劉小曼 常永華

(1.西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，西安 710127；2.陜西師范大學(xué) 哲學(xué)與政府管理學(xué)院，西安 710119)

提要： 法律和道德作為維護(hù)社會(huì)秩序平穩(wěn)運(yùn)行的兩個(gè)基本機(jī)制，共同對(duì)社會(huì)各主體的行為有約束和控制作用，尤其是處在法治社會(huì)，利用法律在社會(huì)管轄范疇出臺(tái)了許多相關(guān)的行為制約條例，法律這種強(qiáng)制性制度發(fā)揮著調(diào)節(jié)主體行為的基礎(chǔ)性作用。但是法律約束的底線較低，且通常是硬性制度安排，彈性和靈活性較為缺乏，而道德則高于法律的約束，并能夠滲透到法律所顧及不到的邊線地帶，道德對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的整體要求較高，在公共管理領(lǐng)域亦是如此。這里將道德機(jī)制中的聲譽(yù)問(wèn)題單獨(dú)進(jìn)行分析，尋求為何聲譽(yù)能夠作為一種隱性資產(chǎn)和激勵(lì)約束要素在公共組織和官員之間扮演著至關(guān)重要的作用，分析為何公共部門內(nèi)部的官員會(huì)存在普遍的聲譽(yù)偏好，以及聲譽(yù)能夠?yàn)楣賳T帶來(lái)哪些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和好處，如何利用聲譽(yù)與官員的行為決策、個(gè)人需求和職業(yè)生涯發(fā)展掛鉤。沿著一系列的問(wèn)題進(jìn)行探析和論述，旨在豐富公共部門的管理工具和手段，降低監(jiān)督和官員治理成本，引導(dǎo)官員自愿、積極地為公共利益和公共目標(biāo)努力，從而獲得良好的聲譽(yù)，充分發(fā)揮聲譽(yù)對(duì)公共管理的促進(jìn)和輔助作用。

一、研究背景與問(wèn)題

當(dāng)今社會(huì)相對(duì)而言更重視法律對(duì)行為的基礎(chǔ)制約效力，但實(shí)際上道德約束是一種相對(duì)成本更低的管理方式和途徑，特別是聲譽(yù)、信用等作為道德機(jī)制中的關(guān)鍵要素，在法律無(wú)法完全發(fā)揮效用的情況下起著至關(guān)重要的作用。正如張維迎指出的，在一個(gè)人們普遍不講信譽(yù)的社會(huì)里，法律能起到的作用是非常有限的[1]。在公共領(lǐng)域，政府與公民、利益相關(guān)者、代理商等之間相互信任的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)秩序、政策平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵，制度作為博弈的規(guī)則是建立和維持其與各個(gè)主體之間信任的關(guān)鍵，信任也屬于制度問(wèn)題。法律和道德在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合作有效實(shí)施以及社會(huì)秩序平穩(wěn)運(yùn)行等方面是相互補(bǔ)充的，二者共同作用于主體行為的約束和調(diào)控，許多復(fù)雜的合作、政策實(shí)施都需要法律和道德一并奏效，比如，有些顯性制度規(guī)定的內(nèi)容可以依靠法律執(zhí)行，而有些可以自由裁量的隱性行為則需要道德發(fā)揮作用，兩種機(jī)制缺一不可。

在某些情況下，強(qiáng)制性法律制度缺乏一定的彈性和全面性，且法律不具有情感和精神方面的力量，聲譽(yù)機(jī)制恰好在能夠彌補(bǔ)法律效用的同時(shí)，作為一種激勵(lì)機(jī)制滿足主體物質(zhì)層面之外更深層次需求的存在。另外，組織內(nèi)部所有的個(gè)人都不是獨(dú)立的個(gè)體，對(duì)于公共部門官員而言，他們都依附于自己任職的公共組織和事業(yè)單位，當(dāng)個(gè)人的利益取決于組織的價(jià)值，組織的價(jià)值依賴于其聲譽(yù)的時(shí)候，官員個(gè)體就會(huì)變得注重他們的聲譽(yù)。當(dāng)聲譽(yù)能帶來(lái)更多好處、造福更多群體時(shí)，就會(huì)成為重點(diǎn)建設(shè)和維護(hù)的對(duì)象。為何需要借助聲譽(yù)來(lái)研究它在公共部門中對(duì)官員和組織的影響效用，原因如下。

第一，在公共部門發(fā)現(xiàn)官員的問(wèn)題行為時(shí)，不像在私營(yíng)部門中那樣可以利用簡(jiǎn)單程序懲罰領(lǐng)導(dǎo)者，在公共管理領(lǐng)域?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行懲罰的程序較為復(fù)雜，實(shí)際執(zhí)行存在困難。相較而言，公共管理中的問(wèn)題行為所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)顯現(xiàn)需要較長(zhǎng)周期，短期內(nèi)很可能一直不會(huì)被揭露。其一，公共部門中一些問(wèn)題的責(zé)任承擔(dān)主體往往很難明確界定，存在一定的模糊性，也往往因各種方式的隱藏或庇護(hù)，使得原本的責(zé)任承擔(dān)者免受懲罰，這就導(dǎo)致公共管理中的許多偏離行為鉆了空子。其二，公共部門內(nèi)官員的行為選擇并非都是理性、無(wú)私地向著公共利益最大化，現(xiàn)實(shí)中存在許多外界無(wú)法約束或監(jiān)督到的“行為真空”，在這一范圍內(nèi)，官員有相當(dāng)大的自由權(quán)來(lái)左右和選擇個(gè)人的行動(dòng)且不觸碰到制度邊線，但這些行為實(shí)際上已經(jīng)違背了公共利益和公共目標(biāo)，帶有明顯的自利傾向。這種情況是制度控制之外的行為偏離，是公共管理過(guò)程中十分棘手的問(wèn)題，即使投入大量監(jiān)督和管理成本，有時(shí)也難以預(yù)防和阻止其出現(xiàn)，因?yàn)橛行┢x行為是游離在外界可控因素之外。

第二，由于公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給具有壟斷性和權(quán)威性，公民和外部利益相關(guān)者不參與具體的生產(chǎn)和服務(wù)供給活動(dòng)，因此在信息占有方面處于劣勢(shì)，發(fā)現(xiàn)官員身上出現(xiàn)的問(wèn)題較難，不完全的所有權(quán)關(guān)系在一定意義上縱容了官員的偏離行為。公民委托官員對(duì)公共財(cái)政、公共收益、公共資源等進(jìn)行管理和利用，官員擁有掌握信息的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。官員同樣作為有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”，難免會(huì)做出一些有悖于公共意愿的行為，而組織的受益者分散且多變，監(jiān)督也會(huì)存在困難。因此，需要一種軟性的制約力來(lái)規(guī)避可能的風(fēng)險(xiǎn)行為。另者，在官員選拔過(guò)程中同樣存在較突出的信息不對(duì)稱問(wèn)題，在政府內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)中，上級(jí)部門如何從眾多官員中選拔出能力強(qiáng)、政治過(guò)硬、德才兼?zhèn)涞娜瞬?，下?jí)官員如何被上級(jí)識(shí)別為能勝任者，其晉升機(jī)制更為復(fù)雜。層級(jí)制、有限理性及所處環(huán)境等條件的限制，決定了上級(jí)難以獲取地方官員行為的充分信息，當(dāng)越不了解官員的實(shí)際能力時(shí)，就越依賴于一些歷史可得信息或信號(hào)來(lái)判斷官員能力與政治忠誠(chéng)度，例如，經(jīng)濟(jì)績(jī)效、教育水平、過(guò)往履歷、聲譽(yù)等。

