吳 上

(廣西醫(yī)科大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530021)

一、問(wèn)題的提出

隨著項(xiàng)目進(jìn)村覆蓋的領(lǐng)域及輸入資源的迅速擴(kuò)張，項(xiàng)目制已成為村莊公共品供給的主要形式，且項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)、規(guī)則和秩序的影響也日漸顯現(xiàn)。然而，項(xiàng)目進(jìn)村的實(shí)踐效果卻呈現(xiàn)出較為明顯的差異和分化[1]，在部分地區(qū)，以項(xiàng)目為載體的治理形式非但未能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)村莊內(nèi)部團(tuán)結(jié)、激活村莊民主自治的預(yù)期目標(biāo)[2]，反而暴露出公共利益分配失衡、村治主體關(guān)系失調(diào)等實(shí)踐困境[3]，尤其是利益分配所引致的矛盾糾紛不斷激化，不僅增加了項(xiàng)目進(jìn)村的運(yùn)行成本，也為實(shí)現(xiàn)村莊的有效治理設(shè)置了新難題。

相較于普通村莊，水庫(kù)移民村莊的發(fā)展訴求更為迫切，但因其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，進(jìn)而塑造了水庫(kù)移民村莊對(duì)外部項(xiàng)目資源的強(qiáng)依賴性。因此，要統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)村莊集體發(fā)展和水庫(kù)移民增收的雙重目標(biāo)，水庫(kù)移民村莊不僅要抓住國(guó)家專項(xiàng)政策、項(xiàng)目資源傾斜照顧的關(guān)鍵機(jī)遇，為村莊發(fā)展和移民增收提供基本的條件保障[4]，更要以項(xiàng)目為支點(diǎn)，進(jìn)一步增進(jìn)村莊場(chǎng)域中治理主體、治理資源和治理行動(dòng)之間的系統(tǒng)性和協(xié)同性[5][6]，從而完善村莊治理結(jié)構(gòu)、提升村莊治理能力，實(shí)現(xiàn)由外部輸血向內(nèi)部造血轉(zhuǎn)變。

既有研究大多關(guān)注水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目效果的對(duì)比與問(wèn)題排查，而項(xiàng)目輸入對(duì)水庫(kù)移民村莊所帶來(lái)的后續(xù)影響還未引起足夠重視。實(shí)際情況是，隨著水庫(kù)移民后期扶持政策的穩(wěn)步推進(jìn)，水庫(kù)移民村莊的中心工作正向各類項(xiàng)目的機(jī)會(huì)爭(zhēng)取、資金整合、運(yùn)作建設(shè)等方面加速轉(zhuǎn)移，但當(dāng)項(xiàng)目開(kāi)始深度卷入村莊的長(zhǎng)效治理過(guò)程時(shí)，以簡(jiǎn)約性、短期性、強(qiáng)目的性為主要特征的項(xiàng)目制并不能有效應(yīng)對(duì)村莊治理的復(fù)雜要求。項(xiàng)目化的村莊治理方式產(chǎn)生了諸多不良反應(yīng)，如治理目標(biāo)被異化替代、治理主體間的關(guān)系失衡、治理過(guò)程的自主性有所弱化等。項(xiàng)目進(jìn)村并非能自動(dòng)改善村莊治理狀況，對(duì)項(xiàng)目的過(guò)度依賴反而導(dǎo)致村莊治理陷入被動(dòng)。對(duì)此，筆者擬對(duì)水庫(kù)移民村莊所出現(xiàn)的項(xiàng)目化治理表現(xiàn)形式以及由此可能導(dǎo)致的負(fù)面影響予以分析，進(jìn)而為優(yōu)化村莊治理結(jié)構(gòu)、調(diào)整村莊治理方式提供依據(jù)。

二、水庫(kù)移民村莊項(xiàng)目化治理的含義解構(gòu)

