基于第三次國土調(diào)查成果的國土空間規(guī)劃底圖制作研究

陳亞凱 白鑫 項廣鑫

摘? 要? 第三次國土調(diào)查成果是國土空間規(guī)劃最重要的現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)，本文在深入分析國土空間規(guī)劃工作需求及第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)特征基礎(chǔ)上，研究利用第三次國土調(diào)查成果制作國土空間規(guī)劃底圖的工作流程及關(guān)鍵技術(shù)，構(gòu)建了底圖數(shù)據(jù)內(nèi)容體系，探索了第三次國土調(diào)查工作分類與國土空間規(guī)劃用地分類的對應(yīng)關(guān)系和銜接轉(zhuǎn)換方法，以及底圖數(shù)據(jù)處理、底圖數(shù)據(jù)銜接、底圖數(shù)據(jù)疊加使用等技術(shù)方法，可為國土空間規(guī)劃底圖編制工作提供參考。

關(guān)鍵詞? 第三次國土調(diào)查;國土空間規(guī)劃;底圖制作

中圖分類號：P272，F(xiàn)301.2? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1672-5603（2021）01-42-5

Abstract： The results of the third national land survey are the most important current base and the basic map of the national land spatial planning. Based on the in-depth analysis of the needs of national land spatial planning work and the characteristics of the third national land survey data， this paper has taken advantage of the working processes and key technologies of making basic map in land spatial planning based on the results of the third national land survey， constructed the content system of basic graph data， and explored the corresponding relationship and cohesive conversion methods between the classification of the third national land survey and the classification of the land spatial planning， as well as some technical methods such as basic map data processing， basic map data connection and basic map data superposition， which can provide reference to the compilation of land spatial planning.

Keywords： the third national land survey; land spatial planning; basic map making

第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱三調(diào)）和國土空間規(guī)劃是黨中央、國務(wù)院立足新時代新需求部署的兩項重要工作，是自然資源主管部門行使“兩統(tǒng)一”職責，解決自然資源數(shù)據(jù)交叉、數(shù)出多門、空間規(guī)劃重疊等方面歷史問題的重要抓手。三調(diào)是一項重大的國情國力調(diào)查，其主要任務(wù)是全面查清農(nóng)村和城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬狀況及有關(guān)專項用地情況，可為國土空間規(guī)劃等工作提供詳實準確的底圖底數(shù)。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)?！蹲匀毁Y源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》明確，本輪規(guī)劃編制統(tǒng)一采用三調(diào)數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)[1]?！蹲匀毁Y源部辦公廳關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》要求，以三調(diào)成果為基礎(chǔ)，整合規(guī)劃編制所需的各類現(xiàn)狀、管理等空間數(shù)據(jù)和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的“一張底圖”，用于支撐國土空間規(guī)劃編制[2]。底圖制作是科學編制國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作，三調(diào)數(shù)據(jù)是國土空間規(guī)劃底圖最重要的底版數(shù)據(jù)，因此，研究如何利用三調(diào)數(shù)據(jù)制作國土空間規(guī)劃底圖至關(guān)重要。

1? ? 三調(diào)與國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)銜接

1.1? 三調(diào)與國土空間規(guī)劃分類標準

（1）三調(diào)工作分類

三調(diào)按照《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1055-2019）調(diào)查，按照《第三次全國國土調(diào)查工作分類》進行地類分類，包含13個一級類、56個二級類，其中一級類包括濕地、耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地及其他土地[3]。

（2）國土空間規(guī)劃用地分類

2020年11月，自然資源部印發(fā)了《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，采用三級分類體系，設(shè)置24種一級類、106種二級類及39種三級類[4]。還有一些地區(qū)立足當?shù)貙嶋H制定了地方性的國土空間規(guī)劃用地分類標準，例如湖南省自然資源廳印發(fā)了《湖南省國土空間規(guī)劃用地分類（試行）》[5]。本文以《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》為例，總結(jié)三調(diào)工作分類與國土空間規(guī)劃用地分類銜接轉(zhuǎn)換，對其他地方性的國土空間規(guī)劃用地分類標準也可參照此模式進行銜接。

（3）三調(diào)工作分類與國土空間規(guī)劃分類差異

從上述兩個規(guī)劃用地分類文件來看，都充分考慮了與三調(diào)工作分類的銜接，規(guī)劃用地分類名稱術(shù)語及其內(nèi)涵盡量與三調(diào)工作分類保持一致，但是由于兩項工作目的和側(cè)重點不同，規(guī)劃用地分類在三調(diào)工作分類基礎(chǔ)上對部分地類進行了調(diào)整、補充和細化，兩者在分類體系、分類依據(jù)、詳略程度、適用范圍、分類層級適用性等方面存在差異（表1）。

