摘 要：20世紀(jì)90年代，Baumgartner和Jones提出的政策間斷—均衡理論是當(dāng)前研究政策變遷的核心理論之一，得到理論和實(shí)務(wù)界的普遍認(rèn)可。然而，現(xiàn)有政策間斷研究較少探討政策間斷的因果機(jī)制，也較少關(guān)注約束政府自身行為的管理型政策的變遷過(guò)程。因此，本文基于政策間斷—均衡理論的最新發(fā)展，從探究政府管理型政策變遷的因果機(jī)制出發(fā)，提出注意力分配是理解政策變遷的情境、行動(dòng)形成和轉(zhuǎn)換三類因果機(jī)制的核心，并認(rèn)為注意力分配對(duì)政府管理型政策變遷的影響同時(shí)還受到制度摩擦的調(diào)節(jié)作用?；诖?，本文根據(jù)注意力分配和制度摩擦的相互作用結(jié)果，劃分出政府管理型政策變遷的四個(gè)階段：抗衡、變革、停滯和調(diào)試階段，提出當(dāng)注意力分配發(fā)生改變且制度摩擦較大時(shí)政策間斷才會(huì)發(fā)生，認(rèn)為其余時(shí)間政府管理型政策均遵循漸進(jìn)變遷路徑。最后，本文以政府內(nèi)部控制政策為例，通過(guò)系統(tǒng)分析1986—2019年國(guó)家和地方層面發(fā)布的4 574條有關(guān)政府內(nèi)部控制的政策，驗(yàn)證了筆者提出的主要觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：政策間斷—均衡理論;政府管理型政策;注意力分配;制度摩擦;政策變遷階段;政府內(nèi)部控制政策

中圖分類號(hào)：F062.6? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2021）03-0093-11

一、引 言

政策的連貫性和一致性是市場(chǎng)、社會(huì)以及作為政策出臺(tái)和執(zhí)行部門的政府的共同訴求。然而，現(xiàn)實(shí)中政策并非總是一以貫之，經(jīng)常為了適應(yīng)環(huán)境變化和滿足各方需求出現(xiàn)突發(fā)性間斷。政策間斷是Baumgartner和Jones[1]在20世紀(jì)90年代提出的間斷—均衡政策變遷理論的核心概念，該理論旨在說(shuō)明政策的變遷過(guò)程不僅存在漸進(jìn)或停滯，也有迅速的劇變。這一理論為解釋同一問(wèn)題領(lǐng)域的政策經(jīng)常出現(xiàn)間斷的情形提供了支撐。

然而，現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外研究大多致力于驗(yàn)證政策間斷現(xiàn)象的存在與表現(xiàn)，有關(guān)政策議程設(shè)定過(guò)程中政策間斷發(fā)生因果機(jī)制的“黑箱”還未完全揭開(kāi)。當(dāng)前有關(guān)間斷—均衡的研究主要分為以下三種類型：一是理論介紹和綜述，例如Baumgartner和Jones[1-2]的兩本政策著作，以及李文釗[3]對(duì)Baumgartner和Jones觀點(diǎn)的研究綜述;二是該理論在不同政策領(lǐng)域的分析應(yīng)用，例如曹堂哲和郝宇華[4]運(yùn)用政策間斷—均衡理論探究中國(guó)教育議程設(shè)置變遷過(guò)程;三是發(fā)現(xiàn)和驗(yàn)證存在政策間斷現(xiàn)象的經(jīng)驗(yàn)研究，F(xiàn)link[5]在Baumgartner和Jones研究的基礎(chǔ)上，指出組織特征可能會(huì)帶來(lái)政策間斷，并通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，組織的績(jī)效情況和人員的不穩(wěn)定性會(huì)造成預(yù)算的快速變化，而李文釗等[6]基于2007—2019年中國(guó)財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)預(yù)算變遷符合政策間斷—均衡邏輯?？梢?jiàn)，現(xiàn)有研究聚焦對(duì)理論的介紹以及對(duì)Lowi[7]提出的分配型政策的分析。Lowi[7]將政策分為分配型（Distributive）、再分配型（Redistributive）和管理型（Regulatory）政策。他認(rèn)為，一些政策的目的是把利益分配給（或無(wú)法阻止將利益分配給）所有人;另一些政策試圖將“富人”的利益重新分配給“窮人”;還有一些政策希望對(duì)行為進(jìn)行管理。李文釗[8]通過(guò)全面回顧和梳理間斷—均衡理論后指出，研究者們?cè)谡唛g斷發(fā)生的因果機(jī)制等方面還未達(dá)成共識(shí)。

不僅如此，間斷—均衡理論對(duì)于中國(guó)政策，尤其是對(duì)規(guī)范和約束政府自身行為政策間斷現(xiàn)象的解釋力還需進(jìn)一步提升。實(shí)踐中，規(guī)范和監(jiān)督政府履職行為的政策不是出現(xiàn)重大變革就是出現(xiàn)長(zhǎng)期停滯，“燈下黑”時(shí)有發(fā)生。黨的十九屆四中全會(huì)指出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系具有多方面顯著優(yōu)勢(shì)，政府管理型政策作為制度體系的主要內(nèi)容，是提高政府治理效能的重要工具，也是解決一統(tǒng)體制與有效治理矛盾的必要手段。然而，一方面，楊宏山[9]發(fā)現(xiàn)，間斷—均衡等主流政策理論多是基于美國(guó)政治體制提出的，對(duì)單一制國(guó)家政策過(guò)程的解釋力有待驗(yàn)證;另一方面，當(dāng)前政策間斷—均衡相關(guān)研究較少區(qū)分政策類型，多數(shù)研究集中在指導(dǎo)或規(guī)制非政府部門行為的政策。因此，在新時(shí)代背景下，探究約束政府自身行為的管理型政策變遷邏輯，揭示此類政策間斷—均衡變遷的因果機(jī)制具有重要的理論和實(shí)踐意義。

鑒于此，本文在回顧政策間斷—均衡理論經(jīng)典文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，通過(guò)分析注意力分配如何在政策變遷的情境、行動(dòng)形成和轉(zhuǎn)換三類因果機(jī)制中發(fā)揮作用而帶來(lái)政策變遷，并探索不同制度摩擦程度對(duì)注意力分配的調(diào)節(jié)作用，據(jù)此發(fā)現(xiàn)政府管理型政策間斷—均衡存在階段差異性，并將其分為抗衡、變革、停滯和調(diào)試四個(gè)階段。最后，以政府內(nèi)部控制政策為例，檢驗(yàn)上述因果機(jī)制和階段劃分的合理性。