不少學(xué)者對(duì)項(xiàng)目制如何影響并重構(gòu)了中央與地方之間條塊式的科層互動(dòng)關(guān)系、誘發(fā)了何種新的地方政府行為等展開(kāi)了充分討論[7][8][9]。總體而言，目前研究更多是從組織視角來(lái)討論項(xiàng)目制下政府的內(nèi)部行為邏輯及所生成的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系[10]，即便是論及項(xiàng)目進(jìn)村后村莊治理所呈現(xiàn)的新樣態(tài)，也多將項(xiàng)目進(jìn)村視為某種利益增量，關(guān)注鄉(xiāng)村場(chǎng)域中的利益分配過(guò)程及其對(duì)鄉(xiāng)村治理權(quán)力、秩序、規(guī)則的重構(gòu)[11]。盡管嵌入于項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程的利益分配是村莊治理的關(guān)鍵，然而基于利益導(dǎo)向的“分利秩序”并不能覆蓋鄉(xiāng)村治理的多重維度。從村莊視角來(lái)看，用“項(xiàng)目化”來(lái)理解解釋因項(xiàng)目下鄉(xiāng)而帶來(lái)的村莊治理結(jié)構(gòu)和規(guī)則的嬗變或許更為合適。

作為新興的治理方式，項(xiàng)目化治理通過(guò)設(shè)定明確目標(biāo)、配備專項(xiàng)資源，以自上而下的方式來(lái)推動(dòng)治理任務(wù)的完成，實(shí)質(zhì)上是對(duì)科層式治理機(jī)制的補(bǔ)充[12]。在水庫(kù)移民村莊治理語(yǔ)境下，項(xiàng)目化治理主要指向項(xiàng)目進(jìn)村背景下村莊治理鏈條所呈現(xiàn)的新變化。具體而言，項(xiàng)目化的村莊治理方式至少包含雙重含義。就顯性含義而言，項(xiàng)目化的村莊治理即村莊公共事務(wù)廣泛使用項(xiàng)目形式進(jìn)行包裝，或盡量搭上項(xiàng)目支持的便車，一方面可以緩解資金壓力，另一方面可以獲得合法性支持。有些水庫(kù)移民村莊在開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生清潔、文化服務(wù)推廣、就業(yè)技能培訓(xùn)等需要持續(xù)推進(jìn)的工作任務(wù)時(shí)，也會(huì)盡可能地尋求項(xiàng)目扶持，如依托項(xiàng)目資金來(lái)聘用村民擔(dān)任保潔員、成立村民文藝隊(duì)伍、組織村民參加各類短期培訓(xùn)等，而一旦項(xiàng)目終止，上述工作隨之陷入難以為繼的困境。就該情境下政府和村莊的行動(dòng)條件來(lái)看，村莊在對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行項(xiàng)目包裝時(shí)往往面臨諸多限制，政府一般會(huì)在項(xiàng)目申報(bào)之初便明確扶持對(duì)象的相關(guān)要求，有時(shí)還會(huì)對(duì)各類項(xiàng)目的指標(biāo)數(shù)量及資金比例作出總體控制，而村莊所擁有的選擇空間并不大。盡管在此過(guò)程中政府主動(dòng)而村莊被動(dòng)，且實(shí)際效果也存在一定的不確定性，但水庫(kù)移民村莊依然會(huì)積極地采取項(xiàng)目化的推進(jìn)方式，這就造成短期項(xiàng)目運(yùn)作標(biāo)的與長(zhǎng)效村莊治理目標(biāo)之間的矛盾。

就隱性含義而言，隨著項(xiàng)目制的廣泛應(yīng)用，村莊逐漸認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目運(yùn)作所表現(xiàn)出的靈活性、適應(yīng)性以及相對(duì)快速的績(jī)效產(chǎn)出等優(yōu)勢(shì)，因而主動(dòng)將項(xiàng)目式治理方式應(yīng)用到村莊的其他事務(wù)上，強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中呈現(xiàn)村莊的有效治理，如有的水庫(kù)移民村莊按照“環(huán)境治理、民居改造、設(shè)施配套、服務(wù)提升”的總體要求自主制定了村級(jí)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)環(huán)境、基建、公共服務(wù)、村級(jí)經(jīng)濟(jì)及移民增收等方面的重點(diǎn)項(xiàng)目作了統(tǒng)籌安排，并以村級(jí)集體資產(chǎn)為主體、民間資本為補(bǔ)充，自發(fā)采取項(xiàng)目"分包-承包"的方式落實(shí)相關(guān)工作。但實(shí)踐中，不少規(guī)劃事項(xiàng)不僅推進(jìn)緩慢，還被部分村莊精英變相為私人受益形式。其根源在于村莊對(duì)項(xiàng)目的連帶效益往往賦予了過(guò)高期望，過(guò)度依賴項(xiàng)目運(yùn)作來(lái)回應(yīng)治理需求，紓解治理壓力，甚至將原本依靠自身組織參與就能處理的問(wèn)題舍本逐末地尋求項(xiàng)目介入，反而導(dǎo)致行之有效且契合于鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的治理資源被束之高閣。因此，名義上盡管村莊對(duì)涉及發(fā)展的關(guān)鍵性工作作了統(tǒng)籌，但由于缺乏穩(wěn)定的項(xiàng)目資金供給和健全的項(xiàng)目管理機(jī)制，更多地是在機(jī)械重復(fù)某些易操作的簡(jiǎn)單工作，這自然偏離了項(xiàng)目的預(yù)期成效。

