度，對前代王朝歷史遺產(chǎn)的繼承并不是沒有選擇的選擇。在農(nóng)業(yè)文明的條件下，只有建立在皇帝制度基礎上的中央集權體制和科層制官僚體制才能證明其有能力在相當長的時間內實現(xiàn)對廣袤領土和大規(guī)模人口的有效治理。因此，即便對于少數(shù)民族政權而言，在既有大一統(tǒng)制度基礎上進行累進式變革也是必然的選擇。

歷史遺產(chǎn)既是合法性的象征，也是體制變革的歷史起點。新興王朝可根據(jù)制度在長期運行中暴露出來的弊端進行有針對性的改革。許多在大一統(tǒng)國家發(fā)展中起到關鍵作用的制度都不是驟然形成的，而是在累進式變革中不斷完善的，直到無法適應新變化時才會緩緩退出歷史舞臺。在繼承與完善中，大一統(tǒng)國家體現(xiàn)出了相對穩(wěn)定的制度韌性，以及皇權和中央集權不斷強化的發(fā)展趨勢。

五、結語

自公元前221年第一個大一統(tǒng)國家出現(xiàn)之后，中國古代的大一統(tǒng)體制在長期的歷史發(fā)展中保持延續(xù)并不斷重建。在兩千余年中，大一統(tǒng)國家的官制、稅制、兵制經(jīng)歷了多次重大的體制變革。大一統(tǒng)國家的體制變革既源于大一統(tǒng)體制與大規(guī)模治理之間的結構性張力，也得益于中華民族居安思危、革故鼎新的文明傳統(tǒng)。體制變革是維護政治秩序、推動政治發(fā)展的制度化手段。通過體制變革，大一統(tǒng)國家才能應對外部條件的快速變化，在長時間段內維持穩(wěn)定局面；通過體制變革，分裂割據(jù)的低水平均衡才能被打破，大一統(tǒng)國家才能夠重建；通過體制變革，大一統(tǒng)國家政治發(fā)展的總體趨勢才得到了保持。因此，大一統(tǒng)國家韌性并不是發(fā)展停滯與王朝循環(huán)的產(chǎn)物，而是在動態(tài)變化的歷史進程中，通過不斷求變達成的歷史成就。

與歷史上的大一統(tǒng)王朝國家不同，現(xiàn)代中國擁有現(xiàn)代化的治理手段，維護現(xiàn)代性的社會價值。這兩方面的變化既為現(xiàn)代國家韌性的塑造提供了有利條件，也對其提出了新的要求。但新條件與新要求并不意味著大一統(tǒng)王朝國家體制變革經(jīng)驗的失效。歷史上的體制變革經(jīng)驗仍然對當代中國的變革實踐產(chǎn)生著深刻的影響，形成了歷史發(fā)展的連續(xù)性。一方面，古代大一統(tǒng)國家推進體制變革的步驟、節(jié)奏與方式形塑了當代中國人的變革觀。而我們的變革觀則決定著我們如何評價當代發(fā)展變革的指向、做法與成效。另一方面，中華文明在歷史上的變革實踐中形成了居安思危、革故鼎新的文明傳統(tǒng)。這一文明傳統(tǒng)仍是激勵、推動當代中國發(fā)展變革的精神財富。