二、政府管理型政策變遷中的注意力分配

戴伊[10]將公共政策定義為“政府選擇要做或者不去做的任何事”，那么對(duì)于規(guī)范政府自身管理行為、提升管理效能的管理型政策也應(yīng)作為政策變遷的研究范圍和重點(diǎn)。然而，現(xiàn)有政策變遷的研究大都基于Lowi[7]所說(shuō)的分配型（Distributive）和再分配型（Redistributive）政策，對(duì)管理型（Regulatory）政策研究較少。相比分配型政策，政府管理型政策的主體可能更多來(lái)自政府內(nèi)部，或是與政府聯(lián)系緊密的智庫(kù)和研究機(jī)構(gòu)，作用對(duì)象也多集中于政府部門和人員，民眾參與程度相對(duì)較低。也就是說(shuō)，短期來(lái)看，政府管理型政策較為符合王紹光[11]提出的關(guān)門模式和內(nèi)參模式，而非更多民眾參與的動(dòng)員模式。因此，政府管理型政策的變遷模式一般來(lái)說(shuō)取決于決策者對(duì)政策的關(guān)注度，尤其在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的政府科層體系中，決策者的注意力分配是分析的焦點(diǎn)。

政策間斷—均衡理論最初產(chǎn)生于對(duì)漸進(jìn)主義政策變遷觀點(diǎn)的質(zhì)疑。政策變遷的漸進(jìn)主義倡導(dǎo)者Lindblom[12]認(rèn)為，決策者總是基于現(xiàn)有環(huán)境壓力，在以往政策基礎(chǔ)上進(jìn)行小范圍和漸進(jìn)的調(diào)試，認(rèn)為政策變遷具有穩(wěn)定性。Helco[13]、Sabatier[14]以及Baumgartner和Jones[2]卻對(duì)此提出反對(duì)或改進(jìn)意見(jiàn)。其中，Baumgartner和Jones[2]借鑒人類學(xué)家研究進(jìn)化過(guò)程提出的間斷—均衡現(xiàn)象，提出政策演進(jìn)不僅存在長(zhǎng)期穩(wěn)定的小幅度變化，還存在政策的突然快速變遷，這種變遷是脫節(jié)的（Disjointed）、偶發(fā)的（Episodic）和不可預(yù)測(cè)的（Unpredictable），這種變遷的原因可能在于政策決策者偏好變化、新的政策決策者參與、出現(xiàn)新的需要處理的嚴(yán)重問(wèn)題、突然關(guān)注以往可用信息等。而出現(xiàn)了以上可能帶來(lái)政策快速變遷的因素后，我們還需要思考政策如何發(fā)生快速變遷，即信息輸入（Input）到政策產(chǎn)出（Output）中間的系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)態(tài)邏輯（Internal Dynamics）或者說(shuō)因果機(jī)制是什么。

經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，政策間斷—均衡理論研究遵循由淺入深、從宏觀到微觀的演進(jìn)路徑，越發(fā)注重政策變遷的微觀基礎(chǔ)，政策行動(dòng)者的注意力成為研究重點(diǎn)。Eissler等[15]發(fā)現(xiàn)，政策間斷—均衡理論從研究美國(guó)聯(lián)邦政府議程變化出發(fā)，現(xiàn)已擴(kuò)展適用于分析各級(jí)政府和政治體系的政策全過(guò)程，由強(qiáng)調(diào)宏觀政策圖景和政策場(chǎng)所互動(dòng)，到重視宏微觀共存的信息處理、注意力分配等一般性命題。這其中，注意力分配既能夠解釋為什么有些政策問(wèn)題會(huì)被政府置于優(yōu)先位置而有些則處于后續(xù)討論事項(xiàng)，分析為什么當(dāng)政策決策者偏好沒(méi)有變化、也沒(méi)發(fā)生焦點(diǎn)事件時(shí)，政策依舊會(huì)有劇烈變化現(xiàn)象，還能夠闡釋微觀政策行動(dòng)者如何推動(dòng)政策變遷。

注意力分配是心理學(xué)中描述事物心理活動(dòng)和過(guò)程的概念，也是組織決策中作為有限理性的核心內(nèi)容。有限理性的提出者Simon[16]認(rèn)為，個(gè)人或組織的注意力一次只能連續(xù)關(guān)注一件事情或最多幾件事情。實(shí)踐中，March[17]指出，決策者同時(shí)面臨多個(gè)選擇或多個(gè)任務(wù)時(shí)，注意力分配的變化一定程度上帶來(lái)了偏好選擇的非連續(xù)變化，使得決策者在還未全面理解面臨的情境要素之前就作出選擇、采取行動(dòng)，這也就解釋了政策的間斷與均衡。在注意力的選擇上，由于人類認(rèn)知的局限性以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政治體系能力的局限，且組織和個(gè)人一樣擁有有限的注意力，當(dāng)選擇關(guān)注一個(gè)問(wèn)題時(shí)就會(huì)對(duì)其他問(wèn)題關(guān)心甚少，使得政策問(wèn)題的重要性與政府對(duì)政策問(wèn)題的選擇回應(yīng)和關(guān)注之間并非一一對(duì)應(yīng)，這也在一定程度上影響了政策變遷。Jones[18]據(jù)此指出，“政策變遷是由于決策者開(kāi)始關(guān)注之前被忽略的決策情境”，即決策者注意力發(fā)生變化。隨后，Jones和Baumgartner[19]在討論個(gè)體和組織決策行為模型時(shí)提出，無(wú)論是個(gè)人還是組織，作出決策選擇的前提都在于關(guān)注，其指出，注意力轉(zhuǎn)移模型（Model of Attention Shifting）是分析決策行為的關(guān)鍵。代凱[20]與練宏[21]也進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，中國(guó)情境下政府注意力與政府行為選擇之間存在邏輯關(guān)系，且注意力分配一般作為中介變量影響政府決策行為。綜上，注意力分配是理解政府管理型政策如何遵循間斷—均衡變遷路徑的重要機(jī)制，是回答因素X如何影響Y的因果機(jī)制問(wèn)題。

三、政府管理型政策變遷因果機(jī)制中的注意力分配

根據(jù)Hedstrom和Swedberg[22]借鑒科爾曼的宏觀—微觀—宏觀社會(huì)行為模型提出的情境、行動(dòng)形成和轉(zhuǎn)換三種因果機(jī)制，筆者認(rèn)為，注意力分配作用于政策變遷同樣遵循三種機(jī)制：情境機(jī)制解釋宏觀層面的事件如何影響個(gè)體行動(dòng)者行為，是宏觀到微觀的邏輯;行動(dòng)形成機(jī)制描述個(gè)體如何吸收和處理宏觀層面影響并形成特定行動(dòng)，是微觀到微觀的邏輯;轉(zhuǎn)換機(jī)制則說(shuō)明個(gè)體如何通過(guò)他們的行為及其互動(dòng)影響宏觀事件結(jié)果，是微觀到宏觀的邏輯。本文借鑒這三類因果機(jī)制，解釋政府管理型政策的間斷—均衡變遷過(guò)程如何在注意力分配作用下完成從政策圖景到行動(dòng)者行為、從行動(dòng)者行為到政策子系統(tǒng)、從政策子系統(tǒng)到宏觀政治系統(tǒng)的三個(gè)轉(zhuǎn)換，如圖1所示。

