政策工具選擇的適配均衡與協(xié)同治理

王炎龍，劉葉子

一、研究緣起與文獻(xiàn)回顧

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要參與者與實(shí)踐者，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要力量。據(jù)民政部社會(huì)組織管理局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年10月22日，全國登記社會(huì)組織已超過84.1萬個(gè)，其中民政部登記社會(huì)組織共2301個(gè)。社會(huì)組織在快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不健全、支持引導(dǎo)力度不夠、社會(huì)組織自身建設(shè)不足等問題，(1)呂行：《堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)組織依法自治相統(tǒng)一：推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展(治理之道)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月21日，第7版。而外部政策環(huán)境是社會(huì)組織良性和有序發(fā)展的保障?？v觀中國社會(huì)組織的發(fā)展史，其發(fā)展興衰與外部政策環(huán)境密切相關(guān)。從新中國成立以來，中國社會(huì)組織政策相繼經(jīng)歷了黨政社一體化同構(gòu)背景下的總體性控制、“雙重管理”體制逐步確立，以及治理背景下管理和服務(wù)并重三個(gè)階段。(2)吳磊、俞祖成：《多重邏輯、回應(yīng)式困境與政策變遷——以中國社會(huì)組織政策為例》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2018年第3期，第93頁。與此對(duì)應(yīng)，社會(huì)組織也由無序管理和多級(jí)管理進(jìn)入培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的新時(shí)期。公共政策的制定與執(zhí)行是主體、客體、工具、目標(biāo)等多種因素相互關(guān)聯(lián)而產(chǎn)生的系統(tǒng)，但其內(nèi)在生成機(jī)制是一個(gè)“黑箱”，政策文本是公共政策系統(tǒng)的輸出信息，作為“前臺(tái)內(nèi)容”呈現(xiàn)政策行動(dòng)者的行動(dòng)邏輯、手段和目標(biāo)。對(duì)社會(huì)組織政策文本進(jìn)行研究，有利于從政策設(shè)計(jì)層面優(yōu)化社會(huì)組織的運(yùn)作機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織在建設(shè)創(chuàng)新社會(huì)治理體系中的作用。因此本文首先對(duì)現(xiàn)有政策文本相關(guān)研究進(jìn)行回顧，在此基礎(chǔ)上確定政策工具、政策目標(biāo)和政策主體三維分析框架，再對(duì)社會(huì)組織政策系統(tǒng)的輸出信息進(jìn)行分析，探索政策系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、要素及機(jī)制等運(yùn)行規(guī)律。

(一)政策工具選擇：政策文本研究的主要視角

在公共政策研究中，政府所選擇和執(zhí)行的政策工具的性質(zhì)是研究重點(diǎn)。(3)Lester M. Salamon，“Rethinking Public Management：3rd-Party Government and Changing Forms of Government Action，” Public Policy，Vol.3，No.29，1981，pp.255-275.政策工具是人們?yōu)榻鉀Q社會(huì)問題這一政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式，(4)陳振明：《公共政策分析》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第54頁。其核心是采取集體行動(dòng)解決公共問題。(5)萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第15頁。政策工具作為目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁，其正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保障，選用何種政策工具對(duì)政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定影響。強(qiáng)制性為政策工具的主要分類標(biāo)準(zhǔn)，所謂強(qiáng)制性，是指對(duì)目標(biāo)群體的約束程度，如管制、協(xié)議、信息等。拉爾與林德布洛姆最早依據(jù)強(qiáng)制性對(duì)政策工具進(jìn)行分類，他們提出的五個(gè)政策工具連續(xù)體中涉及強(qiáng)制性的有兩個(gè)；(6)Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom，Politics，Economics and Welfare， New York：Harper & Bros，1953，p.18.艾茲奧尼根據(jù)政府權(quán)力的運(yùn)用方式對(duì)政策工具進(jìn)行分類，將強(qiáng)制性權(quán)力對(duì)應(yīng)強(qiáng)制性政策工具、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的權(quán)力對(duì)應(yīng)利益性工具、規(guī)范權(quán)力對(duì)應(yīng)象征性工具，瓦當(dāng)?shù)仍诖嘶A(chǔ)上按照強(qiáng)制的程度或政策主體運(yùn)用權(quán)力的程度，又將政策工具分為管制(大棒)、經(jīng)濟(jì)工具(胡蘿卜)、信息(勸誡)；(7)Vedung Evert，“Policy Instruments：Typologies and Theories，” in Marie-Louise Bemelmans-Videc，et al.，eds.，Carrots，Sticks and Sermons：Policy Instruments & Their Evaluation，New Brunswick：Transaction Publishers，1998，pp.24-25.多爾恩與斐德依據(jù)政策工具的合法強(qiáng)制的程度，將其分為私人行為、勸誡、支出、規(guī)制與公共所有權(quán)；(8)G. Bruce Doern and Richard W. Phidd，Canadian Public Policy：Ideas，Structure，Process，Toronto：Methuen，1983，p.111.豪利特與拉米什依據(jù)政府在物品與服務(wù)的提供中的直接參與程度，建構(gòu)出實(shí)質(zhì)性政策工具的連續(xù)體。(9)邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩等譯，北京：三聯(lián)書店，2006年，第23頁。本文依據(jù)權(quán)力的強(qiáng)制性程度將社會(huì)組織的政策工具劃分為強(qiáng)制性工具、激勵(lì)性工具、社會(huì)性工具、自愿性工具四類。

