王霑

摘 要：檢察機關提前介入職務犯罪監(jiān)察調查具有履行公訴職能和國家機關之間互相制約職責的雙重法理基礎，也具有制度規(guī)范基礎，更具有確保監(jiān)察調查與刑事司法有效銜接的實踐意義，但其在實踐中卻面臨適用困境。為充分發(fā)揮該機制的適用效果，在介入范圍方面，應當限于重大、疑難、復雜案件，且需構建多元化的評判標準體系;在介入時機方面，一般應當在案件調查終結且移送審理后介入，必要時可在監(jiān)察機關立案后介入;在介入方式方面，依監(jiān)察機關書面邀請介入，必要時依職權主動介入;在介入反饋機制方面，檢察機關介入后應以其名義提出反饋建議，監(jiān)察機關需要建立內部論證機制，充分考慮反饋建議，并將建議吸納情況回復檢察機關，確保檢察機關提前介入調查的效果。

關鍵詞：提前介入;職務犯罪監(jiān)察調查;互相制約;法律監(jiān)督

中圖分類號：DF73文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.09 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

提前介入偵查機制形成于20世紀80年代，用于檢察機關提前介入公安機關辦理的刑事案件。①近年來，為從源頭上引導公安機關偵查取證，防止出現(xiàn)冤假錯案，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院出臺有關文件，要求檢察機關提前介入命案的偵查。②針對輿論普遍關注的敏感案件，檢察機關第一時間主動派員提前介入，回應社會關切的問題，贏得了公眾的贊許。③針對職務犯罪案件，在國家監(jiān)察體制改革之前，因檢察機關自偵部門與公訴部門屬于同一單位，提前介入偵查的情況比較普遍。在《監(jiān)察法》實施前后，媒體報道了不少監(jiān)察機關商請檢察機關提前介入職務犯罪調查的案例。

湖南省婁底市監(jiān)察委于2018年1月5日決定對正在接受審查的婁底市住建局原黨委副書記、市房

產局原黨委書記、局長吳某樣，婁星區(qū)三元社區(qū)原黨支部書記曾某長立案調查。因該案案情復雜、重大、疑難，涉及罪名多，被調查人作案手段比較隱秘，反調查能力較強，取證工作面廣、量大，婁底市監(jiān)察委商請婁底市檢察院派員提前介入，共同解決該案的證據補充、完善、固定及法律適用問題。在初步了解案情及證據收集情況后，檢察人員立即著手證據審查工作，在商定的期限內，婁底市檢察院將就該案的定性、證據收集、程序適用向婁底市監(jiān)察委提出意見。參見王智芳等：《檢察院提前介入監(jiān)察委案件調查》，載《三湘都市報》2018年1月12日，第2版。目前，國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院建立了案件溝通聯(lián)絡工作機制，相互配合做好銜接工作，對每起中管干部職務犯罪案件均提前介入。

《最高檢：對中管干部職務犯罪案件均提前介入》，載最高人民檢察院網站，https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202005/t20200506_460480.shtml，最后訪問日期：2020年6月1日。但現(xiàn)行制度規(guī)范未明確界定提前介入的主體、范圍、時機、程度、方式等，一定程度上影響了提前介入機制作用的有效發(fā)揮，有必要在深入分析的基礎上厘清相關問題，為實務部門更好運用該機制提供操作指引。

一、檢察機關提前介入職務犯罪監(jiān)察調查的實踐意義

對監(jiān)察機關、檢察機關（以下簡稱“兩機關”）而言，提前介入調查是惠及雙方的工作機制。監(jiān)察機關借此解決法律適用爭議，補充完善證據，進一步提高案件質量;檢察機關借此提前了解案情，夯實證據基礎，進一步提高審查起訴效率。因此，提前介入調查具有重要的實踐意義，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）順應“以審判為中心”訴訟制度改革的需要

在此背景下，監(jiān)察機關在職務犯罪調查中不能只注重查清案件、抓獲犯罪嫌疑人和追繳贓款贓物，還應當以刑事審判的要求與標準為指引，收集、固定、審查、判斷證據，確保證據符合關聯(lián)性、合法性和客觀性要求，以實現(xiàn)其嚴厲懲治腐敗的目標。作為公訴機關的檢察機關，是刑事審判活動的直接參與者、親歷者，更能深刻理解刑事審判的要求與標準，在審前階段充分發(fā)揮指引作用，將其工作適當向職務犯罪監(jiān)察調查階段延伸，而不僅僅通過審查起訴和出庭支持公訴在訴訟程序后置階段發(fā)揮作用。

（二）確保職務犯罪監(jiān)察調查與刑事司法的有效銜接

根據《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定，“兩機關”在職務犯罪案件辦理中系相互配合、相互制約關系。在銜接方面，既有監(jiān)察調查終結后向檢察機關移送審查的正向銜接，又有檢察機關審查起訴后認為需要退回監(jiān)察機關補充調查的反向銜接。與此同時，還有檢察機關提前介入調查的銜接。如此，才能更好地實現(xiàn)監(jiān)察調查與審查起訴的有效銜接，助推監(jiān)察調查規(guī)范化、法治化進程，確保審查起訴的質量與效果。檢察機關通過提前介入調查，與監(jiān)察機關在事實認定、證據收集、案件定性、法律適用等方面達成共識，使監(jiān)察機關調查的職務犯罪案件順利進入刑事訴訟程序，將兩個原本相對分離的監(jiān)察調查程序與審查起訴程序有效銜接起來。監(jiān)檢協(xié)作（包含提前介入）有利于化解調查和審查起訴工作中的矛盾和沖突，減少 “程序回流”，從而實現(xiàn)“兩機關”各負其責、密切協(xié)作、順暢銜接。