（一）情境機(jī)制中的注意力分配

情境機(jī)制將宏觀政策圖景與微觀政策行動(dòng)者行為聯(lián)系起來(lái)，為解釋政策如何被理解并轉(zhuǎn)化為行動(dòng)者行為選擇提供思路。政策圖景（Policy Image）指“一個(gè)政策是如何被理解和討論的”，是對(duì)政策問(wèn)題的定義，包括描述政策基本事實(shí)的經(jīng)驗(yàn)性內(nèi)容和確定政策語(yǔ)調(diào)的評(píng)估性內(nèi)容[2]。同一政策會(huì)存在不同圖景，例如，一般而言，政府管理型政策有提升工作效率與減少尋租機(jī)會(huì)正反兩個(gè)圖景，前者會(huì)使各級(jí)政府積極推動(dòng)政策執(zhí)行，而后者則會(huì)使其產(chǎn)生畏難和抵觸情緒。政策行動(dòng)者（Policy Actors）包括政策決策者和政策參與者，政策決策者一般指擁有議題決策權(quán)威的個(gè)人或組織，政策參與者可能包含政策作用對(duì)象也可能包含關(guān)心政策走向的精英和民眾。政府管理型政策的參與者主要包含各級(jí)政府人員或機(jī)構(gòu)以及智囊團(tuán)。政策圖景為政策行動(dòng)者提供了理解政策的框架和行為選擇范圍，而最終決定政策選擇的是他們的注意力分配。

因此，Jones[18]指出，注意力在不同圖景間的分配變化能夠改變政策結(jié)果，決定政策變遷模式。一方面，當(dāng)主流政策圖景與政策行動(dòng)者偏好一致時(shí)，注意力維持在當(dāng)前圖景，政策保持穩(wěn)定變遷;反之，則會(huì)使行動(dòng)者注意力焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移至另一圖景，政策就可能發(fā)生劇烈變革。另一方面，政策圖景通過(guò)動(dòng)員冷漠者、吸引支持者、招致反對(duì)者，使對(duì)當(dāng)前政策圖景有不同價(jià)值判斷的參與者產(chǎn)生不斷變化的注意力，構(gòu)成決策者作出維持政策現(xiàn)狀或做出政策變革等回應(yīng)的基礎(chǔ)。尤其當(dāng)政策支持者與反對(duì)者產(chǎn)生較大沖突摩擦?xí)r，這一沖突就會(huì)引起決策者的特別關(guān)注，從而做出維持政策壟斷或改變政策方向的回應(yīng)。因此，政策行動(dòng)者的注意力焦點(diǎn)在政策圖景間的維持和轉(zhuǎn)移是政策保持相對(duì)穩(wěn)定或產(chǎn)生劇烈變遷的情境機(jī)制。

（二）行動(dòng)形成機(jī)制中注意力分配

行動(dòng)形成機(jī)制主要闡釋了個(gè)體或組織政策行動(dòng)者如何識(shí)別信息、理解信息、尋找行動(dòng)機(jī)會(huì)、作出行動(dòng)選擇并構(gòu)成政策子系統(tǒng)的過(guò)程，為分析政策如何形成提供框架。Jones和Baumgartner[19]基于有限理性思想提出了政策選擇的行為模型（Behavior Model of Policy Choice），該行為模型中無(wú)論是個(gè)體還是組織決策行為模型，都有著相似的階段劃分。個(gè)體層面包括問(wèn)題識(shí)別、問(wèn)題界定、備選方案列舉和方案選擇四個(gè)階段;組織層面則包括議程設(shè)定、問(wèn)題定義、提案與辯論和集體選擇四個(gè)階段。經(jīng)過(guò)這四個(gè)階段，擁有共同價(jià)值和利益追求的個(gè)體和組織形成了一個(gè)個(gè)政策子系統(tǒng)，完成了個(gè)體和組織從信念到行動(dòng)的過(guò)程。

然而，現(xiàn)實(shí)中政策子系統(tǒng)的形成并非易事。正如Jones和Baumgartner[19]在行為模型中描述的，個(gè)人和組織在作出政策選擇時(shí)可能并非完全理性，在處理來(lái)自環(huán)境的決策信息時(shí)，通常不能根據(jù)所輸入的信息成比例地調(diào)整決策行為，有時(shí)甚至產(chǎn)生對(duì)信息反應(yīng)不足或過(guò)度反應(yīng)的情況，遵循不成比例信息處理方式。其中，個(gè)人和組織對(duì)這些信息的注意力分配程度不成比例最為嚴(yán)重，導(dǎo)致其不能根據(jù)信息量和來(lái)源重要性成比例關(guān)注政策問(wèn)題，也不能據(jù)此理性選擇決策行為，反而使吸引更多注意力的緊急任務(wù)成為個(gè)人和組織優(yōu)先決策事項(xiàng)。這就造成有些選擇與子系統(tǒng)成員核心價(jià)值不一致，相應(yīng)出現(xiàn)決策建構(gòu)基礎(chǔ)較為脆弱，隨時(shí)可能解體或重組。

具體來(lái)看，注意力分配在個(gè)體和組織產(chǎn)生特定行動(dòng)時(shí)起到了劃定行動(dòng)范圍和確定行動(dòng)方案的作用。在問(wèn)題識(shí)別或議程設(shè)定階段，什么問(wèn)題能被識(shí)別在很大程度上取決于該問(wèn)題能否被個(gè)體或組織關(guān)注。有限的注意力對(duì)于個(gè)體和組織決策者來(lái)說(shuō)，就是在當(dāng)前環(huán)境下找出潛在的問(wèn)題，并將這些問(wèn)題進(jìn)行優(yōu)先排序從而判斷哪些問(wèn)題需要立刻解決或提上日程，哪些無(wú)關(guān)緊要可以暫緩行動(dòng)，只有得到關(guān)注的問(wèn)題才能有機(jī)會(huì)成為政策?？梢?jiàn)，此階段劃定了個(gè)體和組織行動(dòng)的范圍。在問(wèn)題界定、提案產(chǎn)生和方案選擇階段，基于上一階段劃定的問(wèn)題范圍，個(gè)體和組織會(huì)根據(jù)各自認(rèn)識(shí)和理解進(jìn)行問(wèn)題界定，且受個(gè)體偏好、組織規(guī)則或文化習(xí)慣影響，不同個(gè)體和組織對(duì)同一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解都存在差異。在此種情形下，吸引更多關(guān)注的政策問(wèn)題表明該界定方式更為重要，才能據(jù)此作出提案并給出方案選擇，才有可能形成政策子系統(tǒng)。

