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      學(xué)前教育立法的亮點(diǎn)與若干爭議問題
      ——以《學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》為例

      2021-04-15 03:28:46姚建龍
      中國青年社會科學(xué) 2021年4期
      關(guān)鍵詞:幼托草案幼兒園

      劉 悅 姚建龍

      (魯東大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,山東 煙臺 264011;上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所,上海 200020)

      我國黨和政府歷來高度重視學(xué)前教育立法。早在2003年,全國人大教科文衛(wèi)委員會就將學(xué)前教育立法列入立法調(diào)研計劃之中[1]。進(jìn)入新時代后,黨和政府更加重視學(xué)前教育,將“幼有所育”寫入黨的十九大報告中,并對辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有所育進(jìn)行重大決策部署。2018年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)?!兑庖姟访鞔_提出,要“加快推進(jìn)學(xué)前教育立法,進(jìn)一步明確學(xué)前教育在國民教育體系中的地位和公益普惠屬性,強(qiáng)化政府和各有關(guān)部門在學(xué)前教育規(guī)劃、投入、資源配置、師資隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)管等方面的責(zé)任,明確舉辦者對幼兒園辦園條件、師資聘任、工資待遇、運(yùn)轉(zhuǎn)保障、經(jīng)費(fèi)使用與財務(wù)管理等方面的責(zé)任,促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。加大對違法違規(guī)辦園行為的懲治力度,推進(jìn)學(xué)前教育走上依法辦園、依法治教的軌道,保障幼兒身心健康成長?!?/p>

      在此背景下,《學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡稱《草案》)于2020年9月在教育部網(wǎng)站上正式公布,面向社會公開征求意見?!恫莅浮返墓?,不僅積極回應(yīng)和落實(shí)了黨中央、國務(wù)院的要求,而且彌補(bǔ)了長期以來我國學(xué)前教育上位法的立法空白,對于健全我國學(xué)前教育法律制度和教育法法律體系具有重大意義。本文擬對《草案》的亮點(diǎn)和重大爭議問題進(jìn)行歸納和研討,以期對其完善有所裨益。

      一、《草案》的亮點(diǎn)

      (一)明確學(xué)前教育的地位

      《草案》的首要亮點(diǎn)在于明確了學(xué)前教育在我國教育制度和教育體系中的地位?!恫莅浮返?條規(guī)定:“學(xué)前教育是學(xué)校教育制度的起始階段,是國民教育體系的重要組成部分”。

      《草案》對學(xué)前教育的定位對未來我國學(xué)前教育的法治化和規(guī)范化發(fā)展具有重大意義。(1)《草案》將學(xué)前教育定位為學(xué)校教育的起始階段,這一定位與《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)中學(xué)前教育是學(xué)校教育制度組成部分的規(guī)定相符,明確了學(xué)校是負(fù)責(zé)實(shí)施學(xué)前教育的主體,保障了法律間的協(xié)調(diào)一致性,有利于推動我國學(xué)前教育的法治一體化建設(shè)。(2)《草案》將學(xué)前教育定位為國民教育體系的組成部分,這一定位明確了國家和政府是建立健全學(xué)前教育機(jī)制的主體,有利于從根本上推動我國學(xué)前教育的規(guī)范化發(fā)展。

      《草案》明確學(xué)前教育是學(xué)校教育制度的起始階段和國民教育體系組成部分的定位意味著學(xué)前教育是學(xué)校責(zé)任和國家責(zé)任。一般認(rèn)為,國家教育權(quán)主要是透過學(xué)校教育權(quán)來實(shí)現(xiàn)[2],因此從學(xué)校教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度而言,學(xué)前教育是國家責(zé)任。學(xué)前教育是國家責(zé)任的法理基礎(chǔ)包括國家親權(quán)理念和法律家長主義。國家親權(quán)理念主張國家(即政府)是兒童的最終監(jiān)護(hù)人,兒童是國家的公共財產(chǎn),因此國家應(yīng)當(dāng)積極履行對學(xué)前兒童的教育權(quán)。法律家長主義(Legal Paternalism)要求國家為了增進(jìn)個體的福利而對其自由進(jìn)行干預(yù)[3]。在學(xué)前教育領(lǐng)域,接受1-2年學(xué)前教育的兒童在智商發(fā)育、精神發(fā)展、就業(yè)和社會道德規(guī)范遵守等方面都優(yōu)于未接受學(xué)前教育的兒童[4],國家為了實(shí)現(xiàn)學(xué)前兒童的福祉,讓學(xué)前兒童在智商發(fā)育、精神發(fā)展、就業(yè)和社會道德規(guī)范遵守等方面都得到更好的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)保障學(xué)前兒童接受適當(dāng)?shù)膶W(xué)前教育。