在水庫(kù)移民村莊項(xiàng)目化治理過(guò)程中，一方面政府在外部項(xiàng)目供給中的主導(dǎo)性依然明顯，與政府意志和偏好相近的工作往往更易獲得資金扶持和重點(diǎn)關(guān)照，盡管此類項(xiàng)目難度相對(duì)較小，但客觀上也加深了村莊治理資源分布的不平衡程度，且短期項(xiàng)目與長(zhǎng)效目標(biāo)未能有效銜接，導(dǎo)致村莊治理失序；另一方面，村莊尚不具備依托項(xiàng)目運(yùn)作來(lái)完成治理任務(wù)所需的條件要素，對(duì)項(xiàng)目效益的過(guò)高期待和對(duì)項(xiàng)目方式的生硬選擇反而導(dǎo)致村莊治理的空洞化[13]。

三、水庫(kù)移民村莊治理項(xiàng)目化的形成機(jī)制

(一)項(xiàng)目依賴與行政依附

資源與權(quán)力是實(shí)現(xiàn)村莊有效治理的關(guān)鍵，其中資源嵌入治理行動(dòng)之中，構(gòu)成其物質(zhì)基礎(chǔ)，而權(quán)力則貫穿于治理結(jié)構(gòu)與規(guī)則體系之中，維系著資源運(yùn)作及治理活動(dòng)的必要秩序。受搬遷安置的影響，大部分水庫(kù)移民村莊的發(fā)展條件、發(fā)展基礎(chǔ)往往落后于同地區(qū)的非移民村莊，導(dǎo)致其集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。就筆者實(shí)地調(diào)研來(lái)看，由政府轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目資金大多占到水庫(kù)移民村莊村級(jí)財(cái)務(wù)年度收入的60%-70%，而村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)收入的來(lái)源渠道比較單一，依靠出租房屋、流轉(zhuǎn)土地所獲得的少量資金與動(dòng)輒數(shù)十萬(wàn)元的項(xiàng)目資金形成反差。

由于集體經(jīng)濟(jì)普遍羸弱，水庫(kù)移民村莊的內(nèi)生發(fā)展能力培育與公共產(chǎn)品供給很難獨(dú)立完成，而通過(guò)招商引資或公益捐贈(zèng)所得資金規(guī)模既小也不穩(wěn)定，因此對(duì)國(guó)家輸送的各類項(xiàng)目資金需求更為迫切、競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。在當(dāng)前的項(xiàng)目管理體制下，縣級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)往往作為項(xiàng)目推進(jìn)的責(zé)任主體和落實(shí)主體，如在扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)、任務(wù)、資金、權(quán)責(zé)“四到縣”機(jī)制下，縣級(jí)政府承接了大部分扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限，又如在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的供給過(guò)程，縣級(jí)水庫(kù)移民管理機(jī)構(gòu)掌握著項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目管理等多項(xiàng)權(quán)力，成為實(shí)際控制主體[14]。水庫(kù)移民村莊在多次的項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中形成一些成功經(jīng)驗(yàn)，如與政府相關(guān)部門(mén)保持良好關(guān)系，更容易在項(xiàng)目指標(biāo)和資金比例的安排上受益，項(xiàng)目運(yùn)作流程務(wù)必達(dá)到政府相關(guān)部門(mén)要求的硬性規(guī)定。除了做好“分內(nèi)之事”，還要盡可能地為基層政府“排憂解難”，以獲得項(xiàng)目審批實(shí)權(quán)部門(mén)的“照顧”。由此，在實(shí)踐中形成水庫(kù)移民村莊的項(xiàng)目依賴和行政依附的相互轉(zhuǎn)化。

