徐麗紅

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120）

一、我國工會改革著力點的抉擇文獻綜述

（一）我國工會改革著力點抉擇的考慮因素

1.中國工會的性質(zhì)與地位是決定因素

韋伯夫婦對工會的定義為：工會者，乃工人一種存續(xù)之團體,為維持或者改變其勞動生活狀況而設(shè)立[1]。西班牙《工會自由法》規(guī)定：“所有勞動者都有權(quán)自由組織工會,發(fā)展和維護自己的經(jīng)濟和社會利益”[2]27。葡萄牙《工會法》把工會界定為“勞動者為維護和促進其社會職業(yè)利益的常設(shè)性協(xié)會”[2]27。我國《工會法》界定的工會是工人階級自愿結(jié)合的群眾性組織。許曉軍、吳清軍認為我國的工會是一個“類政府的群團組織”[3]，陳峰[4]、泰勒(Bill Taylor)和李琪(Li Qi)[5]等人則認為，全國總工會和各級地方工會都被整合進入到了同級政府機構(gòu)當(dāng)中，工會本身就是一個政府機構(gòu)[6]。因此，中國工會的自然屬性決定其具有工人組織的社團屬性，而政府機構(gòu)的組織地位又使其具有國家工具的屬性。同時，從工會的組織力量來看，中國工會有自身動員工人的能力，這是其具有社團屬性的體現(xiàn)，但其組織能力更多地來自于其在黨政系統(tǒng)中的地位與身份，因此，其又具有國家機構(gòu)的屬性。事實上，工會因不具有直接的支配權(quán)力，因而不是真正意義上行使國家權(quán)力的機構(gòu)，工會與行政機構(gòu)只是形似而不是神似。在勞動關(guān)系集體化轉(zhuǎn)型的過程中，有兩種力量和途徑，一是政府主導(dǎo)的“自上而下”的建構(gòu)過程，二是勞動者自發(fā)的“自下而上”的促進過程，這兩種途徑也是我國工會產(chǎn)生的兩種方式。

2.工會的職能是重要參考因素

正是工會的“二元屬性(classic dualism)”[7]導(dǎo)致自上而下的指令傳達往往會大于自下而上的工人利益表達，最終逐漸形成工會對國家和企業(yè)的雙重依附關(guān)系。市場經(jīng)濟下的中國工會被政府機構(gòu)整合后，工會被行政化，履行政府機構(gòu)的命令變成了首要任務(wù)，這體現(xiàn)在幫助國家動員工人生產(chǎn)勞動方面[8]。部分行政化、機關(guān)化作風(fēng)嚴重的工會,沒有意愿且沒有能力去保護工人的利益，所以，當(dāng)“維穩(wěn)”與“維權(quán)”相沖突時，這部分工會的首要職能是通過協(xié)調(diào)勞資關(guān)系去維穩(wěn)而無法在維穩(wěn)與維權(quán)之間達到一種平衡。上級工會鼓勵企業(yè)建立工會，但只要工會的建立與運行符合國家法律政策，只要不沖擊到企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，就會得到企業(yè)應(yīng)允，得到上級工會支持。至于工會究竟是否真正能代表勞動者利益，維護勞動者權(quán)益，并不被企業(yè)關(guān)注。因而，企業(yè)工會的“守法”與上級工會的“維權(quán)”達成“默契”，導(dǎo)致部分企業(yè)工會淪為“老板工會”或“企業(yè)家工會”，從而偏離了代表勞動者利益的本源[9]68。我國工會的“官民二重性”[10]，決定了其職能的模糊性、局限性及偏差性，難免被類比為田間的“稻草人”[11]。

從當(dāng)前我國勞動關(guān)系及其工人運動的實踐來看,我國部分工會組織仍然面臨著行政化、脫離群眾、維穩(wěn)多于維權(quán)等諸多方面的不足，嚴重影響到工會工作的順利開展。一個有擔(dān)當(dāng)?shù)墓M織，不應(yīng)該具有“機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”的“四化”作風(fēng)，而應(yīng)該具有“政治性、先進性、群眾性”的“三性”品質(zhì)。因此，我國工會需要進行“去四化，強三性”的改革。工會改革目標(biāo)確定后，下一步就該研究如何達到目標(biāo)。因此，如何才能快速找到出路，并制定出適當(dāng)?shù)母母锎胧?，這是本研究的核心與關(guān)鍵。

（二）我國工會改革著力點抉擇問題綜述

因工會定性的錯位，導(dǎo)致其職能的缺位。作為我國政治體制改革重要內(nèi)容的工會改革也需要撥開迷霧，找準發(fā)力點?，F(xiàn)有文獻大體將工會改革著力點做了如下選擇：

