李慶偉

(中國人民銀行平頂山市中心支行，河南 平頂山 467000)

一、內(nèi)部審計的發(fā)展演變

1.內(nèi)部審計概念的演變

內(nèi)部審計的產(chǎn)生由來已久，但內(nèi)部審計作為一種獨立的職業(yè)卻始于1941年，其標志就是美國率先成立內(nèi)部審計師協(xié)會，也即國際內(nèi)部審計師協(xié)會(IIA)的前身。1947年，IIA正式發(fā)布內(nèi)部審計概念，即內(nèi)部審計是建立在審查財務、會計和其他經(jīng)營活動基礎上的獨立評價活動。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，時代不斷賦予內(nèi)部審計新的使命，IIA也隨之對內(nèi)部審計的概念進行了六次適應性調節(jié)，如表1所示。

表1 內(nèi)部審計概念的演變

從內(nèi)部審計概念的演變來看，不同的歷史時期，內(nèi)部審計擔負著不同的歷史使命，其職能也由最初的財務審計、經(jīng)營審計，逐步發(fā)展到管理審計，以及當前的風險導向審計。值得注意的是無論內(nèi)部審計定義怎么變，監(jiān)督和評價始終是內(nèi)部審計的兩大核心職能，變化的只是監(jiān)督評價的范圍、目標以及服務層次等。

2.我國內(nèi)部審計的發(fā)展演變

(1)新中國成立之初至20世紀80年代末，我國內(nèi)部審計處于起步階段。1983年，國務院成立了國家審計署，同年國務院批轉了審計署《關于開展審計工作幾個問題的請示》，首次提到內(nèi)部審計應具有監(jiān)督職能。1985年8月，審計署頒布了《內(nèi)部審計暫行規(guī)定》，為內(nèi)部審計提供了法律依據(jù)，《內(nèi)部審計暫行規(guī)定》要求政府部門和大中型企事業(yè)單位實行內(nèi)部審計監(jiān)督制度，并明確內(nèi)部審計要發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督的職能。1985年12月，審計署頒布了《審計署關于內(nèi)部審計的若干規(guī)定》，這是審計署成立后第一個關于內(nèi)部審計的法規(guī)文件。1989年12月，審計署發(fā)布了《關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，廢止1985年的規(guī)定，這是我國第一部關于內(nèi)部審計的部門規(guī)章。在這些制度文件的指引下，內(nèi)部審計實踐表現(xiàn)出以下特點：一是在少數(shù)大型國營企業(yè)和銀行系統(tǒng)中出現(xiàn)了類似于內(nèi)部審計的部門，銀行系統(tǒng)中一般稱為稽核；二是這一階段的內(nèi)部審計圍繞財務會計資料開展以保護財產(chǎn)、查錯防弊為主要目的的監(jiān)督業(yè)務，也即賬項基礎審計出現(xiàn)。

(2)20世紀90年代至今，內(nèi)部審計步入職業(yè)化發(fā)展道路。1995年7月，頒布中華人民共和國審計署1號令《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，取代1989年的規(guī)定，其中進一步明確了內(nèi)部審計應當包含監(jiān)督與評價職能。2000年，中國內(nèi)部審計師協(xié)會正式成立，揭開了中國內(nèi)部審計發(fā)展新的里程碑。2013年，中國內(nèi)部審計師協(xié)會發(fā)布了《中國內(nèi)部審計準則》，該準則采納了IIA1999年對內(nèi)部審計的定義，明確確認和咨詢?yōu)閮?nèi)部審計的基本職能。2018年，審計署發(fā)布《關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》的11號令，進一步修訂內(nèi)部審計概念，將內(nèi)部審計定義為“對本單位及所屬單位財政財務收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標的活動”，在原有的“監(jiān)督、評價”職能基礎上新增了“建議”職能。建議職能的出現(xiàn)進一步從制度層面上明確了內(nèi)部審計要前移監(jiān)督關口的要求，強調不僅要堅持事后監(jiān)督與評價，還要把控制重心前移到事前、事中。這一階段的內(nèi)部審計將原來的賬項基礎審計，逐步延伸到經(jīng)營審計，并向以評價建議為主的管理審計、風險導向方向擴展。