      (二)明確學(xué)前教育的性質(zhì)

      《草案》的第二大亮點(diǎn)在于明確了我國學(xué)前教育的“公益性”和“普惠性”。不僅如此,《草案》為了保障學(xué)前教育的公益性和普惠性能夠充分實(shí)現(xiàn),除了對其作出原則性規(guī)定外,還在《草案》其他條款中作出更為細(xì)致、詳細(xì)的規(guī)定。如《草案》第3條規(guī)定:“學(xué)前教育……是重要的社會公益事業(yè)”,第27條和第56條規(guī)定了幼兒園的逐利限制和收費(fèi)管理,以規(guī)范和保障公辦幼兒園和民辦幼兒園的公益性。《草案》還從國家、各級人民政府、幼兒園等不同層面一再強(qiáng)調(diào)我國學(xué)前教育的普惠性,如第6條規(guī)定:“以政府舉辦為主,大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育資源”;再如第7條規(guī)定:“國家普及學(xué)前教育,構(gòu)建……公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”;又如第15條規(guī)定:“各級人民政府應(yīng)當(dāng)……提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)”;還有第18條規(guī)定:“公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為普惠性幼兒園,應(yīng)當(dāng)提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)?!痹诖嘶A(chǔ)上,為了進(jìn)一步保障學(xué)前教育的普惠性,《草案》第16條和第23條還專門對殘疾兒童、孤兒等特殊弱勢兒童群體獲得學(xué)前教育作出特別規(guī)定。

      學(xué)前教育的“公益性”和“普惠性”意味著學(xué)前教育在我國屬于一項(xiàng)公共事業(yè)。發(fā)展公共事業(yè)是國家責(zé)任。國家責(zé)任理論認(rèn)為,國家的職責(zé)不僅在于發(fā)布命令,還包括為民眾提供服務(wù)和保障民眾安全等。在學(xué)前教育領(lǐng)域,國家應(yīng)當(dāng)積極履行對學(xué)前學(xué)生保護(hù)和教育的職責(zé)?;诖?,學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)由政府部門作為管理者和實(shí)施者,采取財政投入、財政供給、規(guī)劃、購買、監(jiān)管等方式實(shí)現(xiàn)。

      (三)樹立兒童本位的立法理念

      《草案》第13條提出了兒童優(yōu)先原則、兒童利益最大化原則和保障兒童游戲權(quán),樹立了學(xué)前教育以兒童為本的立法理念,是《草案》的第三大亮點(diǎn)。

      第一,《草案》首次在我國涉及未成年人的法律中規(guī)定了“兒童優(yōu)先原則”,是我國立法的重大進(jìn)步?!皟和瘍?yōu)先原則”這一表述最早于2006年出現(xiàn)在我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》之中,此后十二五規(guī)劃、十三五規(guī)劃和十四五規(guī)劃也都作出相同規(guī)定,但在我國涉及未成年人的法律中明確規(guī)定“兒童優(yōu)先原則”尚屬首次,對我國涉未法律基本原則完善具有重要的指導(dǎo)意義?!皟和瘍?yōu)先原則”要求確立學(xué)前兒童在學(xué)前教育中的主體地位和中心地位,要求對學(xué)前兒童各項(xiàng)權(quán)利的保障應(yīng)優(yōu)先于學(xué)前兒童父母及其他監(jiān)護(hù)人和學(xué)前教育機(jī)構(gòu),充分體現(xiàn)了兒童本位的立法理念,是《草案》不容忽視的亮點(diǎn)之一。