（三）轉(zhuǎn)換機(jī)制中的注意力分配

轉(zhuǎn)換機(jī)制解釋了政策子系統(tǒng)如何上升為政治議程并轉(zhuǎn)化為集體政策結(jié)果。Jones[18]發(fā)現(xiàn)，子系統(tǒng)內(nèi)的政策制定是穩(wěn)定漸進(jìn)的，大多數(shù)政策只在子系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行。這是因?yàn)椋环矫?，子系統(tǒng)的參與者大都擁有共同價(jià)值和偏好，保持了一定程度上的政策壟斷;另一方面，子系統(tǒng)在處理政策信息時(shí)遵循串行處理原則，即同一時(shí)間只能關(guān)注同一個(gè)政策問(wèn)題，有限的注意力使得子系統(tǒng)聚焦于同一政策領(lǐng)域的同一個(gè)政策圖景，傾向于對(duì)政策進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)整。這種均衡或穩(wěn)定狀態(tài)在信息處理從串行的、子系統(tǒng)內(nèi)部的處理向并行的、宏觀政治系統(tǒng)的處理轉(zhuǎn)變時(shí)就可能被打破，因而會(huì)帶來(lái)政策的劇烈變遷。這里的宏觀政治系統(tǒng)在美國(guó)語(yǔ)境下指國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和政黨，在中國(guó)語(yǔ)境下指黨中央、國(guó)務(wù)院。周黎安[23]、朱旭峰和趙慧[24]以及賀東航和孔繁斌[25]已分別證實(shí)了晉升激勵(lì)、上級(jí)命令、政治勢(shì)能等宏觀政治系統(tǒng)介入對(duì)政策變遷的影響，也進(jìn)一步說(shuō)明了宏觀政治系統(tǒng)對(duì)政策的關(guān)注影響著政策的走向和影響力。

宏觀政治系統(tǒng)在子系統(tǒng)間分配注意力的過(guò)程，就是信息串行或并行處理的過(guò)程。這里有必要對(duì)信息處理方式作進(jìn)一步解釋。Jones和Baumgartner[19]指出，信息處理是“收集、組合、解釋和優(yōu)先處理來(lái)自環(huán)境的信號(hào)”，也稱為政策行動(dòng)，行動(dòng)涉及人的行為選擇，受人的有限理性約束。Simon[16]提出的信息處理論有兩個(gè)主要內(nèi)容：一是不成比例信息處理;二是信息的串行和并行處理。這兩部分都與注意力分配聯(lián)系密切。不同于市場(chǎng)和社會(huì)，宏觀政治系統(tǒng)獲取信息的渠道更為廣泛，信息處理論認(rèn)為，決策者處于信息豐富的世界。因此，Jones和Baumgartner[19]發(fā)現(xiàn)，面對(duì)供過(guò)于求的信息，宏觀政治系統(tǒng)有限的注意力不能根據(jù)環(huán)境提供的信息成比例調(diào)整行為，且需要對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行排序串行處理或者并行處理。通常情況下，政策決策在個(gè)體層面是串行的注意力和并行的子系統(tǒng)之間的互動(dòng)，在集體層面是子系統(tǒng)之間問(wèn)題信息的并行處理。而當(dāng)問(wèn)題從子系統(tǒng)上升到宏觀政治系統(tǒng)時(shí)，由于宏觀政治系統(tǒng)只能將有限的注意力放在一個(gè)或幾個(gè)極為重要的問(wèn)題上，導(dǎo)致信息處理方式由并行轉(zhuǎn)為串行，且在宏觀政治系統(tǒng)高度重視下，政策或計(jì)劃可能會(huì)發(fā)生重大改變。

綜上，在政策變遷的三種因果機(jī)制中，注意力分配對(duì)政府管理型政策的間斷—均衡變遷模式發(fā)揮了決定性作用。此外，注意力分配對(duì)政策變遷的影響還受到制度摩擦的調(diào)節(jié)，帶來(lái)具有不同間斷程度的政策變遷階段。

四、政府管理型政策變遷的階段劃分：注意力分配與制度摩擦的互動(dòng)

在上文的論述中，筆者提出，注意力分配是分析政府管理型政策間斷—均衡變遷的關(guān)鍵要素，尤其在中國(guó)決策權(quán)高度集中的政治制度下，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)注意力分配對(duì)政策走向的影響尤為重要。那么注意力分配在何種情況下會(huì)維持政策均衡、在何種情況下會(huì)導(dǎo)致政策間斷是本部分要討論的核心內(nèi)容。

注意力變化僅是帶來(lái)政策間斷的重要條件，還受到制度摩擦的調(diào)節(jié)作用，兩種要素共同決定著問(wèn)題處理的優(yōu)先次序和政策變遷走向。Baumgartner和Jones[2]與Jones和Baumgertner[26]指出，決策者面臨的制度摩擦是影響注意力發(fā)生改變或固定于某一議題的因素之一，是限制政策行動(dòng)的制度規(guī)則，這種制度成本包括達(dá)成協(xié)議的決策成本以及執(zhí)行協(xié)議的交易成本。兩種成本都受決策規(guī)則影響，成本越高，制度摩擦越大，抵抗新的決策信息轉(zhuǎn)換為政策結(jié)果變化的摩擦力越大，越會(huì)被決策者至于優(yōu)先位置處理，越會(huì)獲得更多關(guān)注。在政策變遷中，Jones和Baumgartner[26]認(rèn)為，制度摩擦是規(guī)則、規(guī)范和慣例對(duì)問(wèn)題界定、議題設(shè)定、提案到政策出臺(tái)一系列過(guò)程施加的決策成本和交易成本，并提出，當(dāng)以上規(guī)則帶來(lái)的決策成本和交易成本較小，致使決策者不愿對(duì)微小的變化置于優(yōu)先位置并作出反應(yīng)，則政策保持穩(wěn)定變遷。因此，制度摩擦既阻止政策本身的變化，也阻礙決策者注意力的改變，使政策朝著更加穩(wěn)定均衡的方向發(fā)展，形成政策壟斷。那么，制度摩擦是如何調(diào)節(jié)注意力分配，進(jìn)而使政策發(fā)生劇烈變遷的呢？

如果說(shuō)注意力改變決定了政策是否發(fā)生間斷，制度摩擦的大小就決定了政策間斷的程度。Jones和Baumgartner[26]指出，重大政策變遷的必要條件在于有抵抗政策變遷的內(nèi)在抵抗力，即制度摩擦，他們認(rèn)為，制度摩擦越大，對(duì)舊有政策的改變?cè)酱?，間斷性越大。這一論點(diǎn)已得到實(shí)證檢驗(yàn)，李文釗[3]發(fā)現(xiàn)，地方預(yù)算制度摩擦力大于中央預(yù)算制度摩擦力，地方預(yù)算的間斷性則大于中央預(yù)算的間斷性，且并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)中國(guó)和西方國(guó)家在預(yù)算變遷的間斷性上有明顯差別。另外，制度摩擦的大小一定程度上還表現(xiàn)為影響政策間斷的正負(fù)反饋機(jī)制作用。Baumgartner和Jones[2]認(rèn)為，一個(gè)完整的政治體系必須包括正面增強(qiáng)和負(fù)面調(diào)節(jié)的反饋過(guò)程，制度摩擦力小時(shí)，負(fù)反饋主導(dǎo)政策變遷過(guò)程，使政策保持穩(wěn)定;相反，制度摩擦力大時(shí)，正反饋機(jī)制主導(dǎo)政策變遷過(guò)程，打破政策現(xiàn)狀促使政策間斷。也就是說(shuō)，制度摩擦程度不同，會(huì)導(dǎo)致政策間斷—均衡存在差異性。