總之，從內(nèi)部審計概念的演變和我國內(nèi)部審計發(fā)展過程來看，我國內(nèi)部審計發(fā)展起步較晚，但卻緊隨現(xiàn)代內(nèi)部審計發(fā)展理念與工作實務，其發(fā)展路徑與國際內(nèi)部審計表現(xiàn)出明顯的趨同，即從檢查過去到著眼未來、從評價過去到預測未來、從單一的財務視角到多維度管理評價、從供給驅動到需求驅動。

二、人民銀行內(nèi)部審計發(fā)展演變及現(xiàn)狀

1.人民銀行內(nèi)部審計發(fā)展演變

1997年年底，全國第一次金融工作會議后，人民銀行的職責定位進一步清晰，1998年機構改革，人民銀行內(nèi)部審計也應運而生。人民銀行內(nèi)部審計的發(fā)展大致可以分為三個階段：

(1)1998年至2007年的賬項基礎審計階段。1999年，《中國人民銀行內(nèi)部審計工作制度》明確了內(nèi)審對財務收支的監(jiān)督、檢查職責。2005年新《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》提出了風險管理監(jiān)督內(nèi)容。2006年《中國人民銀行分支機構內(nèi)部控制指引》標志著內(nèi)審職能由單純的監(jiān)督轉身對風險、組織目標等的分析評估。總體來說，此階段內(nèi)審還是以財務審計為主，在查錯糾弊、堵塞漏洞方面發(fā)揮了重要作用。

(2)2008年至2018年的監(jiān)督與服務并重階段。從2008年正式提出內(nèi)審工作轉型以來，各級內(nèi)審部門在查錯糾弊的基礎上，從原來的“對不對”逐步向“好不好”“能不能更好”轉變，并對內(nèi)部控制審計、績效審計、風險導向審計等新型審計領域作出了更多有益探索，在規(guī)范管理、防范風險、促進規(guī)范有效履職方面發(fā)揮了積極作用。

(3)2019年至今。黨的十九大以來，特別是中央成立審計委員會之后，對內(nèi)審工作提出了更高的政治要求和工作標準。2019年4月，為適應新形勢新變化，國家下發(fā)了《中共中國人民銀行關于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導意見》，對內(nèi)部審計的職責予以了擴展和明確，將內(nèi)部審計的職能定位為監(jiān)督、評價和建議，要求人民銀行內(nèi)部審計既要提供客觀的評價、鑒證等確認服務，又要為同樣的系統(tǒng)提供咨詢建議，并嘗試在兩者之間找到不同組合的平衡點，以更好地促進人民銀行風險防范和規(guī)范高效履職。

人民銀行內(nèi)部審計起步較晚，但在成立以來的二十多年的時間里，結合國際內(nèi)部審計發(fā)展理論與實務和人民銀行系統(tǒng)履職要求，快速地經(jīng)歷了由賬項基礎審計向經(jīng)營審計和管理審計并重方向發(fā)展。

2.基層央行內(nèi)審發(fā)展的任務與面臨問題

從IIA對內(nèi)部審計概念的屢次修訂和內(nèi)部審計的發(fā)展歷程來看，今后一段時期內(nèi)，基層央行內(nèi)審面臨的主要任務是：廣泛吸收和借鑒先進審計實務，在審計監(jiān)督與評價建議并重的原則，緊緊圍繞基層央行履職，聚焦重大政策措施貫徹落實情況審計，促進各項政策措施的有效落地；圍繞全面從嚴治黨要求，實現(xiàn)對風險突出和問題高發(fā)的重點領域、重點單位、重點人員的審計全覆蓋；以問題為導向，對“底線”“紅線”事項、對“花錢”“用權”情況開展重點監(jiān)督與評價；以績效的視角，評價資源使用、監(jiān)管與服務效率；發(fā)揮建議職能作用，及時分析總結風險防控情況，發(fā)出風險提示與預警，運用審計成果。