第三，公共部門與私營(yíng)部門最大的差異在于其日常的眾多工作都較難衡量最終收益，他們提供的服務(wù)多為過(guò)程性的，無(wú)法在某一階段體現(xiàn)出價(jià)值，許多都是長(zhǎng)期和持久性的任務(wù)目標(biāo)，需要不斷累積且并非都能夠產(chǎn)生充分的效益或具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值。官員為公眾和目標(biāo)群體提供服務(wù)，其績(jī)效水平由外界利益相關(guān)者做出評(píng)估，但由于其與不同評(píng)價(jià)主體的主觀感知和體驗(yàn)有差別，加上不同機(jī)構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)各異，導(dǎo)致長(zhǎng)期都未能形成一個(gè)統(tǒng)一、完善、公正、客觀的績(jī)效評(píng)估框架。另外，公共管理都包含著集體決策的性質(zhì)，這不僅造成官員管理責(zé)任劃分與承擔(dān)方面的困難，對(duì)個(gè)人績(jī)效的評(píng)價(jià)也難以準(zhǔn)確，不能很好地度量和評(píng)價(jià)官員個(gè)人實(shí)際的貢獻(xiàn)大小，懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)和管理績(jī)效之間常常不能契合。當(dāng)因監(jiān)督困難、成本高、評(píng)價(jià)指標(biāo)不定等導(dǎo)致無(wú)法對(duì)官員績(jī)效做出客觀評(píng)價(jià)時(shí)，便導(dǎo)致強(qiáng)烈的“偷懶”“搭便車”及推卸責(zé)任的動(dòng)機(jī)?？?jī)效評(píng)估的模糊性造成官員缺乏足夠的激勵(lì)動(dòng)力或行為出現(xiàn)偏離，甚至將重心更多地放在績(jī)效評(píng)估的內(nèi)部指標(biāo)選取上，例如，只關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等硬性指標(biāo)，卻忽視了最重要的主體，即外部受眾的利益。

第四，在公共部門的管理中缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，尤其是在隱性激勵(lì)方面。在公共管理過(guò)程中，將官員的績(jī)效與組織整體績(jī)效相聯(lián)系，在管理官員行為的過(guò)程中應(yīng)重視實(shí)際的貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀的人才及重要崗位傾斜，并且配合一系列自主靈活的激勵(lì)機(jī)制，公共部門對(duì)管理人員的考核、評(píng)價(jià)及激勵(lì)程度的把握都存在相當(dāng)程度的阻礙，績(jī)效工資制也無(wú)大的改革和提升，管理者的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制并不盡如人意，存在許多優(yōu)秀人才辭職、跳槽等現(xiàn)象。行政官員理性的一面會(huì)使其為追求個(gè)人利益而選擇一些捷徑或利用職位權(quán)力的便利為自身謀利，因此須充分把握官員們的非物質(zhì)層面需求。很明確的一點(diǎn)是，公共組織缺乏多元化的激勵(lì)方式，但許多優(yōu)秀人才依然會(huì)選擇進(jìn)入公共部門就職，正是因?yàn)榇嬖诎曌u(yù)、外界對(duì)其社會(huì)地位的肯定和人才提拔重用等因素給他們帶來(lái)的一些非物質(zhì)的激勵(lì)作用和成就感，例如，職位晉升制度可以降低組織的物質(zhì)資本投入，利用其對(duì)聲譽(yù)、地位的追求，激勵(lì)他們更努力地做好本職工作，提供公共服務(wù)。

由于現(xiàn)存法律制度、機(jī)制設(shè)計(jì)、評(píng)估體系等政治環(huán)境中存在一些可能的不完善，因此，亟須尋求一些新的手段和管理工具來(lái)解決和減少組織官員在行為決策中會(huì)出現(xiàn)的偏離問(wèn)題，彌補(bǔ)現(xiàn)存管理方式的缺陷，如何耗費(fèi)更少的成本，借助新的機(jī)制達(dá)到對(duì)官員行為更高效的激勵(lì)和約束是需要解決和考慮的問(wèn)題。這里選定聲譽(yù)為研究對(duì)象和關(guān)鍵要素，分析聲譽(yù)對(duì)公共管理的影響，聲譽(yù)可以為組織集體和官員個(gè)體都帶來(lái)哪些方面的好處和優(yōu)勢(shì)以及可以在哪些方面促進(jìn)公共管理是研究聲譽(yù)作用和價(jià)值的重點(diǎn)。另外，最后會(huì)指出聲譽(yù)與組織和官員的發(fā)展都有哪些方面的聯(lián)系。聲譽(yù)雖然在多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域已形成了較為完整且成熟的研究與應(yīng)用，但是在國(guó)內(nèi)公共管理領(lǐng)域還未受到足夠的重視和實(shí)證，尤其是如何將聲譽(yù)與官員個(gè)體和組織的發(fā)展相聯(lián)系沒(méi)有進(jìn)行過(guò)詳細(xì)分析，從文章第二部分開始將依次就聲譽(yù)對(duì)公共管理和官員的影響進(jìn)行論述。

二、公共部門官員為何普遍具有聲譽(yù)偏好

在分析聲譽(yù)對(duì)官員行為和選擇、決策帶來(lái)的影響之前，必須明確的是政府官員個(gè)體具有強(qiáng)烈的聲譽(yù)追求和偏好，這與政治環(huán)境和工作背景之間的關(guān)系是分不開的，政府作為公共機(jī)構(gòu)，具有與企業(yè)等私營(yíng)部門不同的目標(biāo)和追求，且其任務(wù)和目標(biāo)更多的是過(guò)程導(dǎo)向，不如企業(yè)那般更注重結(jié)果績(jī)效，許多行動(dòng)和政策實(shí)施都是一個(gè)長(zhǎng)期且漫長(zhǎng)的服務(wù)和執(zhí)行過(guò)程，因此，很難直接用績(jī)效評(píng)估和衡量。公共部門不具有也無(wú)法提供私營(yíng)部門那般的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和相當(dāng)可觀的薪酬，那么為什么仍然有眾多的優(yōu)秀人才將進(jìn)入政府部門作為自己的職業(yè)追求和意向選擇呢？這其中聲譽(yù)扮演著相當(dāng)關(guān)鍵的角色，聲譽(yù)具有獨(dú)特的吸引力和影響，因?yàn)樗粌H是一種隱性契約，也是一種政治資產(chǎn)，具有無(wú)形的價(jià)值，尤其對(duì)官員這種為社會(huì)和公民服務(wù)的主體而言，更是一種外界對(duì)于其過(guò)去表現(xiàn)和作為的評(píng)判，關(guān)乎其社會(huì)地位和職位晉升等問(wèn)題。

政府部門的官員為什么比私營(yíng)部門更看重聲譽(yù)的價(jià)值呢？在企業(yè)工作的管理者可以通過(guò)創(chuàng)造更多的經(jīng)營(yíng)績(jī)效或更高的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)以證明自身的能力，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)明朗的，完全可以按照一套指標(biāo)體系對(duì)管理者的綜合能力進(jìn)行評(píng)估和判斷，但是公共部門的性質(zhì)決定了它無(wú)法同私營(yíng)部門一樣做到這一點(diǎn)。公共機(jī)構(gòu)的官員同樣具有理性“經(jīng)濟(jì)人”的一面，也會(huì)追求自身的利益，但顯然不是僅通過(guò)物質(zhì)財(cái)富的獎(jiǎng)勵(lì)就可以達(dá)到的，那樣他們必然不會(huì)將公共機(jī)構(gòu)作為意向職業(yè)和崗位，畢竟其與在私營(yíng)部門從事同等工作的收益存在較大差距。那么，就可以認(rèn)為選擇進(jìn)入公共部門就職的人員，還擁有更特殊(公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、組織公民行為、聲譽(yù)偏好等)的原因作為其入職的關(guān)鍵因素。

