海南自貿(mào)港高水平開放“高”在何處

白 明

中國對外開放的大門不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開越大，這不僅已經(jīng)成為全黨、全國人民的共識，而且也被認(rèn)為中國不可更改的既定國策。然而，作為一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，擴(kuò)大開放更是一項(xiàng)龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必然要強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)。所謂“序”，就是指一部分地區(qū)要在擴(kuò)大開放過程中走在前面，其他區(qū)域按部就班跟進(jìn)，而在建設(shè)中國特色的自由貿(mào)易港方面，海南無疑扮演了“排頭兵”角色。

2021年4月20日，博鰲亞洲論壇2021年年會(huì)以線下為主舉辦。習(xí)近平總書記在發(fā)表主旨演講時(shí)強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)”。論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，1988年建省的海南在全國排名并不靠前，但作為一個(gè)相對獨(dú)立的地理單元，海南注定在中國的對外開放過程中要展現(xiàn)出不可替代的擔(dān)當(dāng)。當(dāng)時(shí)間坐標(biāo)定格在2018年4月13日，習(xí)近平總書記在出席慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)并發(fā)表重要講話時(shí)宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。自此，海南的對外開放正在邁上一個(gè)新的臺階。

迄今為止，習(xí)近平總書記發(fā)表“四一三”重要講話已經(jīng)三年有余。這期間，海南不僅積極推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，而且也在積極探索建立自由貿(mào)易港。如果追溯到1988年海南建省，海南當(dāng)時(shí)甚至還是中國為數(shù)不多的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但若論起對外開放的水平，海南的起點(diǎn)相對滯后。遠(yuǎn)看，與深圳、珠海等其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，海南的開放程度也并不高。近看，如果與其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相比，2018年掛牌建立的海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則試圖在對外開放水平上能夠擺脫滯后，實(shí)現(xiàn)跳躍。如果實(shí)現(xiàn)了中央12號文件的期待并且做到了《海南自貿(mào)港總體方案》的要求，那么，推進(jìn)海南自貿(mào)港建設(shè)可以說是繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之后海南提高對外開放水平的“第三級火箭”。

毋庸置疑，未來海南自貿(mào)港的對外開放不僅僅要看門開得有多大，更要看開放水平是否達(dá)到更高要求。為此，有必要從以下關(guān)注點(diǎn)切入，分析海南自貿(mào)港高水平對外開放到底“高”在何處。

第一，海南的自貿(mào)港的開放新高度“高”在戰(zhàn)略定位的頂層設(shè)計(jì)思路上。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（簡稱中央12號文件）所描繪的發(fā)展藍(lán)圖，未來海南自貿(mào)港的發(fā)展戰(zhàn)略定位就是“三區(qū)一中心”，亦即全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)、國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)、國際旅游消費(fèi)中心，而“三區(qū)一中心”定位充分體現(xiàn)出頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略高度。在“三區(qū)一中心”的高水平戰(zhàn)略定位基礎(chǔ)之上，海南的發(fā)展既要有所為，也要有所不為。一方面，無論是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還是自貿(mào)港建設(shè)，海南的發(fā)展都不能夠立足于簡單的轉(zhuǎn)口貿(mào)易和粗放加工環(huán)節(jié)，更不能夠走過度依賴房地產(chǎn)的老路。另一方面，海南也要結(jié)合自身優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，堅(jiān)持發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)這三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及熱帶生態(tài)農(nóng)業(yè)。為此，中共中央、國務(wù)院在印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》中也給海南自貿(mào)港建設(shè)“出了題目”，這就是聚焦貿(mào)易投資自由化便利化，建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的政策制度體系，建設(shè)具有國際競爭力和影響力的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，將海南自由貿(mào)易港打造成為引領(lǐng)我國新時(shí)代對外開放的鮮明旗幟和重要開放門戶。具體來看，到2025年，初步建立以貿(mào)易自由便利和投資自由便利為重點(diǎn)的自由貿(mào)易港政策制度體系。到2035年，自由貿(mào)易港制度體系和運(yùn)作模式更加成熟，成為我國開放型經(jīng)濟(jì)新高地。