      第二,《草案》首次在我國法律中規(guī)定了“兒童利益最大化原則”,是我國立法的重大進(jìn)展?!皟和孀畲蠡瓌t”源于《兒童權(quán)利公約》(以下簡稱《公約》)第3條的規(guī)定:“關(guān)于兒童的一切行動……均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮?!弊约尤搿豆s》以來,我國相關(guān)法律中多將“兒童利益最大化原則”表述為“最有利于兒童的原則”,如《中華人民共和國民法典》規(guī)定的“最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則”,《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》規(guī)定的“最有利于未成年人的原則”,而將“兒童利益最大化原則”直接納入立法在我國尚屬首次?!皟和孀畲蠡瓌t”是兒童領(lǐng)域的帝王法則,是新型兒童觀的基石。我國首次將“兒童利益最大化原則”納入立法體現(xiàn)了當(dāng)前我國立法機(jī)關(guān)對國際兒童保護(hù)理念和新型兒童觀的認(rèn)可與吸納。實(shí)現(xiàn)“兒童利益最大化原則”應(yīng)當(dāng)考慮兒童的意見、兒童的身份、維護(hù)家庭環(huán)境和保持關(guān)系、兒童的照料保護(hù)和安全、弱勢境況、兒童的健康權(quán)以及兒童的受教育權(quán)等多方面因素[5],體現(xiàn)了兒童本位的立法理念。

      第三,《草案》首次明確提出保障學(xué)前兒童的游戲權(quán),“保障學(xué)前兒童享有游戲的權(quán)利”,是我國立法的重大突破。《草案》對學(xué)前兒童游戲權(quán)的重視與保障是兒童為本的立法理念的重要體現(xiàn),反映了我國立法者對兒童發(fā)展規(guī)律和游戲權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識提升到一個新的層次。長期以來,我國傳統(tǒng)教育文化并不倡導(dǎo)兒童的游戲權(quán),多持謹(jǐn)慎和否定態(tài)度,傳統(tǒng)教育理念中不乏“玩物喪志”的教導(dǎo)。這種舊時的傳統(tǒng)和理念有待改善。游戲是促進(jìn)學(xué)前兒童發(fā)展最重要的手段,可以讓學(xué)前兒童獲得肉體、精神和道德力量,是激發(fā)學(xué)前兒童力量和才能的智力活動,更是一種創(chuàng)造性的自我活動和本能性的自我教育方式[6]。簡言之,游戲是促進(jìn)兒童發(fā)展的最佳手段和方式?!秲和瘷?quán)利宣言》和《公約》也都明確規(guī)定了兒童應(yīng)當(dāng)享有游戲權(quán)。因此,對兒童的游戲權(quán)應(yīng)給予特殊保護(hù),謹(jǐn)防兒童的游戲權(quán)遭到剝奪?!恫莅浮窞榱吮U蠈W(xué)前兒童的游戲權(quán),專門規(guī)定了“幼兒園應(yīng)當(dāng)……以游戲?yàn)榛净顒印薄坝變簣@應(yīng)當(dāng)配備符合國家和地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的玩具、教具和幼兒圖畫書,不得使用教科書”等具體措施,體現(xiàn)了對兒童游戲權(quán)的特殊保護(hù),體現(xiàn)了兒童本位的立法理念。簡言之,如果說此次學(xué)前教育立法是一個皇冠的話,那么《草案》對兒童游戲權(quán)的保障則是皇冠上的明珠。

      二、《草案》的若干爭議問題

      (一)學(xué)前教育是否應(yīng)當(dāng)納入義務(wù)教育體系

      一直以來,公眾和立法部門對學(xué)前教育是否應(yīng)當(dāng)納入義務(wù)教育體系持有不同看法。社會公眾普遍支持將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系,主要基于以下四點(diǎn)理由:(1)將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系可以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前,教育已成為我國家庭的主要支出之一,家庭往往“因教致貧”,將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系后將由國家財政統(tǒng)一支付學(xué)前教育的學(xué)雜費(fèi),大大降低家庭的教育支出。(2)我國具備將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前九年義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r良好,新冠疫情后經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù),這些都為學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系提供了良好基礎(chǔ)。(3)將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系有利于保障學(xué)前教育的公益性和普惠性,促進(jìn)教育公平,提高教育收益率。(4)將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系也是國際學(xué)前教育發(fā)展的主流趨勢,有利于我國學(xué)前教育與國際接軌。

      但《草案》并未將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系,教育部網(wǎng)站發(fā)布的《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第4574號(教育類433號)提案答復(fù)的函》對此問題作出正式回應(yīng):“對學(xué)前教育是否應(yīng)具強(qiáng)制性,或多長年限的學(xué)前教育應(yīng)具強(qiáng)制性,各界還有不同看法,需進(jìn)一步研究論證。”