一是把群眾性作為工會改革的著力點。我國工會作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的群團組織與工人代表組織，具有準行政性與群眾性雙重屬性?；诖耍母锏膭恿哂须p重性，一方面，黨要求工會改掉過往存在的脫離群眾的不足；另一方面，來源于不斷崛起的工人運動對企業(yè)工會的代表性甚至組織性提出的挑戰(zhàn)，因此，工會應(yīng)該去行政化，增強其群眾性[12]。這種觀點注意到了群眾基礎(chǔ)對工會的補給及供養(yǎng)功能，且依據(jù)黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，深化“聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團工作體系”是當(dāng)前我黨和國家機構(gòu)改革的目標(biāo)之一，得出群眾性是工會改革研究視角的結(jié)論，有一定的道理。依據(jù)我國《工會法》，工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織。工會是群眾性組織，這是工會的性質(zhì)。固然需要對工會進行準確定性，問題是我們從未懷疑過甚或否定過工會的群眾性，所以，工會改革的著力點與工會定性是兩個問題，工會改革的目的是要增強群眾性，目前對此已非常明確，當(dāng)務(wù)之急是要探索和解決如何實現(xiàn)的問題。

二是把民主管理作為工會改革的著力點。工會作為群眾性組織，通過民主的方式進行自我管理、自我決策，以切實代表與維護廣大職工的合法權(quán)益。但本觀點只是就事論事，沒有觸及到工會改革的深層次內(nèi)容，其論述也只是從宏觀上、整體上強調(diào)從工會民主管理的角度來對工會進行改革的必要性[13]。但究竟如何實現(xiàn)民主管理？不但要對工會進行準確定性，更要明白工會的職責(zé)與權(quán)限。依據(jù)我國《工會法》第2條、第6條的規(guī)定，工會的基本職責(zé)是維護職工的合法權(quán)益。工會代表職工，通過與資方的平等協(xié)商和簽訂集體合同等方式來協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，從而實現(xiàn)維護企業(yè)職工勞動權(quán)益的目的。

三是把建立問責(zé)機制作為工會改革的著力點。工會改革必須緊緊圍繞工會的定位、本質(zhì)與本性展開，強調(diào)我國工會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、圍繞黨和國家工作大局、依據(jù)工會章程獨立自主地開展工作的群團組織；工會的本責(zé)是維護職工群眾合法權(quán)益；工會的本色是群眾性組織。工會改革應(yīng)該回歸本位、履行本責(zé)、體現(xiàn)本色。應(yīng)以法治方式推進工會改革，建立有責(zé)擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必究的問責(zé)機制，以問責(zé)倒逼工會干部履職盡責(zé)[14]。這種改革方式主要強調(diào)工會應(yīng)該認清自己的地位，切實代表群眾，但是如何才能做到以群眾為中心？其出路是建立問責(zé)機制，用責(zé)任促進工會對群眾代表權(quán)的行使。但對工會如何去行使代表權(quán)的問題，并沒有給出答案。

以上三種觀點都以工會是群團組織為前提。而群團組織是“群體性社團組織”的簡稱，是一種社會團體。在我國，群團組織不是黨委機關(guān)，不具備黨政權(quán)力，也不是具有社會管理職能的政府機關(guān)，而是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的，幫助黨聯(lián)系群眾并作好群眾思想工作、向黨反映群眾的愿望與要求的橋梁與紐帶。依據(jù)2006年中組部、人事部（后并入人力資源和社會保障部）聯(lián)合印發(fā)的《工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關(guān)參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的意見》（組通字〔2006〕28號），群團組織是人民團體和群眾團體的統(tǒng)稱①。在被中央機構(gòu)編制委員會辦公室管理其機構(gòu)編制的22家群眾團體中，中華全國總工會是排在第一位的群團組織。在使用行政編制或事業(yè)編制，由國家財政撥款的近200個社會團體中，尤以全國總工會、共青團、全國婦聯(lián)的政治地位最高，是培養(yǎng)國家后備干部的基地[15]，這說明我國工會被定性為群團組織。工會根植于群眾，有著廣泛群眾基礎(chǔ)，這是工會作為勞動者代表的堅實基礎(chǔ)，也決定了其工作內(nèi)容是為勞動者提供服務(wù)，在構(gòu)建法治社會和提升國家治理能力的當(dāng)下，提供法律服務(wù)應(yīng)成為其必然選擇。我國上下級工會之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，全國總工會領(lǐng)導(dǎo)全國的工會工作，且中華全國總工會、地方總工會、產(chǎn)業(yè)工會具有社會團體法人資格，可以代表工人群眾參加法律訴訟、申訴、協(xié)商等活動。工會服務(wù)內(nèi)容的核心是圍繞著工人的權(quán)利展開，且本質(zhì)上也是為了維護工人的合法權(quán)益，因此，法律服務(wù)成為工會改革的著力點。