第二，海南自貿(mào)港的開放新高度“高”在制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成性之上。與以往園區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)有所不同，無論是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還是自由貿(mào)易港，制度創(chuàng)新都可以說是最大的看點(diǎn)。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“海南自由貿(mào)易港建設(shè)要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置”的重要指示，按照《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的要求，前不久海南出臺了《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動(dòng)方案(2020—2022年)》。一方面，從系統(tǒng)性來看，海南自貿(mào)港需要高效完備的法律法規(guī)體系、有國際競爭力的財(cái)稅體系、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的人流物流資金流信息流體系、安全嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。另一方面，從集成性來看，海南也將圍繞貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動(dòng)自由便利、人員進(jìn)出自由便利、運(yùn)輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)，推動(dòng)全方位、大力度、高層次的制度集成創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)指出的是，系統(tǒng)化的集成創(chuàng)新做法并不是只有海南自貿(mào)港才有，全國很多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也都在強(qiáng)調(diào)探索制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成性。然而，這些系統(tǒng)集成創(chuàng)新在很大程度上屬于多部門之間在推進(jìn)某一件事情上的協(xié)同發(fā)力，如各部門數(shù)據(jù)共享、單一窗口、多證合一、一網(wǎng)通辦等，但海南在系統(tǒng)集成創(chuàng)新上的嘗試則將政府部門的相關(guān)職能予以貫通，如人才引進(jìn)與辦理社會(huì)保險(xiǎn)看似兩個(gè)事項(xiàng)，但海南自貿(mào)港卻將這兩件事集成在一起，既強(qiáng)化了人才服務(wù)工作，也提高了有關(guān)部門的辦事效率，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。

第三，海南自貿(mào)港的開放新高度“高”在對標(biāo)國際上自貿(mào)港的最高水平之上。與國內(nèi)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相比，雖然同為制度創(chuàng)新，但由于海南的對外開放在很大程度上是要對標(biāo)世界上其他自貿(mào)港的最高開放標(biāo)準(zhǔn)，海南自貿(mào)港的制度創(chuàng)新“定義域”卻更為寬闊。現(xiàn)在看來，海南自貿(mào)港在開放體制機(jī)制上也越來越有中國香港、新加坡、迪拜等國際知名自貿(mào)港“范兒”。事實(shí)上，除了煙、酒、碳?xì)溆?、甲醛外，中國香港對一般進(jìn)出口商品實(shí)行零關(guān)稅。與此同時(shí)，除了煙、酒、石油、機(jī)動(dòng)車外，新加坡也對一般進(jìn)出口商品實(shí)行零關(guān)稅。在全國范圍內(nèi)擴(kuò)大開放仍然處于循序漸進(jìn)階段之時(shí)，由于海南自貿(mào)港是政策紅利更為集中釋放的區(qū)域，是高水平的開放高地，也可以像中國香港、新加坡、迪拜等其他自貿(mào)港那樣具有“境內(nèi)關(guān)外”特征，類似上述零關(guān)稅的開放措施也就同樣有可能在海南落地。在充分借鑒其他自貿(mào)港的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，海南自貿(mào)港對于進(jìn)口管理也做出相應(yīng)的自由化安排，如對零關(guān)稅免稅進(jìn)口自用設(shè)備實(shí)行負(fù)面清單管理模式、對零關(guān)稅進(jìn)口“兩頭在外”原材料實(shí)行正面清單管理模式。