(二)影響政策工具選擇的多重因素

選擇何種政策工具，首先與政策行動(dòng)主體的角色相關(guān)，主體所追求的利益和思想對(duì)其行動(dòng)具備影響。詹金斯將公共政策定義為由政治行動(dòng)主體或行動(dòng)主體團(tuán)體在特定的情境中制定的一組相關(guān)聯(lián)的決策，包括目標(biāo)選擇、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，這些政策原則上是行動(dòng)主體力所能及的。其次公共政策制定是一種“目標(biāo)導(dǎo)向”行為，目標(biāo)為公共政策的評(píng)估提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，公共政策是政府所做的、闡述了某個(gè)目標(biāo)和陳述了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段的決定。(10)William I. Jenkins，Policy Analysis：A Political and Organizational Perspective，London：Martin Robertson，1978，p.87.拉斯韋爾指出，政策科學(xué)不應(yīng)該披上“科學(xué)的客觀性”外衣，而應(yīng)該認(rèn)識(shí)到在政府行為的研究中，不可能將目標(biāo)與手段或者價(jià)值與技術(shù)分離開來。從理性主義視角來看，政策工具的選擇過程是目標(biāo)-手段的理性過程，同時(shí)政策工具只有在政策工具特征為一方，以政策環(huán)境、目標(biāo)和目標(biāo)受眾為另一方，二者之間相匹配時(shí)，才被視為有效的政策工具。(11)蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘：《公共政策工具：對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第49頁。因此在政策文本的研究中，應(yīng)該引入政策主體、政策目標(biāo)、政策客體、政策工具等多維度的政策文本分析框架。國內(nèi)已有學(xué)者從政策目標(biāo)、政策力度、政策工具入手搭建中國創(chuàng)新政策三維分析框架；(12)章文光、閆蓉：《基于三維量化視角的中國創(chuàng)新政策計(jì)量分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期，第58-69頁。從政策主體、政策客體、政策工具的三重維度對(duì)冰雪運(yùn)動(dòng)政策進(jìn)行分析等。(13)徐向前、秦海波、李雪梅、周越、格奧爾吉·科洛別伊尼科夫：《基于三維政策工具框架的中國冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃研究》，《沈陽體育學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期，第28-35頁。由于政策客體在社會(huì)組織政策中具備確定性，即社會(huì)組織，本文主要采用政策工具、政策主體、政策目標(biāo)的三維框架來分析社會(huì)組織政策文本。

