■文／金剛 宋經(jīng)翔

2019 年《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》(國(guó) 辦發(fā)〔2019〕13 號(hào))出臺(tái)，調(diào)整了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)政策，基本統(tǒng)一全國(guó)不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)。除西藏和四川之外，其余地區(qū)的個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)都以全口徑本人上年度月平均工資進(jìn)行核定，最低為上年度社會(huì)平均工資的60%，最高為上年度社會(huì)平均工資的3 倍。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)尚未全國(guó)統(tǒng)一，不同地區(qū)還在執(zhí)行不同規(guī)定。一直以來(lái)，對(duì)于用人單位繳費(fèi)基數(shù)的關(guān)注較多集中于工資總額的組成部分，忽略了實(shí)際操作中的用人單位繳費(fèi)基數(shù)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，這不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革的推進(jìn)，也在一定程度上引起地區(qū)之間及用人單位之間養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)差異，應(yīng)采取有效措施加以解決。

繳費(fèi)基數(shù)地區(qū)差異的表現(xiàn)與成因

養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)基數(shù)的地區(qū)差異問(wèn)題，最早要追溯到1995 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，當(dāng)時(shí)依據(jù)各地實(shí)際情況，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分別設(shè)立了兩套實(shí)施辦法，以工資總額和繳費(fèi)基數(shù)之和作為單位繳費(fèi)基數(shù)。1997 年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，歷經(jīng)20 多年的發(fā)展變革，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷趨向統(tǒng)一，但時(shí)至今日，各地區(qū)的用人單位繳費(fèi)基數(shù)仍然存在較大差異。

對(duì)于用人單位繳費(fèi)基數(shù)的關(guān)注較多集中于工資總額的組成部分，忽略了實(shí)際操作中的用人單位繳費(fèi)基數(shù)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，這不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革的推進(jìn)，也在一定程度上引起地區(qū)之間及用人單位之間養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)差異。

目前，對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)的規(guī)定主要有4 類(lèi)情況。第一類(lèi)是個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和，主要地區(qū)有北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、青海、寧夏等22個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。第二類(lèi)是上年度職工月工資總額，主要地區(qū)有內(nèi)蒙古、福建、廣東、海南、陜西、新疆等6 個(gè)省、自治區(qū)。第三類(lèi)是選取上年度職工月工資總額和個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和較高的，主要地區(qū)有甘肅省。第四類(lèi)是企業(yè)上月或當(dāng)月工資總額，主要地區(qū)有西藏自治區(qū)與浙江省。

用人單位繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定形成地區(qū)差異的主要成因有兩點(diǎn)：

一是養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)缺少國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)定。《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第十二條規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法釋義》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《釋義》）對(duì)此的解釋為“工資總額的計(jì)算，應(yīng)以直接支付給全體職工的全部勞動(dòng)報(bào)酬為根據(jù)”。但是，《釋義》中明確提出“本人工資一般是指本人上年度月平均工資”，并且職工個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù)還存在上下限規(guī)定。因此，在實(shí)際操作中，用人單位繳費(fèi)基數(shù)出現(xiàn)了不同的地方規(guī)定，表現(xiàn)在“工資總額”和“繳費(fèi)工資總額”之間以及“本年度”和“上年度”之間的混用。同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展帶動(dòng)就業(yè)形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)于勞動(dòng)報(bào)酬的統(tǒng)計(jì)口徑也出現(xiàn)了與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的模糊地帶。

二是養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)責(zé)管理劃分尚未明晰。從近幾次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革效果來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)自上而下的權(quán)責(zé)關(guān)系仍未捋清，改革觸及多方利益，阻力較大，繳費(fèi)基數(shù)的地區(qū)差異便是表現(xiàn)形式之一。追本溯源，其原因主要在于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度擴(kuò)面時(shí)期，地方政府擁有較大的自主管理權(quán)，部分地方政府為追求自身政績(jī)，以較低的繳費(fèi)基數(shù)核定吸引招商引資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而部分受到養(yǎng)老金支付壓力的地方政府則提高了繳費(fèi)基數(shù)，以期提高基金收入來(lái)維持基金收支平衡。從自身利益的角度進(jìn)行分析，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力較大的地方政府更傾向于保留養(yǎng)老保險(xiǎn)管理事權(quán)，以滿足自身經(jīng)濟(jì)利益；而受養(yǎng)老金支付壓力較大的地方政府則更傾向于將養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)轉(zhuǎn)移給上級(jí)政府，以分擔(dān)轉(zhuǎn)移自身養(yǎng)老金支付責(zé)任。在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的大背景下，2020 年11 月，多個(gè)省份發(fā)布公告，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)將全部交由稅務(wù)部門(mén)征收，但是在公告中，部分省份明確提出“社保核定，稅務(wù)征收”。即稅務(wù)部門(mén)只是代為征收，具體繳費(fèi)基數(shù)核定這一重要事權(quán)仍然屬于社保部門(mén)，繳費(fèi)基數(shù)核定的地區(qū)差異仍存在。