項(xiàng)目依賴和行政依附對(duì)水庫(kù)移民村莊治理產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，突出表現(xiàn)為整體治理異化為有限選擇，即村莊優(yōu)先處理與項(xiàng)目獲得存在直接或間接關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，行政性事務(wù)逐漸成為村莊治理的指揮棒，村莊和村民的發(fā)展需求反居其次。雖然不能否認(rèn)二者之間存在契合，但由政府科層體制所衍生出的某些程序性細(xì)碎事務(wù)與村莊發(fā)展、移民生計(jì)改善并不存在直接關(guān)聯(lián)，反而由于完成細(xì)碎繁瑣的行政任務(wù)占據(jù)了大量的人力、物力，導(dǎo)致村莊治理的重要內(nèi)容被擱置，如“痕跡管理技術(shù)濫用”“網(wǎng)格管理制度空轉(zhuǎn)”“監(jiān)督考核層層加碼”等形式主義的蔓延，使村干部、村民不堪重負(fù)，一定程度上耗費(fèi)了村莊治理資源[15]。也即，依附在項(xiàng)目中的資源和權(quán)力因素改變了村莊治理中更為緊迫任務(wù)的排序及投入力度，項(xiàng)目在水庫(kù)移民村莊治理中的工具屬性日漸式微，目的屬性不斷增強(qiáng)。

(二)無(wú)所不能的項(xiàng)目統(tǒng)攬

隨著項(xiàng)目制的逐步定型和廣泛實(shí)踐，以及項(xiàng)目資金體量擴(kuò)大和項(xiàng)目來(lái)源渠道拓寬，名目繁多的項(xiàng)目已覆蓋到水庫(kù)移民村莊公共設(shè)施及服務(wù)供給的各方面，項(xiàng)目化的運(yùn)作方式不僅在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等傳統(tǒng)領(lǐng)域延續(xù)下來(lái)，也逐步向技能培訓(xùn)、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保等新興領(lǐng)域擴(kuò)展。由于項(xiàng)目初期帶來(lái)的效益較為直觀，村容村貌、生產(chǎn)生活設(shè)施、移民收入水平等的明顯改觀和提高，使村莊集體和移民個(gè)體在嘗到項(xiàng)目甜頭之后，不斷拔高對(duì)項(xiàng)目的期望，甚至形成一些村干部和村民的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即凡是解決不了的問(wèn)題，只要項(xiàng)目介入，便可立竿見(jiàn)影。項(xiàng)目?jī)叭怀蔀榇迩f發(fā)展與治理的萬(wàn)能鑰匙。

從短期利益來(lái)看，項(xiàng)目越多意味著獲益越大，然而大量的項(xiàng)目輸入在一定程度上扭曲了村莊內(nèi)部的正確認(rèn)知，淡化了培植內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的初衷。在實(shí)地調(diào)研中，筆者注意到不少水庫(kù)移民村莊在項(xiàng)目的扶持下取得了成績(jī)，但同時(shí)也存在效果不佳的部分案例，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目“一進(jìn)便活、一退就僵”。一些水庫(kù)移民村莊僅僅追求項(xiàng)目短期成效，其整體效果并不盡如人意。當(dāng)項(xiàng)目運(yùn)作未能觸及并優(yōu)化村莊的治理結(jié)構(gòu)和治理能力時(shí)，特別是村莊的組織、動(dòng)員、協(xié)調(diào)和運(yùn)營(yíng)能力等直接關(guān)系到項(xiàng)目遠(yuǎn)期效益的影響因素沒(méi)有得到系統(tǒng)改進(jìn)時(shí)，機(jī)械地用項(xiàng)目化的方式應(yīng)對(duì)各類治理事項(xiàng)，其結(jié)果是拉低了項(xiàng)目資金的使用效率和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益[16]。因此，在缺少匹配且健全完善的村莊治理體系和治理能力的條件下，項(xiàng)目運(yùn)作與村莊治理之間如何實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，從而與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)相契合，還需要商榷。