      立法部門未將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系主要基于兩方面因素:(1)當(dāng)前我國不具備將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的基本前提條件。將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的基本條件之一是學(xué)前教育的毛入園率達(dá)到95%,但2019年我國學(xué)前教育毛入園率僅為83.4%。(2)義務(wù)教育具有強(qiáng)制性,學(xué)前教育一旦納入義務(wù)教育體系后也將具有強(qiáng)制性,意味著所有學(xué)前兒童將強(qiáng)制接受3年的學(xué)前教育,但強(qiáng)制要求可能存在一定風(fēng)險,不利于學(xué)前兒童的健康成長[7]。學(xué)前教育對學(xué)前兒童應(yīng)當(dāng)是一種福利而非義務(wù),強(qiáng)制接受學(xué)前教育可能存在違背教育規(guī)律的風(fēng)險。

      筆者認(rèn)為,現(xiàn)階段未將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系是適當(dāng)?shù)?。一方面,公眾期待將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),是對學(xué)前教育免費(fèi)性與義務(wù)性關(guān)系的錯誤認(rèn)識。對于這一問題,《草案》已通過確立學(xué)前教育的“公益性”與“普惠性”的方式解決家長的擔(dān)憂,盡管與所有兒童免費(fèi)享有學(xué)前教育的期待尚有一定距離,但公眾可負(fù)擔(dān)是學(xué)前教育公益性的基本要求。未來,隨著我國政府大力發(fā)展學(xué)前教育、興辦幼兒園,學(xué)前教育給家庭帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)必將大幅降低,因而沒有必要為免費(fèi)而強(qiáng)制所有學(xué)前兒童接受學(xué)前教育。至于學(xué)前教育是否應(yīng)當(dāng)具備強(qiáng)制性,正如教育部答復(fù)函所言,需要進(jìn)一步研究論證。另一方面,未將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系符合我國普及學(xué)前教育的戰(zhàn)略發(fā)展步驟。我國普及學(xué)前教育必然是一個分階段、分區(qū)域逐步實(shí)現(xiàn)的過程,首先應(yīng)當(dāng)保障的是特殊弱勢學(xué)前兒童群體,如《草案》中規(guī)定的孤殘兒童,其次應(yīng)當(dāng)考慮的是西部省份和偏遠(yuǎn)山區(qū)的學(xué)前兒童。從法律的滯后性這一特征來看,學(xué)前教育的立法不宜步子邁得過大、過快。

      (二)學(xué)前教育幼托一體化與幼托分離之爭

      我國理論界對學(xué)前教育的適用范圍一直存在幼托一體化和幼托分離的爭論。幼托一體化主張將0-6歲的兒童實(shí)施整體性教育[8]。幼托分離則主張將兒童分為0-3歲和3-6歲兩個年齡段分別進(jìn)行教育。

      理論界主張幼托一體化的理由主要有三個方面:首先,幼托一體化可從整體上促進(jìn)我國0-6歲兒童的立法。隨著我國三胎政策的推行和婦女就業(yè)率的增長,民眾對嬰幼兒托育服務(wù)的需求更為迫切,將0-3歲嬰幼兒的托育納入立法保障成為社會公眾的客觀需求。其次,實(shí)施0-6歲一體化的學(xué)前教育,已成為各國教育界的共識[9]。幼托一體化在芬蘭、新西蘭、英國、日本等發(fā)達(dá)國家已形成相對成熟的管理體系,尤其日本的學(xué)前教育更是從幼教分離的“二元化”向“一元化”方向發(fā)展,因此采取幼教一體化的立法模式從長遠(yuǎn)講更符合教育發(fā)展的趨勢。最后,幼托一體化在江蘇、江西等省份已有試點(diǎn),具備可供我國立法參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