二、法律服務(wù)是我國工會改革的著力點

（一）法律服務(wù)作為工會改革著力點的必要性

工會改革在方向、目標(biāo)確定之后，以什么路徑、方法取得實質(zhì)性突破至關(guān)重要。根據(jù)勞動關(guān)系和相關(guān)矛盾的性質(zhì)與規(guī)律，立足國情，結(jié)合工會的應(yīng)有職能、角色規(guī)范，可發(fā)現(xiàn)“做實做強做優(yōu)工會的法律服務(wù)”是推動工會改革的最佳方案和抓手；代表、表達和維護職工的正當(dāng)權(quán)益，是工會法律事務(wù)、法律服務(wù)的核心，也是全社會落實“共享”發(fā)展理念、促進分配正義的基本方法之一。應(yīng)以“可促進勞資公平共享、分配正義的法律服務(wù)”為突破口，大力推進工會改革，建立健全“因維護(權(quán)益)、以服務(wù)、而大局”的工會實踐模式?？茖W(xué)、深入、扎實的法律服務(wù)，對防范、克服工會工作的形式主義、官僚主義大有裨益。

1.勞動關(guān)系的集體化使然

勞動關(guān)系既是資本與勞動力要素的集合，也是勞資當(dāng)事人、勞資產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，其內(nèi)容主要是權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，是法律問題。在市場經(jīng)濟和法治社會中，國家強制性勞動標(biāo)準、集體協(xié)商談判所達成的集體合同、個別協(xié)商談判所形成的勞動合同，是締結(jié)和履行勞動關(guān)系、預(yù)防和解決勞資沖突、維系生產(chǎn)關(guān)系與勞資分配關(guān)系的主要手段。因普通勞動者相較于資方處于弱勢地位，且勞動與資本的貢獻率難以測量、勞動力的定價甚為復(fù)雜，勞資分配面臨著難以克服的信息困境，故而需要以勞資力量相對平衡的集體談判這種理性的程序正義安排作為路徑和手段，以實現(xiàn)勞資公平分配的實體和實質(zhì)正義。勞動關(guān)系的集體化締結(jié)、運行和調(diào)整，是勞動力定價、勞資分配的樞軸性機制，是工業(yè)化社會和市場經(jīng)濟中的制度通則和一般經(jīng)驗。

2.工會的本職使然

工會作為勞動者結(jié)社而成的組織，基本職能就是厘清、表達、爭取和維護勞動者的應(yīng)得權(quán)益，使之權(quán)利化，促進公平共享和分配正義，進而為社會公平、人權(quán)保障、提振內(nèi)需、促進發(fā)展發(fā)揮積極作用。做好這些法律事務(wù)是工會恪守職責(zé)、履行職能的應(yīng)有之義，也是職工和全社會對工會的基本要求。法律服務(wù)如同大廈的基座，送溫暖和其他形式的服務(wù)是基座之上的建筑物：前者若不深入、牢固、有效，職工的應(yīng)得利益、合法權(quán)益不能有效保障，則后者的價值也就相當(dāng)有限，工會的公信力和凝聚力也難以提升，難以完成黨和人民賦予的使命。換言之，我國工會應(yīng)當(dāng)通過全面、深入、高效地做好法律事務(wù)，更好地服務(wù)職工，進而為黨和國家的戰(zhàn)略布局、總體布局發(fā)揮最佳職能，這種模式可概括為“因維護，以服務(wù)，而大局”的工作模式和工會改革方法論。

3.工會工作的高效性使然

工會改革的目的是要提高工會工作的有效性，增強工會的代表性、獨立性，從而保障工會的工作效率。合法性是前提，有效性是保障，高效性是結(jié)果，工會只有在堅持代表性與獨立性的前提下做到有效性與合法性的統(tǒng)一與平衡，才會在改革中取勝。工會工作的有效性分為名義有效與實體有效。名義有效體現(xiàn)為工人的要求，而實體有效體現(xiàn)為工會的要求，名義有效表現(xiàn)在工會的日常工作中,而實體有效體現(xiàn)在工會與雇主及其組織的集體談判博弈后的集體合同中，二者是否一致，取決于工會工作的合法性[16]。如果工會時時處處以法律服務(wù)為本職，那么，其工作效率的提高也就是水到渠成的事。所以，工會改革的著力點是做實、做強、做優(yōu)法律服務(wù)。