這種差異性體現(xiàn)在政策的間斷—均衡相互轉(zhuǎn)化之間還會(huì)存在過(guò)渡期。正如Margolis[27]在認(rèn)知理論中提出模式識(shí)別的跳躍、檢查、準(zhǔn)備、抑制四個(gè)過(guò)程，認(rèn)知狀態(tài)都會(huì)經(jīng)歷從一個(gè)到另一個(gè)過(guò)程的轉(zhuǎn)變。那么，政策間斷和均衡變遷之間應(yīng)該也存在過(guò)渡期。不僅如此，Jones和Baumgartner[19]在一般間斷假設(shè)中提出，人類決策的間斷性和正式規(guī)則導(dǎo)致的間斷性相互作用帶來(lái)的間斷性程度也存在差異。因此，根據(jù)制度摩擦大小對(duì)注意力分配的調(diào)節(jié)，本文將政策變遷劃分成抗衡、變革、停滯和調(diào)試階段四個(gè)階段，如圖2所示。

（一）抗衡階段

當(dāng)決策者注意力發(fā)生改變，但制度摩擦較小時(shí)，政策變遷處于抗衡階段。這一階段，政策變更與限制變更的決策規(guī)則和程序等不會(huì)輕易發(fā)生沖突，微小的變化難以帶來(lái)決策者較大反應(yīng)導(dǎo)致政策劇烈變更。同時(shí)，注意力雖已發(fā)生轉(zhuǎn)移，但在制度摩擦的反向作用下，還未到達(dá)注意力改變的閾值。該閾值是對(duì)問(wèn)題感知到的緊迫性以及對(duì)問(wèn)題的重視程度，當(dāng)達(dá)到閾值后，制度摩擦不能再阻礙政策的變革，就會(huì)由抗衡階段轉(zhuǎn)為變革階段。需要注意的是，這些緊急程度的閾值不是一成不變的，是隨環(huán)境變化而變化的。因此，雖然決策者注意力進(jìn)行轉(zhuǎn)移，但制度摩擦使注意力還未達(dá)到改變的閾值，這時(shí)政策處于改變與穩(wěn)定狀態(tài)相互對(duì)峙的狀態(tài)，一旦到達(dá)緊迫性閾值，則立刻發(fā)生變革。

（二）變革階段

決策者注意力發(fā)生改變，且制度摩擦較大，政策會(huì)出現(xiàn)劇烈變化，呈現(xiàn)政策變革階段間斷產(chǎn)生的特點(diǎn)。這一階段的產(chǎn)生主要遵循兩條路徑：一是決策者注意力在不同政策圖景間轉(zhuǎn)移;二是政策信息由政策子系統(tǒng)并聯(lián)處理轉(zhuǎn)至宏觀政治系統(tǒng)串行處理，決策者連續(xù)處理信息過(guò)程中會(huì)將注意力轉(zhuǎn)移至更為重要或緊急的問(wèn)題。同時(shí)，較大的制度摩擦表示隨著決策規(guī)則和管轄權(quán)發(fā)生改變，現(xiàn)有政策的決策和推行都受到更大阻力。因此，當(dāng)制度摩擦增大時(shí)，決策者注意力還能發(fā)生改變，這就進(jìn)入了政策變遷的變革階段，政策發(fā)生劇烈變化。實(shí)踐中，焦點(diǎn)事件、輿論擴(kuò)散、中央高度關(guān)注都能帶來(lái)政策變革的發(fā)生，這與Kingdon[28]的多源流框架中機(jī)會(huì)之窗的打開(kāi)有相似之處。

（三）停滯階段

停滯階段是當(dāng)制度摩擦較小，且決策者注意力仍保持在原有政策圖景的狀態(tài)，是政策均衡的表現(xiàn)之一。政策停滯包括絕對(duì)停滯和相對(duì)停滯，前者表明政策自出臺(tái)以來(lái)沒(méi)有發(fā)生變化，沒(méi)有試圖改變政策的措施和努力，后者則指幾方嘗試改變政策的力量并未使注意力達(dá)到改變的閾值，使得政策維持相對(duì)平穩(wěn)，需要焦點(diǎn)事件等外力重新捕獲決策者注意力才能結(jié)束停滯。兩種情況下，較小的制度摩擦表示抵抗政策變更的阻力較弱，不能帶來(lái)激烈的沖突和關(guān)注，決策者注意力也保持在當(dāng)前政策圖景，并沒(méi)有變更的動(dòng)力。因此，政策既沒(méi)有變更的動(dòng)力也沒(méi)有變更的阻力，政策決策和執(zhí)行都相對(duì)停滯。

（四）調(diào)試階段

在漸進(jìn)調(diào)試階段，雖然決策者注意力還未發(fā)生明顯變化，但制度摩擦較大，微小的政策變更都有被放大的可能性。在此過(guò)程中，注意力未打破原有分配模式，缺乏政策間斷的先決條件，因而政策變遷不會(huì)有重大變革發(fā)生。且由于制度摩擦較大，在抵抗變更的同時(shí)，政策可能會(huì)吸引更多注意力，這也增加了決策者注意力改變的可能性，但同時(shí)，子系統(tǒng)會(huì)對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)限制政策變更的規(guī)則等外部環(huán)境變化，使得政策只進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)試保持相對(duì)穩(wěn)定。調(diào)試階段是政策變遷過(guò)程中的常態(tài)，也是政策能夠長(zhǎng)期較為穩(wěn)定存在的原因。在Baumgartner和Jones[2]看來(lái)，政策變遷就是由短期的間斷和長(zhǎng)期的停滯或漸進(jìn)調(diào)整構(gòu)成。從上面的分析來(lái)看，抗衡、停滯和調(diào)試階段都屬于政策平穩(wěn)變遷，變革階段是政策劇烈變遷，也反映了政策變遷的變革或間斷是偶然事件，而均衡是常態(tài)。此外，可以看到這四個(gè)階段并不是靜止的，而是可以通過(guò)制度摩擦調(diào)節(jié)注意力分配來(lái)促使各階段的相互轉(zhuǎn)換，形成政策變遷的完整圖景。

五、案例分析：政府內(nèi)部控制的政策變遷

為了檢驗(yàn)中國(guó)政府管理型政策變遷是否符合上文提出的四個(gè)階段，本文采用深度分析政府內(nèi)部控制的政策變遷案例，使用的資料主要來(lái)自于黨中央的意見(jiàn)決定、政府文件、新聞報(bào)道和質(zhì)性訪談。選擇政府內(nèi)部控制政策作為案例分析對(duì)象的原因有二：第一，政府內(nèi)部控制政策屬于規(guī)范和約束政府履職行為的政府管理型政策的典型代表，是探究管理型政策變遷規(guī)律的最佳案例。實(shí)踐中，不同于其他分配型政策有外力推動(dòng)變遷，政府內(nèi)部控制政策經(jīng)常出現(xiàn)獲得短暫重視后的強(qiáng)推而后又經(jīng)歷長(zhǎng)期停滯的現(xiàn)象，“燈下黑”時(shí)有發(fā)生。第二，筆者曾長(zhǎng)期從事政府內(nèi)部控制政策的研究和實(shí)踐工作，對(duì)政策的制定和執(zhí)行過(guò)程都較為了解，有大量一手資料，有深入挖掘案例的信息支持。因此，本文以政府內(nèi)部控制政策作為個(gè)案進(jìn)行分析和論證既有必要性也有可行性。