      但《草案》并未采納幼托一體化的主張,而是選擇了幼托分離:將學(xué)前教育限定為3周歲到入小學(xué)前的階段?!恫莅浮凡杉{幼托分離主張的理由主要有:(1)0-3歲和3-6歲是兒童兩個不同的發(fā)展階段,兒童發(fā)展需求顯著不同。依據(jù)皮亞杰的認(rèn)知發(fā)展理論,人的認(rèn)知發(fā)展分為運(yùn)動階段(0-2歲)、前運(yùn)算階段(2-7歲)和具體運(yùn)算階段(7-12歲),盡管每個兒童進(jìn)入各個階段的年齡存在個體差異,但所有兒童的發(fā)展階段都是相同的[10]。0-3歲嬰幼兒主要需求是保育,向兒童提供能夠爬行和探索的安全環(huán)境尤為重要。而3-6歲兒童除了保育外還有教育需求,主要包括向兒童提供聽、說、讀、寫的適合發(fā)展語言的機(jī)會等。(2)從各國學(xué)前教育的立法狀況來看,大多數(shù)國家在立法之初多對0-3歲和3-6歲兒童采取分別立法予以保障,如美國《開端計劃法》(Head Start Act)和《兒童保育法案》(Child Care Act)就是針對不同年齡階段的兒童所專門制定的法律。再如日本也針對兒童不同年齡階段分別制定了《幼稚園教育要領(lǐng)》和《保育所保育指南》。

      (三)政府財政投入學(xué)前教育占比的爭議

      值得肯定的是,《草案》中對各級政府在學(xué)前教育的統(tǒng)籌、規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)管、保障等方面的責(zé)任作出了史無前例的詳細(xì)規(guī)定,諸如《草案》第10條規(guī)定:學(xué)前教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),省級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施,縣級人民政府為主管理的體制等等。

      但尤為遺憾、也是最令人矚目的是《草案》未能對政府部門財政投入學(xué)前教育的占比這一關(guān)鍵問題作出明確規(guī)定,僅語焉不詳?shù)匾?guī)定:“政府統(tǒng)籌制定財政補(bǔ)助和收費(fèi)政策,合理確定分擔(dān)比例”,但何為政府財政投入的合理分擔(dān)比例,必將在未來充滿爭議,實(shí)踐中若個別政府合理規(guī)避其應(yīng)盡職責(zé),則政府責(zé)任將大打折扣,為我國建立普惠性、公益性學(xué)前教育埋下隱患,長遠(yuǎn)來看不利于學(xué)前教育的發(fā)展。盡管《草案》也規(guī)定“學(xué)前教育財政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)列入各級預(yù)算”,但在政府財政投入學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比這一最重要的政府責(zé)任未能明確的情況下,該條款的功能將大打折扣。

      (四)學(xué)前教育課程是否應(yīng)當(dāng)去小學(xué)化

      學(xué)前教育課程內(nèi)容爭議最大之處在于,《草案》第39條禁止了幼兒園教授小學(xué)課程,由此引發(fā)學(xué)前教育課程是否應(yīng)當(dāng)去小學(xué)化的爭議。

      對于《草案》第39條禁止幼兒園教授小學(xué)課程的規(guī)定,廣大家長普遍表示擔(dān)憂,認(rèn)為該規(guī)定不符合我國教育現(xiàn)狀,將給家庭帶來教育負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一方面,禁止幼兒園教授小學(xué)課程會將幼兒園應(yīng)盡的教育職責(zé)轉(zhuǎn)嫁成為家庭負(fù)擔(dān);另一方面,幼兒園不教授小學(xué)課程可能導(dǎo)致初入小學(xué)階段的兒童難以適應(yīng)小學(xué)的教學(xué)活動、跟不上小學(xué)的課程進(jìn)度,迫使家庭給孩子報各類課外輔導(dǎo)班,最終再次轉(zhuǎn)化成為家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。對于廣大家長的擔(dān)憂,《草案》實(shí)則通過規(guī)范幼小銜接作出了側(cè)面回應(yīng),第35條規(guī)定:“幼兒園與小學(xué)應(yīng)當(dāng)互相銜接配合,共同幫助兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備和入學(xué)適應(yīng)”。但遺憾的是,這一規(guī)定過于粗疏,缺乏保障幼小銜接的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,因此并未緩解廣大家長對幼兒園課程去小學(xué)化引發(fā)的擔(dān)憂和焦慮。

      對于幼兒園課程去小學(xué)化的爭議,首先,應(yīng)當(dāng)肯定禁止幼兒園教授小學(xué)階段課程的規(guī)定是符合幼兒發(fā)展規(guī)律的,但應(yīng)對廣大家長的質(zhì)疑給予充分理解、重視并予以回應(yīng)。其次,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到,幼兒園課程去小學(xué)化表面上看是幼兒園課程設(shè)置的問題,實(shí)則是幼小銜接的問題。最后,如何在避免幼兒園“小學(xué)化”的前提下,充分保障幼兒園與小學(xué)有效銜接,讓兒童能夠順利適應(yīng)小學(xué)的學(xué)習(xí)生活,避免家長的擔(dān)憂成為現(xiàn)實(shí),關(guān)鍵在于教育行政部門應(yīng)當(dāng)制定一套具有可操作性、可衡量性的學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),對學(xué)前教育的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和把控。