第四，海南自貿(mào)港的開放新高度“高”在大膽試、大膽闖、自主改之上。作為高水平對外開放的“試驗(yàn)田”，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新不僅要立足于先行先試，而且要考慮成功的經(jīng)驗(yàn)是否可以復(fù)制推廣。然而，海南自貿(mào)港所探索的經(jīng)驗(yàn)并不是都可復(fù)制的。鑒于此，海南必須要在基于自身的特色基礎(chǔ)上，充分利用自貿(mào)港所帶來的便利條件來發(fā)展。也就是說，海南的制度創(chuàng)新不一定都要考慮到推廣復(fù)制的需要，只要能夠有助于海南最大限度獲得高水平開放的紅利，就完全可以大膽試、大膽闖、自主改，不必過多考慮“左鄰右舍”是否也能學(xué)得來。眾所周知，現(xiàn)階段海南正在努力推進(jìn)國際旅游消費(fèi)中心建設(shè)，而國際上許多著名的旅游消費(fèi)中心也都被允許開展離島免稅業(yè)務(wù)，如日本的沖繩島、韓國的濟(jì)州島、中國臺灣的澎湖島等。自從2011年4月海南開展離島免稅業(yè)務(wù)以來，已經(jīng)先后6次上調(diào)離島免稅限額。迄今為止，海南已經(jīng)允許10家企業(yè)經(jīng)營免稅品業(yè)務(wù)，島外游客享受的離島免稅金額高達(dá)10萬元人民幣，免稅品種達(dá)45種。離島免稅業(yè)務(wù)的開展在很大程度上有助于提高海南對島外游客的吸引力，促進(jìn)消費(fèi)回流。

第五，海南自貿(mào)港的開放新高度“高”在培育營商環(huán)境的“自選動(dòng)作”之上。創(chuàng)一流營商環(huán)境是高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港的目標(biāo)要求。在以往的三年時(shí)間，中國在世界銀行對190個(gè)國家和地區(qū)營商環(huán)境排名中位置明顯提升，2018—2020年間的排名分別為第78位、第46位和第31位。然而，涉及中國排名的樣本卻只是來源于上海和北京這兩座大城市。就海南而言，改善營商環(huán)境不僅要對標(biāo)世界銀行排名所包含的 “規(guī)定動(dòng)作”上，如開辦企業(yè)、獲得施工許可、財(cái)產(chǎn)登記、獲得信貸和改善融資環(huán)境、納稅便利化、跨境貿(mào)易、保護(hù)投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)等10個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)，而且還要有某些既符合海南實(shí)際情況又符合海南自貿(mào)港建設(shè)要求的“自選動(dòng)作”。2020年10月，海南印發(fā)實(shí)施了《海南省創(chuàng)一流營商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃（2020—2021年）》。根據(jù)海南自貿(mào)港建設(shè)實(shí)際增加海南特色指標(biāo)“人才流動(dòng)”和“建設(shè)服務(wù)型政府”，從11個(gè)方面提出了31項(xiàng)改善海南營商環(huán)境的措施，這是海南自貿(mào)港建設(shè)總體方案公布以來，海南省發(fā)布實(shí)施的首個(gè)創(chuàng)一流營商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，也是習(xí)近平總書記“四一三”重要講話發(fā)表以來，海南省連續(xù)第三年發(fā)布優(yōu)化營商環(huán)境的行動(dòng)計(jì)劃，而這三個(gè)行動(dòng)計(jì)劃所包含的改善營商環(huán)境措施分別為40項(xiàng)、29項(xiàng)和31項(xiàng)。

第六，海南自貿(mào)港的開放新高度“高”在用好用足相關(guān)制度權(quán)限的自主性之上。要想在制度創(chuàng)新上有更大的突破，就需要打好海南自貿(mào)港建設(shè)的法制基礎(chǔ)。2020年12月全國人大常委會(huì)第24次會(huì)議對海南自由貿(mào)易港法草案進(jìn)行了初次審議，會(huì)后在中國人大網(wǎng)公開征求意見，共收到335人提出的689條意見，意見主要集中在進(jìn)一步明確本法和其他相關(guān)法律的關(guān)系、完善貿(mào)易投資自由便利的規(guī)定、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才支撐措施等方面。也要看到，相對于全國利用外資負(fù)面清單的33條市場準(zhǔn)入特別限制措施以及全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商準(zhǔn)入負(fù)面清單中的30條特別限制措施，海南自貿(mào)港版本的外資準(zhǔn)入負(fù)面清單僅包括27項(xiàng)特別限制措施。除此之外，海南在推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易法制化建設(shè)方面也在“吃螃蟹”，現(xiàn)階段正在醞釀出臺全國第一張服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。