四、水庫(kù)移民村莊項(xiàng)目化治理的可能局限

由于項(xiàng)目制并未提供一套與既有村莊治理模式相銜接的治理體系來(lái)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作中的難題，實(shí)踐中反而多將適用于政府的項(xiàng)目動(dòng)員與整合、項(xiàng)目管理與監(jiān)督等措施直接應(yīng)用到村莊場(chǎng)域，因而導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)作成本增加、效果打折，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看或?qū)⒓又鼗鶎又卫砝Ь砙17]。目前，水庫(kù)移民村莊治理項(xiàng)目化的局限表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

(一)以數(shù)字材料應(yīng)對(duì)技術(shù)要求

從微觀運(yùn)作角度來(lái)看，項(xiàng)目資金的使用及項(xiàng)目方案的實(shí)施需嚴(yán)格遵循既定規(guī)劃加以執(zhí)行，而在項(xiàng)目建設(shè)階段由基層政府部門(mén)牽頭組織的多輪檢查與考核，更強(qiáng)化了項(xiàng)目管理的技術(shù)化程度。從提高項(xiàng)目資金使用的合規(guī)性和精準(zhǔn)性、確保項(xiàng)目效益的順利及穩(wěn)定產(chǎn)出的角度來(lái)說(shuō)，采取數(shù)字管理、檔案管理等技術(shù)手段不可或缺。但如若單純奉行“技術(shù)至上”則會(huì)導(dǎo)致村莊治理流于數(shù)字形式，當(dāng)原本作為技術(shù)治理佐證工具的數(shù)字材料被夸大乃至神化時(shí)，必然形成村莊治理目標(biāo)的本末倒置。

對(duì)于部分水庫(kù)移民村莊來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中給數(shù)字“摻加水分”或?qū)Σ牧稀懊阑揎棥钡淖龇ū容^常見(jiàn)，甚至成為某種策略。從形式的角度審視結(jié)果，有的村莊成功獲得了項(xiàng)目立項(xiàng)，也有的村莊順利通過(guò)了項(xiàng)目驗(yàn)收，但實(shí)質(zhì)上是對(duì)技術(shù)治理的背離。而在村莊治理的其他事項(xiàng)上，對(duì)于數(shù)字材料的過(guò)度強(qiáng)調(diào)雖然表面上滿足了技術(shù)要求，但結(jié)果卻是將數(shù)字材料異化為文字游戲，終將導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作方式失效、村莊治理制度空轉(zhuǎn)和村莊項(xiàng)目化治理的內(nèi)卷。

(二)以程序規(guī)則回避少數(shù)異議

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)中的公共規(guī)則處于一種傳統(tǒng)與現(xiàn)代、國(guó)家意志與鄉(xiāng)土傳統(tǒng)相互交織但關(guān)系不明的狀態(tài)，即農(nóng)村普遍缺少的不是規(guī)則，而是將傳統(tǒng)規(guī)則與現(xiàn)代規(guī)則有機(jī)串聯(lián)為一體的整合機(jī)制。近年來(lái)，根植于村莊的傳統(tǒng)公共規(guī)則(如精英代理、家長(zhǎng)權(quán)威等)和輸入至村莊的現(xiàn)代公共規(guī)則(如民主自治、公眾參與等)之間的關(guān)系愈顯吊詭，尤其是協(xié)商民主作為治理工具在平衡“社會(huì)治理國(guó)家”和“國(guó)家治理社會(huì)”二者間關(guān)系上盡管表現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[18]，但在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐運(yùn)用中面臨相當(dāng)挑戰(zhàn)。一方面，由于傳統(tǒng)秩序和現(xiàn)代規(guī)則尚未完全融合，部分水庫(kù)移民村莊政治經(jīng)濟(jì)精英的家長(zhǎng)式觀念并未得到徹底消除，囿于項(xiàng)目規(guī)則的硬性要求，“獨(dú)斷式”“一言堂”的做法開(kāi)始從臺(tái)前走向幕后，雖然通過(guò)民主方式達(dá)成了治理“共識(shí)”，但卻存在操縱民意的傾向。另一方面，由于村莊內(nèi)部未形成現(xiàn)代性的公共精神，村民缺乏運(yùn)用現(xiàn)代規(guī)則的自覺(jué)性，進(jìn)而將權(quán)利讓渡給村莊精英代表，導(dǎo)致村民用腳投票來(lái)被動(dòng)配合規(guī)則要求的情形屢見(jiàn)不鮮。