(三)基于社會(huì)組織政策文本的相關(guān)研究

國內(nèi)部分學(xué)者已對(duì)中國社會(huì)組織政策文本進(jìn)行了相關(guān)研究，其主要特點(diǎn)是對(duì)經(jīng)驗(yàn)文本的闡釋與歸納，以定性研究為主，大多集中在三個(gè)方面：一是探討中國社會(huì)組織政策的歷史變遷與制度邏輯，認(rèn)為社會(huì)組織政策總是回應(yīng)特定階段國家治理中的重大問題，其變遷始終與社會(huì)環(huán)境提出的要求相關(guān)；(14)李友梅、梁波：《中國社會(huì)組織政策：歷史變遷、制度邏輯及創(chuàng)新方向》，《社會(huì)政策研究》2017年第1期，第61-71頁。二是特定社會(huì)背景下社會(huì)組織政策工具選擇的研究，如在“放管服”的改革背景下提出放松管制工具、監(jiān)督管理工具、培育發(fā)展工具三類政策工具；(15)李健、榮幸：《“放管服”改革背景下社會(huì)組織發(fā)展的政策工具選擇——基于2004至2016年省級(jí)政策文本的量化分析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期，第73-78頁。三是探索社會(huì)組織的政策工具分類，如提出組織合法性、空間擴(kuò)展類、資源和便利類、內(nèi)部治理和內(nèi)部建設(shè)類、其他這五類政策工具。(16)張遠(yuǎn)鳳、許剛、張君琰：《我國社會(huì)組織政策工具的類型與特點(diǎn)》，《管理研究》2016年第1期，第36-50頁。從總體來看，現(xiàn)有中國社會(huì)組織政策文本研究的不足體現(xiàn)在缺乏根植于文本內(nèi)容的量化研究，社會(huì)組織政策工具的分類依據(jù)有待達(dá)成統(tǒng)一。

基于上述研究和問題考量，本文采用政策工具、政策主體、政策目標(biāo)(以下簡(jiǎn)稱“工具、主體、目標(biāo)”)三維分析框架，以1949—2019年社會(huì)組織政策文本作為研究對(duì)象，綜合運(yùn)用內(nèi)容分析和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的研究方法，具體考察以下問題：一是社會(huì)組織政策文本中的工具、目標(biāo)、主體維度的總體性特征；二是政策目標(biāo)和政策工具選擇的交叉關(guān)系；三是政策主體和政策工具的交叉關(guān)系。

二、研究設(shè)計(jì)與分析方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本文所采用的社會(huì)組織政策文本數(shù)據(jù)，主要來自中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)站中“政策法規(guī)查詢”數(shù)據(jù)庫，該平臺(tái)由民政部社會(huì)組織管理局主辦，旨在通過互聯(lián)網(wǎng)宣傳社會(huì)組織領(lǐng)域有關(guān)法律法規(guī)政策，是目前社會(huì)組織領(lǐng)域最大的多功能網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)平臺(tái)；另外選用王世強(qiáng)編著的《社會(huì)組織法律法規(guī)與政策》附錄中的政策文本進(jìn)行補(bǔ)充。樣本選擇基于以下原則：一是保證政策文本內(nèi)容與社會(huì)組織領(lǐng)域密切相關(guān)，將社會(huì)組織僅作為邊緣元素出現(xiàn)的政策文本剔除；二是采用現(xiàn)行有效的社會(huì)組織政策，不包含已失效的社會(huì)組織政策；三是采用文本不包括社會(huì)組織領(lǐng)域的法律：《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》。最終，本研究確定了264個(gè)政策文本。

(二)分析框架

1.政策工具。依據(jù)工具實(shí)際行使的主體和權(quán)力的強(qiáng)制程度，劃分為強(qiáng)制性工具、激勵(lì)性工具、社會(huì)性工具、自愿性工具。強(qiáng)制性工具采用強(qiáng)制性的命令和指示，伴隨著處罰機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)組織的直接監(jiān)管，包括登記類、管理類、監(jiān)督類。激勵(lì)性工具是政府間接利用資金、信息、資源為社會(huì)組織提供激勵(lì)與支持，包括財(cái)政類、信息類、資源類。社會(huì)性工具是吸納社會(huì)力量直接參與社會(huì)組織建設(shè)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行第三方監(jiān)督和評(píng)估，包括社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)評(píng)估。自愿性工具是依靠社會(huì)組織內(nèi)部力量促進(jìn)社會(huì)組織與社會(huì)整體發(fā)展，其自發(fā)性較強(qiáng)，包括自身能力建設(shè)、內(nèi)部治理、社會(huì)治理三類工具。