繳費(fèi)基數(shù)地區(qū)差異帶來(lái)的問(wèn)題

養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定地區(qū)差異不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的“十四五”規(guī)劃建議明確提出“實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，隨著全國(guó)各地省級(jí)統(tǒng)籌的全面實(shí)現(xiàn)，全國(guó)統(tǒng)籌也即將啟動(dòng)。統(tǒng)一不同地區(qū)的制度參數(shù)是推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌改革的基本前提，而繳費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù)則是兩個(gè)核心參數(shù)。2019 年《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》出臺(tái)之后，全國(guó)所有地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策繳費(fèi)率已經(jīng)基本統(tǒng)一在16%的水平，個(gè)人繳費(fèi)率以及個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)也已基本統(tǒng)一。在此背景下，用人單位繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定的地區(qū)差異已經(jīng)成為統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參數(shù)，進(jìn)而推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革的一個(gè)障礙。

養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定地區(qū)差異造成不同地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)總體繳費(fèi)負(fù)擔(dān)（地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入/地區(qū)工資總額）不均。在個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)存在上下限的條件下，用人單位的“工資總額”與“個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和”之間可能存在差異，分別將二者作為用人單位繳費(fèi)基數(shù)可能會(huì)使地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)總體繳費(fèi)負(fù)擔(dān)存在差異。同時(shí)，由于本年度上月或本月工資總額一般大于上年度工資總額，因此，將上月工資總額作為用人單位繳費(fèi)基數(shù)的地區(qū)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)總體繳費(fèi)負(fù)擔(dān)會(huì)高于將上年度工資總額作為用人單位繳費(fèi)基數(shù)的地區(qū)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定地區(qū)差異造成不同地區(qū)之間相對(duì)工資水平（人均工資/社會(huì)平均工資）相同的用人單位實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不均。在使用工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)地區(qū)中的人均工資高于社會(huì)平均工資3 倍的高工資用人單位，其實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)要高于將個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和作為繳費(fèi)基數(shù)地區(qū)中的同類(lèi)型用人單位；而在使用工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)地區(qū)中的人均工資低于社會(huì)平均工資60%的低工資用人單位，其實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)要低于將個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和作為繳費(fèi)基數(shù)地區(qū)中的同類(lèi)型用人單位。分別處在使用上年度工資總額和本年度工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)地區(qū)中的相對(duì)工資水平相同企業(yè)的實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)也存在差異。

養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)地區(qū)差異可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。新就業(yè)形態(tài)的逐步興起，薪酬形式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，但關(guān)于工資統(tǒng)計(jì)口徑的相關(guān)規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況相背離，部分地區(qū)計(jì)算繳費(fèi)基數(shù)時(shí)是否將新興薪酬形式作為勞動(dòng)報(bào)酬納入工資總額的組成部分尚有爭(zhēng)議，這一模糊地帶為部分新業(yè)態(tài)盛行的地區(qū)提供潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)空間。不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算方式的不統(tǒng)一，在影響地區(qū)和實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不均的同時(shí)，可能會(huì)進(jìn)一步誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余較多的地區(qū)與企業(yè)“共謀”，通過(guò)“忽略”計(jì)算部分新興薪酬進(jìn)而降低繳費(fèi)基數(shù)以減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，從而保障地區(qū)招商引資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

部分地區(qū)用人單位繳費(fèi)基數(shù)與個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)脫鉤，降低了養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的合理性。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕38 號(hào)），退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)。如果企業(yè)繳費(fèi)以工資總額為基數(shù)，企業(yè)繳費(fèi)就會(huì)與個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)脫鉤，而養(yǎng)老金計(jì)發(fā)卻基于個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算，明顯缺乏合理性。

統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)的建議

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出，要健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資與待遇調(diào)整機(jī)制，筆者認(rèn)為，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定地區(qū)差異問(wèn)題對(duì)于健全制度機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)意義，并提出以下建議。

首先，將養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)明確界定為個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和。以個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和核定繳費(fèi)基數(shù)可以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，凸顯養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平正義。按照現(xiàn)行規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)掛鉤，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金由用人單位繳費(fèi)形成，按照收支基數(shù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，用人單位為職工個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)理應(yīng)與個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)掛鉤，用人單位繳費(fèi)基數(shù)應(yīng)為個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和。

其次，將養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)與上年度工資水平掛鉤統(tǒng)一調(diào)整至與當(dāng)期工資水平掛鉤。以當(dāng)期工資水平確定本年度養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)和參保主體的繳費(fèi)基數(shù)更加具有合理性，既可以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際替代率，也可以一定程度上提高養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入規(guī)模。

最后，盡快統(tǒng)一不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定。在將養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)基數(shù)明確界定為個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和的基礎(chǔ)上，充分考慮將新興薪酬形式納入勞動(dòng)報(bào)酬的計(jì)算范圍，從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)層面盡快實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，這是從參數(shù)改革角度保障養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革順利實(shí)施的必要措施，也是健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資與待遇調(diào)整機(jī)制的重要舉措。