      (五)學(xué)前教師編制身份與任職資格的爭議

      學(xué)前教師是否應(yīng)當(dāng)具備教師編制身份,從當(dāng)前立法上看存有爭議。依據(jù)《教育法》和《草案》的規(guī)定,學(xué)前教育作為國民教育體系的重要組成部分,與中小學(xué)教育具有同等地位,因此學(xué)前教師理應(yīng)與中小學(xué)教師具有同等地位,具備教師編制身份。但《草案》卻未給予學(xué)前教師應(yīng)有的教師編制身份?!恫莅浮返?7條規(guī)定:“幼兒園教師實(shí)行聘任制。幼兒園應(yīng)當(dāng)與教職工簽訂聘用合同或者勞動合同,并報主管教育行政部門備案。”該條款意味著學(xué)前教師依然是合同工,不具備中小學(xué)教師所擁有的“教師編制身份”。那么,學(xué)前教師是否應(yīng)當(dāng)具備“教師編制身份”?為何從事學(xué)前教育不能獲得“教師編制身份”,在中小學(xué)教師面前依然“低人一等”?

      與學(xué)前教師身份“低人一等”相對應(yīng)的是,《草案》中對學(xué)前教師任職資格的要求也比中小學(xué)教師的“低人一等”。在我國,獲得中小學(xué)教師任職資格需要獲得相關(guān)的學(xué)歷教育和教師資格證書,并且通過教育行政部門統(tǒng)一的教師招聘考試。而《草案》中規(guī)定的學(xué)前教師任職資格明顯低于中小學(xué)教師任職資格:獲得學(xué)前教師任職資格僅需“取得幼兒園教師資格”,或是“已取得其他教師資格的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門組織的專業(yè)培訓(xùn)并取得合格證書”即可,并沒有學(xué)歷要求和教師資格證要求,也不需通過教育部門的統(tǒng)一招考。由此可見,過于寬松的學(xué)前教師任職資格可謂是學(xué)前教師獲得教師編制身份的“攔路虎”,不僅不利于學(xué)前教師隊(duì)伍的穩(wěn)定,更難以吸引高學(xué)歷人才投身學(xué)前教育事業(yè),長遠(yuǎn)來看,將對我國學(xué)前教育制度產(chǎn)生負(fù)面影響,應(yīng)當(dāng)對《草案》中關(guān)于學(xué)前教師任職資格和教師身份的條款作出調(diào)整,修改不合理的規(guī)定。

      三、《草案》的修改建議

      依據(jù)《草案》內(nèi)容,結(jié)合《草案》的亮點(diǎn)和爭議問題,筆者對《草案》的完善提出以下三個方面的修改建議。

      (一)加大政府財政投入,興辦公立幼兒園

      《草案》應(yīng)當(dāng)增加“加大政府財政投入、興辦公立幼兒園”等條款,進(jìn)一步加強(qiáng)政府責(zé)任??蓞⒖肌吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》(下簡稱《義務(wù)教育法》)的相關(guān)規(guī)定,對政府在學(xué)前教育中的責(zé)任從下列三個方面作出詳細(xì)規(guī)定。

      首先,應(yīng)當(dāng)建立學(xué)前教育投入機(jī)制和成本合理分擔(dān)機(jī)制,保障學(xué)前教育以政府投入為主,保障學(xué)前教育的公益性和普惠性?!恫莅浮房稍黾右韵乱?guī)定:學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)建立地方各級人民政府財政投入為主、多渠道籌資的投入機(jī)制,規(guī)定地方各級人民政府財政投入學(xué)前教育占比不得少于60%。同時將關(guān)于學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的條款修改為:將不少于60%的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)全面納入財政保障范圍。國務(wù)院和地方各級人民政府將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算,按照各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及時補(bǔ)足、撥付,確保學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、校舍安全和教職工工資發(fā)放。政府財政投入學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān),省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村學(xué)前教育所需經(jīng)費(fèi),由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例負(fù)擔(dān)。此外,還應(yīng)增加將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入政府財政體系并在財政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)的規(guī)定。