“政府內(nèi)部控制”指對(duì)政府的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行多層級(jí)、全流程、全崗位的規(guī)則和流程控制活動(dòng)，是規(guī)范政府履職行為、提高履職效能和降低政府行政成本的有效手段。王璐璐和唐大鵬[29]指出，政府內(nèi)部控制的核心內(nèi)容包括確保政府工作人員決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力相互制約、各司其職，且通過(guò)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗、強(qiáng)化內(nèi)部流程控制等手段防止權(quán)力濫用。通過(guò)梳理政府內(nèi)部控制的演進(jìn)過(guò)程，唐大鵬等[30]發(fā)現(xiàn)，政府內(nèi)部控制的影響范圍已從最初的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制擴(kuò)展至整個(gè)政府部門的內(nèi)部控制。本文為了方便讀者理解，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和財(cái)政內(nèi)部控制或內(nèi)部監(jiān)督統(tǒng)稱為政府內(nèi)部控制。

改革開(kāi)放以來(lái)，中央和地方對(duì)政府內(nèi)部控制關(guān)注度逐年提升，相關(guān)政策在內(nèi)容和數(shù)量上呈現(xiàn)出間斷—均衡變遷模式，且符合上文提出的變遷四階段。本文通過(guò)檢索中國(guó)知網(wǎng)法律法規(guī)欄目發(fā)現(xiàn)，1986—2019年，包含政府內(nèi)部控制內(nèi)容的法律法規(guī)共有4 574條，其中，國(guó)家層面有657條，地方層面有3 917條。這些法律法規(guī)中，標(biāo)題與政府內(nèi)部控制直接相關(guān)的有108條，其中，國(guó)家層面有26條，地方層面有82條，如圖2所示，從內(nèi)容上看，政府內(nèi)部控制出現(xiàn)了兩次大的圖景轉(zhuǎn)換，分別是內(nèi)部審計(jì)或內(nèi)部會(huì)計(jì)控制到政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范到規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行。從數(shù)量上看，政府內(nèi)部控制法律法規(guī)在2008—2016年的數(shù)量激增也源于中央政府對(duì)地方政府規(guī)范運(yùn)行的關(guān)注和重視。下文將結(jié)合政策變遷的四個(gè)階段具體闡述政府內(nèi)部控制政策的演進(jìn)過(guò)程。

（一）1986—2000年：停滯階段

這一階段，政府內(nèi)部控制僅出現(xiàn)在一些國(guó)家部委或地方政府的內(nèi)部審計(jì)工作通知、規(guī)定或辦法中，要求健全內(nèi)部控制制度以改善經(jīng)營(yíng)管理、提高經(jīng)濟(jì)效益。1986年，司法部發(fā)布首條包含政府內(nèi)部控制內(nèi)容的法律法規(guī)——《司法部關(guān)于部屬單位內(nèi)部審計(jì)工作的若干規(guī)定》（司發(fā)審字第91號(hào)）。隨后國(guó)家各部委或各地方政府相繼出臺(tái)要求建立健全內(nèi)部控制制度的內(nèi)部審計(jì)法律法規(guī)。鄧小平南方談話前后，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)化進(jìn)程加速，內(nèi)部控制開(kāi)始出現(xiàn)在企事業(yè)單位的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和財(cái)務(wù)制度中，但仍舊局限于會(huì)計(jì)和審計(jì)范疇。黨的十四屆三中全會(huì)提出政企分開(kāi)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度后，內(nèi)部控制相關(guān)要求逐漸出現(xiàn)在企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)制度中。財(cái)政部、審計(jì)署和各地方政府相繼出臺(tái)企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度和審計(jì)辦法，各部委也制定了自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域和不同業(yè)務(wù)活動(dòng)的財(cái)務(wù)審計(jì)制度。電力部還專門頒布了《電力企業(yè)內(nèi)部控制制度審計(jì)試行辦法》（電審計(jì)〔1996〕446號(hào)），對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行審計(jì)，以檢查、測(cè)試和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度的完善性和有效性。

1997年亞洲金融危機(jī)后，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)人民保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)更是緊鑼密鼓地發(fā)布了一系列包含要求建立健全內(nèi)部控制制度內(nèi)容的財(cái)務(wù)和審計(jì)法律法規(guī)。其中，中國(guó)人民銀行印發(fā)了關(guān)于《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》的通知（銀發(fā)〔1997〕199號(hào)）以規(guī)范所有類型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為并防范風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)人民保險(xiǎn)公司稽核審計(jì)部印發(fā)了關(guān)于《內(nèi)部控制制度（系統(tǒng)）評(píng)審方案實(shí)施步驟》（保審〔1994〕11號(hào)），明確界定內(nèi)部控制制度是依法具體規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自我約束，而內(nèi)部審計(jì)是自我約束的重要機(jī)制和手段，闡明內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的區(qū)別和聯(lián)系。與此同時(shí)，證券監(jiān)督管理委員會(huì)和保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的成立以及亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，也使得各部委和地方政府更加重視企事業(yè)單位財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督工作，一方面，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理;另一方面，強(qiáng)化企事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度。

雖然，政府內(nèi)部控制政策得到初步發(fā)展，但其政策圖景始終保持在內(nèi)部審計(jì)和會(huì)計(jì)控制，政策作用范圍局限于財(cái)務(wù)審計(jì)部門，部門內(nèi)部政策調(diào)整并沒(méi)有大的制度摩擦，因此，政府內(nèi)部控制政策處于停滯階段。不僅如此，由于宏觀政治系統(tǒng)的注意力集于發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部、人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等部門均發(fā)布一系列政策要求金融機(jī)構(gòu)完善風(fēng)險(xiǎn)管理和健全內(nèi)部控制制度，要求國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)國(guó)有資金和資產(chǎn)管理，進(jìn)一步導(dǎo)致對(duì)政府內(nèi)部控制的關(guān)注度不足。

（二）2001—2012年：抗衡階段

本階段，決策者針對(duì)政府內(nèi)部控制的注意力雖從會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部審計(jì)擴(kuò)展至財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)防范，且過(guò)程中出現(xiàn)對(duì)注意力轉(zhuǎn)變的阻力，但政策討論仍處于各個(gè)子系統(tǒng)（例如財(cái)務(wù)審計(jì)部門），制度摩擦較小，因此，政府內(nèi)部控制政策處于變遷抗衡階段。2001年的入世和2008年的世界金融危機(jī)等重大事件，導(dǎo)致政府在處理與市場(chǎng)的關(guān)系上，從直接參與和干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄒ酪?guī)管控企業(yè)違法違規(guī)行為，并在“四萬(wàn)億”計(jì)劃導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇后強(qiáng)調(diào)管控財(cái)政資金分配和使用風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。這期間，政府內(nèi)部控制吸收了企業(yè)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)管控思想，并借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家以預(yù)算流轉(zhuǎn)為管控核心的政府內(nèi)部控制思路。然而，由于政府內(nèi)部控制此前一直與會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、審計(jì)掛鉤，財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)管控思想既增加了原有政策執(zhí)行人員的工作量，又為其他部門資金使用增加了限制條件，陷入兩邊不討好的被動(dòng)情境。但是，政府內(nèi)部控制政策的圖景轉(zhuǎn)換勢(shì)不可擋，處于蓄力爆發(fā)的抗衡階段。具體變遷過(guò)程如下：