2.政策目標(biāo)。目標(biāo)是政策的基本條件，也是政策執(zhí)行的前提。具體的目標(biāo)是政策評(píng)估的基礎(chǔ)，也是執(zhí)行者可遵循的明確指令。目標(biāo)和工具之間存在多對(duì)多的關(guān)系，一種工具可能實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)，單一目標(biāo)也需要多種工具。通過社會(huì)組織政策的經(jīng)驗(yàn)研究，將目標(biāo)歸納為加強(qiáng)社會(huì)組織的監(jiān)督管理(強(qiáng)化監(jiān)管目標(biāo))、扶持和鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展(培育發(fā)展目標(biāo))、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變(簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo))、完善公共服務(wù)體系(完善服務(wù)目標(biāo))、創(chuàng)新社會(huì)治理體系(社會(huì)治理目標(biāo))這五種目標(biāo)。

3.政策主體。政策主體是發(fā)布社會(huì)組織政策的主體，即政策由誰發(fā)布，體現(xiàn)在政策文本的結(jié)尾部分。厘清政策主體對(duì)了解社會(huì)組織政策的特征和內(nèi)容有重要意義。

(三)研究方法

1.內(nèi)容分析。主要對(duì)社會(huì)組織政策文本的內(nèi)容進(jìn)行量化分析，內(nèi)容分析的研究方法起源于新聞傳播領(lǐng)域新聞文本的研究，強(qiáng)調(diào)對(duì)文本內(nèi)容的構(gòu)建類目和量化編碼。本文通過對(duì)社會(huì)組織政策文本的編碼和統(tǒng)計(jì)分析來進(jìn)行定量的描述和概括，并依據(jù)上述三維分析框架，構(gòu)建政策工具、政策主體、政策目標(biāo)三種類目。通過初步編碼培訓(xùn)，內(nèi)容編碼工作由兩位同學(xué)合作完成，三個(gè)維度的信度都在80%～85%之間，研究結(jié)論具有較高的可信度，同時(shí)對(duì)兩者之間相異的部分進(jìn)行了二次編碼。

2.社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析作為一種研究網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的方法，應(yīng)用于本文中主要是為探究政策主體間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。行動(dòng)者和關(guān)系是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析中的兩大元素，行動(dòng)者是指以民政部為代表的發(fā)布主體，關(guān)系是指同一政策的發(fā)布主體之間的合作關(guān)系。在形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系矩陣中，數(shù)字代表政府部門協(xié)同發(fā)布社會(huì)組織領(lǐng)域政策的次數(shù)。最終，本文將關(guān)系矩陣導(dǎo)入“UCINET”軟件中進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，通過密度、中心性、凝聚子群等指標(biāo)分析政策主體網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征。

三、中國社會(huì)組織政策的結(jié)構(gòu)與關(guān)系

根據(jù)上述研究設(shè)計(jì)，本文對(duì)中國社會(huì)組織政策文本進(jìn)行量化分析，主要是從單一維度的政策特征和交叉分析兩個(gè)層面入手。通過對(duì)社會(huì)組織政策文本的內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)在這些政策中共運(yùn)用857項(xiàng)政策工具，共涉及87個(gè)主體，其中明確目標(biāo)的政策有212項(xiàng)。由于樣本量的限制，無法對(duì)主體和目標(biāo)進(jìn)行歷時(shí)性的演變特征考察。