（三）有利于提高辦案質量和訴訟效率

檢察機關近40年提前介入偵查的實踐經驗證明，該機制有利于規(guī)范偵查行為、提高證據質量，增強審查起訴的針對性和有效性。職務犯罪改由監(jiān)察機關負責調查后，雖然在法律依據、程序、內容等方面有一些不同，但也有許多相通的地方。提前介入調查有利于將監(jiān)察機關的調查技巧和檢察機關的法律素養(yǎng)有機結合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補;還可以使取證活動更具有針對性，既提高職務犯罪案件質量，又提升審查起訴效果。

二、檢察機關提前介入職務犯罪監(jiān)察調查的基礎分析

提前介入調查是借鑒提前介入偵查的經驗做法而形成的，因此在厘清提前介入調查機制運行問題之前，需先厘清職務犯罪監(jiān)察調查與刑事偵查的關系，在法理上對提前介入調查的職能定位予以深入剖析，解決認識分歧;在制度規(guī)范上找尋恰當依據，避免實踐解讀的恣意和任性。

（一）職務犯罪監(jiān)察調查與刑事偵查的關系

職務犯罪監(jiān)察調查與刑事偵查的關系在學界備受關注，不同觀點交織碰撞。

梳理后主要有兩種觀點，第一種觀點認為職務犯罪監(jiān)察調查系刑事偵查。其理由之一是，職務犯罪監(jiān)察調查與偵查的性質并無二致。比如，陳光中認為，“針對職務犯罪的特殊調查，相當于原來的職務犯罪的刑事偵查?！?/p>

陳光中：《關于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2 期，第116頁。卞建林、龍宗智、陳瑞華、汪海燕、張建偉等學者都贊成這一觀點。

相關觀點參見卞建林：《監(jiān)察機關辦案程序初探》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2017年第6期，第50-59頁;龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期，第15頁;陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調查權》，載 《中國人民大學學報》2018年第1期，第14頁;汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，載《政法論壇》2017年第11期，第86頁;張建偉：《法律正當程序視野下的新監(jiān)察制度》，載《環(huán)球法律評論》2017 年2期，第65頁。其理由之二是，職務犯罪調查與偵查的效力并無二致。比如，韓旭強調，監(jiān)察機關調查獲取的證據材料可以成為檢察機關指控犯罪的證據，那么監(jiān)察機關的調查就與公安機關的偵查不僅沒有實質性的區(qū)別，反而具有相同的法律效力。

參見韓旭：《監(jiān)察委員會調查收集的證據材料在刑事訴訟中使用問題》，載《湖南科技大學學報（ 社會科學版）》2018年第3期。第二種觀點認為，職務犯罪監(jiān)察調查權不是刑事偵查，但具備刑事偵查的類似屬性。比如，秦前紅等學者強調，調查活動兼具調查和偵查屬性。

參見秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會調查活動性質研究——以山西省第一案為研究對象》，載 《學術界》2017年第6期，第63頁。陳衛(wèi)東指出，對職務犯罪監(jiān)察而言，監(jiān)察調查與刑事偵查具有措施的強制性、調查目的的一致性，使其必然具有類似偵查之屬性。

參見陳衛(wèi)東：《職務犯罪監(jiān)察調查程序若干問題研究》，載《政治與法律》2018年第1期，第21頁。劉艷紅表示，監(jiān)察機關調查權并非刑事偵查權，雖然具有刑事偵查權的“實質”，但由于監(jiān)察機關調查權具備“行紀檢”三種調查權的特質，即便在調查職務犯罪時，也不能將之割裂開而與刑事偵查權等量齊觀。

參見劉艷紅：《監(jiān)察委員會調查權運作的雙重困境及其法治路徑》，載《法學論壇》2017年第6期，第8頁。 從上述觀點可見，職務犯罪監(jiān)察調查和刑事偵查具有密切關系，以至于學者們均認為無論其性質相同或者性質不同但均具有類似屬性。

職務犯罪監(jiān)察調查與刑事偵查雖密切關聯(lián)，但又差異明顯。具體表現(xiàn)如下：一是權力來源不同。國家監(jiān)察機關享有的職務犯罪調查權來自《監(jiān)察法》的授權;其他國家機關享有的刑事偵查權來自《刑事訴訟法》的授權。二是適用主體不同。作為調查主體的監(jiān)察機關既不是行政執(zhí)法機關，也不是司法機關，而是與行政機關、司法機關并行和獨立的國家機關，是代表黨和國家行使監(jiān)察權的專責機關。

《使黨的主張成為國家意志》， 中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會網站，http：//www.ccdi.gov.cn/special/xsjw/series27/201801/t20180102_160888.html，最后訪問日期：2019年3月5日。偵查權的行使主體主要是行政執(zhí)法機關和司法機關。三是適用對象不同。職務犯罪監(jiān)察調查雖然針對職務犯罪，但在進行時還需一并調查職務違法。刑事偵查只針對刑事犯罪。四是采取措施不盡相同。二者采取的措施雖有許多相同之處，但也有顯著差異，如對人的強制措施——留置。留置的性質相當于審前羈押，是對被調查人人身自由的限制或剝奪，而且經過延長后留置的時間可以長達六個月，強制性非常嚴厲。