第七，海南自貿(mào)港的開放新高度“高”在有關(guān)部門給予的各項(xiàng)政策支持之上。要想讓海南自貿(mào)港的一系列探索體現(xiàn)出更高水平的對外開放理念，就必須要放開手腳，加大改革力度，而有些改革事項(xiàng)很可能與先行政策不相適應(yīng)，甚至難以對接。為此，這樣有關(guān)部門對于海南自貿(mào)港的建設(shè)予以了特殊政策支持，其中，稅收政策就是一道政策支持的“套餐”。例如，對于在海南自貿(mào)港工作的高端緊缺人才，自2020年1月1日起至2024年12月31日止，個(gè)人所得稅實(shí)際稅負(fù)超過15%的部分，予以免征。又如，對注冊在海南自由貿(mào)易港并實(shí)質(zhì)性運(yùn)營的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，減按15%征收企業(yè)所得稅。上述“雙15%”的優(yōu)惠政策的確很有吸引力，在很大程度上有助于提升海南自貿(mào)港對外開放的新高度，但如果沒有財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等國務(wù)院主管部門的“點(diǎn)頭”，任何涉及稅收優(yōu)惠的支持政策都只不過是空中樓閣。當(dāng)然，沒有黨中央、國務(wù)院對于海南自貿(mào)港建設(shè)的高度期待與堅(jiān)定支持，任何部門也不可能輕易在涉稅事項(xiàng)上“點(diǎn)頭”。

第八，海南自貿(mào)港的開放新高度“高”在貫徹生態(tài)優(yōu)先的科學(xué)理念之上。正所謂“綠水青山就是金山銀山”，海南自貿(mào)港的建設(shè)也在遵循著“生態(tài)立島”的原則。眾所周知，海南的生態(tài)環(huán)境在全國首屈一指。令人欣慰的是，三亞和海口在全國190個(gè)城市PM2.5濃度排名中位居“倒數(shù)”后兩名。生態(tài)環(huán)境是海南發(fā)展的本錢，海南自貿(mào)港建設(shè)自然不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取短期的經(jīng)濟(jì)利益。否則，就是竭澤而漁，海南自貿(mào)港建設(shè)也不可持續(xù)。要知道，海南的生態(tài)環(huán)境不僅在國內(nèi)首屈一指，而且在全球其他自貿(mào)港中也很少見到像海南一般的優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境。從海南的三大主導(dǎo)創(chuàng)業(yè)來看，旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展幾乎都要靠生態(tài)環(huán)境吃飯，而高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)的發(fā)展也要依靠生態(tài)環(huán)境增加對人才的吸引力。為此，近些年來海南的綠色發(fā)展元素幾乎隨處可見，積極發(fā)展新能源汽車，不斷推進(jìn)禁塑工作，強(qiáng)化沿海紅樹林保護(hù)工作，建設(shè)熱帶生態(tài)國家公園。

應(yīng)當(dāng)指出的是，海南自貿(mào)港在提高對外開放水平方面的各種舉措有些帶有普適性，這也是海南為提高整個(gè)對外開放水平所必須要做出的貢獻(xiàn)；也有些是專門為自身量身定做的，換到其他地區(qū)很可能會(huì)水土不服；還有些則在特定條件下在特定區(qū)域特定發(fā)展階段具有借鑒價(jià)值。