(一)單一維度的社會(huì)組織政策結(jié)構(gòu)特征

1.政策工具演變：強(qiáng)制性為主，激勵(lì)性為輔。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議舉行第一屆全體會(huì)議通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，明確指出“中華人民共和國人民具有思想、言論、集會(huì)、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙及示威游行的自由權(quán)”，這在一定程度上確定了我國社會(huì)組織的合法性。1954年《中華人民共和國憲法》將“結(jié)社自由”作為公民基本權(quán)利。在新中國成立的初級(jí)階段，針對(duì)社會(huì)組織的政策工具以清理整頓等強(qiáng)制性管理工具為主，主要目的是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這些政策條例現(xiàn)已失效?，F(xiàn)行有效的最早政策是1984年頒布的《關(guān)于嚴(yán)格控制成立全國性組織的通知》。以六年為時(shí)間單位，本文將1984—1994年的社會(huì)組織政策劃分為六個(gè)階段，從歷時(shí)性的維度把握工具的演變路徑。從總體的數(shù)量來看，2014—2019年的社會(huì)組織政策工具呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，從前一個(gè)時(shí)間單位的176項(xiàng)增長(zhǎng)至527項(xiàng)。具體的工具變遷如圖1所示，各類工具呈現(xiàn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，工具類型一直以強(qiáng)制性為主、激勵(lì)性為輔，這也從側(cè)面表明政策工具的選擇遵循路徑依賴的原則，受到先前政策選擇的限制。在強(qiáng)制性工具中，管理類工具是政府直接監(jiān)管社會(huì)組織的主要手段；在激勵(lì)性工具方面，1984—1995年間未使用激勵(lì)性工具，整體上激勵(lì)性工具從以財(cái)政類工具為主向信息類工具轉(zhuǎn)變，財(cái)政類、信息類、資源類工具的運(yùn)用趨向平衡和多元；在社會(huì)型工具中，社會(huì)評(píng)估工具的運(yùn)用多于社會(huì)監(jiān)督，但是總體上社會(huì)型工具明顯不足；政策越來越重視對(duì)自愿性工具的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會(huì)組織領(lǐng)域行業(yè)自治，使用數(shù)量在2014—2019年上升至87次，但是社會(huì)組織作為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要主體，缺乏社會(huì)組織參與社會(huì)治理的政策工具。

2.政策目標(biāo)特征：監(jiān)督管理和培育發(fā)展并重。政策目標(biāo)是運(yùn)用政策工具的最終指向，即政策工具的使用是為達(dá)成某種政策目標(biāo)。目標(biāo)通常在政策的首段部分明確指出，但是有52項(xiàng)政策(19.7%)未明確目標(biāo)。從總體特征來看，主要集中在強(qiáng)化管理(120次)和培育發(fā)展(106次)，而簡(jiǎn)政放權(quán)(25次)、明確完善服務(wù)(17)和社會(huì)治理(13次)目標(biāo)的政策較少。從協(xié)同性來看，指向單一目標(biāo)的社會(huì)組織政策有147項(xiàng)，指向多元目標(biāo)(兩類目標(biāo)以上)的社會(huì)組織政策有65項(xiàng)(24.6%)，強(qiáng)化管理目標(biāo)和培育發(fā)展目標(biāo)(43次)經(jīng)常同時(shí)出現(xiàn)在一項(xiàng)社會(huì)組織政策中。這在一定程度上回應(yīng)了我國社會(huì)組織的工作方針，從2002年至今，中央對(duì)社會(huì)組織實(shí)行“培育發(fā)展與監(jiān)管并重”的工作方針。在此之前，在社會(huì)問題和社會(huì)環(huán)境的作用下，整理整頓和歸口管理是社會(huì)組織政策的具體目標(biāo)。2006年黨的十六屆六中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會(huì)組織的政策”，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和社會(huì)利益關(guān)系的日益復(fù)雜，社會(huì)組織成為各種社會(huì)問題解決的重要力量，在政府和個(gè)人之間發(fā)揮“媒介”的中間作用，有效彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的失靈情況。從2011—2019年，政府工作報(bào)告已連續(xù)九年將社會(huì)組織寫入“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”部分，社會(huì)治理目標(biāo)開始出現(xiàn)在社會(huì)組織政策中。目標(biāo)具備連續(xù)性，受制于其他政策，其生產(chǎn)邏輯是自上而下的，是對(duì)上層法律法規(guī)和政策的一種回應(yīng)與延續(xù)。