參見卞建林：《監(jiān)察機關辦案程序初探》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2017年第6期，第52頁。五是權能特性不同。因監(jiān)察機關集監(jiān)督、調查、處置三項職責于一身，調查權也就與“監(jiān)督權”“處置權”相生相伴，具有綜合性和系統(tǒng)性。偵查權缺乏日常監(jiān)督和處分的權力，具有專門性。六是監(jiān)督和救濟不同。調查注重內部監(jiān)督制約，通過監(jiān)督檢查、審查調查、案件監(jiān)督管理和案件審理等不同權能的分解在監(jiān)察機關內部形成權力運行制約體系。偵查則注重外部監(jiān)督制約，從犯罪嫌疑人被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，就享有辯護權;法律還賦予檢察機關偵查監(jiān)督權，避免因偵查權不當行使給公民合法權益造成侵害。

基于職務犯罪監(jiān)察調查和刑事偵查之間的特殊關系，在完善提前介入調查機制時需從兩方面著手：一方面要借鑒提前介入偵查機制已形成的行之有效的做法;另一方面要根據調查和偵查的差異及其在實踐中產生的不同問題進行有針對的分析和構建。

（二）提前介入調查的理論基礎

目前，學界未對提前介入調查的理論基礎做深入分析研究，但基于職務犯罪監(jiān)察調查和刑事偵查的類似屬性，筆者認為，學界關于提前介入偵查的理論之爭可為我們提供重要參考。主要有三種觀點： 一是“法律監(jiān)督說”。該說認為提前介入偵查是憲法賦予檢察機關法律監(jiān)督職責在刑事司法領域的具體表現(xiàn)，檢察機關在公安機關提請批捕和移送起訴之前參與刑事案件偵查活動，對公安機關偵查活動主動、動態(tài)、同步地監(jiān)督，有助于其更好更有效地履行法律監(jiān)督職責，進一步規(guī)范偵查行為。

參見但偉、姜濤： 《偵查監(jiān)督制度研究———兼論檢察引導偵查的基本理論問題》，載《中國法學》2003年第2期，第144-145頁;天津市北辰區(qū)人民檢察院課題組：《檢察機關提請介入問題研究》，載《河北法學》2009年第3期，第177頁;吳楊澤：《論檢察機關的提前介入機制》，載《重慶理工大學學報（社會科學））》2017年第2期，第91頁。二是“公訴職能說”。該說認為公訴權與偵查權都是為了打擊犯罪以實現(xiàn)刑罰權，二者具有根本上的同質性，提前介入是檢察機關公訴職能的延伸，檢察機關通過提前介入公安機關的偵查活動，引導取證，以保障證據的合法性和有效性、提升訴訟效率，從而更有效地行使公訴權。

參見陳興良： 《訴訟結構的重塑與司法體制的改革》，載《人民檢察》1999年第1期，第49頁;陳澤憲：《公訴權的合理延伸》，載《檢察日報》2002年7月15日，第3版。三是“綜合說”。該說試圖將“法律監(jiān)督說”和“公訴職能說”進行融合，認為檢察機關提前介入偵查具有履行法律監(jiān)督和實現(xiàn)公訴職能的雙重價值。

參見秦炯天、蔡永丹： 《“檢察引導偵查”機制的反思與展望》，載《中南大學學報（社會科學版） 》2009年第3期，第341頁。

筆者認為，“法律監(jiān)督說”雖然看到《憲法》賦予檢察機關的法律監(jiān)督權，但未明確檢察權具體權能的屬性，仍顯片面。“公訴職能說”以公訴權為立足點，致力于保障引導偵查取證、提高訴訟效率，但忽略了檢察權賴以生存的權力制衡理念，忽略了檢察機關承擔偵查監(jiān)督的憲法功能，具體到刑事訴訟中也不利于人權的保障。

參見天津市北辰區(qū)人民檢察院課題組：《檢察機關提請介入問題研究》，載《河北法學》2009年第3期，第177頁。相較而言，“綜合說”考慮了《憲法》對檢察機關的法律監(jiān)督定位，也考慮了其在刑事司法實踐中的控訴職能，視角較為全面?！皩嵺`中，具體實施提前介入機制的部門多為檢察機關的偵查監(jiān)督部門和公訴部門，檢察介入的實踐目的和預期價值是雙重的?！?/p>

袁楓、張仁杰、李德勝： 《檢察機關提前介入機制的實踐困境反思———以公安機關承辦的刑事案件為視角》，載《北京警察學院學報》2014年第6期，第12頁。

雖然上述分析認為“綜合說”的視角更加全面，但實施“拿來主義”，簡單套用在職務犯罪監(jiān)察調查上并不適宜，還需結合職務犯罪監(jiān)察調查面臨的新情況、新問題對其進行改良。筆者認為，提前介入調查具有履行制約職責和實現(xiàn)公訴職能的雙重價值。這是因為，國家監(jiān)察體制改革后，《憲法》和《監(jiān)察法》等法律都未賦予檢察機關對職務犯罪監(jiān)察調查進行法律監(jiān)督的權力，而僅僅賦予其互相制約的權力。對于“制約”和“監(jiān)督”這兩個概念，理論界和實務界往往混用，但實際上兩者具有較大差異。制約是指以社會各種控制手段規(guī)范公職權力合理界限的一切活動， 這些控制手段必然表現(xiàn)為一種權力，因此制約實際上是“以權力制約權力”。