2019年以來，基層央行內(nèi)審部門應時而動，主動適應新形勢、迎接新挑戰(zhàn)，駛入全面深化發(fā)展的快車道。但基層央行內(nèi)審部門在履職過程中仍面臨一些問題，影響著內(nèi)審監(jiān)督、評價與建議職能作用的發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)監(jiān)督評價中的績效與風險理念樹立不夠。人民銀行內(nèi)審部門發(fā)展二十多年來，合規(guī)性審計是人民銀行內(nèi)部審計的基礎，也是主要的審計模式，因此合規(guī)性審計理念已牢牢根植于內(nèi)審人員的思想觀念中。部分內(nèi)審人員習慣于對照制度開展監(jiān)督與評價，習慣于在“行不行”“對不對”上下功夫，而“好不好”“如何更好”的審計思維明顯缺乏，風險引導審計、審計關注風險的思維模式還不能熟練運用于審計實務中。

(2)獨立性不足的問題長期影響監(jiān)督評價職能作用發(fā)揮。從IIA對內(nèi)部審計概念的屢次修訂還可以看出，獨立性的要求始終如一，獨立性不足很大程度上影響著監(jiān)督評價的質量和效果?；鶎友胄袃?nèi)審獨立性問題值得關注。一方面，內(nèi)審部門雖然獨立于被審計單位，但又同時隸屬本級單位，在本行黨委的領導下開展工作，因此基層央行內(nèi)審的獨立是相對的獨立，監(jiān)督評價不可避免地會受到影響；另一方面，內(nèi)審部門作為基層行的一分子，承擔了發(fā)行庫檢查、預算管理監(jiān)督委員會、重要空白憑證銷毀、工會經(jīng)審、集中采購等十余內(nèi)審職責以外的工作，導致內(nèi)審無法獨立于他們所要審查的活動，對業(yè)務工作的直接參與，很大程度上影響著后續(xù)監(jiān)督評價的客觀性。

(3)信息技術手段運用不足。大數(shù)據(jù)時代，內(nèi)審在審計監(jiān)督評價和建議過程中依靠信息技術手段篩選數(shù)據(jù)、分析提取、發(fā)現(xiàn)線索、提前預警等方面均有明顯的優(yōu)勢，可以大大地提高審計監(jiān)督評價效率效果，提升風險感知程度。而在審計操作實務中，基層央行內(nèi)審人員運用信息技術手段仍然不足，總體上還是以手工翻閱資料為主，出現(xiàn)這種狀況的主要原因在于，現(xiàn)有的審計輔助工具的使用界面不夠友好，操作的專業(yè)性強，數(shù)據(jù)抓取與分析需要具有科技背景的人員才能完成，一般內(nèi)審人員使用起來非常困難。

(4)建議職能運用不夠。根據(jù)IIA對內(nèi)部審計的定義，咨詢職能是內(nèi)審拓展職業(yè)邊界、達到為組織增值目標的重要手段，當前人民銀行內(nèi)審的建議職能包括但不限于咨詢職能，建議職能有了更加豐富的外延和內(nèi)涵。當前基層央行內(nèi)審建議職能關注的點多過于面，系統(tǒng)性不足，大多數(shù)審計分析僅是對審計發(fā)現(xiàn)問題的簡單羅列、概括整理，對全轄性、跨部門、多專業(yè)的綜合性、全局性整體性分析較少，導致對苗頭性、傾向性問題的預測預判不夠；就事論事地分析建議較多，深層次挖掘分析不夠，對問題成因的剖析不到位，審計建議針對性差、可操作性不強，導致內(nèi)審的風險防控第三道防線作用不突出；對監(jiān)督評價成果的運用方式和手段偏少，力度不夠。