（二）工會法律服務(wù)的合法性

隨著經(jīng)濟體制的改革，我國的勞動關(guān)系由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，工會代表職工維護其合法權(quán)益的職能也清晰起來。的確，代表職工進行維權(quán)是工會的基本職能，但由于受到經(jīng)濟體制與政治因素的影響，我國工會在履職上仍然存在許多有待完善的地方。如組織的雙重性導(dǎo)致了其定位不準確，影響了其維權(quán)的有效性，工會組織的服務(wù)偏離了法治的軌道等等，因此，其運作需要兼顧其高效性與合法性，并不斷尋求二者的平衡[17]。工會的有效性需要以合法性為前提，合法性才是基礎(chǔ)。

工會作為一種群團組織，必然要在我國的經(jīng)濟體制下運作，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹并實施國家法律和政策，這都是其合法行動的表現(xiàn)，但這種合法性源于自上而下的授權(quán)，也是工會作為一種社會團體所應(yīng)承擔(dān)的社會治理責(zé)任使然。同時，工會內(nèi)部實行的上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，帶給工會的是“向上負責(zé)制”的制度安排，也難免決定了其在貫徹執(zhí)行法律與政策時會出現(xiàn)“拼湊應(yīng)對”(muddling through)的行為，在年度考核、短期目標(biāo)、接連不斷的任務(wù)壓力下，工會及工會干部只能被動應(yīng)對，不斷調(diào)整策略，從而導(dǎo)致了在行為方式上的保守、搖擺及不穩(wěn)定性[18]。這種自上而下的領(lǐng)導(dǎo)方式，導(dǎo)致了工會在日常維權(quán)職責(zé)上的有限性與保守性。另一方面，工會有權(quán)代表勞動者，就勞動者所關(guān)心的工資待遇、社會保險、休息休假等內(nèi)容，與資方進行積極的談判博弈，并可以采取怠工、停工等方式，來增加談判的籌碼，行使與運用法律賦予的勞動三權(quán)。集體談判也是合法的過程，但由于受到企業(yè)或雇主組織、地方政府及上級工會的影響，部分工會在代表勞動者行使權(quán)利方面表現(xiàn)出低效能、代表性不足、談判后簽訂的集體合同只是勞動法律所規(guī)定內(nèi)容的重復(fù)而沒有突破與創(chuàng)新等諸多不足。既然工會的職責(zé)是代表勞動者維權(quán)，那么工會所簽訂的集體合同如果沒有體現(xiàn)勞動者的利益，即意味著工會的失職，如此一來，工會不僅在有效性方面表現(xiàn)不足，在合法性方面也存在欠缺。如果工會緊緊圍繞自己的本職開展工作，遵守法律的規(guī)定，那么，工會的工作效率自然就會提高。所以，無論是常規(guī)工作，還是集體協(xié)商，工會工作的合法性都是基礎(chǔ)，先合法，再有效，后高效。因此，從工會工作的合法性上尋找著力點，是工會改革得以落實的必然選擇。

（三）工會改革的著力點是法律服務(wù)

我國工會改革的著力點應(yīng)該緊緊把握工會的定性與地位，把重心放在代表工人階級利益上，而不應(yīng)該把自己作為一種政治組織。工會必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，但同時工會也要保持自己的獨立性。黨的領(lǐng)導(dǎo)為工會把握大的政治方向與思想原則，而獨立性則是工會要按照法律規(guī)定及工會章程來具體開展工作。現(xiàn)實中也常常出現(xiàn)危害到工會獨立性的行為，或者過于理想化的做法[19]，這正是工會需要改革的地方。工會的基本職責(zé)是代表工人維權(quán)，對國有企業(yè)的工會來講，應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)體制、組織形式、活動運行機制等方面著手改革，而非公有制企業(yè)工會改革的重點是去除計劃經(jīng)濟下的發(fā)傳單、搞文藝活動的老套路，要尋求代表工人維權(quán)的新思路、新形式與新方法。只有在對我國工會性質(zhì)與職能的準確把握之下，才能找準改革的著力點。

工會的改革與我國的改革歷程有著一致性。我國改革開放四十多年來，勞動關(guān)系基本實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟下的勞動關(guān)系已是非常重要的社會關(guān)系，勞資矛盾成為了重要的社會矛盾，勞資之間能否公平共享、實現(xiàn)分配正義成為了重大挑戰(zhàn)。工會的角色、職能的轉(zhuǎn)變，也相應(yīng)成為解決問題的關(guān)鍵。在中國工會十七大閉幕后，中共中央總書記習(xí)近平同中華全國總工會新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體談話時，強調(diào)工會改革是全面深化改革的重要組成部分，工會應(yīng)認真貫徹落實中央對群團組織改革提出的新要求，堅決防止“四風(fēng)”特別是形式主義、官僚主義。這是今后工會工作改革的方向。