林喆：《權力腐敗與權力制約》，法律出版社1997年版，第160頁。制約模式下的權力結構是雙向的，即互相制約。監(jiān)督是指由專門的監(jiān)督機構對其他國家機構行使權力的過程和結果進行監(jiān)察和督促。

參見秦前紅：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2017年版，第233頁?！氨O(jiān)督模式下權力結構是單向的，即監(jiān)督與被監(jiān)督的關系”，

夏正林：《權力制約中的監(jiān)督與制衡》，載《檢察日報》2017年2月22日，第7版。監(jiān)察機關在設立之初的定位就是與檢察機關之間形成雙向的權力制約關系，而非單向的監(jiān)督關系。因此，檢察機關提前介入監(jiān)察機關調查的部分職務犯罪案件，通過“對證據收集、固定、法律適用等問題的共同參與，體現(xiàn)對監(jiān)察機關調查活動的制約”。

左衛(wèi)民、唐清宇：《制約模式： 兩機關的關系模式思考》，載《現(xiàn)代法學》2018年第4期，第26頁。此外，檢察機關通過提前介入調查，對案件定性、事實認定、案件管轄等提出意見和建議，可以保證案件順利進入起訴階段，

陳國慶主編：《職務犯罪監(jiān)察調查與審查起訴銜接工作指引》，中國檢察出版社2019年版，第40-41頁。更好地發(fā)揮公訴的職能作用。

（三）提前介入調查的制度基礎

目前，《監(jiān)察法》未對提前介入調查進行明確規(guī)定，因此它還不能被稱作監(jiān)察制度，只能被稱作工作機制。然而，這并不意味著提前介入調查沒有法律依據。散見的一些法律規(guī)定體現(xiàn)了允許提前介入調查，具體表現(xiàn)如下：

1.《憲法》基礎

《憲法》第127條明確規(guī)定監(jiān)察機關辦理職務犯罪案件時，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。這也意味著，《憲法》既賦予監(jiān)察機關商請檢察機關在調查階段提供意見建議的權力，也明確了檢察機關為監(jiān)察機關調查活動提供協(xié)助的義務。因此，“兩機關”在辦案中堅持的互相配合、互相制約原則就可以具體表現(xiàn)為檢察機關提前介入調查。

2.法律規(guī)定

《監(jiān)察法》第4條就監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門的關系作出了與《憲法》相同的規(guī)定，且進一步明確要求有關機關和單位應當根據監(jiān)察機關的要求依法予以協(xié)助。提前介入調查可以幫助監(jiān)察機關解決事實認定、證據收集、案件定性、法律適用等方面的問題，可以視為對職務犯罪監(jiān)察調查工作的協(xié)助?！缎淌略V訟法》第169條規(guī)定公訴權由檢察機關專有，檢察機關通過對監(jiān)察調查所獲證據的先期審查，預防取證疏忽、發(fā)現(xiàn)證據瑕疵、及時提出補證意見等，為審查起訴和提起公訴奠定基礎，實際上就是將公訴權延伸到職務犯罪監(jiān)察調查階段。

3.相關司法解釋和規(guī)范性文件規(guī)定

國家監(jiān)察體制改革之初，有的地方就制定了提前介入的相關規(guī)定，如浙江省蒼南縣監(jiān)委和檢察院于2018年2月出臺了《關于提前介入職務犯罪案件調查活動的工作規(guī)定（試行）》，為探索建立提前介入調查的工作機制做出了嘗試。

參見潘博、謝甜泉：《檢察機關提前介入調查，蒼南探索監(jiān)察體制改革新模式》，載《浙江日報》2018年4月13日。同年4月，國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院會簽了《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《辦理職務犯罪案件銜接辦法》），以專章節(jié)的方式，對檢察機關提請介入職務犯罪的范圍、啟動、工作方式、任務等進行規(guī)定，

參見宋斌、張明正、盧巧慧： 《檢察機關提前介入職務違法犯罪案件路徑的選擇》，載《江蘇警官學院學報》2019 年第 5 期，第35頁。這標志著提前介入調查機制被新設立的國家監(jiān)察委員會所確認并予以制度化、規(guī)范化。各地監(jiān)察機關也積極制定與同級檢察機關的工作銜接辦法，對提前介入調查等作出原則性規(guī)定。這些規(guī)定為各地提前介入調查提供了規(guī)范指引。2019年，經黨中央批準頒布的《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》明確規(guī)定了提前介入調查的合法性。

參見呂曉剛： 《監(jiān)察調查提前介入實踐完善》，載《法學雜志》2020 年第1期，第50頁。同年12月施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《刑事訴訟規(guī)則》）第256條明確了檢察機關可以派員介入職務犯罪監(jiān)察調查的權力。由此，“兩機關”關于提前介入調查的規(guī)范性文件規(guī)定上升為司法解釋。