即使少數(shù)人對(duì)項(xiàng)目管理的民主程序及結(jié)果抱有異議，單純就程序規(guī)則而言并無(wú)太大不妥，項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)議、公示、實(shí)施、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)總體符合程序要求，既聽(tīng)取了多數(shù)人的意見(jiàn)建議，也是經(jīng)由民主表決確定的最終結(jié)果。因此，村莊精英的隱秘操縱有充分的依據(jù)來(lái)回避少數(shù)異議。然而，村民在少數(shù)精英的操縱引導(dǎo)下作出選擇，較之理想的民主過(guò)程仍有不小差距，項(xiàng)目制所代表的現(xiàn)代公共規(guī)則僅僅得到了形式上的片面遵循。

(三)以短期效益標(biāo)榜內(nèi)在善治

由于項(xiàng)目制的引入對(duì)水庫(kù)移民村莊治理規(guī)則及秩序的影響難以量化，在一定程度上造成了項(xiàng)目運(yùn)作與善治狀態(tài)二者之間的割裂。前者尤為注重“短平快”的直接效益產(chǎn)出，后者則更加強(qiáng)調(diào)良性規(guī)則引領(lǐng)下的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能力提升。在這一矛盾下，基層政府與村集體盡管目標(biāo)訴求不一，卻能達(dá)成對(duì)村莊善治的理解“共識(shí)”，并據(jù)此形成“默契”行動(dòng)。具體而言，在“發(fā)包-接包-分包”的項(xiàng)目制模式下，基層政府優(yōu)先考慮的事項(xiàng)多集中于按照既定的項(xiàng)目規(guī)則，將項(xiàng)目資金分解到相應(yīng)村莊，并監(jiān)督其按時(shí)按量完成項(xiàng)目的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)任務(wù)。盡管基層政府在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的注意力分配有其苦衷，但在一定程度上忽視了項(xiàng)目運(yùn)作對(duì)村莊治理優(yōu)化的意義，將項(xiàng)目運(yùn)作簡(jiǎn)化為項(xiàng)目指標(biāo)任務(wù)的完成，進(jìn)而加深了水庫(kù)移民村莊的項(xiàng)目認(rèn)知偏差，在政府與村莊間塑造起上下共謀的異化關(guān)系。

水庫(kù)移民村莊則關(guān)注項(xiàng)目資源的獲取和分配，這在一定程度上消解了其內(nèi)源性發(fā)展動(dòng)力，村莊各項(xiàng)治理事務(wù)的推進(jìn)效率逐漸取決于對(duì)獲得更多項(xiàng)目資金的助力程度。因此，村干部越發(fā)以項(xiàng)目獲取為中心工作，認(rèn)為項(xiàng)目資源多少與村莊治理好壞直接相關(guān)，同時(shí)項(xiàng)目資源分配所摻雜的權(quán)力控制使村干部成為項(xiàng)目資源的掌控者，而普通移民獲得項(xiàng)目資源的主要方式之一就是與村干部“搞好關(guān)系”。

在基層政府和村莊集體的默會(huì)下，村干部愈發(fā)以“形式”應(yīng)對(duì)“形式”，不僅在材料上追求形式完美，應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，而且在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中也過(guò)于強(qiáng)調(diào)程序合規(guī)而非綜合成效。更進(jìn)一步，村莊的諸多公共事務(wù)治理也按照“目標(biāo)-結(jié)果”項(xiàng)目化方式來(lái)運(yùn)作，通過(guò)數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化和工程化的技術(shù)手段，取得的短期效益雖然可圈可點(diǎn)，但項(xiàng)目制的精神實(shí)質(zhì)并沒(méi)有被遵守[19]，故而成為村莊標(biāo)榜善治的工具。