聲譽(yù)一直以來(lái)都是學(xué)界一個(gè)重要的研究議題，不僅在生物學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域，也在公共管理學(xué)科領(lǐng)域備受關(guān)注，最早的聲譽(yù)研究出現(xiàn)在生物學(xué)領(lǐng)域證明生物之間產(chǎn)生的合作行為方面，逐漸發(fā)展到眾多包含合作、行為博弈等現(xiàn)象的研究中?？梢哉f(shuō)公共部門研究聲譽(yù)已經(jīng)到了20世紀(jì)后期甚至21世紀(jì)初期，Carpenter是首位對(duì)公共組織聲譽(yù)進(jìn)行了詳盡的論述和分析的學(xué)者。研究者意識(shí)到聲譽(yù)對(duì)公共組織和官員主體的重要性，正是官員具有更明顯的聲譽(yù)偏好的原因，聲譽(yù)在公共組織中具有極為重要的作用，由于公共部門的工作無(wú)法完全做到與物質(zhì)財(cái)富相轉(zhuǎn)換，而同時(shí)公職人員的需求不單單滿足于公共部門提供的相應(yīng)報(bào)酬，因此可以斷定，去除物質(zhì)激勵(lì)之外，一定還存在著某些私營(yíng)部門無(wú)法享受和獲得的要素，使得官員自愿、主動(dòng)地就職并長(zhǎng)期留在公共機(jī)構(gòu)任職和為公共利益服務(wù)。

不管是私營(yíng)部門還是公共組織，上至領(lǐng)導(dǎo)層、管理者，下到基層的公務(wù)員，人們都會(huì)愛(ài)惜自己的名譽(yù)，希望獲得他人和社會(huì)的認(rèn)可和信賴，可以說(shuō)聲譽(yù)決定了其社會(huì)關(guān)系網(wǎng)以及日常的合作、交流。一個(gè)不具有聲譽(yù)偏好的人難以在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中獨(dú)存，因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展現(xiàn)狀決定了這是一個(gè)分工合作的時(shí)代，誰(shuí)都無(wú)法獨(dú)善其身，而在工作和生活中，并非所有對(duì)象都足夠了解合作主體，人們必然會(huì)根據(jù)過(guò)去行為、記錄等做出判斷，以確定合作對(duì)象是都值得信任、有能力和可靠的。因此，聲譽(yù)其實(shí)可以看作是各個(gè)行為主體的一種個(gè)人標(biāo)簽，這個(gè)標(biāo)簽上顯示著個(gè)人的基本情況，作為輔助分析和判別合作對(duì)象的方式。具有聲譽(yù)偏好意味著主體深知聲譽(yù)與其社會(huì)地位、外界評(píng)價(jià)等要素掛鉤，為了日常工作和生活能夠更順暢地進(jìn)行，他們會(huì)刻意或者主動(dòng)、自覺(jué)地維護(hù)和保持一個(gè)良好的外部聲譽(yù)。而相比私營(yíng)組織，公共部門和所屬官員的評(píng)價(jià)更多地與外部利益相關(guān)者有關(guān)，且從事的許多工作無(wú)法直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值或用具體的績(jī)效指標(biāo)衡量，因此，聲譽(yù)作為一種評(píng)判工具對(duì)官員而言比私營(yíng)部門的管理者更受重視。

聲譽(yù)偏好必然與聲譽(yù)的價(jià)值和效用分析緊密相關(guān)，官員具有聲譽(yù)偏好就與其具有公共服務(wù)動(dòng)機(jī)相類似，一定是他們內(nèi)心存在某種特殊的需要或需求恰好與公共精神相契合，聲譽(yù)不僅可以為組織和所屬官員帶來(lái)政治自治、自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，權(quán)力合法性的提高，還可以吸引更多優(yōu)秀人才進(jìn)入并降低人員流失比例，亦能夠作為一種信號(hào)傳遞到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，有助于上級(jí)機(jī)構(gòu)更全面、合理公正對(duì)官員的作為和表現(xiàn)做出評(píng)判，促進(jìn)官員個(gè)體的職位晉升和職業(yè)生涯的發(fā)展。正是由于公共部門能夠提供這些私營(yíng)部門無(wú)法滿足的特殊追求，因此使得聲譽(yù)在公共組織中具有不可替代的價(jià)值和影響力，或者說(shuō)具有一種潛在的吸引力，成為官員在選擇公共機(jī)構(gòu)就職的原因之一。研究聲譽(yù)問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)必然是出于公共管理領(lǐng)域內(nèi)的官員們普遍存在或多或少的聲譽(yù)偏好，這種聲譽(yù)偏好引導(dǎo)他們選擇公共組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)其內(nèi)心的追求和精神層面需要的滿足。利用這種聲譽(yù)偏好以增加聲譽(yù)對(duì)官員行為決策的影響，并試圖將聲譽(yù)作為一種有效的管理工具來(lái)更好地理解和監(jiān)督糾正官員主體的行為選擇。

聲譽(yù)是外界對(duì)組織內(nèi)部管理者的過(guò)去和已知行為的一種總體評(píng)判和主觀認(rèn)知，但這種認(rèn)知又同時(shí)與官員個(gè)體的行為決策相關(guān)聯(lián)，聲譽(yù)相對(duì)于法律約束這種硬性制度安排而言，有更大的靈活性和彈性空間，聲譽(yù)并沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的衡量尺度，它通常包含多種維度，聲譽(yù)根據(jù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)、服務(wù)范圍、工作內(nèi)容等的差異有所側(cè)重，不同部門的官員也會(huì)看重不同的維度和指標(biāo)，可能有的偏向于專業(yè)技術(shù)聲譽(yù)的提升，有的傾向于程序性聲譽(yù)維度的遵守，有的重視績(jī)效聲譽(yù)維度的滿足，有的側(cè)重于道德聲譽(yù)方面的維護(hù)等等。無(wú)論是哪一種聲譽(yù)追求，都體現(xiàn)了聲譽(yù)偏好在公共部門和官員主體身上存在的意義，為何要研究聲譽(yù)在公共部門的作用，這里旨在充分利用聲譽(yù)的價(jià)值，聲譽(yù)作為道德機(jī)制的要素，對(duì)社會(huì)秩序的維持、公共組織的運(yùn)行和對(duì)行為的監(jiān)督、管理成本比法律等制度安排的成本更低，且并非強(qiáng)硬地迫使其執(zhí)行，反而更能激發(fā)官員的積極性，使其主動(dòng)約束自身的行為決策。在論述了公共部門官員聲譽(yù)偏好的基礎(chǔ)上，接著將進(jìn)一步探析聲譽(yù)對(duì)官員和組織的獨(dú)特價(jià)值和促進(jìn)作用。

三、聲譽(yù)能夠增加自主權(quán)的范圍

許多公共機(jī)構(gòu)和管理者都會(huì)行使一定的自主權(quán)，盡管他們的權(quán)力來(lái)源和范圍各不相同。一般而言，自主權(quán)至少有三個(gè)來(lái)源：法律、機(jī)構(gòu)任務(wù)的性質(zhì)和聲譽(yù)。一些組織享有與官員合法分離的權(quán)力，有些機(jī)構(gòu)在法律上能夠不受政治控制，具有自己獨(dú)立的決策和裁量權(quán)力。法律帶來(lái)的自主權(quán)之所以持續(xù)存在，是因?yàn)橐淖兯托枰ㄟ^(guò)重大立法來(lái)改變一個(gè)機(jī)構(gòu)的法定權(quán)力，其他機(jī)構(gòu)則一般通過(guò)組織任務(wù)的性質(zhì)以獲得自主權(quán)，針對(duì)有些機(jī)構(gòu)，之所以賦予他們一定范圍的自主權(quán)，這主要與他們承擔(dān)的職責(zé)、任務(wù)和組織的性質(zhì)等密切相關(guān)。尤其是某些危機(jī)發(fā)生時(shí)或緊急情況下需要采取措施的部門，在時(shí)間上不允許機(jī)構(gòu)層層上報(bào)、獲得批準(zhǔn)和授權(quán)等，這會(huì)嚴(yán)重影響公共事務(wù)治理和解決的進(jìn)度，這些機(jī)構(gòu)有時(shí)必須迅速采取行動(dòng)以避免危機(jī)情況的發(fā)生，自主性缺失必然影響其工作的開展效率和行動(dòng)時(shí)效。