三、內(nèi)部審計發(fā)展演變對當前工作的啟示

1.持續(xù)加強績效理念、風險理念的樹立與強化

加大對國內(nèi)外績效審計理論、優(yōu)秀審計案例或操作實務的學習與借鑒，指導基層央行內(nèi)審人員全面樹立績效評價觀，持續(xù)推動審計觀念向“好不好”“如何更好”轉變。積極推進風險評估工作，運用風險評估系統(tǒng)、審計信息共享平臺等工具，在實踐中探索運用“風險引導審計、審計關注風險”理念，指導審計計劃、審計方案制定。建立和完善風險管理機制，提升風險感知水平與敏感度，強化風險導向理念。

2.獨立客觀與協(xié)調配合相結合

針對內(nèi)審部門獨立性較差和機構設置原因導致履職效果欠佳問題，建議改進審計報告關系，從現(xiàn)在的以同級監(jiān)督為主、向本級黨委匯報，改進為以上級行內(nèi)審部門主導審計項目為主，盡可能多地采取跨區(qū)域的交叉審計方式，直接向上級行主管部門匯報，減少同級監(jiān)督頻次，增強監(jiān)督評價效果。同時建議開展一次針對內(nèi)審部門承擔其他職能的清理和規(guī)范，對標IIA和《中共中國人民銀行關于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導意見》對于內(nèi)審監(jiān)督、評價、建議職責的詮釋，進一步理清內(nèi)審部門職能定位，建立履職責任清單，以確保內(nèi)審部門能夠獨立客觀地開展監(jiān)督、評價和建議，不參與可能影響獨立、客觀履行審計職責的工作。當前，內(nèi)審部門還要加強與本單位紀檢監(jiān)察、組織人事等相關部門的溝通協(xié)作，積極參與大監(jiān)督體系建設，加強信息共享和協(xié)調配合，提升履職效能。

3.加大信息技術使用力度

內(nèi)審工作要實現(xiàn)從查錯糾弊的合規(guī)性審計向提供決策咨詢的管理審計方向轉變，借助信息技術手段，規(guī)范化程式化基礎性審計數(shù)據(jù)分析勢在必行。因此，建議上級行進一步加大審計輔助技術的開發(fā)力度，開發(fā)出使用便捷、操作方便、界面友好的審計輔助軟件，借助信息技術手段綜合分析對比數(shù)據(jù)，通過篩選篩查、函數(shù)計算、圖表繪制等功能提高現(xiàn)場審計效率，并通過信息技術的應用進一步加強非現(xiàn)場審計的開展?？蓢L試建立與業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口，前移監(jiān)督評價關口，實現(xiàn)對業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)、工作日志等的日常篩選、統(tǒng)計與分析，排查數(shù)據(jù)異常，對觸發(fā)“底線”“紅線”事項及時發(fā)出風險提示與預警，實現(xiàn)對業(yè)務數(shù)據(jù)的事中全覆蓋，實時監(jiān)控業(yè)務數(shù)據(jù)，分析風險。

4.發(fā)揮好內(nèi)審建議職能

基層央行要落實好《2019年度內(nèi)部審計工作指導意見》關于內(nèi)審建議的相關要求，須繼續(xù)完善“一把手”主導、分管領導主管、具體部門實施的成果運用責任機制，構建出各層級共抓、各部門聯(lián)動的整體格局。對標IIA對內(nèi)審咨詢職能的界定，進一步強化對基層央行內(nèi)審建議職能的履行，通過提供專項咨詢、部門聯(lián)動整改排查、為決策提供參考、開展內(nèi)控分析、完善事前事中預警提示等方式，加工運用好監(jiān)督、評價成果，增強數(shù)據(jù)綜合分析能力，多層次、全方位、多角度地做好數(shù)據(jù)挖掘，凸顯第三道防線作用。