三、檢察機關提前介入職務犯罪監(jiān)察調查面臨的現(xiàn)實困境

提前介入調查具備法理基礎、憲法法律基礎和現(xiàn)實意義，各地監(jiān)察機關和檢察機關也積極探索，總結了一些好的經驗做法，但在提前介入的范圍、時機、方式等方面仍然存在爭議，導致機制運行中存在適用難題。

1.提前介入調查的案件范圍界定難

一是介入范圍不斷變化。最高人民檢察院、公安部于1988年聯(lián)合出臺了《關于加強檢察、公安機關相互聯(lián)系的通知》，將介入范圍限定為特別重大的案件、重大集團案件、復雜的大要案、影響大的反革命案件、影響大的涉外案件、公安機關要求或者檢察機關認為有必要的案件。最高人民檢察院于2013年出臺了《關于切實履行檢察職能防止和糾正冤假錯案的若干意見》，將介入范圍限定為命案等重大復雜案件、突發(fā)性惡性案件、爭議較大的疑難案件、有重大社會影響的案件。之后，最高人民檢察院于2015年出臺了《關于加強出庭公訴工作的意見》，將介入范圍限定為重大、疑難、復雜案件。最高人民檢察院在2019年修改《刑事訴訟規(guī)則》時，仍將介入范圍限定為重大、疑難、復雜案件，并將其擴大到監(jiān)察機關調查的職務犯罪案件中。有學者認為，《刑事訴訟規(guī)則》只將檢察機關提前介入的范圍限定為職務犯罪，而對其他職務違法、違紀事實無法介入，介入范圍有限，監(jiān)督范圍過窄。

參見宋斌、張明正、盧巧慧： 《檢察機關提前介入職務違法犯罪案件路徑的選擇》，載《江蘇警官學院學報》2019 年第 5 期，第35頁。

二是介入范圍的評判標準不一。目前，理論界和實務部門對“重大、疑難、復雜”的評判標準如何把握爭議較大。如對“重大”的評判標準，有的從犯罪嫌疑人可能判處的刑期長短來判定，認為限于可能判處10年以上有期徒刑的案件。

參見馮仁強、張海峰： 《檢察機關提前介入刑事偵查的思考》，載《公安學刊（浙江警察學院學報） 》2011 年第 3 期，第25頁。有的從涉案金額、涉案人員級別、涉案行為造成的后果和社會影響來判定。

參見編寫組：《監(jiān)察與司法有效銜接工作指引》，中國方正出版社2019年版，第33-34頁。有的從綜合角度，認為是在當?shù)啬軌虍a生較為重大影響的案件。

參見陳國慶主編：《職務犯罪監(jiān)察調查與審查起訴銜接工作指引》，中國檢察出版社2019年版，第59頁。再如對“疑難、復雜”的評判標準，有的界定為取證難度大、證據標準不易把握的案件。

參見王湖、汪德慶：《提前介入引導偵查取證需要解決的四個問題》，載《檢察日報》2012年8月27日，第3版。有的從涉案行為事實認定和法律適用存在困難的角度，認為涉案人數(shù)眾多、時間跨度較長、地域牽涉范圍較廣以及涉案部門較多等因素導致監(jiān)察機關在證據收集、固定等問題上面臨挑戰(zhàn)，檢察機關也面臨較大困難的案件;在罪與非罪、罪名適用、涉案數(shù)額確定等方面存在爭議和分歧的案件，以及涉及新型法律關系和違法手段的案件。

參見編寫組：《監(jiān)察與司法有效銜接工作指引》，中國方正出版社2019年版，第34-35頁。有的從綜合角度，認為是監(jiān)察機關在事實認定、證據采信、案件定性以及法律適用方面存在分歧，無法達成一致意見的案件。

參見陳國慶主編：《職務犯罪監(jiān)察調查與審查起訴銜接工作指引》，中國檢察出版社2019年版，第59-60頁。上述對案件范圍標準的不同認識源于立法規(guī)定的模糊，實務界對提請介入的解讀亦過于靈活和主體化，給具體操作帶來較大困擾。

2.提前介入調查的時機選擇難

介入時機是啟動提前介入的重要起點，選擇恰當?shù)慕槿霑r機對該機制運行能起到事半功倍的效果，反之亦然。但“現(xiàn)有的法律規(guī)定既不明確也不完善，而且缺乏可操作性，對提前介入工作的實效有很大的削弱”。

趙登梅、周金建：《重大刑事案件提前介入偵查機制研究》，載法制日報網，http：//www.

legaldaily.com.cn/fxjy/content/2016-01/21/content_6454663.htm，最后訪問日期：2020年2月3日。有理論認為，時機的確定應當具體案件具體分析、具體取證具體對待，不宜做統(tǒng)一規(guī)定，可分為四種情形：一是對以口供證據為主的案件，可從第一次訊問犯罪嫌疑人時開始介入; 二是對證據完整性和合法性有較高要求的案件，應從證據開始收集時介入; 三是對需要現(xiàn)場勘查以獲得重要證據的案件，應從現(xiàn)場勘查時介入;四是對法律適用爭議較大的案件，可從立案之時介入。