自主權(quán)的其中一個(gè)非常重要的來(lái)源就是在關(guān)鍵利益相關(guān)者之間滿足他們需求的聲譽(yù)。所有的機(jī)構(gòu)都可以利用良好的聲譽(yù)作為自己的優(yōu)勢(shì)，其中有一些機(jī)構(gòu)恰好是通過(guò)聲譽(yù)獲得了一定的自主權(quán)，聲譽(yù)是外部受眾對(duì)一個(gè)組織預(yù)測(cè)和解決公眾需求能力的一種信念。行政管理發(fā)展歷程可以清楚地知道哪些受眾信任某個(gè)機(jī)構(gòu)，又是因?yàn)槭裁丛驅(qū)λa(chǎn)生信賴。聲譽(yù)可以屬于單個(gè)機(jī)構(gòu)、小部分機(jī)構(gòu)或者部分屬于領(lǐng)導(dǎo)某個(gè)機(jī)構(gòu)的官員。Carpenter認(rèn)為，自主權(quán)的來(lái)源不是法律或組織結(jié)構(gòu)，而是一個(gè)機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)[2]。在這種說(shuō)法中，聲譽(yù)是公眾、合作組織、利益集團(tuán)等對(duì)機(jī)構(gòu)和官員預(yù)測(cè)和解決問(wèn)題能力的一種逐漸形成的信念。當(dāng)受眾相信機(jī)構(gòu)通過(guò)合作、交流等與參與者聯(lián)系密切，并且具有創(chuàng)造新項(xiàng)目、新政策的遠(yuǎn)見(jiàn)，從而能夠準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)公眾需求時(shí)，機(jī)構(gòu)就可以獲得自主權(quán)。Carpenter對(duì)官僚權(quán)力，特別是對(duì)自主權(quán)的定義是指“民選當(dāng)局認(rèn)為服從行政機(jī)關(guān)對(duì)新政策的愿望或在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)給予行政機(jī)關(guān)廣泛的自由裁量權(quán)符合其利益的情況”。

為了形成良好的聲譽(yù)，組織更應(yīng)該關(guān)心的不是新政策的制定問(wèn)題，而是一個(gè)機(jī)構(gòu)確定其使命和核心任務(wù)的能力[3]，因?yàn)檫@會(huì)影響到機(jī)構(gòu)能否勝任核心任務(wù)賦予他們的自主權(quán)。聲譽(yù)帶來(lái)的自主權(quán)在很大程度上取決于對(duì)重大事件，通常是單一事件的感知，因此聲譽(yù)自主權(quán)的變化可能比基于法律或任務(wù)的自主權(quán)更快，每一次新政策和項(xiàng)目的提出都為新的自主權(quán)贏家創(chuàng)造了新的機(jī)會(huì)。一些社會(huì)事件的出現(xiàn)和解決沒(méi)能達(dá)到人們對(duì)政府高效有力的應(yīng)對(duì)能力的期望，就可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)受損，且即使擁有良好的聲譽(yù)也并不都能夠保證良好的運(yùn)行績(jī)效。Carpenter認(rèn)為由于諸多原因，當(dāng)代機(jī)構(gòu)基于聲譽(yù)的自主性比起原先的代理機(jī)構(gòu)更為脆弱。上級(jí)機(jī)構(gòu)會(huì)通過(guò)政治控制手段對(duì)下級(jí)政府官員的行動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督、審查，績(jī)效評(píng)估工具集中了有關(guān)機(jī)構(gòu)行為的各種信息，媒體充當(dāng)了機(jī)構(gòu)績(jī)效信息的傳遞渠道，尤其是有關(guān)組織的負(fù)面報(bào)道或較差表現(xiàn)的相關(guān)信息，組織很難在行政機(jī)構(gòu)之間建立起自主權(quán)[4]。

與來(lái)源于法律或機(jī)構(gòu)任務(wù)的自主權(quán)相比，聲譽(yù)賦予的自主權(quán)來(lái)源存在些許的不確定。首先，由于聲譽(yù)依賴于公眾中不斷發(fā)展的信念，它在本質(zhì)上是脆弱的，信念可以迅速改變，一個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)廣為流傳的惡性事件可以極大地?fù)p害聲譽(yù)，處理異常嚴(yán)重危機(jī)能力的喪失是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和官員聲譽(yù)易受損的原因之一。再者，由于受眾期望值的不斷提高，聲譽(yù)會(huì)將人們的注意力集中在特定任務(wù)上，并提高了他們對(duì)一個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行這些任務(wù)的期望值。一旦機(jī)構(gòu)在迅速有效地應(yīng)對(duì)事務(wù)方面享有良好聲譽(yù)，那么就需要繼續(xù)做出成績(jī)以證實(shí)和維護(hù)其現(xiàn)有的良好聲譽(yù)，一旦松懈或者存在偷懶和僥幸心理，都可能破壞聲譽(yù)。低于受眾期望標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效會(huì)無(wú)法滿足利益相關(guān)者的預(yù)期，如果上級(jí)機(jī)構(gòu)授予自主權(quán)是希望一個(gè)機(jī)構(gòu)建立良好的聲譽(yù)，那么當(dāng)機(jī)構(gòu)聲譽(yù)變壞時(shí)，有可能因此而撤銷賦予的自主權(quán)。聲譽(yù)的自主權(quán)不僅依賴于組織自身的聲譽(yù)，也依賴于關(guān)鍵合作者的聲譽(yù)，確保自主權(quán)需要與利益相關(guān)受眾的意向、需求相契合，必須確保該機(jī)構(gòu)利用其特定使命和任務(wù)贏得的聲譽(yù)來(lái)支持組織和官員的長(zhǎng)期發(fā)展。

那么，有些機(jī)構(gòu)雖然沒(méi)有獲批和分配到足夠的物質(zhì)資源和資金，但是為何依然被賦予一定范圍內(nèi)的自主權(quán)，這與組織在完成任務(wù)目標(biāo)過(guò)程中積累的良好聲譽(yù)是分不開的，機(jī)構(gòu)有足夠的能力通過(guò)改變決策者的看法和自身優(yōu)秀的管理能力以及經(jīng)驗(yàn)來(lái)建立自治，獲得自主權(quán)。例如，應(yīng)急管理部門會(huì)在第一時(shí)間提供幫助和救援措施，在職責(zé)崗位上做到盡可能的高效和迅速，就會(huì)獲得救援時(shí)效方面的良好聲譽(yù)，當(dāng)機(jī)構(gòu)總是能及時(shí)地對(duì)危機(jī)事件迅速做出反應(yīng)并即刻采取行動(dòng)時(shí)，在受眾之間積累良好的聲譽(yù)，獲得信任的同時(shí)也有利于自主權(quán)的爭(zhēng)取，這是上級(jí)部門給該機(jī)構(gòu)留下的自由裁量的余地，以便為應(yīng)對(duì)各種危機(jī)和階段的應(yīng)急管理部門建立獨(dú)有的聲譽(yù)，該機(jī)構(gòu)的自主權(quán)會(huì)通過(guò)其作為有效救災(zāi)和化解危機(jī)的機(jī)構(gòu)而迅速發(fā)展和建立起自身的聲譽(yù)，并得以維持和制度化。