      其次,《草案》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府部門應(yīng)當(dāng)逐年提高我國教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育的投入比例和生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額。長期以來,我國政府對學(xué)前教育的財政投入一直偏低,這表明政府職責(zé)履行不到位,未來應(yīng)當(dāng)加大這方面的投入。教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2017年我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總投入的7.65%,義務(wù)教育、高中階段教育、高等教育和其他教育占比分別為45.49%、15.60%、26.10%、5.17%。相比其他國家,2003年,我國生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)僅相當(dāng)于國際經(jīng)合組織統(tǒng)計的各國平均水平的5.3%、歐洲19國平均水平的5.2%[11]。盡管可能無法在《草案》中明確規(guī)定財政投入學(xué)前教育的金額,但至少應(yīng)當(dāng)保障學(xué)前教育的財政投入在教育經(jīng)費(fèi)中的占比逐年提高,盡可能讓我國的生均學(xué)前教育與國際經(jīng)合組織統(tǒng)計的各國平均水平相當(dāng)。

      最后,為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的“公益性”和“普惠性”,應(yīng)當(dāng)對政府興辦公立幼兒園的責(zé)任作出更細(xì)致的規(guī)定,如各級地方人民政府興辦公立幼兒園數(shù)量應(yīng)當(dāng)逐年增加,保證公立幼兒園占比60%以上??稍凇恫莅浮返?1條增加一個條款的規(guī)定:地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障轄區(qū)內(nèi)公立幼兒園數(shù)量滿足本轄區(qū)內(nèi)學(xué)前兒童的入園需求,公立幼兒園數(shù)量逐年增加,保證公立幼兒園的占比不低于60%。

      (二)建立健全學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)幼小銜接

      《草案》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教育部有責(zé)任建立健全我國學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督評估幼兒園幼小銜接的實(shí)施狀況。實(shí)踐操作中,可借鑒他國經(jīng)驗(yàn),由教育部頒布部門規(guī)章,細(xì)化、保障學(xué)前教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)幼兒園、小學(xué)和家庭三方合作交流以及幼兒園、小學(xué)教師培養(yǎng)一體化[12]。如英國設(shè)立了教育標(biāo)準(zhǔn)局(Office for Standards in Education,Children's Services and Skills)負(fù)責(zé)制定本國統(tǒng)一的兒童早期保育和教育服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn),即《兒童早期基礎(chǔ)階段》(Early Years Foundation Stage)[13]。教育標(biāo)準(zhǔn)局以《兒童早期基礎(chǔ)階段》為依據(jù),制定托育機(jī)構(gòu)注冊、督導(dǎo)和質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn),保障英國兒童的幼小銜接。我國可借鑒英國經(jīng)驗(yàn),在《草案》第51條第2款后增加:政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)制定學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所包括的課程教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的督導(dǎo)評估制度,保障學(xué)前兒童的全面發(fā)展,保障幼兒園和小學(xué)的有效銜接。

      (三)提高學(xué)前教師任職資格,給予學(xué)前教師以教師編制身份

      教師是興教之源、立教之本。學(xué)前教師是發(fā)展學(xué)前教育的基本動力和源泉,應(yīng)當(dāng)對《草案》中學(xué)前教師的任職資格和學(xué)前教師身份的條款同時做出修改。學(xué)前教師的任職資格與學(xué)前教師的教師編制身份是相輔相成的關(guān)系。只有提高學(xué)前教師的任職資格,至少與中小學(xué)教師保持相同,才能給予學(xué)前教師“教師編制身份”的待遇,從而吸引更多優(yōu)秀的高學(xué)歷人才投身學(xué)前教育工作。從域外經(jīng)驗(yàn)來看,很多國家不僅對學(xué)前教師的任職資格作出了相比中小學(xué)教師更為嚴(yán)格的規(guī)定,同時也充分保障學(xué)前教師獲得教師編制身份,享受教師應(yīng)擁有的待遇。如美國50個州全部都要求幼兒園教師至少擁有學(xué)士學(xué)位,有的州還要求從事學(xué)前教育的教師獲得早期兒童方面課程的認(rèn)證[14]。除此之外,學(xué)前教師還需要完成專業(yè)必修課程并在實(shí)踐學(xué)習(xí)后通過“新教師專業(yè)評價”(Praxis)考試才能獲得專門的幼兒園教師資格證書[15]。與嚴(yán)格的學(xué)前教師任職標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的是,美國公立幼兒園的教師屬于公務(wù)雇員,相對于其他兒童保育和教育機(jī)構(gòu)的教師而言,公立幼兒園教師的收入和福利待遇也處于相對較高的水平[16]。