參見朱全寶： 《論檢察機關的提前介入：法理、限度與程序》，載《法學雜志》2019年第9期，第62頁。這種觀點看似考慮全面，最能切合具體實際解決問題，但最不具有操作性，其以“口供證據為主”“對證據完整性和合法性有較高要求”等為標準分別確定提前介入時機，使得確定標準多樣且難以判定，容易引發(fā)爭議，導致辦案中無法介入或者介入不當。

此外，有的認為，根據監(jiān)察機關辦理案件先調查后審理的程序特點，且案件大多會在審理階段涉及案件定性、證據采信、法律適用等關鍵問題，所以檢察機關提起介入的時間一般應在案件進入審理階段，調查終結移送審查15日前，經監(jiān)察機關書面商請后進行。

參見陳國慶主編：《職務犯罪監(jiān)察調查與審查起訴銜接工作指引》，中國檢察出版社2019年版，第63-64頁。這一觀點為了防止檢察機關過早介入，或演變?yōu)槁?lián)合辦案，或影響監(jiān)察機關獨立行使監(jiān)察權，將介入時機界定為移送審理之后?！掇k理職務犯罪案件銜接辦法》對此予以確認。

參見鐘紀晟：《監(jiān)委案件審理部門提前介入與檢察機關公訴部門提前介入有何區(qū)別》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2019 年3月13日，第8版。但是這一觀點未能考慮實踐中的一些特殊情況，特別是一些疑難、復雜案件，監(jiān)察機關在移送審理之前需要檢察機關提供專業(yè)的法律意見。

3.啟動方式不一造成法律適用難

理論界有兩種啟動方式，即依監(jiān)察機關的申請被動介入和依檢察機關的職權主動介入。理由是監(jiān)察機關對職務犯罪案件具有主動權和領導權，可以根據案件的具體情況決定是否邀請檢察機關提前參與，在案件定性、法律適用等方面提出意見建議。檢察機關也應當尊重監(jiān)察機關的職權，一般依監(jiān)察機關的邀請?zhí)崆敖槿胝{查。但在特殊情況下，檢察機關也可依職權主動介入，更早掌握案件情況，促進監(jiān)察機關依法辦案。有學者認為只能有一種啟動方式，即依監(jiān)察機關的申請被動介入。理由是監(jiān)察機關對具體案件情況以及是否需要檢察機關的提前介入有著清醒的認知，再加上檢察機關介入案件的范圍主要為監(jiān)察機關在案件處理意見上存在分歧和爭議的案件，從增強提前介入機制處理案件的針對性角度或者是提高提前介入機制的工作效率角度來講，都應該以監(jiān)察機關主動申請作為檢察機關提前介入的方式為宜。

參見陳國慶主編：《職務犯罪監(jiān)察調查與審查起訴銜接工作指引》，中國檢察出版社2019年版，第61-62頁。實踐中，對于監(jiān)察機關辦理的職務犯罪案件，只有一種提前介入方式，即依監(jiān)察機關邀請被動介入。對于公安機關辦理的刑事案件，則有兩種提前介入方式，即檢察機關依邀請被動介入和依職權主動介入。同樣都是提前介入，但提前介入偵查和提前介入調查卻存在不同的啟動方式，因此存在法律適用差異。

4.成果反饋機制規(guī)范難

一是未對反饋主體進行明確。有學者認為，應以檢察機關的名義反饋，并加蓋檢察機關公章。

參見編寫組：《監(jiān)察與司法有效銜接工作指引》，中國方正出版社2019年版，第50頁。有學者認為，應以檢察機關承辦部門的名義反饋給監(jiān)察機關的案件審理部門。

參見陳國慶主編：《職務犯罪監(jiān)察調查與審查起訴銜接工作指引》，中國檢察出版社2019年版，第66頁。有學者認為，應當以提前介入工作小組的名義反饋書面介入意見，不加蓋檢察機關公章。

參見呂曉剛： 《監(jiān)察調查提前介入實踐完善》，載《法學雜志》2020年第1期，第56頁。

二是未對反饋形式進行明確。有的以口頭形式反饋，隨意性較強。有的雖以書面形式反饋，但無統(tǒng)一規(guī)范的格式，各地各行其是，有時可能欠缺必要內容，如有的檢察機關未對監(jiān)察機關在調查中遇到的問題或者存在的分歧以及爭議的焦點等逐一回應，并給出意見建議。

三是未對反饋效力進行明確。對于檢察機關提前介入調查后提出的書面意見建議，對監(jiān)察機關是否有強制約束力存在較大爭議。有的地方檢察機關要求監(jiān)察機關必須采納其提出的意見建議，甚至如不采納，便在后續(xù)的審查起訴過程中以此否定監(jiān)察機關的職務犯罪調查工作。

四、檢察機關提前介入職務犯罪監(jiān)察調查機制的完善路徑

為進一步完善提前介入調查機制，充分發(fā)揮檢察機關在審查判斷證據等方面的重要作用，建議從案件范圍、介入時機、啟動方式、工作成果反饋等方面對提前介入調查作出限定，既保障職務犯罪監(jiān)察調查權的獨立行使，避免檢察權對其干預;又保障檢察權的獨立行使，避免職務犯罪監(jiān)察調查權將其吸收。應當根據職務犯罪監(jiān)察調查權的權力屬性、功能定位、顯著特點等構建具有自身特色的提前介入調查機制。