以聲譽(yù)為基礎(chǔ)的自主權(quán)與機(jī)構(gòu)和官員的職責(zé)緊密地聯(lián)系在一起，為了維護(hù)其聲譽(yù)不受損害，完成任務(wù)目標(biāo)和使命要求，鞏固并盡可能地?cái)U(kuò)大現(xiàn)有的自主權(quán)范圍是官員努力的方向。認(rèn)識(shí)到建立在聲譽(yù)基礎(chǔ)上的自主權(quán)的脆弱性和易損性，研究者亦提高了對(duì)這種聲譽(yù)帶來(lái)自主權(quán)的重視和維護(hù)。為了確保自主權(quán)的穩(wěn)定，強(qiáng)化其享有的聲譽(yù)，使二者能夠相互成就，各個(gè)機(jī)構(gòu)也在努力改善所面臨的困境。一個(gè)機(jī)構(gòu)是否能夠保持持續(xù)創(chuàng)新和獨(dú)立行動(dòng)的能力，并且依靠聲譽(yù)獲得自主權(quán)，這一點(diǎn)還沒(méi)有得到充分的證明。但可以確定的是，公共部門的聲譽(yù)程度會(huì)影響官員享有的自主權(quán)范圍，二者之間存在不可否認(rèn)的聯(lián)系，部門的聲譽(yù)和官員的聲譽(yù)直接掛鉤，官員想要獲得上級(jí)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的一定程度上的自由裁量權(quán)，必然會(huì)將自身的業(yè)績(jī)和能力相關(guān)的信息作為一種信號(hào)傳遞給外界和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以證明自己能夠勝任職位賦予的自主權(quán)和決策權(quán)，能夠處理好公共危機(jī)和相關(guān)事務(wù)，聲譽(yù)賦予的自主權(quán)又會(huì)進(jìn)一步有利于其做出正確的決策和選擇，聲譽(yù)帶來(lái)的自主決策方面的權(quán)力會(huì)成為官員行為激勵(lì)的要素之一。因此，往后的研究可以通過(guò)案例或選擇具體的公共機(jī)構(gòu)作為分析對(duì)象，判斷聲譽(yù)和官員獲得的權(quán)力自主性之間存在著怎樣的關(guān)系。

四、聲譽(yù)有助于提升權(quán)力的合法性

聲譽(yù)在過(guò)去的定義中被評(píng)價(jià)為一種相對(duì)地位或工作質(zhì)量、能力以及尊重等。在發(fā)展組織地位這一概念時(shí)，有學(xué)者將聲譽(yù)與形象、尊重、聲望和善意等同起來(lái)，因?yàn)樗懈拍疃急砻髁寺曌u(yù)意味著一個(gè)組織在其他組織中的相對(duì)地位[5]，并強(qiáng)調(diào)了地位比較在聲譽(yù)建設(shè)中的重要性，認(rèn)為聲譽(yù)的核心在于對(duì)組織的比較，以確定它們的相對(duì)地位。對(duì)于任何兩個(gè)組織來(lái)說(shuō)，他們要么擁有相同的聲譽(yù)，要么其中一個(gè)擁有更好的聲譽(yù)。合法性在過(guò)去的定義中被理解為：可接受性、合理性、適當(dāng)性等。之前的研究提出了一個(gè)概括性的有關(guān)合法性的定義，即一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)的行為在社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)是可取的、符合規(guī)定的和適當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，合法性的一個(gè)核心要素應(yīng)該是滿足并堅(jiān)持社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的規(guī)范、價(jià)值、規(guī)則的期望和要求，意味著一個(gè)人有資格從事某一特定職業(yè)，也就是說(shuō)這個(gè)人有知識(shí)、技能或能力成為這個(gè)組織和部門中的一員，必須遵守規(guī)則。

聲譽(yù)比合法性多包括了在任何可以作為地位比較來(lái)源的組織可能發(fā)生變化的屬性上進(jìn)行的評(píng)估，在這個(gè)框架中，一些屬性可以評(píng)估聲譽(yù)但不能評(píng)估合法性。合法性是社會(huì)普遍接受的結(jié)果，遵循管理的要求，制定的規(guī)則和期望。相反，聲譽(yù)是組織之間在各種屬性上的社會(huì)比較，這些屬性可能包括管理、規(guī)范、認(rèn)知和期望等。不管這些對(duì)于組織的期望來(lái)源是什么，利益相關(guān)者和受眾普遍都會(huì)接受合法的組織，并將其視為是理所當(dāng)然。那么，聲譽(yù)與合法性之間存在怎樣的關(guān)系呢？最重要的一點(diǎn)在于聲譽(yù)有助于增加公共組織的合法性，組織有關(guān)政策的有效頒布、推行、實(shí)施等都需要得到相關(guān)受眾的認(rèn)可和支持，公共組織先前積累的良好或者較差的聲譽(yù)直接影響著政策或者項(xiàng)目的效果，如果相關(guān)受眾的主觀認(rèn)知和評(píng)判結(jié)果是較好的，那么組織工作的開展和進(jìn)行也會(huì)相對(duì)順利。因?yàn)槁曌u(yù)表明了對(duì)公共組織過(guò)去行為表現(xiàn)的一種總體評(píng)估，尤其是在受眾和上級(jí)機(jī)構(gòu)由于信息不對(duì)稱等種種原因而不能準(zhǔn)確地把握組織的行為和績(jī)效時(shí)，組織的聲譽(yù)可以作為一種信號(hào)傳遞給外界，以便他們更好地把握和衡量目標(biāo)組織的行為和績(jī)效，并確定是否認(rèn)可組織和官員的表現(xiàn)，配合和支持政策及項(xiàng)目的推行。

聲譽(yù)雖然沒(méi)有直接體現(xiàn)在法律中，對(duì)于具有法律效力的公共組織，利益相關(guān)者在是否接受這些組織存在的意義上沒(méi)有過(guò)多選擇的余地，但他們可以自由地對(duì)公共組織的能力、績(jī)效和可信度形成自己的意見(jiàn)，利益相關(guān)者的評(píng)估對(duì)公共組織和官員至關(guān)重要，因?yàn)樗鼈冇兄谠黾咏M織的合法性，賦予官員合法的權(quán)力，那些有更多經(jīng)驗(yàn)的受眾會(huì)更了解利益相關(guān)的公共組織，因此可以更準(zhǔn)確地評(píng)估它，那些有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際接觸組織的受眾也是最可信的聲譽(yù)評(píng)估來(lái)源。聲譽(yù)這個(gè)概念之所以對(duì)公共組織和官員的發(fā)展有益，因?yàn)樗鼘⒗嫦嚓P(guān)者評(píng)估與其過(guò)去的行為記錄結(jié)合在一起。因此，聲譽(yù)通過(guò)利益相關(guān)者的良好評(píng)價(jià)和績(jī)效表現(xiàn)的積累而形成，為了獲得和享有賦予的合法權(quán)利，增加組織的合法性，聲譽(yù)就變成一種有價(jià)值的機(jī)制或者公共管理手段。

另外，增加權(quán)力的合法性也是官員享有權(quán)力自主性的表現(xiàn)，為了獲得良好聲譽(yù)，官員們可能會(huì)采取與自身需求不一致的行動(dòng)，盡管官員和受眾原先想要采取其他行動(dòng)也會(huì)暫緩之前的意愿。并且當(dāng)組織的聲譽(yù)受到威脅時(shí)，最有可能重新審視其法定權(quán)力，組織聲譽(yù)可能是塑造管理者行為的關(guān)鍵因素，這是因?yàn)樵S多法定權(quán)力都是基于機(jī)構(gòu)官員的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力，因而會(huì)為聲譽(yù)留出更多的空間。官僚聲譽(yù)是寶貴的政治資產(chǎn)，它們可以用來(lái)獲得公眾支持，從政客那里獲得自主權(quán)和自由裁量權(quán)，保護(hù)機(jī)構(gòu)不會(huì)無(wú)故地遭受詆毀、損害，吸引優(yōu)秀和有價(jià)值的員工，因?yàn)槁曌u(yù)是公共組織法定權(quán)力的一種獨(dú)特的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。有研究表明，組織聲譽(yù)實(shí)際上可能在上級(jí)機(jī)構(gòu)幫助的情況下采取行動(dòng)，即官員可以主張其管理權(quán)力的全部范圍，而它可能不需要這些行動(dòng)者以新的法定權(quán)力或政治管理工具的形式提供幫助。換句話說(shuō)，如Carpenter指出的程序性政治，一些設(shè)定的程序和方法是不太可能控制享有穩(wěn)定政治合法性的機(jī)構(gòu)，這正是由于聲譽(yù)帶來(lái)的一種對(duì)組織合法性的認(rèn)證和保護(hù)屏障，因此，聲譽(yù)具有能動(dòng)地增加和保護(hù)組織合法權(quán)力的穩(wěn)定狀態(tài)的功效。