五、水庫(kù)移民村莊治理壓力及其轉(zhuǎn)移

隨著項(xiàng)目進(jìn)村的力度規(guī)模不斷加大，水庫(kù)移民村莊并沒(méi)有在優(yōu)化村莊治理體系、提升村莊治理能力上取得明顯改觀，反而衍生出諸多新問(wèn)題，無(wú)形中加大了村莊面臨的治理壓力，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目的綜合帶動(dòng)能力偏弱、糾紛的化解方式單一以及弱勢(shì)群體遭受隱性排斥程度加深等三個(gè)方面。面對(duì)多重治理壓力，掩蓋、躲避、許諾成為村干部的常用策略，其效果更多表現(xiàn)為壓力的臨時(shí)轉(zhuǎn)移而非紓解。就短期的村莊治理格局來(lái)看，在村干部的平衡妥協(xié)之下，依靠項(xiàng)目輸入所釋放的紅利暫時(shí)平息了各類治理壓力的激化擴(kuò)散，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，村莊治理秩序的短暫平息同樣意味著諸多隱性風(fēng)險(xiǎn)的生長(zhǎng)，項(xiàng)目化治理模式不僅較難實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身的目標(biāo)和效率，也導(dǎo)致治村過(guò)程中不確定性的增加。

(一)項(xiàng)目細(xì)碎與策略性的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移

水庫(kù)移民村莊面臨的項(xiàng)目碎片化問(wèn)題突出表現(xiàn)為：一是小微項(xiàng)目居多，單一項(xiàng)目的預(yù)期收益和帶動(dòng)能力相對(duì)有限；二是項(xiàng)目類型分布不均，導(dǎo)致村莊發(fā)展根基比較脆弱；三是重項(xiàng)目建設(shè)、輕項(xiàng)目管護(hù)的情形比較多見(jiàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用效率不高；四是過(guò)于強(qiáng)調(diào)多個(gè)項(xiàng)目之間的拼湊整合，在一定程度上弱化了對(duì)項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的關(guān)注。

對(duì)于項(xiàng)目碎片化問(wèn)題，村干部往往選擇擱置或回避，他們認(rèn)為，一方面遠(yuǎn)水解不了近渴，村莊的當(dāng)務(wù)之急是做大“蛋糕”而非做好“蛋糕”，另一方面心有余而力不足，村莊對(duì)扭轉(zhuǎn)項(xiàng)目供給碎片化的能力和作用有限。從實(shí)際情況來(lái)看，村干部對(duì)此類問(wèn)題的策略主要有兩種：一是利用個(gè)人權(quán)威主導(dǎo)普通水庫(kù)移民的選擇，使其在村莊項(xiàng)目申請(qǐng)上達(dá)成一致；二是村干部熟悉各類政策，并借助私人關(guān)系疏通門(mén)路、爭(zhēng)取項(xiàng)目，從而使村莊項(xiàng)目資金總額越做越大，以此回應(yīng)水庫(kù)移民的質(zhì)疑。盡管村莊內(nèi)持有異議，但無(wú)論干群關(guān)系還是收益分配，基本也能維持“平衡”狀態(tài)，這進(jìn)一步遮蓋了村莊項(xiàng)目碎片化問(wèn)題。

(二)糾紛化解與有分寸的平衡許諾

水庫(kù)移民村莊關(guān)注的焦點(diǎn)集中于能否助推村莊發(fā)展和提高移民收入兩個(gè)方面，但由于項(xiàng)目總量有限，不僅水庫(kù)移民村莊及村干部需要采取各種策略向外爭(zhēng)取資金，水庫(kù)移民個(gè)體亦要采用一定策略從村莊有限的項(xiàng)目資源中獲益。因此，村莊內(nèi)部的矛盾糾紛逐漸變成圍繞項(xiàng)目利益分配而展開(kāi)的私利之爭(zhēng)。一方面，作為項(xiàng)目資源分配者，村干部的話語(yǔ)權(quán)不斷放大，其在某種程度上能夠決定村莊項(xiàng)目資源的分配；另一方面，水庫(kù)移民也會(huì)有意拉近與分配者的關(guān)系。因此，村干部既盡可能地從政府爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目資源，使其能夠在村莊項(xiàng)目資源分配中占據(jù)更為主動(dòng)的地位，又不斷嘗試采用調(diào)節(jié)項(xiàng)目資源分配的方式，以優(yōu)先照顧、暗中許諾的方式來(lái)調(diào)解村莊內(nèi)部的矛盾糾紛。

客觀而言，村干部化解矛盾糾紛的策略已超出村莊治理的合理范圍，甚至可以說(shuō)是一種異化。但村干部也會(huì)注意原則底線，盡量控制影響范圍：一是找準(zhǔn)關(guān)鍵、摸清癥結(jié)，尋找較為容易的突破口；二是考慮其個(gè)人能力和規(guī)則許可，避免因處理不當(dāng)而滋生新的矛盾。