首先，海南自貿(mào)港的某些做法也不一定都得益于海南自貿(mào)港在政策支持上能夠“吃小灶”。截至2021年4月海南進(jìn)入自貿(mào)時(shí)刻三年來，海南共分12批推出116項(xiàng)制度創(chuàng)新案例，在很大程度上為營造海南自貿(mào)港營商環(huán)境創(chuàng)造了良好條件。迄今為止，連同海南在內(nèi)，全國已經(jīng) 有21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，而每個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也都在制度創(chuàng)新過程中推出可推廣可復(fù)制的案例。在建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和探索自由貿(mào)易港過程中，海南不僅借鑒了其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，而且也拿出來一些經(jīng)驗(yàn)在全國推廣復(fù)制。例如，國務(wù)院在2020年7月印發(fā)了《關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》，將37項(xiàng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)向全國復(fù)制推廣。其中，領(lǐng)事業(yè)務(wù)“一網(wǎng)通辦”、知識產(chǎn)權(quán)證券化、商事主體信用修復(fù)、野生動(dòng)植物進(jìn)出口行政許可審批事項(xiàng)改革等4項(xiàng)制度創(chuàng)新案例由海南提供。

其次，除了離島免稅之外，圍繞著推進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)，近年來海南在國際航線第七航權(quán)、在博鰲國際醫(yī)療旅游先行示范區(qū)特許進(jìn)口部分藥械等方面采取了一系列開放措施，而這些措施短時(shí)間來看的確不宜在其他地區(qū)推廣復(fù)制。未來，海南自貿(mào)港需要采取封關(guān)運(yùn)作模式，這也是國內(nèi)其他地區(qū)很難做到的。

再次，也有些對外開放措施雖然并不是海南“獨(dú)有”，但也屬于“稀有”。由于對于風(fēng)險(xiǎn)防范有更高要求，國家對于開展自由貿(mào)易賬戶業(yè)務(wù)十分慎重。迄今為止，國家只允許在上海、天津、廣東等少數(shù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港設(shè)立自由貿(mào)易賬戶，但這也從另一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出海南自貿(mào)港的對外開放具有更高的高度。另外，在內(nèi)外貿(mào)同船運(yùn)輸、允許信用好的企業(yè)即領(lǐng)即取增值稅發(fā)票、“保稅加工”轉(zhuǎn)免稅銷售、極簡審批等方面，海南自貿(mào)港的經(jīng)驗(yàn)也只能借鑒，而不宜照搬。

行文至此，也必須強(qiáng)調(diào)的是，無論是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還是自由貿(mào)易港，甚至是國家級新區(qū)、綜合保稅區(qū)等其他各類園區(qū)，都是國家推進(jìn)高水平對外開放大格局上的重要“棋子”，不存在誰高誰低的問題。作為當(dāng)下全國唯一的自由貿(mào)易港，海南固然開放的力度大一些、領(lǐng)域?qū)捯恍⒎绞交钜恍?，但并不意味著其他園區(qū)的開放定位天然就會(huì)比海南“矮半截”。事實(shí)上，當(dāng)下海南自貿(mào)港的高水平開放在很大程度上也借鑒了國內(nèi)其他園區(qū)的探索經(jīng)驗(yàn)。即使是外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式，一開始也是由上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“吃螃蟹”，然后在全國推廣，而海南自貿(mào)港在借鑒全國和其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理模式基礎(chǔ)上進(jìn)一步將負(fù)面清單縮短。從這個(gè)意義上講，未來海南自貿(mào)港建設(shè)在廣泛探索過程中也要與國內(nèi)其他園區(qū)相互借鑒。

總之，作為迄今為止中國正在建設(shè)的唯一的一個(gè)自由貿(mào)易港，海南在高水平對外開放上不僅必須要走在全國前列，而且也必須要在推進(jìn)高水平地區(qū)對外開放過程中發(fā)揮好獨(dú)特作用。為此，就需要海南自貿(mào)港在推進(jìn)高水平開放過程中，準(zhǔn)確把握應(yīng)當(dāng)在何處以何種方式體現(xiàn)出足夠的高度。