聲譽(yù)對(duì)合法性的保障還體現(xiàn)在它能夠轉(zhuǎn)化為機(jī)構(gòu)和管理者的行動(dòng)，尤其是當(dāng)機(jī)構(gòu)的新政策、技術(shù)和項(xiàng)目需要實(shí)施和執(zhí)行時(shí)，如一直得不到受眾的認(rèn)可和推行，那將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果和很高的代價(jià)。機(jī)構(gòu)如果不作為，外界可能會(huì)抓住機(jī)構(gòu)較弱勢(shì)的一面或者不斷地尋找機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題和負(fù)面消息，也不會(huì)甘愿配合機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目實(shí)施和政策規(guī)定與安排。主張機(jī)構(gòu)權(quán)力是爭(zhēng)取自治的一種表現(xiàn)，這必然與組織的合法性和聲譽(yù)條件下的自主權(quán)相關(guān)，而其合法性也是上級(jí)組織賦予的權(quán)力程度的高低，組織自主權(quán)與其管理的穩(wěn)定性掛鉤。一個(gè)機(jī)構(gòu)的政策選擇和決定以及擴(kuò)大其職權(quán)范圍的可能性，不取決于任何其他機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，只取決于自身的行為決策。正如上所說(shuō)，聲譽(yù)實(shí)際上可以轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，由官員主張其權(quán)力范圍，聲譽(yù)能夠賦予組織和官員合法權(quán)力，使機(jī)構(gòu)在執(zhí)行新的技術(shù)和政策時(shí)獲得受眾的認(rèn)可、支持和配合?？傊?，聲譽(yù)對(duì)組織的合法性有重要價(jià)值，如想要機(jī)構(gòu)決策和項(xiàng)目實(shí)施得到認(rèn)可，需積累和形成可信的前期或歷史聲譽(yù)，以增加機(jī)構(gòu)整體的受認(rèn)可度與合法性。

五、聲譽(yù)促進(jìn)對(duì)公共責(zé)任的承擔(dān)

承擔(dān)公共責(zé)任實(shí)際上是提高官員在受眾眼中的地位和作為一個(gè)聲譽(yù)良好行動(dòng)者的形象，官員表現(xiàn)出勝任自己責(zé)任角色的形象，從而產(chǎn)生聲譽(yù)效益。責(zé)任背后的基本原理不是為了實(shí)行控制、防止權(quán)力過(guò)于集中，而是公共組織更多的對(duì)聲譽(yù)、尊重以及組織最終生存和發(fā)展的關(guān)注。承擔(dān)責(zé)任是在不同的受眾面前管理和培養(yǎng)自身的聲譽(yù)，這種道德和法律上均受到認(rèn)可的行為可以為官員塑造一個(gè)良好的公共形象，表明他們是值得信賴和有公共責(zé)任意識(shí)的。問(wèn)責(zé)制的研究通常以承擔(dān)責(zé)任是一件好事的假設(shè)作為開端，畢竟建議那些被授予自主權(quán)的人向上級(jí)、社會(huì)和受眾等匯報(bào)自己的所作所為是合理合法的，它是關(guān)于確保那些被賦予自主權(quán)的公職人員受到應(yīng)有的約束和監(jiān)督，無(wú)論是在行政控制方面還是向外部受眾提供信息和行使其他權(quán)力方面。

承擔(dān)公共責(zé)任并不是減少信息不對(duì)稱、遏制機(jī)構(gòu)損失或確保機(jī)構(gòu)遵守法規(guī)條款，相反，承擔(dān)責(zé)任是一種在不同的受眾面前維持聲譽(yù)的表現(xiàn)，是一種試圖通過(guò)承擔(dān)責(zé)任獲得認(rèn)可的行為。盡管強(qiáng)調(diào)正式激勵(lì)機(jī)制在確保授予權(quán)力后在合法行為方面的作用，但從聲譽(yù)角度來(lái)看，正式程序?qū)ω?zé)任承擔(dān)和結(jié)果的影響力并非特別顯著，也就是說(shuō)，問(wèn)責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)最初可能與如何讓那些擁有自主權(quán)的官員承擔(dān)責(zé)任的想法有關(guān)，通過(guò)責(zé)任承擔(dān)的表現(xiàn)判斷是否賦予其一定的自治權(quán)。責(zé)任包含在聲譽(yù)不同的特征組成概念中，根據(jù)一個(gè)組織過(guò)去的行為，在評(píng)估公共部門的聲譽(yù)時(shí)，必須考慮到持續(xù)的行為統(tǒng)一，一貫的公共政策和值得信賴的行為會(huì)創(chuàng)造出一貫的表現(xiàn)，時(shí)刻顯示出承擔(dān)責(zé)任的態(tài)度，從而增加值得信賴的聲譽(yù)[6]。

對(duì)于希望通過(guò)滿足受眾的期望來(lái)維持或提高自己聲譽(yù)的官員來(lái)說(shuō)，承擔(dān)責(zé)任可能會(huì)變成他們的一個(gè)主要目標(biāo)。換句話說(shuō)，雖然承擔(dān)責(zé)任的目標(biāo)并非獨(dú)立于聲譽(yù)方面的考慮而產(chǎn)生，但按照既定標(biāo)準(zhǔn)和期望來(lái)表現(xiàn)是一種證明自己能力和可信賴性的方式，因此可以成為組織和官員共同的認(rèn)可?；诼曌u(yù)的責(zé)任承擔(dān)已經(jīng)被用來(lái)解釋執(zhí)法實(shí)踐的多樣性，組織對(duì)外部受眾的反應(yīng)和聲譽(yù)威脅，組織任務(wù)優(yōu)先化和決策時(shí)間或推卸責(zé)任如何惡化績(jī)效聲譽(yù)等[7]。良好的聲譽(yù)是寶貴的政治資產(chǎn)，是官僚權(quán)力的來(lái)源，允許機(jī)構(gòu)培育他們的自主權(quán)，建立合作聯(lián)盟，爭(zhēng)取政治支持，并最終幫助其生存[8]，這樣的聲譽(yù)涉及一套嵌入到受眾網(wǎng)絡(luò)中關(guān)于組織和官員獨(dú)特和可分離的能力、角色和義務(wù)的信念，這一定義對(duì)建立在公共責(zé)任承擔(dān)基礎(chǔ)上的聲譽(yù)有影響，其中一個(gè)影響是關(guān)于維持而不是增強(qiáng)這種信念，組織和官員會(huì)專注于他們認(rèn)為可以控制的核心任務(wù)以脫穎而出，從而培育獨(dú)特的聲譽(yù)。