（一）在介入范圍方面，限于“重大、疑難、復雜”案件，且需構建多元化的評判標準體系

在辦理職務犯罪案件時，法律賦予“兩機關”不同職責，這決定其應當嚴格遵循分工負責原則。提前介入調查案件范圍不是越寬越好，檢察機關無須介入監(jiān)察機關調查的職務違法案件，更無需介入紀律檢查機關審查的違紀案件，這無法律的明確授權。即便是職務犯罪案件，也不是提前介入越多越好，介入過多一方面影響監(jiān)察機關辦案的獨立性，損及“兩機關”在辦理職務犯罪案件時的互相制約關系;另一方面牽涉檢察機關太多精力，不僅影響自身工作，也影響其介入的質量和效果?！皬墓V力量和必要性考慮，介入案件比例過高或過低，都不利于充分發(fā)揮提前介入機制的作用。”

陳國慶：《事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展》，載《國家檢察官學院學報》2019年第1期，第21頁。實踐中，有些監(jiān)察機關函請檢察機關派員介入的案件已超出相關規(guī)定的介入范圍，在辦案力量有限的情況下，導致檢察機關疲于應付，影響提前介入效果。

參見戴萍：《重大復雜案件提前介入偵查探索》，載《檢察日報》2019年8月13日，第3版。因此，檢察機關只需提前介入監(jiān)察機關調查的少量案件，使有限的司法資源得到最佳的利用。采取“重大、疑難、復雜”的標準是我國檢察機關提前介入偵查實踐經驗的總結，在職務犯罪監(jiān)察調查中也可予以借鑒。理由如下：一是在這類案件中，調查難度較大，案件定性、法律適用等方面存在較多問題，監(jiān)察機關需要來自檢察機關的協(xié)助;二是后續(xù)起訴和庭審難度較大，提前介入調查有助于檢察機關盡早了解案情，做好審查起訴和出庭支持公訴的準備;三是與檢察機關提前介入偵查采取相同標準，有利于法律統(tǒng)一適用。

此外，還需對“重大、疑難、復雜”的評判標準進行明確和細化，最大限度地凝聚“兩機關”共識，避免因認識分歧而無法啟動提前介入調查。但這種明確和細化不必達到具體罪名、刑期的程度，不必達到可以照本宣科、生搬硬套的程度，比較可行的做法是確定一些相對具體的評判標準，由相關人員根據千差萬別的個案進行分析判斷，以決定是否需要提前介入調查。因此，有必要構建起多元化的評判標準體系。就“重大”的評判標準而言，建議從兩方面把握：一是案件的嚴重程度，如可能被判處十年以上有期徒刑的案件;二是案件的社會影響，如在當?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?，并根據影響范圍的不同確定提前介入的檢察機關層級，如在該區(qū)縣范圍內有重大影響的，就由區(qū)縣級檢察機關提前介入調查;如在地市范圍有重大影響的，就由地市級檢察機關提前介入調查。就“疑難、復雜”的評判標準而言，建議從三方面把握：一是案件事實認定存在困難，如涉案人數(shù)眾多、時間跨度較長、涉案范圍較廣等;二是證據采信存在困難，如證據之間存在明顯沖突影響定罪量刑的，或者可能存在非法證據需要排除的;三是案件定性和法律適用存在困難，如新型法律關系或犯罪手段的案件、法律規(guī)定不明確案件、罪與非罪和此罪與彼罪認定有爭議的案件等。

（二）在介入時機方面，一般應當在案件調查終結且移送審理后介入，必要時可在監(jiān)察機關立案后介入

明確提前介入時機是防止出現(xiàn)隨意介入情況的重要保證，要避免出現(xiàn)介入過早或者過晚的問題。過早就從審查和協(xié)助辦案轉變?yōu)槁?lián)合辦案;過晚則因時間有限，使審查流于形式。因此，建議將提前介入調查時機界定為：一般在案件移送審理后介入;必要時可在監(jiān)察機關立案后介入。主要理由如下：一是職務犯罪案件進入審理階段后，調查已初步結束，相關事實和證據已比較明確，亦知曉在事實認定和法律適用等方面存在哪些難題需要檢察機關提前介入幫助解決;二是監(jiān)察機關對案件已有基本的判斷和意見，避免過早介入影響監(jiān)察機關獨立行使調查權，也避免過晚介入導致檢察機關提出的意見建議無時間予以彌補;三是對于一些特殊案件，如社會輿論高度關注的案件，或者罪與非罪難以判定的案件，需要給檢察機關介入時機留下彈性空間。即針對少量特殊案件，檢察機關可以在審理前介入。考慮到監(jiān)察機關需要一段時間調查了解情況，檢察機關在立案以后介入較為適宜。實踐中，有些地方檢察機關就是在立案調查后或者移送審理后介入，且效果良好。如北京市朝陽區(qū)檢察院對監(jiān)察機關調查的職務違法犯罪案件提前介入率達 87.5%，且在調查、審理階段均有介入，調查階段介入側重辨別罪與非罪、引導取證，審理階段介入側重證據完善、程序審查。

馬迪、李曉娟：《監(jiān)察體制改革背景下檢察機關開展職務犯罪檢察工作的實證研究——以北京市朝陽區(qū)人民檢察院職務犯罪檢察工作為研究對象》，載《中國檢察官》2018 年 9 月（上），第47頁。