總之，勞動關(guān)系的集體化轉(zhuǎn)型、工會維護工人權(quán)利的本職，離不開工會的合法性，工會改革的目的是提高工會的效率，實現(xiàn)其應(yīng)有職能，以鞏固黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。所以，無論是對國家、地方政府、上級工會，還是工會代表工人進行集體談判而言，提供法律服務(wù)是工會工作的本質(zhì)內(nèi)容。只要抓住提供法律服務(wù)這根主線，做實做強法律服務(wù)，工會的改革就會取得實質(zhì)性進展。無論是群眾性、民主性，還是構(gòu)建責(zé)任制，都可以包括在工會的法律服務(wù)中，如果工會圍繞著自己的本職、本位及本色，扎扎實實做好法律服務(wù)工作，工會的獨立性自然會增強，工會也會脫離行政色彩,回歸到工人中，從而提高其在群眾中的凝聚力，增強其工作的高效性。

三、工會法律服務(wù)的優(yōu)化

（一）優(yōu)化工會法律服務(wù)的路徑

1.發(fā)揮集體協(xié)商的作用

工會提供法律服務(wù)的主要方式是代表勞動者與資方進行集體協(xié)商，國家構(gòu)建集體協(xié)商制度的目的是試圖把勞資關(guān)系納入法制化軌道，為工會民主參與企業(yè)事務(wù)提供合法化的制度與規(guī)范，其最終目的是把勞資雙方都納入到一定的法律制度框架之內(nèi)，使得勞資雙方能自覺遵守法律，以化解勞資矛盾，維護產(chǎn)業(yè)的良性運轉(zhuǎn)。

我國的“集體協(xié)商”與西方的“集體談判”還是有差異的。有國外學(xué)者批判我國國家主導(dǎo)型的集體協(xié)商根本不存在博弈，如馬爾科姆·沃納認為，我國引進集體協(xié)商的真正動機是為了延續(xù)國家對基層勞動關(guān)系的規(guī)范和管制，而不是為了推動勞資談判[20]，因而集體協(xié)商演變成了國家與地方圍繞指標(biāo)考核的一場體制內(nèi)的互動，又因為我國政府干預(yù)過度，導(dǎo)致了集體協(xié)商的形式化，勞動者集體勞權(quán)的虛化，從而偏離了集體協(xié)商保護勞權(quán)的本質(zhì)[21]。國際勞工組織集體談判專家溫德姆勒曾認為，談判是一個決策的過程，其結(jié)果取決于雙方力量的平衡，而協(xié)商只是一個咨詢的過程，是一種合作關(guān)系，其結(jié)果則掌握在管理者手中[22]。誠然，單純就“談判”與“協(xié)商”的字面意思來看，溫德姆勒的分析的確有一定道理。但我國為何把“談判”變成“協(xié)商”，有更深層次的經(jīng)濟、政治及社會原因。西方集體談判是國家法律框架下的勞資自治,而我國的集體談判則是一種自上而下的“國家主導(dǎo)”模式，工會與雇主的代表性與自主性受到國家的指導(dǎo)，這與中國的市場化改革是在國家主導(dǎo)下進行，國家對轉(zhuǎn)型中的勞動力市場實行宏觀調(diào)控與規(guī)范息息相關(guān)。

除了企業(yè)工會，可嘗試讓職工直接加入行業(yè)工會、地區(qū)工會，以這些工會為主體開展集體協(xié)商、談判。無論是什么樣的工會,談判應(yīng)基于公平共享、分配正義的理念和原則，維護職工應(yīng)得權(quán)益，而不能拘泥于勞動合同已經(jīng)約定的權(quán)利，且處理好勞資之間的利益分配是集體協(xié)商的關(guān)鍵。

2.發(fā)揮三方協(xié)商機制的作用

勞、資、政三方的結(jié)合是工會法律服務(wù)的重要內(nèi)容。勞資關(guān)系需要在政府指導(dǎo)下進行，否則，在資強勞弱的狀態(tài)下，勞動者無法與企業(yè)通過談判達成自己的愿望。再者，資方受利潤的誘惑，節(jié)約成本是其首選的做法，如若任其發(fā)展而不去管制，結(jié)果必然會因企業(yè)節(jié)約成本而侵犯到勞方的利益。在市場經(jīng)濟下，企業(yè)對勞動者擁有自主管理權(quán)，勞動者為了提高自己的待遇條件會不斷提出訴求以得到資方的認可，因此，勞資之間的矛盾永遠存在，工會在政府、資方及勞動者之間小心翼翼地尋求一種難以掌控的平衡點、契合點及交匯處[23]。更何況，我國的工會并不完善，尤其是民營企業(yè)、外資企業(yè)的工會組織，還處于初創(chuàng)階段，各方都在經(jīng)受著新任務(wù)、新情況的挑戰(zhàn)，且隨著勞動關(guān)系的進一步發(fā)展，勞、資、政之間需要配合與協(xié)調(diào)的交匯點還會增多。