      從我國現(xiàn)實(shí)角度考慮,至少應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)前教師的任職資格和身份待遇與中小學(xué)教師相同??蓪Α恫莅浮返?7條和第48條做出修改:“學(xué)前教師是我國基礎(chǔ)教育教師的重要組成部分,公辦幼兒園教師參考中小學(xué)實(shí)行公開招聘。公辦幼兒園教師應(yīng)當(dāng)與中小學(xué)教師享受同等地位和待遇,民辦幼兒園教師參照當(dāng)?shù)毓k幼兒園同類教師同工同酬,并依法繳納五險一金?!睂Α恫莅浮返?1條和第43條條款,在教師資質(zhì)中增加“大學(xué)本科以上學(xué)歷”的規(guī)定,將幼兒園園長的資質(zhì)由“大學(xué)專科以上學(xué)歷”改為“大學(xué)本科以上學(xué)歷”。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)從以下兩方面做好《草案》與《義務(wù)教育法》《教師法》等法律的銜接與協(xié)調(diào):(1)《草案》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定學(xué)前教師與義務(wù)教育階段的中小學(xué)教師具有相同的法律地位和社會地位,學(xué)前教師的選拔招聘可參照中小學(xué)教師進(jìn)行?!恫莅浮愤€應(yīng)當(dāng)明確學(xué)前教師屬于《教師法》中規(guī)定的教師,依法享有教師的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù),學(xué)前教師的任用資格、考核、培訓(xùn)、待遇、獎勵和法律責(zé)任都應(yīng)當(dāng)依據(jù)《教師法》的規(guī)定進(jìn)行。(2)應(yīng)當(dāng)修改《教師法》關(guān)于學(xué)前教師任職資格的規(guī)定,與義務(wù)教育階段的中小學(xué)教師保持一致,保障法律之間的協(xié)調(diào)和一致。

      除上述三項(xiàng)修改建議外,《草案》對學(xué)前兒童父母及其他監(jiān)護(hù)人權(quán)利和學(xué)前兒童權(quán)利的規(guī)定也尚有疏漏,可從以下兩個方面進(jìn)一步完善:一方面,可以在《草案》中增加家庭專章或者專門的條款規(guī)范監(jiān)護(hù)人權(quán)利。一是監(jiān)護(hù)人對學(xué)前兒童負(fù)有撫養(yǎng)、教育、保護(hù)的權(quán)利和義務(wù);二是監(jiān)護(hù)人對學(xué)前兒童的在校情況享有知情權(quán);三是監(jiān)護(hù)人對學(xué)前兒童的保育享有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán);四是監(jiān)護(hù)人有接受教育行政部門、幼兒園組織舉辦的培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù),包括親職教育、子職教育、性別教育、倫理教育等各項(xiàng)教育活動[17]。另一方面,對于學(xué)前兒童的保護(hù),一是在《草案》中明確規(guī)定強(qiáng)制報告制度、前科查詢制度等基本兒童保護(hù)制度;二是在《草案》中增加關(guān)于學(xué)前兒童休息權(quán)和參與權(quán)等權(quán)利的規(guī)定。

      結(jié)語:《草案》開啟了我國學(xué)前教育立法的新時代,是深入貫徹黨的十九大和黨的十九屆二中、三中、四中全會精神,落實(shí)全國教育大會和習(xí)近平總書記關(guān)于教育的重要論述精神,促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展和全面推進(jìn)依法治國的有力舉措,標(biāo)志著我國學(xué)前教育立法與世界發(fā)達(dá)國家正式接軌。但也應(yīng)認(rèn)識到,我國學(xué)前教育的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不充足,學(xué)前教育立法剛剛起步,在學(xué)前教育質(zhì)量、監(jiān)督和管理等各個方面仍有待出臺相關(guān)的實(shí)施細(xì)則予以細(xì)化完善。

      我國0-6歲兒童教育制度的建立健全將是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程,隨著三胎政策落地,針對0-3歲嬰幼兒的《保育法》和《學(xué)前教育法實(shí)施細(xì)則》等其他相關(guān)法律法規(guī)也將陸續(xù)提上立法日程,為我國兒童健康茁壯成長保駕護(hù)航。

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