（三）在介入方式方面，一般應當依監(jiān)察機關書面邀請介入，必要時依職權主動介入

目前，檢察機關雖不能對監(jiān)察機關調查職務犯罪案件實施法律監(jiān)督，但是《憲法》和《監(jiān)察法》明確規(guī)定了兩機關互相配合、互相制約關系，而檢察機關主動介入職務犯罪監(jiān)察調查，正是履行這一關系的體現(xiàn)。建議將提前介入調查的啟動方式界定為：一般應當依監(jiān)察機關書面邀請被動介入，必要時可主動介入。這是因為：從職能分工角度講，職務犯罪監(jiān)察調查權由監(jiān)察機關獨立行使，如無必要，檢察機關不應主動介入;但是對一些如社會輿論高度關切的特殊案件，檢察機關必要時可以從履行公益訴訟職能的角度主動介入。還需注意的是，檢察機關應邀介入時務必持有書面的邀請文件，并經內部嚴格審批同意，避免通過當面、電話等口頭方式隨意提前介入調查。

（四）在介入反饋機制方面，檢察機關介入后應以檢察機關名義提出反饋建議，監(jiān)察機關對反饋建議需要建立內部論證機制

提前介入調查作為監(jiān)察權與檢察權之間銜接配合的重要機制載體，應具有高度的規(guī)范性，因而作為介入的最終成果，在反饋時需把握以下限度：一是在反饋主體方面，建議以檢察機關名義反饋。檢察機關雖然已進行司法責任制改革，賦予檢察官更多權力，但是提前介入調查，是應監(jiān)察機關的邀請并經檢察長同意指派，代表的是檢察機關，即便他們可以依據法律和事實提出意見建議，但這個意見建議在反饋前仍需檢察長批準，必要時還需提請檢察委員會集體研究決定。由此，提前介入反饋的意見建議已經演變?yōu)闄z察官個人發(fā)揮重要作用的檢察機關的意見建議。二是在反饋形式方面，負責提前介入的檢察人員應當在充分了解案情的基礎上進行分析判斷，提出意見建議，并形成規(guī)范的書面材料，內容包括提前介入案件的基本情況、需要提供協(xié)助的內容、介入過程、形成的意見建議以及相應的法律依據等。三是在反饋效力方面，檢察機關提前介入后提出的書面意見建議對監(jiān)察機關沒有強制約束力。監(jiān)察機關依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，檢察機關無論是應邀介入還是主動介入，其基本定位主要是在證據收集、事實認定、法律適用等方面給予協(xié)助，不能直接參與案件的調查活動和決策活動。即便是在提前介入過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關具有非法取證等行為的，也只能通過后續(xù)的審查起訴予以排除，不能在職務犯罪監(jiān)察調查階段提出強制排除意見?？傊?，在介入反饋機制方面，檢察機關介入后應以其名義提出反饋建議，監(jiān)察機關需要建立內部論證機制，充分考慮反饋建議，并將建議吸納情況回復檢察機關，確保檢察機關提前介入調查的效果。

結語

目前，“兩機關”對提前介入調查皆持歡迎態(tài)度。國家監(jiān)察委員會成立以來，已商請最高人民檢察院提前介入國家監(jiān)察委員會辦理的30多起職務犯罪案件，

魏悅：《國家監(jiān)委已商請最高檢提前介入多起職務犯罪案》，載中國法院網，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/id/4751575.shtml，最后訪問日期：2020年2月5日。也用實踐證明了這一論點。但因法律未對其作出明確規(guī)定，從某種程度上講，缺乏制度的法定性和穩(wěn)定性，既影響其功能定位，也影響其實務解讀，造成實踐運行中各行其是。鑒于此，國家監(jiān)察委員會和最高人民檢察院有必要對提前介入的范圍、時機、方式、反饋等作出明確統(tǒng)一的規(guī)定;各地應當結合實際，配套制定細化的實施制度。如此，才能確保提前介入調查在法治軌道上平穩(wěn)運行。

Study of the Mechanism of the Procuratorial Organs Early Intervene in the

Supervision and Investigation of Crime on Duty

WANG Zhan

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

The early involvement of the procuratorial organs in the supervision and investigation of crime on duty has the dual legal basis of performing the public prosecution function and the mutual restriction between the state organs. Besides， they also have system standard foundations. Moreover， they also have a value foundation to ensure the effective connection between the supervision and criminal justice. However， in practice， it faces a dilemma of application. In order to better apply this mechanism， in terms of the scope of intervention， only major， difficult and complex cases should be involved， and a diversified judgment standard system should be established. In terms of the time of intervention， generally after the case is transferred for trial of supervisory organ， and when necessary， after the case is registered and investigated by the supervisory organ. In terms of the way of intervention， according to the written invitation of the supervisory organ， if necessary， the legal supervision function should be started to intervene. In the intervention feedback mechanism， the procuratorial organ should put forward feedback suggestions in the name of the procuratorial organ after intervention. The supervisory organ needs to establish an internal argumentation and discussion mechanism for the feedback suggestions， fully consider the feedback suggestions， and reply to the procuratorial organ on the absorption of the suggestions， so as to truly achieve the real and effective early intervention of the procuratorial organ.

Key Words： early intervention; the supervision and investigation of crime on duty; mutual restraint; legal supervision

本文責任編輯：周玉芹