2001年入世不僅給中國(guó)企業(yè)帶來(lái)十分激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)，促使企業(yè)加速學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)管理制度，也為中國(guó)政府帶來(lái)更為嚴(yán)峻的管控挑戰(zhàn)，要求政府提升服務(wù)質(zhì)量和管理效能。政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)整、修改和制定法律法規(guī)以適應(yīng)世界貿(mào)易組織法律體系，積極引導(dǎo)中國(guó)各類經(jīng)營(yíng)主體掌握和遵守世界貿(mào)易規(guī)則，幫助提升經(jīng)營(yíng)理念。這一點(diǎn)在企業(yè)內(nèi)部控制政策發(fā)布方面得以凸顯。財(cái)政部在2001年、2007年和2008年分別發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2001〕41號(hào)）、《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)便〔2007〕7號(hào)）和17項(xiàng)具體規(guī)范以及《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào)），借鑒美國(guó)COSO委員會(huì)（The Committee of Sponsoring Organizations，COSO）框架，將內(nèi)部控制的目標(biāo)從保證貨幣資金安全的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制擴(kuò)展至保證經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、報(bào)告信息真實(shí)完整、經(jīng)營(yíng)效率效果提高和發(fā)展戰(zhàn)略。

企業(yè)內(nèi)部控制得到快速發(fā)展的同時(shí)，政府內(nèi)部尤其是財(cái)務(wù)審計(jì)部門也逐漸意識(shí)到，單靠自身力量管控財(cái)政資金，并不能應(yīng)對(duì)日益繁多且復(fù)雜的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。1999年美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制規(guī)則》（Standards for Internal Control in the Federal Government），結(jié)合COSO委員會(huì)提出的內(nèi)部控制框架，以預(yù)算為主線，通過(guò)預(yù)算編制、審核、決策、執(zhí)行和監(jiān)督等流程將聯(lián)邦政府各部門串聯(lián)起來(lái)，形成部門間相互制衡的內(nèi)部控制體系[29]。2002年財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查暫行辦法》（財(cái)監(jiān)〔2002〕3號(hào)）和2010年正式發(fā)布的《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財(cái)政部令第 58 號(hào)）都是基于上述視角，從依法、科學(xué)、規(guī)范管理財(cái)政資金角度出發(fā)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。尤其是在2008年世界金融危機(jī)和“四萬(wàn)億”計(jì)劃后，相關(guān)部委及地方政府運(yùn)用政府內(nèi)部控制手段降低了濫用財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)，提升了資金使用效率。

財(cái)政部門的內(nèi)部控制相關(guān)政策發(fā)布后，開(kāi)始探索內(nèi)部控制在所有政府部門推廣的可行性，最終體現(xiàn)為2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》）的發(fā)布?！秲?nèi)控規(guī)范》的形成和推廣過(guò)程就是政府內(nèi)部控制政策處于抗衡階段的代表性呈現(xiàn)。

（三）2013—2016年：變革階段

這一階段，政府內(nèi)部控制的政策圖景從財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)防控轉(zhuǎn)向權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，決策者注意力發(fā)生改變，政策討論場(chǎng)所從財(cái)政相關(guān)部門和人員上升至黨中央，制度摩擦較大，政府內(nèi)部控制政策發(fā)生劇烈變化，出現(xiàn)政策間斷。具體過(guò)程如下：

黨的十八大以來(lái)，從中央到地方形成反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)，且黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督，政府內(nèi)部控制政策的核心圖景和決策者對(duì)內(nèi)部控制的注意力由財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)控制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力運(yùn)行控制。黨的十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)為政府內(nèi)部控制政策帶來(lái)革命性的變化，會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，改變了政府內(nèi)部控制的核心政策圖景。

隨后，2015年12月，財(cái)政部根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)的決策部署印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱《內(nèi)控意見(jiàn)》）。不同于《內(nèi)控規(guī)范》中強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管控，《內(nèi)控意見(jiàn)》指出，政府內(nèi)部控制的主要任務(wù)是“加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行”。這徹底改變了政策圖景，擴(kuò)大了政策受眾，吸納了更多新政策參與者，財(cái)會(huì)部門以外的業(yè)務(wù)部門被納入政府內(nèi)部控制決策、執(zhí)行和監(jiān)督工作中。尤其是各單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，更加促使相關(guān)業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)部控制相關(guān)工作。黨中央的重要決定對(duì)政府內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容的關(guān)注，標(biāo)志著政府內(nèi)部控制吸引了關(guān)鍵決策者的注意力，這在決策權(quán)高度集中的中國(guó)極為重要。政策從財(cái)政子系統(tǒng)上升至黨中央宏觀政治層面，正如Baumgartner和Jones[1]所說(shuō)，這標(biāo)志著從根本上與過(guò)去的決裂。

2016年開(kāi)始，全國(guó)掀起了政府內(nèi)部控制建設(shè)熱潮。為了掌握各地內(nèi)部控制建設(shè)的開(kāi)展情況，2016年6月財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于《開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)〔2016〕11號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱《內(nèi)控評(píng)價(jià)通知》），旨在對(duì)部門的內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)情況進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)。

（四）2017年至今：調(diào)試階段

經(jīng)歷過(guò)上一階段的政策間斷，政府內(nèi)部控制政策圖景已相對(duì)穩(wěn)定，也逐漸回歸政策子系統(tǒng)，走向漸進(jìn)調(diào)試變遷階段。為了固化反腐成效，形成良好的決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力相互制約的權(quán)力運(yùn)行氛圍，防止政府內(nèi)部控制政策發(fā)生間斷或停滯，2017年1月財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)》（下文簡(jiǎn)稱《內(nèi)控報(bào)告制度》）的通知，形成各單位定期編制內(nèi)部控制報(bào)告和報(bào)送機(jī)制。當(dāng)前，全國(guó)行政事業(yè)單位已編制報(bào)送了2016、2017、2018、2019四年的內(nèi)部控制報(bào)告。2018年12月財(cái)政部會(huì)計(jì)司發(fā)布關(guān)于“中國(guó)政府內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施機(jī)制研究”征詢意向公告，為政府內(nèi)部控制政策的走向提供了信號(hào)。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)政府內(nèi)部控制工作提出更高要求，在強(qiáng)調(diào)完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制的同時(shí)，要求加快相關(guān)制度建設(shè)。當(dāng)前，政府內(nèi)部控制已被正式納入2019年修訂的《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》以及2020年8月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》等法律體系。

