松陽縣完善基層財政管理體系的實踐與思考

葉川生 葉玲英

摘要：本文以浙江省松陽縣為例，就如何加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中的問題和困難，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)又好又快發(fā)展，提出理順財政體制、加強資金監(jiān)管、開展績效管理、加強隊伍建設等措施和建議。

關鍵詞：基層財政 資金監(jiān)管 財政建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國最基層的一級財政，是財政組織管理體系的重要基礎，是強農(nóng)惠農(nóng)系列政策和財經(jīng)紀律在基層的重要執(zhí)行者，是促進農(nóng)村經(jīng)濟建設和社會事業(yè)和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。完善基層財政管理體系，著力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，是適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，提高財政資金績效的迫切需要，是維護農(nóng)民群眾切身利益、提升黨和政府形象、鞏固黨的執(zhí)政基礎的必然要求。近年來，隨著公共財政體制的健全完善和農(nóng)村綜合改革的逐步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在鞏固基層政權治理、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、服務和促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了明顯的成效。但在具體的管理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理仍存在一些制度不健全、執(zhí)行不到位的問題，甚至屢屢發(fā)生違規(guī)違紀違法事件，不僅給國家造成巨大損失，更損害了黨和政府在人民群眾中的形象。如何加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中的問題和困難，加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助推“最多跑一次”改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理建設的重要課題。浙江省松陽縣在這方面進行了積極探索，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行管理存在的問題，系統(tǒng)重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體系，全面強化和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。

一、正視短板，認清松陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行管理存在的問題

（一）職能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體作用地位發(fā)揮不明顯

松陽縣自1985年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。近年來，按照上級部門的安排布署，松陽縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作了進一步改革和深化，從“零戶統(tǒng)管、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用、國庫集中支付、政府采購、部門預算、工資統(tǒng)發(fā)”等方面進行了一系列改革和完善，2007開始全面實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式。2019年地方機構改革，全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行了重新設置和定位，其中：單設鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的有13個，其余6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設財政所，將其合并到綠色發(fā)展服務中心。實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”和“國庫集中支付”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本只負責工資申報、經(jīng)費報帳核算和涉農(nóng)資金補助兌現(xiàn)等具體業(yè)務，收支管理工作薄弱、業(yè)務范圍單純狹窄，缺乏財政統(tǒng)籌調(diào)控能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的單位會計，同等于縣級部門的預算單位，嚴重弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體作用地位，難以發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為“一級政府、一級財政”應有的作用。

（二）功能缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生財聚財積極性不高

目前，松陽縣將19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為預算單位管理的體制形式，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織收入的功能基本喪失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源主要為縣財政撥入的各類經(jīng)費、?？钜约吧霞壺斦D(zhuǎn)移支付資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行完全依附于縣級財政，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權財權不一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不是一級完整的政府，沒有獨立的財權，財力依靠上級的轉(zhuǎn)移支付，花錢靠上級撥付。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力有限，各項民生支出都由縣級財政按排，造成支出責任上移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要任務就是報帳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設意識淡薄，生財聚財觀念淡化。

（三）監(jiān)管薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作力度不足

財政資金監(jiān)管工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一項重要工作內(nèi)容，其財政監(jiān)督水平的高低直接關系到財政政策在基層的執(zhí)行效果，直接關系財政資金的安全、規(guī)范和有效。由于基層的一些特殊原因，其執(zhí)行的效果不是很理想，還存在不少問題。一是缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管主動性，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“重資金爭取，輕資金監(jiān)管”現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管僅停留在表面上，沒有真正實行公開制度，監(jiān)管臺賬、公開信息虛假，資金監(jiān)管工作基本流于形式。二是缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作能力，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員編制不足、業(yè)務能力參差不齊、人員調(diào)動頻繁等原因影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構本身對資金監(jiān)管工作任務、內(nèi)容的認識不足，職責不清，不知如何監(jiān)管，對資金監(jiān)管政策不了解，監(jiān)管工作沒有方向。三是缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的協(xié)同性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對項目資金的監(jiān)管極其薄弱，項目資金是監(jiān)管的關鍵環(huán)節(jié)，但大多項目資金的申報、實施、監(jiān)督、驗收等未要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對項目資金“看得見、管不著”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門也本著多一事不如少一事的心態(tài)，消極對待，對項目建設不參與、不監(jiān)督，對完工項目未進行檔案管理，也未對項目跟蹤問效。

（四）隊伍不穩(wěn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構建設任重道遠

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能得以履行的重要保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍不穩(wěn)定一直是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平的重要因素。松陽縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員共39人，其中5人不是正式在編人員，且大部分財政人員要駐村包片，抓各項中心工作，從事財政工作精力有限。從2017年到現(xiàn)在，短短三年時間9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所所長發(fā)生了變動，其中有3個提拔、6個調(diào)動其他崗位。究其原因，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員編制屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政所無固定編制且無行政級別，財政所長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所由財政所長及政府會計組成，工作量繁重且風險極高，這是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍流失嚴重的重要原因。