聲譽(yù)建立在擁有許多能力的基礎(chǔ)之上，那些支持成功績(jī)效的方面使得能夠?qū)捎^察的行為做出與聲譽(yù)相關(guān)的評(píng)判，與承擔(dān)責(zé)任相關(guān)的績(jī)效聲譽(yù)由任何個(gè)人或集體觀察并做出判斷，在受眾面前的表現(xiàn)為組織和官員提供了肯定。機(jī)構(gòu)官員向不同受眾呈現(xiàn)出不同的應(yīng)對(duì)姿態(tài)，在聲譽(yù)標(biāo)準(zhǔn)上代表他們自己，如何承擔(dān)責(zé)任、能否承擔(dān)責(zé)任會(huì)因?yàn)楦髯缘氖鼙娋W(wǎng)絡(luò)而受到對(duì)他們聲譽(yù)關(guān)注的影響，也關(guān)系到能否建立起良好的聲譽(yù)。聲譽(yù)建設(shè)與組織的特定核心能力相聯(lián)系，要注意到一些會(huì)對(duì)聲譽(yù)產(chǎn)生威脅的存在，例如，由于批評(píng)的不斷增加，組織官員是否關(guān)心責(zé)任的分配，是否對(duì)履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任保持積極和正面的態(tài)度，以及這些問(wèn)題在何種程度上與他們的聲譽(yù)掛鉤等。Gilad指出公共組織的領(lǐng)導(dǎo)官員被發(fā)現(xiàn)會(huì)優(yōu)先執(zhí)行那些對(duì)他們的身份和聲譽(yù)至關(guān)重要的任務(wù)或維持那些基礎(chǔ)特性和職責(zé)[9]，在實(shí)踐過(guò)程中，他們會(huì)尋求增強(qiáng)和保護(hù)他們的核心身份，即聲譽(yù)。對(duì)公共機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)責(zé)任分配是一項(xiàng)核心任務(wù)，因?yàn)樗麄兊穆曌u(yù)完全建立在履行職責(zé)的能力基礎(chǔ)上，因此履行責(zé)任的方式對(duì)建立聲譽(yù)至關(guān)重要，如被發(fā)現(xiàn)表現(xiàn)不佳，聲譽(yù)成本將非常高，這促使其更主動(dòng)地承擔(dān)公共責(zé)任、履行相應(yīng)職責(zé)。

在相互依賴的情況下，受眾評(píng)判的聲譽(yù)通常取決于官員的實(shí)際表現(xiàn)，這可能會(huì)限制他們的行動(dòng)和決策空間，制約其自由裁量的權(quán)力。機(jī)構(gòu)官員糟糕的績(jī)效表現(xiàn)會(huì)影響相關(guān)受眾的信任和利益，同時(shí)帶來(lái)聲譽(yù)上的損失。例如，有研究指出機(jī)構(gòu)官員在實(shí)踐中未能符合正式程序的要求和受眾的意愿，行為偏離的官員同時(shí)也承認(rèn)其作為管理者確實(shí)存在失誤和問(wèn)題。簡(jiǎn)而言之，基于聲譽(yù)的責(zé)任表明，在受眾網(wǎng)絡(luò)和相互依賴的條件下，他們之間的關(guān)系難以一直維系和保持不變。雖然這些相關(guān)受眾可能會(huì)因?yàn)樗麄冊(cè)谑跈?quán)過(guò)程中的投資而在監(jiān)督方面有更多的投入，但組織中官員的行為仍然會(huì)在很大程度上受到聲譽(yù)方面的影響。從聲譽(yù)角度來(lái)看，不同的參與者以不同的方式對(duì)受眾的要求做出回應(yīng)，聲譽(yù)作用下的責(zé)任履行和承擔(dān)使個(gè)人和組織會(huì)專注于整體的某些方面，并試圖建立一個(gè)獨(dú)特的聲譽(yù)，同時(shí)盡量減少聲譽(yù)損害。

因此，基于聲譽(yù)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任可以解決一些問(wèn)題，為了管理和培養(yǎng)組織與官僚聲譽(yù)，官員們更傾向于選擇負(fù)責(zé)任，即使法律可能實(shí)際上沒(méi)有規(guī)定他們的責(zé)任或他們也沒(méi)有任何義務(wù)一定要這樣做，盡管有時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生消極和負(fù)面的結(jié)果，但他們?nèi)詴?huì)選擇繼續(xù)這種行動(dòng)，因?yàn)樗鼘?duì)聲譽(yù)的形成和建立有利。在以聲譽(yù)為基礎(chǔ)的責(zé)任承擔(dān)中，權(quán)力是由沒(méi)有正式權(quán)力的受眾授予或保留的，各個(gè)主體之間通常是一種相互依賴的關(guān)系，官僚權(quán)力的來(lái)源是聲譽(yù)和受眾的感知。承擔(dān)責(zé)任總體水平的提高可能是官員為了滿足和取悅相關(guān)受眾的表現(xiàn)，從而愿意對(duì)受眾的利益給予更多關(guān)心。任何關(guān)于責(zé)任的決定都會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期影響，特別是當(dāng)大量與責(zé)任有關(guān)的行為是針對(duì)那些有更高聲譽(yù)需求的官員，他們本身就渴望展示其作為管理者的能力和責(zé)任感以獲得良好聲譽(yù)。為了解釋和預(yù)測(cè)官員實(shí)際的行為表現(xiàn)，還需要更密切地關(guān)注其中的聲譽(yù)效益，同時(shí)反思相關(guān)受眾是誰(shuí)以及承擔(dān)責(zé)任是否給相應(yīng)主體帶來(lái)聲譽(yù)。在聲譽(yù)機(jī)制設(shè)計(jì)方面則可能意味著對(duì)責(zé)任承擔(dān)給予更大的聲譽(yù)激勵(lì)，也就是說(shuō)，官員通過(guò)主動(dòng)承擔(dān)公共責(zé)任進(jìn)一步達(dá)到優(yōu)化聲譽(yù)的目的，這種激勵(lì)帶來(lái)的是行動(dòng)上的雙贏。

六、聲譽(yù)在公共管理中的激勵(lì)和約束效用

為何要在公共管理學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)研究聲譽(yù)問(wèn)題，公共部門官員的行為決策為何會(huì)受到聲譽(yù)的影響，其實(shí)無(wú)論研究什么方向，只要與人這個(gè)行為主體有關(guān)，就必然要考慮人追求自身利益和需要的本性，即使是“社會(huì)人”也有理性“經(jīng)濟(jì)人”的一面，當(dāng)個(gè)人利益與組織利益之間存在沖突的時(shí)候，能夠一心為公，完全放棄私利的官員主體畢竟是少數(shù)。在研究聲譽(yù)的激勵(lì)作用前，首先要了解“激勵(lì)相容”的概念，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)理性“經(jīng)濟(jì)人”都會(huì)有自利的一面，其個(gè)人行為會(huì)按自利的規(guī)則行動(dòng)，如果能有一種制度安排，使行動(dòng)主體追求個(gè)人利益的行為正好與組織實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)吻合，這一制度安排就是“激勵(lì)相容”?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，貫徹“激勵(lì)相容”原則，能夠有效地解決個(gè)人利益與集體利益之間的矛盾和沖突，使行動(dòng)主體的行為方式、結(jié)果符合集體價(jià)值最大化的目標(biāo)，讓組織內(nèi)的官員在為組織做出貢獻(xiàn)的同時(shí)成就自身的需求，即個(gè)人價(jià)值與集體價(jià)值的兩個(gè)目標(biāo)函數(shù)一致化。