1.2? 用地分類對應(yīng)關(guān)系

由于三調(diào)工作分類與國土空間規(guī)劃分類標準的差異，為滿足國土空間規(guī)劃編制工作要求，需要建立三調(diào)工作分類向國土空間規(guī)劃用地分類的轉(zhuǎn)換規(guī)則，即建立映射關(guān)系。從三調(diào)工作分類到國土空間規(guī)劃分類，主要有四種映射類型：第一種是三調(diào)地類與規(guī)劃地類一一對應(yīng)，第二種是多個三調(diào)地類對應(yīng)于一個規(guī)劃分類，第三種是一個三調(diào)地類對應(yīng)多個規(guī)劃分類，第四種是規(guī)劃分類無三調(diào)地類與之對應(yīng)（表2）。前兩種映射關(guān)系比較簡單，可以直接從三調(diào)地類通過復制或合并操作轉(zhuǎn)換為規(guī)劃地類，通過計算機語言實現(xiàn)自動轉(zhuǎn)換，這兩種映射類型一般涉及三調(diào)中的農(nóng)用地和未利用地，規(guī)劃用地分類中對農(nóng)用地和未利用地的分類相對粗放，三調(diào)地類基本能夠滿足規(guī)劃用地分類的需求。第三種和第四種映射關(guān)系無法從三調(diào)數(shù)據(jù)中直接獲取規(guī)劃地類，需要對三調(diào)地類進一步細分，因此需要利用相關(guān)資料或開展外業(yè)補充調(diào)查確定細分用地類型，以滿足規(guī)劃現(xiàn)狀底圖編制需要。第三種映射類型主要涉及建設(shè)用地，規(guī)劃用地分類中對建設(shè)用地的分類要求比較細致，特別是詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的建設(shè)用地分類，三調(diào)地類無法完全滿足規(guī)劃中建設(shè)用地分類需求。第四種映射關(guān)系主要是國土空間規(guī)劃分類中的漁業(yè)用海、工礦通信用海等海域范圍地類及留白用地，三調(diào)中無相對應(yīng)的地類。

2? ? 國土空間規(guī)劃底圖制作方法

2.1? 資料收集

國土空間規(guī)劃所需數(shù)據(jù)資料內(nèi)容非常廣泛，國家層面尚未明確具體的數(shù)據(jù)目錄，也沒有相關(guān)數(shù)據(jù)標準規(guī)范。根據(jù)國土空間規(guī)劃編制工作需要，可將規(guī)劃所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分為基礎(chǔ)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃管控數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)、其他等五類，具體數(shù)據(jù)內(nèi)容見表3。

2.2? 數(shù)據(jù)預處理

國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)是把各種規(guī)劃內(nèi)容相關(guān)的空間要素數(shù)據(jù)統(tǒng)一到相同的空間基礎(chǔ)框架下，確保各規(guī)劃空間要素的空間一致性和唯一性[5]。原有的各類空間數(shù)據(jù)在測繪基準、數(shù)據(jù)格式、標準規(guī)范等方面存在不一致的問題，因此需要開展坐標轉(zhuǎn)換、格式轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)拼接與裁切、圖像糾正等數(shù)據(jù)處理。

（1）坐標轉(zhuǎn)換。國土空間規(guī)劃底圖采用統(tǒng)一的2000國家大地坐標系、1985國家高程基準，對采用其它空間基準的數(shù)據(jù)資料，需進行坐標轉(zhuǎn)換。

（2）格式轉(zhuǎn)換。國土空間規(guī)劃底圖一般采用Shape Files 格式，其它格式的空間數(shù)據(jù)需統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為.shp格式。

（3）數(shù)據(jù)拼接與裁切。按照行政區(qū)域范圍，對相關(guān)數(shù)據(jù)資料進行裁剪與拼接。

（4）圖像糾正。對于圖像格式的圖件資料，以三調(diào)數(shù)據(jù)作為空間參考進行配準、糾正處理，形成數(shù)字柵格圖。

2.3? 數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換與補充調(diào)查

根據(jù)不同層級、類型的國土空間規(guī)劃需求，按照2.2所述地類映射方法，設(shè)計計算機程序，實現(xiàn)從三調(diào)地類到國土空間規(guī)劃地類的自動轉(zhuǎn)換，對無法從三調(diào)數(shù)據(jù)直接轉(zhuǎn)換成規(guī)劃地類的情況，需開展補充調(diào)查。補充調(diào)查采用“內(nèi)業(yè)分析為主、外業(yè)調(diào)查為輔”的方式開展，主要通過分析已有相關(guān)資料，對部分三調(diào)地類進行細分，以滿足國土空間規(guī)劃編制需要。

（1）內(nèi)業(yè)分析。一是利用三調(diào)成果中的標注屬性、單獨圖層、舉證照片等信息判別細化地類。例如，規(guī)劃三級類中將工業(yè)用地細分為一類工業(yè)用地、二類工業(yè)用地、三類工業(yè)用地，可利用三調(diào)成果中的工業(yè)用地屬性標注信息和舉證照片來判定規(guī)劃三級類的類型;規(guī)劃二級類中將設(shè)施農(nóng)用地細分為種植設(shè)施用地、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施用地、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地，三調(diào)中對設(shè)施農(nóng)用地開展了逐圖斑拍照舉證，可利用三調(diào)舉證信息判別設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃二級類。二是結(jié)合原城鄉(xiāng)規(guī)劃中的控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃等已有管理資料判別細化地類。三是利用衛(wèi)星遙感影像、POI數(shù)據(jù)、地形圖等基礎(chǔ)地理信息資料判別細化地類。四是通過走訪街道辦、國土所等相關(guān)單位，詢問熟悉當?shù)赜玫厍闆r的工作人員判別細化地類。