任何組織只有與其所處的環(huán)境進行資源交換才能生存發(fā)展，自然，該組織不可能孤立存在,會受制于所處的制度環(huán)境和社會環(huán)境[24]。因此，勞動者的工作時間、休息休假、勞動報酬、勞動安全、衛(wèi)生保險福利等勞動標(biāo)準要實現(xiàn)真正平等，必須具備兩個條件：一是勞動者的組織即工會要有一定的獨立性，二是工會與管理者之間具有平等關(guān)系。工會并非是企業(yè)民主管理的終點，而恰恰是其起點，工會組織代表權(quán)的實施必須依靠國家法律的規(guī)范與保障，否則，即便工會是由工人自己選舉產(chǎn)生，但在與資方力量對比中仍然處于弱勢。資方可以采用開除、降工資等方式迫使工會代表接受談判的條件，反過來，工人的怠工、罷工等抗衡行為會導(dǎo)致企業(yè)的利益受損。政府的適當(dāng)介入不是破壞了勞資平衡、限制了企業(yè)自由、干涉了工會維權(quán)，而恰恰是保障勞資共決基礎(chǔ)上的理性治理。以勞動合同法維系的勞資博弈需要政府出面進行平衡與協(xié)調(diào)[25]，所以，勞、資、政三方機制應(yīng)充分地實體化，對其職能職責(zé)和工作機制、程序進行全面的立法、科學(xué)的指引和有效的激勵。國家應(yīng)發(fā)展依法建會、科學(xué)管會、嚴格治會的能力，并積極推進行業(yè)工會及地方工會的建設(shè)與發(fā)展。

集體協(xié)商再向縱深發(fā)展即需要國家的參與、介入,所以,集體談判不能代替三方協(xié)商。勞資博弈需要具備一定的條件：一是社會治理規(guī)則；二是存在合法的工會組織。所以，使得工會合法化的勞動三權(quán)中的團結(jié)權(quán)，必須被一國法律認可，否則工會很難合法化?？梢姡w協(xié)商權(quán)的行使，離不開政府的立法保障，同時，勞資之間爭議的解決也離不開政府運用法治手段進行監(jiān)督與引導(dǎo)。

3.調(diào)動勞動者參與工會的積極性

勞動者作為勞動關(guān)系的一方主體，是工會產(chǎn)生的群眾基礎(chǔ)，所以，勞動者參與工會的積極性決定著工會的效能與作用的發(fā)揮。工會作為勞動者的組織，以維護勞動者合法權(quán)益為其基本職能，但事實上，個別工會組織卻存在種種不當(dāng)行為，變成了資方的助手與代言人，進而脫離了群眾。這時，勞動者可以重新選出代表，重新改組工會，以找到切實能代表自己利益的組織。如果傳統(tǒng)的工會組建模式是一種“自上而下”的行政指令模式，那么，珠三角地區(qū)基層工會組織依靠群眾力量的改革經(jīng)驗則是一種“自下而上”的路徑，很顯然，這為中國工會改革提供了另一條不同的策略。落實民主選舉制度，讓勞動者把真正能代表自己的人選入工會，以實現(xiàn)勞資之間的平等[26]。從2015年開始，中華全國總工會就以物流（快遞）業(yè)等為重點開展了農(nóng)民工入會集中行動；又自2018年初部署在全國開展貨車司機、快遞員、護工護理員、家政服務(wù)員、商場信息員、網(wǎng)約送餐員、房產(chǎn)中介員、保安員等群體（簡稱“八大群體”）入會工作；進而又吸納新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)及新商業(yè)模式為核心的“三新”經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)員工入會。全國總工會增設(shè)500萬專項基金，已吸納約654.7萬勞動者加入工會，中國工會的參會人數(shù)達到歷史新高[27]。從代表工人維權(quán)、推行主席直選、工人網(wǎng)絡(luò)“議政”等多項改革措施來看,作為職工利益的代表，工會工作的核心圍繞著代表職工維權(quán)來展開，以竭誠為職工群眾服務(wù)作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，成為職工群眾可以信賴與依靠的組織?？梢?，工會工作由表面走向?qū)嶋H，工會的代表性得到落實，工會的法律服務(wù)意識的不斷增強，離不開勞動者這一群體法治能力的不斷提升。