就現(xiàn)實(shí)情況而言，許多組織存在著激勵(lì)不相容的問(wèn)題，在具體工作中可以表現(xiàn)為：一方面，組織認(rèn)為官員利他主義的意識(shí)不夠強(qiáng)烈，將個(gè)人得失看得太重，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展眼光等；另一方面，官員認(rèn)為組織沒(méi)有為個(gè)人發(fā)展提供足夠的空間、制度設(shè)計(jì)不合理，抑制個(gè)人才能的發(fā)揮，績(jī)效與報(bào)酬不成正比，未獲得足夠的認(rèn)可等。這些現(xiàn)實(shí)的矛盾與沖突，根本原因就在于激勵(lì)相容機(jī)制的缺失，使得組織與個(gè)人在實(shí)現(xiàn)各自價(jià)值的過(guò)程中目標(biāo)函數(shù)產(chǎn)生了異化，進(jìn)而表現(xiàn)出了組織與個(gè)人的利益沖突或者目標(biāo)異化的現(xiàn)象，由于官員對(duì)自身的職業(yè)生涯發(fā)展也有規(guī)劃，在公共管理中需要能夠激勵(lì)官員行為的要素和工具。聲譽(yù)機(jī)制的存在可以改觀這種組織與個(gè)人之間目標(biāo)不一致的局面，將雙方的共同追求通過(guò)聲譽(yù)效應(yīng)表現(xiàn)出來(lái)，改變?cè)究赡艽嬖诘募?lì)不相容問(wèn)題為激勵(lì)相容，聲譽(yù)在其中扮演著促使二者利益趨同的中介角色。在公共部門，聲譽(yù)能夠同時(shí)為官員個(gè)人與組織集體帶來(lái)激勵(lì)效用，促進(jìn)官員自愿主動(dòng)地采取有利于公共目標(biāo)的行動(dòng)以維護(hù)其社會(huì)聲譽(yù)。

聲譽(yù)不只是在公共組織這樣的集體中具有研究?jī)r(jià)值，針對(duì)組織中的官員個(gè)體行為進(jìn)行聲譽(yù)方面的相關(guān)分析更為必要。組織的決策是由機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者做出的，他們的行為選擇和政策執(zhí)行影響著整體公共部門的績(jī)效，因此，聲譽(yù)與官員的職業(yè)發(fā)展是相互影響的。官員作為有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”，同樣會(huì)表現(xiàn)出利己的行動(dòng)傾向，重點(diǎn)在于滿足官員主體哪些方面的需求，顯然在物質(zhì)報(bào)酬上公共組織并不具有優(yōu)勢(shì)，而進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)就職的人員，具有公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，看重自身的社會(huì)地位或職位晉升等要素，他們會(huì)為了獲得更好的外界評(píng)價(jià)，得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的認(rèn)可而不斷地為塑造、維護(hù)和保持良好的聲譽(yù)做出成績(jī)和行動(dòng)。這里將主體定位在官員個(gè)人上，但組織中的集體和個(gè)體一直是相互影響的，二者不是獨(dú)立存在的關(guān)系，所以組織整體的聲譽(yù)也是組織內(nèi)部個(gè)體聲譽(yù)的一個(gè)集合。

聲譽(yù)始終伴隨著官員個(gè)體的整個(gè)職業(yè)生涯發(fā)展，聲譽(yù)不是自身給予的，一般而言主要是外界根據(jù)官員主體的績(jī)效、作為等做出的主觀評(píng)判，要是官員想要形成和維護(hù)個(gè)人的良好聲譽(yù)，必然要從行為決策和政策實(shí)施方面約束自己，使其不斷地向著公共利益和公共目標(biāo)努力。地方機(jī)構(gòu)的官員與上級(jí)機(jī)構(gòu)之間存在著信息流動(dòng)的不完全性，上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)很難了解到地方官員的政治覺(jué)悟、整體工作能力、作為、品性，因此在官員工作過(guò)程中不斷積累的好或者壞聲譽(yù)就是對(duì)其過(guò)去績(jī)效表現(xiàn)的一種評(píng)判，聲譽(yù)可以作為一種信號(hào)傳遞到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，從而進(jìn)一步影響對(duì)官員的年終考評(píng)、崗位調(diào)動(dòng)、職位晉升等。聲譽(yù)的研究是為了尋求一種輔助的管理工具可以更有效地約束和激勵(lì)官員的行為，設(shè)計(jì)合理的聲譽(yù)機(jī)制使得官員主動(dòng)、自愿地投身于公共事務(wù)的治理和公共管理事業(yè)的發(fā)展之中。

可以肯定的是，于公共部門就任的官員只要在其職位，就無(wú)法不去考慮聲譽(yù)對(duì)官員主體的影響，政府官員進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)，必然將其績(jī)效和作為與職級(jí)晉升、職位調(diào)動(dòng)掛鉤，因此，他們會(huì)為了建立、獲得和維持良好的聲譽(yù)而不懈努力地達(dá)到公共目標(biāo)以及為公共利益服務(wù)。如果說(shuō)法律對(duì)官員起到基礎(chǔ)性的約束作用，屬于是低級(jí)別但有強(qiáng)制約束力的范疇，那么聲譽(yù)就是軟性約束，更具靈活性和彈性，是一種引導(dǎo)官員主動(dòng)、自覺(jué)地約束和控制自身行為的手段，是更高層次的制約和行為管理工具。法律更像是一種必須遵從的規(guī)定，但是法律并不具有任何激勵(lì)效用，無(wú)法激發(fā)官員整體的工作積極性和內(nèi)在的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)。而聲譽(yù)作為一種隱性政治資產(chǎn)，對(duì)公共部門內(nèi)的所有官員都具備相當(dāng)關(guān)鍵的激勵(lì)和約束力，因?yàn)樗麄冞x擇進(jìn)入公共部門就職，必然會(huì)愛(ài)惜和珍視自己的社會(huì)外部聲譽(yù)，尤其是不同于私營(yíng)組織，聲譽(yù)就是官員的招牌、標(biāo)簽和身份地位的象征，其績(jī)效、成就、作為等的衡量最終都會(huì)歸結(jié)于聲譽(yù)評(píng)價(jià)，也就是說(shuō)，聲譽(yù)與官員的職業(yè)生涯發(fā)展自始至終都密切相連，不可分割。

聲譽(yù)在公共管理中的促進(jìn)和推動(dòng)效用與組織官員感知和認(rèn)同聲譽(yù)為其帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)和益處緊密相關(guān)，聲譽(yù)偏好也建立在官員看中聲譽(yù)的價(jià)值和影響之上，聲譽(yù)能夠促進(jìn)自主權(quán)或自由裁量權(quán)范圍的擴(kuò)大，組織和官員合法性的增強(qiáng)，通過(guò)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任在美化聲譽(yù)等眾多方面發(fā)揮著實(shí)實(shí)在在的作用。官員也會(huì)進(jìn)行一系列理性的權(quán)衡或比較，當(dāng)意識(shí)到建立和保持一個(gè)良好的聲譽(yù)能夠?qū)ζ湔麄€(gè)職業(yè)生涯發(fā)展有益時(shí)，那么他們必然會(huì)主動(dòng)積極地調(diào)整自己的行為決策方式，不斷地向有利于自身聲譽(yù)積累的方向發(fā)展，當(dāng)官員意識(shí)到行為偏離會(huì)導(dǎo)致其聲譽(yù)受損時(shí)，就會(huì)有意愿地采取行動(dòng)將行為約束在合理合法且向著公共價(jià)值最大化的軌道上。因此，談?wù)撀曌u(yù)，必然牽扯到官員的個(gè)人追求與心理需要，而聲譽(yù)對(duì)官員個(gè)體而言是一種隱性的政治資產(chǎn)，能夠受用于整個(gè)職業(yè)生涯，它對(duì)組織和官員個(gè)體而言都有積極影響。利用聲譽(yù)的意圖也是想借助新的管理工具使得官員能更好地為公共利益和公共目標(biāo)服務(wù)并有所作為，未來(lái)的研究還需更深一步地探析聲譽(yù)在具體的公共機(jī)構(gòu)、不同的基層單位、各級(jí)的職能部門內(nèi)部與官員行為和決策之間的關(guān)聯(lián)以及發(fā)揮著哪些關(guān)鍵作用，并深化對(duì)聲譽(yù)工具的研究以更好地服務(wù)于公共管理領(lǐng)域。