二、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的對策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設要緊緊圍繞“整體智治、唯實惟先”的整體財政要求，建立健全現(xiàn)代財政制度，以數(shù)字賦能為抓手，系統(tǒng)重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體系，全面強化和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。通過系統(tǒng)性、全鏈條、閉環(huán)式重構，建立職責明晰、職能科學、任務明確、保障有效、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體系，打造省市縣鄉(xiāng)一體協(xié)同的整體財政格局，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力，促進基層經(jīng)濟社會事業(yè)又好又快發(fā)展。

（一）加快理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體職能

在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律地位不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權和使用權、財務審批權及債權債務不變的前提下，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所上收縣級管理，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所為縣財政局的派出機構，財政所的人、財、物由縣財政局垂直管理，保障財政所監(jiān)管的獨立性。根據(jù)當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔的工作，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政事權范圍，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能進一步細化為貫徹執(zhí)行財經(jīng)制度、負責預算管理、統(tǒng)籌資金分配、開展績效管理、做好資金監(jiān)管、加強稅收征管、負責資產(chǎn)及債務監(jiān)管、監(jiān)管財務收支、負責落實“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政服務平臺+一卡通”建設、統(tǒng)籌指導村級財務等十個方面。基于經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和新一輪財稅體制改革需要，進一步明晰市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權和支出責任，準確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，進一步健全和完善管理制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理行為，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平。

（二）切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，確保財政資金安全高效

要劃清縣鄉(xiāng)財政監(jiān)管的職責和任務，做到職責清晰、權責對等，實行報賬制的項目資金，由縣財政負責資金監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政協(xié)同參與。要改變多頭管理的方式，凡是下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目資金，實行"一個漏斗向下"的資金下達與撥付制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負責資金監(jiān)管。要建立和完善權責對等的資金管理體制，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管范圍、監(jiān)管目標和監(jiān)管要求，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金多頭管理、多頭撥款、職責不清、監(jiān)管不嚴的問題，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，優(yōu)化監(jiān)管手段，充分利用各種資源加強對資金的全方位監(jiān)管。要加強信息傳遞，及時將資金或項目管理辦法、申報條件、資金預算、驗收標準、工作要求等信息傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，以方便財政所全面掌握監(jiān)管要求，及早實施資金監(jiān)管，保障資金安全，提高資金使用效率。要加強數(shù)字化監(jiān)管，充分運用數(shù)字化手段，加快業(yè)務流程再造，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開展云管理、云服務、云檢查等，推動建立數(shù)字化監(jiān)管常態(tài)機制，實現(xiàn)智能監(jiān)管，逐步從原始的紙質(zhì)流轉(zhuǎn)、線下手簽向電子流程、線上操作轉(zhuǎn)變，從“人工式管理”向“數(shù)字化管理”轉(zhuǎn)變，切實提高資金監(jiān)管效率。

（三）全面開展財政資金績效管理，健全財政監(jiān)督管理制度

按照“全面實施預算績效管理”要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有收支全面納入績效管理，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、績效結(jié)果有應用、結(jié)果應用有問責”的全過程預算績效管理機制，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源配置效益和資金使用績效。遵循“實事求是、客觀公正、全面評價、突出重點”的原則，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自評和外部評價相結(jié)合的方式，對預算執(zhí)行情況開展績效評價。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構對預算執(zhí)行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，并逐步開展整體績效評價，評價結(jié)果報縣級財政部門?？h級財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政運行情況實施綜合績效評價，必要時可引入第三方機構參與績效評價。健全績效評價結(jié)果反饋制度、績效問題整改責任制度和信息披露制度，強化績效評價結(jié)果應用。

（四）進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用

編辦人事部門要核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政編制數(shù)，確定行政級別，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員正常的職務晉升，形成引得進、留得住、用得好的良性機制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員調(diào)配時，要將熟悉財務知識、精通業(yè)務、素質(zhì)好的人員選拔到財政工作崗位上來，人員招錄、崗位交流等須經(jīng)縣級財政部門同意，并鼓勵縣級部門財務崗位面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門選調(diào)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員流動打通新渠道。要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員業(yè)務培訓，為財務人員自身學習、更新知識提供機會和機制，定期對財會人員進行業(yè)務培訓，通過考試考核不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的業(yè)務素質(zhì)和財務水平。要按照“省級財政統(tǒng)一部署、市級財政大力推進、縣級財政為主實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政全員參與”的原則，認真抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的業(yè)務培訓。市、縣財政部門要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部培訓工作面廣量大和實際需求差異性大的具體情況，充分借助各類大專院校、財稅干校等培訓力量和資源，多種形式開展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的培訓?？h級財政部門要會同縣級組織部門加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部財經(jīng)管理知識的培訓，通過上下層層分級培訓，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的業(yè)務能力和管理水平，努力打造一支高素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理干部隊伍，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。

（作者單位：浙江省松陽縣財政局）

責任編輯：欣文