4.增強地方基層工會法律服務(wù)意識

當(dāng)前，工會的群眾性特征及法律服務(wù)意識明顯不足，且地方工會尤為明顯，因此，增強群眾性改革也是基層工會的改革之路。增強基層工會的群眾法律服務(wù)意識，可改革基層工會領(lǐng)導(dǎo)的選舉方式，把真正代表工人群眾愿望的代表選入工會，尤其是在中小企業(yè)與非公有制企業(yè)的工會組織力量較弱的情況下，這是基層工會可選擇的方向[28]。逐步擴大工會的群眾基礎(chǔ)，把未入會的群體如平臺經(jīng)濟下新型勞動者吸納到工會中來，加強企業(yè)工會、區(qū)域性行業(yè)性工會建設(shè)，依法糾正非法撤會弱化工會地位的行為，加強工會法人登記制度，完善工會數(shù)據(jù)庫建設(shè)，這是近期地方工會建設(shè)的重點內(nèi)容。

沃爾瑪在中國經(jīng)歷了“建工會—像工會—是工會”的歷程，但新建工會也同化為我國企業(yè)的“守法”工會[9]71。沃爾瑪工會是外國企業(yè)在我國建會的典型代表，一是其建立工會較早，二是沃爾瑪在我國的門店多，且按照我國法律規(guī)定都建立了工會，起到帶頭作用，帶來了一定的輻射效應(yīng)。但是，沃爾瑪工會建設(shè)的曲折歷程，也恰恰證明我國工會“自上而下”創(chuàng)建模式的不足，上下級工會之間的領(lǐng)導(dǎo)層級關(guān)系，限制了地方工會、企業(yè)工會作用的發(fā)揮，不利于工會職能的實現(xiàn)。

（二）提升工會法律服務(wù)的內(nèi)涵

1.完善法律法規(guī)的執(zhí)行

自2008年8月全國總工會頒布《工會法律援助辦法》以來，從形式、范圍、服務(wù)流程、服務(wù)內(nèi)容到受援對象均有明確規(guī)定，使得工會法律援助工作規(guī)范化、流程化，可操作性增強，為全國各地工會法律援助服務(wù)提供了指引與規(guī)范。截至2020年7月1日，針對勞動者的立法保護問題，我國通過了9部基本法律，41部相關(guān)行政法規(guī)，8部司法解釋和勞動案例解釋，形成了立體的、多層次的、全方位的法律體系②。2019年底，報政府備案的集體合同高達175萬份，覆蓋職工高達1.49億人，勞動合同簽訂率高達90%以上，依據(jù)實際情況實行特殊工時制度的企業(yè)高達8.4萬戶，受益職工達1480萬人③。

2.加強法律法規(guī)的監(jiān)督

法律監(jiān)督是工會法律服務(wù)的重要組成部分。截至2017年9月底，全國建立工會勞動法律監(jiān)督組織103.3萬個，增設(shè)工會勞動法律監(jiān)督員205.7萬名、工會勞動保障法律監(jiān)督員140.4萬名，全國工會勞動法律監(jiān)督組織受理違法、違規(guī)案件84.7萬件[30]。全國總工會法律工作部出版發(fā)行《工會勞動法律監(jiān)督員簡明教材》，為工會法律監(jiān)督中遇到的各種法律問題提供專業(yè)、簡明的意見。同時，工會的法律監(jiān)督與政府勞動行政主管部門的監(jiān)督相互支持、相互幫助，具有目標(biāo)一致性，工會法律監(jiān)督在一定程度上彌補了政府勞動保障監(jiān)督量的不足[30]。

3.做好做優(yōu)勞動爭議處理工作

協(xié)調(diào)順暢的勞動關(guān)系是工會積極工作的結(jié)果，體現(xiàn)了工會在勞動爭議解決中不可或缺的作用。工會工作需要把功夫下在平時，盡量避免矛盾的發(fā)生，并在化解勞資矛盾的同時，理順勞資關(guān)系，構(gòu)建和諧的勞動關(guān)系。集勞、資、政三方為一體的勞動人事爭議仲裁，在解決勞資爭議中發(fā)揮著不可替代的作用，是我國獨具特色的勞資爭議處理方式。同時，有條件的地方可以建立勞動法院或社會法院等專門法院，以專門處理勞動爭議。2013—2019年度《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)（見圖1）④，可以證實優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)對解決我國勞動爭議的重要作用。