(三)利益共享與有爭(zhēng)議的隱性排斥

利益共享既是水庫(kù)移民村莊治理的目標(biāo)所在，也是彰顯共商共建共享發(fā)展理念的內(nèi)在要求。然而現(xiàn)實(shí)中不少水庫(kù)移民所持的觀點(diǎn)是，只要村干部有能力拉來(lái)項(xiàng)目資金，且自己也能夠在項(xiàng)目運(yùn)作中直接或間接獲益，那么就不會(huì)在意村莊項(xiàng)目利益究竟如何分配，對(duì)項(xiàng)目及衍生福利的態(tài)度是“有總比沒(méi)有好”，在一定程度上導(dǎo)致水庫(kù)移民在項(xiàng)目后期的利益共享權(quán)益受損，甚至在精英俘獲的情況下遭到隱性排斥。

普通水庫(kù)移民尚且如此，而其中更為弱勢(shì)的移民群體所遭受的排斥程度會(huì)更加明顯。具體來(lái)說(shuō)，相對(duì)弱勢(shì)的移民群體即使覺(jué)得項(xiàng)目利益分配有爭(zhēng)議，也多選擇沉默。同樣，相比于村干部，普通水庫(kù)移民亦處于弱勢(shì)地位，所以最終村莊項(xiàng)目利益共享往往變成村干部主導(dǎo)下的利益分配，“誰(shuí)分得多、誰(shuí)分得少”一定程度上由村干部決定。沉默使得村干部及利益既得者選擇性地排斥利益分配中的弱勢(shì)群體。

六、結(jié)論與討論

發(fā)展與穩(wěn)定是水庫(kù)移民村莊治理追求的核心目標(biāo)，對(duì)水庫(kù)移民村莊而言，利用村莊內(nèi)外的項(xiàng)目資源，實(shí)現(xiàn)村莊集體發(fā)展和移民增收致富是村莊治理的頭等大事。同時(shí)，從項(xiàng)目具體運(yùn)作中所衍伸出項(xiàng)目化方式也逐漸滲透到村莊治理的其他方面，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)村背景下的村莊治理暴露出形式主義的局限，包括以數(shù)字材料應(yīng)對(duì)技術(shù)要求、以程序規(guī)則回避少數(shù)異議、以短期效益標(biāo)榜內(nèi)在善治等。進(jìn)一步而言，項(xiàng)目進(jìn)村在取得客觀成效的同時(shí)，也在村莊治理層面衍生出一些新問(wèn)題，無(wú)形中加大了治理壓力。面對(duì)多重壓力，村干部往往采取策略來(lái)臨時(shí)轉(zhuǎn)移。就短期的村莊治理格局來(lái)看，依靠項(xiàng)目輸入所釋放的紅利暫時(shí)抑制了矛盾激化，并在村莊內(nèi)外之間達(dá)成了有限穩(wěn)定，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，村莊治理秩序的短暫平息卻意味著不確定性的增加。

客觀而言，在項(xiàng)目運(yùn)作模式趨于穩(wěn)定的情況下，更應(yīng)主動(dòng)探索并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作與村莊治理的有效銜接。首先，在輸入項(xiàng)目資源時(shí)，基層政府應(yīng)系統(tǒng)考量項(xiàng)目進(jìn)村究竟帶來(lái)何種改變、是否具有可持續(xù)性，乃至基于更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)統(tǒng)籌規(guī)劃項(xiàng)目扶持。其次，對(duì)于村干部而言，爭(zhēng)取項(xiàng)目資源固然重要，但更重要的是應(yīng)在村莊內(nèi)建立內(nèi)部共同認(rèn)可并遵循的行動(dòng)準(zhǔn)則，并逐漸形成制度化的村莊治理規(guī)則。最后，作為項(xiàng)目受益主體和村莊治理主體的水庫(kù)移民，應(yīng)通過(guò)合法途徑來(lái)表達(dá)實(shí)際訴求，并強(qiáng)化對(duì)村干部的監(jiān)督和制約。從村莊可持續(xù)發(fā)展和有效治理的角度來(lái)看，各方治理主體需要通過(guò)有效互動(dòng)實(shí)現(xiàn)規(guī)則再生，避免將村莊治理異化為項(xiàng)目資源的爭(zhēng)取和利益的分配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村莊的整體善治。