（2）外業(yè)調(diào)查。對內(nèi)業(yè)無法判斷地類的圖斑，組織開展現(xiàn)場踏勘判定。

2.4? 各類底圖數(shù)據(jù)與三調(diào)數(shù)據(jù)銜接

在同一國土空間內(nèi)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決好各行業(yè)各部門的數(shù)據(jù)沖突，形成現(xiàn)狀“一張底圖”，是國土空間總體規(guī)劃編制的一項重要的基礎(chǔ)工作。三調(diào)是我國實行自然資源統(tǒng)一管理背景下開展的新一輪重大國情國力調(diào)查，旨在推進自然資源統(tǒng)一調(diào)查、全面查清各類自然資源在國土空間上的水平分布狀況，調(diào)查過程中充分考慮了與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門數(shù)據(jù)的銜接，啟用后即為法定數(shù)據(jù)。因此，國土空間規(guī)劃底圖制作要采用三調(diào)數(shù)據(jù)作為自然資源現(xiàn)狀本底基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是空間基準和數(shù)據(jù)格式以三調(diào)數(shù)據(jù)為準，其它底圖數(shù)據(jù)需做好數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換銜接，確保能與三調(diào)數(shù)據(jù)進行空間疊加套合;二是各類自然資源現(xiàn)狀圖斑邊界以三調(diào)數(shù)據(jù)為準，各項國土空間規(guī)劃圖件制作主要依據(jù)三調(diào)地類圖斑和遙感影像數(shù)據(jù)劃定規(guī)劃圖斑邊界;三是各類自然資源現(xiàn)狀地類原則上以三調(diào)數(shù)據(jù)為準，其它相關(guān)專項調(diào)查數(shù)據(jù)在三調(diào)成果地類圖斑框架下進行補充和細化。其它底圖數(shù)據(jù)存在沖突的，按照精度優(yōu)先（時間、比例尺等精度）原則，進行協(xié)調(diào)處理。在數(shù)據(jù)銜接工作中，發(fā)現(xiàn)相關(guān)管理數(shù)據(jù)存在問題，需要按照實際現(xiàn)狀對其進行調(diào)整修改的，必須通過相關(guān)主管部門批準。

2.5? 底圖數(shù)據(jù)疊加

對統(tǒng)一空間基準、做好數(shù)據(jù)銜接的各類國土空間規(guī)劃底圖數(shù)據(jù)，采用“分層管理、邏輯集成”的模式進行統(tǒng)一管理，根據(jù)各項國土空間規(guī)劃工作的需要，對底圖數(shù)據(jù)進行疊加分析、數(shù)據(jù)提取、統(tǒng)計分析等操作。例如，開展雙評價工作建設(shè)用地功能指向土地資源可利用程度評價時，可提取底圖數(shù)據(jù)中三調(diào)相關(guān)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，以及坡度、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、蓄滯洪區(qū)等資料，進行綜合評價;開展永久基本農(nóng)田調(diào)整劃定時，可先將已劃定永久基本農(nóng)田劃定成果與三調(diào)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行疊加分析，識別已有永久基本農(nóng)田中的非耕地，將其調(diào)出永久基本農(nóng)田范圍，開展補充劃定時，提取三調(diào)中的現(xiàn)狀耕地圖斑，結(jié)合生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界、耕地質(zhì)量等級等數(shù)據(jù)及遙感影像，進行補充劃定。

2.6? 底圖數(shù)據(jù)管理

以三調(diào)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃“一張底圖”，經(jīng)本級自然資源主管部門審定后，需逐級匯交至國家級平臺。一張底圖應(yīng)隨年度國土利用變更調(diào)查、補充調(diào)查等工作及時更新?！耙粡埖讏D”支撐國土空間規(guī)劃“一張藍圖”建設(shè)，并與“一張藍圖”共同構(gòu)成國土空間規(guī)劃“一張圖”，為國土空間規(guī)劃編制與實施監(jiān)督、用途管制、開發(fā)利用、生態(tài)修復等提供法定依據(jù)。

3? ? 總結(jié)

本文從技術(shù)角度探索了國土空間規(guī)劃底圖制作流程和方法，但目前國家尚未明確國土空間規(guī)劃底圖內(nèi)容體系、數(shù)據(jù)規(guī)范、制作要求及匯交方式等內(nèi)容，三調(diào)數(shù)據(jù)也尚未正式啟用，未來還需要根據(jù)最新的相關(guān)政策、技術(shù)規(guī)范標準要求，結(jié)合發(fā)布啟用的三調(diào)數(shù)據(jù)，構(gòu)建科學合理的國土空間“一張底圖”。

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