圖1 2013—2019年勞動人事爭議調(diào)解、仲裁的立案數(shù)、結(jié)案數(shù)及結(jié)案率對比圖

4.借力法律服務(wù)的外包

法律服務(wù)的外包已經(jīng)成為一種最經(jīng)濟、綠色、專業(yè)的獲取法律服務(wù)的方式。各級工會應(yīng)正確認識法律服務(wù)職能的基礎(chǔ)性、樞軸性、先導(dǎo)性地位，以法律服務(wù)為橋梁，切實服務(wù)職工、深化改革、服務(wù)大局。依據(jù)《中華全國總工會關(guān)于工會購買社會組織服務(wù)的意見》，全國各級工會要基本形成“黨委高度重視、政府大力支持、工會聯(lián)系引導(dǎo)、各方密切協(xié)作、社會組織精準服務(wù)、職工群眾廣泛參與”的工作格局[31]。廣大工會干部一方面要增強自身的法律知識，以備日常工作中的法律服務(wù)之需。同時，當(dāng)職工的權(quán)益被侵犯時，工會有權(quán)向社會借力，借助于法律服務(wù)的外包，開展形式靈活多樣的法律服務(wù)。工會可梳理勞動關(guān)系相關(guān)的各種法律問題和事務(wù)，整合設(shè)立大法務(wù)部，全面提升法務(wù)能力；也可通過購買律師、人力資源管理師等人員的專業(yè)服務(wù)的方式，建立健全法律事務(wù)外包模式，并加強目標(biāo)管理。由各地總工會牽頭，聯(lián)合婦聯(lián)、工商、法院、公安、勞動仲裁和調(diào)解機構(gòu)等有關(guān)部門，并借力銀行、新聞、律師協(xié)會等有關(guān)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、部分企業(yè)等有關(guān)方面，橫向聯(lián)手、上下互動、制度運行，形成法律服務(wù)的立體聯(lián)動維權(quán)機制[32]。

（三）明確工會法律服務(wù)的標(biāo)準：做實、做強、做優(yōu)

在確定了工會改革的著力點是提供法律服務(wù)后，還需要進一步把握法律服務(wù)的程度問題，過猶不及與工作不到位，都不可取。所以，對“度”的拿捏與把控要適當(dāng)。受“二重性”影響，目前我國部分工會的工作只是浮在表面，而沒有深入下去。所以，工會工作除了宣傳，更多地應(yīng)是提供法律服務(wù)，尤其是要把法律服務(wù)做實做強，這是工會改革對法律服務(wù)工作實在化、扎實化的要求。

做實，重在扎實，扎根到工人群眾中，圍繞工人的實際需求，在遵守法律的前提下，把工會工作變成實實在在的服務(wù)，這是對法律服務(wù)的態(tài)度要求。做強，是把工會工作做大，要求工會干部要掌握真本領(lǐng)，站在工人的角度，切實代表與維護工人的合法利益，增強工會的代表性。做優(yōu)，是對工會法律服務(wù)工作質(zhì)量的進一步要求，做強強調(diào)的是對規(guī)模與數(shù)量的要求，而做優(yōu)則是質(zhì)量標(biāo)準與程度要求。做實是基礎(chǔ)條件，做強是量化的過程，做優(yōu)是質(zhì)變的結(jié)果，三者呈遞進關(guān)系，共同構(gòu)成工會法律服務(wù)的標(biāo)準。

總之，面臨勞動關(guān)系轉(zhuǎn)型及日益復(fù)雜的現(xiàn)實，工會既要處理內(nèi)部與工人的關(guān)系，又要處理外部與國家、社會、其他組織的關(guān)系，必然會在沖突與妥協(xié)中不斷地尋求組織的存續(xù)、發(fā)展和新的出路[33]。即使是在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、人工智能時代，勞資之間依然是雇傭關(guān)系，所以，資強勞弱、勞動者的從屬地位不會改變。只有尊重工會發(fā)展的客觀規(guī)律，立足工會代表工人群眾的本位，做好法律服務(wù)的本職工作，將工會改革融入到國家治理能力及治理體系現(xiàn)代化的格局中，才能保持工會的本色，中國的工會也才能通過改革，走出困境，走向繁榮。

注 釋

①參見：中共中央組織部、人事部關(guān)于印發(fā)《工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關(guān)參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的意見》的通知[EB/OL].https://www.chinalaw.org.cn/portal/artical/index/id/20297.html,2017-09-11.

②參見：中華全國總工會.法律法規(guī)[EB/OL].http://www.acftu.org/template/10041/index.jsp.

③數(shù)據(jù)來源于《2019年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

④數(shù)據(jù)來源于2013—2019年度《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。