可見(jiàn)，2017年以來(lái)，政府內(nèi)部控制政策經(jīng)歷了變遷調(diào)試階段。自2015年《內(nèi)控意見(jiàn)》發(fā)布后，政府內(nèi)部控制的核心內(nèi)涵基本確立，從中央到地方，對(duì)政府內(nèi)部控制建設(shè)的必要性和重要性都已形成共識(shí)。特別是黨的十九屆四中全會(huì)再次固化政府內(nèi)部控制的核心政策圖景為“堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗制度，明確權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約”的權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制，進(jìn)一步明確了政府內(nèi)部控制的任務(wù)和使命，也使得決策者注意力得以保持，制度摩擦得到提升。因此，政府內(nèi)部控制政策進(jìn)入政策調(diào)試階段，政策的執(zhí)行效果成為決策者的關(guān)注重點(diǎn)，政策重心由建設(shè)向運(yùn)行轉(zhuǎn)移。

綜上所述，政策變遷的四個(gè)階段適用于分析政府內(nèi)部控制政策變遷路徑，有解釋力也有指導(dǎo)性。本文提出的上述四個(gè)階段，對(duì)揭示政策間斷的“黑箱”，解釋政策間斷—均衡的因果過(guò)程，提供了簡(jiǎn)單明了的分析和理解框架。

六、結(jié)論及啟示

盡管政策遵循間斷—均衡變遷的觀點(diǎn)已被學(xué)界和實(shí)務(wù)界廣泛接受，但是當(dāng)前對(duì)政策間斷—均衡的理解和研究往往著眼于理論的介紹、原因的分析和在分配型政策方面的應(yīng)用?？梢哉f(shuō)，一方面，現(xiàn)有研究較少揭示政策間斷—均衡理論的因果機(jī)制，也并未探究注意力分配在因果機(jī)制中如何發(fā)揮作用;另一方面，政策間斷—均衡理論多應(yīng)用于分配型政策，對(duì)于約束政府行為的管理型政策關(guān)注不多，未能揭開(kāi)政府管理型政策間斷—均衡變遷的“黑箱”。

基于此，本文在梳理和分析大量政策變遷的研究成果后，提出注意力分配是理解政府管理型政策間斷—均衡變遷因果機(jī)制的核心要素。為了說(shuō)明這一觀點(diǎn)，本文結(jié)合因果機(jī)制的分類研究，指出理解政府管理型政策變遷的情境、行動(dòng)形成和轉(zhuǎn)換三種因果機(jī)制，闡釋注意力分配在其中發(fā)揮的重要作用。不僅如此，筆者還發(fā)現(xiàn)，制度摩擦能夠調(diào)節(jié)注意力分配變化，根據(jù)兩者的互動(dòng)結(jié)果，可將政策變遷劃分為抗衡、變革、停滯和調(diào)試四個(gè)階段。最后，通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部控制政策變遷過(guò)程的深度分析，筆者發(fā)現(xiàn)，政府管理型政策變遷確實(shí)符合上文提出的四個(gè)階段，驗(yàn)證了本文核心觀點(diǎn)的適用性，也為今后研究分析其他政府管理型政策變遷過(guò)程提供了有益的解釋和理解框架。

結(jié)合上述的研究發(fā)現(xiàn)和分析框架，本文嘗試對(duì)政府管理型政策的決策、推廣和執(zhí)行監(jiān)控提出三點(diǎn)有益啟示：第一，將涉及政府自身利益的政策問(wèn)題與解決當(dāng)前宏觀政治系統(tǒng)面臨的主要矛盾或是社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題掛鉤，能夠快速提升宏觀政治系統(tǒng)對(duì)政策問(wèn)題的關(guān)注程度，加快相關(guān)問(wèn)題提上政策議程并得到發(fā)布的腳步。本文案例中，政府內(nèi)部控制“加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行”的核心內(nèi)涵與反腐敗斗爭(zhēng)緊密聯(lián)系，受到黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，擴(kuò)大了政府內(nèi)部控制的影響力，促使相關(guān)的政策快速出臺(tái)并寫(xiě)入正式法律文本。雖然這也是大多數(shù)政策問(wèn)題被提上政策議程的重要途徑，但需要強(qiáng)調(diào)的是，相較分配型政策，政府管理型政策的出臺(tái)和推行需要政府敢于“刀刃向內(nèi)、刮骨療毒”。因此，取得宏觀政治系統(tǒng)自上而下的關(guān)注對(duì)于政府管理型政策更加重要。

第二，在政府管理型政策進(jìn)入穩(wěn)定調(diào)整階段后，通過(guò)“以評(píng)促建”方式，可以擴(kuò)大政策在各地區(qū)和各部門的推廣范圍和力度。政府內(nèi)部控制政策在2012年《內(nèi)控規(guī)范》和2015年《內(nèi)控意見(jiàn)》發(fā)布后，一些地方和部門并未按照相關(guān)要求開(kāi)展政府內(nèi)部控制建設(shè)工作，仍保持觀望和“坐等靠”態(tài)度。然而，在旨在對(duì)各地各部門內(nèi)部控制建設(shè)情況進(jìn)行摸底的《內(nèi)控評(píng)價(jià)通知》發(fā)布后，各地紛紛加入建設(shè)工作，通過(guò)“以評(píng)促建”的方式推動(dòng)政府內(nèi)部控制整體水平提升。一些地方的財(cái)政部門還根據(jù)各單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果，確定單位下一年的預(yù)算批復(fù)，更是激發(fā)了各單位的建設(shè)熱情。

第三，建立對(duì)政府管理型政策執(zhí)行情況的定期報(bào)告制度，保證政策執(zhí)行的質(zhì)量和效果，實(shí)時(shí)跟進(jìn)政策的時(shí)效性和適用性。一方面，政府管理型政策在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)遇到來(lái)自政府部門內(nèi)部的壓力和阻力，影響政策執(zhí)行進(jìn)度和實(shí)施效果;另一方面，因外界環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，政府管理型政策需要定期更新，這就需要時(shí)刻關(guān)注政策實(shí)施情況。因此，建立政策執(zhí)行情況的報(bào)告制度十分必要。本文案例中，2017年發(fā)布的《內(nèi)控報(bào)告制度》要求各單位每年需要編制能夠綜合反映自身內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況的內(nèi)部控制報(bào)告，并根據(jù)報(bào)告突顯的相關(guān)問(wèn)題，進(jìn)一步健全內(nèi)部控制制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制體系。各主管部門也可以通過(guò)報(bào)告情況，全面了解單位內(nèi)部控制實(shí)施情況，及時(shí)調(diào)整內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)要求。

當(dāng)然，本文的研究也存在一定的局限性。注意力分配對(duì)政策變遷的影響可能還會(huì)通過(guò)其他機(jī)制產(chǎn)生作用，且單案例研究使理論觀點(diǎn)的可推廣性受到局限。然而，不可否認(rèn)的是，四個(gè)變遷階段的劃分有助于我們對(duì)政府管理型政策變遷過(guò)程的整體性和全景式理解，且注意力分配在政策變遷中起到的關(guān)鍵作用在不同政治體制中也能夠得到清晰解釋。期望未來(lái)能夠?qū)ι鲜鲇^點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，并拓展至公共政策的各個(gè)領(lǐng)域。

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（責(zé)任編輯：徐雅雯）