3.政策主體網(wǎng)絡(luò)：兼具主體多元與合作治理。社會(huì)組織政策主體多元，共涉及87個(gè)政府部門。民政部參與171項(xiàng)政策的頒布，財(cái)政部參與60項(xiàng)，國家稅務(wù)總局參與22項(xiàng)，國務(wù)院辦公廳、人力資源和社會(huì)保障部和國家發(fā)展改革委員會(huì)各參與16項(xiàng)，從政策發(fā)布的數(shù)量來看，這些政府部門位于政策發(fā)布的中心位置。通過Ucinet軟件對(duì)政策主體構(gòu)成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，得到圖2如上。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的密度為0.0452，相對(duì)來說是比較松散的政策網(wǎng)絡(luò)。代表政策主體的圖形越大，就說明這一主體越注重與其他政府部門的協(xié)作。如圖2所示，民政部、國家發(fā)改委、組織部、財(cái)政部、教育部、國家禁毒委員會(huì)辦公室在政策發(fā)布過程比較重視與其他政府部門的協(xié)同合作，其中國家發(fā)改委與48個(gè)政府部門、民政部與46個(gè)政府部門、組織部與21個(gè)政府部門、財(cái)政部與18個(gè)政府部門、國家禁毒委員會(huì)辦公室與11個(gè)政府部門存在政策制定的合作關(guān)系。綜上，無論是從政策發(fā)布的總次數(shù)，還是主體的合作程度，民政部作為社會(huì)組織領(lǐng)域的主管部門都居于政策網(wǎng)絡(luò)的絕對(duì)中心位置，國家發(fā)改委屬于次中心的位置，而點(diǎn)度中心性指標(biāo)還顯示，精神文明工作指導(dǎo)委員會(huì)、新社會(huì)組織深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)指導(dǎo)小組、全國評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰工作協(xié)調(diào)小組、中央國家機(jī)關(guān)委、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組辦公室位于政策網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，在網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)為孤立的點(diǎn)，未與其他任何政府部門展開合作。從K-核的凝聚子群指標(biāo)來看，將主體的協(xié)作度分為5個(gè)層級(jí)，分別代表主體與1個(gè)、2個(gè)、3個(gè)、4個(gè)、5個(gè)以上其他主體進(jìn)行合作。處于第5級(jí)的主體有15個(gè)(17.2%)，第4級(jí)5個(gè)(6%)，第3級(jí)7個(gè)(8%)、第2級(jí)18個(gè)(21%)、第1級(jí)37個(gè)(42.5%)。一半以上的主體僅與一個(gè)或兩個(gè)主體展開政策發(fā)布上的合作，這也從側(cè)面說明雖然政策主體較為多元，但是主體之間的整體協(xié)作度并不是很高。

(二)政策工具與政策目標(biāo)的適配性

將政策工具作為X軸，政策目標(biāo)作為Y軸，可以發(fā)現(xiàn)和認(rèn)知工具與目標(biāo)之間的交叉關(guān)系。通過在SPSS軟件中進(jìn)行交叉表分析，得到圖3如右。所謂適配性，是指政策工具與政策目標(biāo)之間的匹配程度，這種匹配性體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)和功能兩大層面，匹配程度高的政策可發(fā)揮政策工具的最大效用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。而匹配度較低的政策，不僅無法完成相對(duì)應(yīng)的目標(biāo)，甚至可能引發(fā)工具結(jié)構(gòu)紊亂的負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)。

圖3 政策工具(X)-目標(biāo)(Y)維度分布情況

從結(jié)構(gòu)層面來看，政策工具在政策目標(biāo)下的數(shù)量分布不太均衡。培育發(fā)展目標(biāo)下運(yùn)用的政策工具最多，為441次(占比43.1%)，其次是強(qiáng)化監(jiān)管目標(biāo)下運(yùn)用政策工具323次(占比31.6%)、簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)下運(yùn)用工具104次(10.2%)、完善服務(wù)目標(biāo)下運(yùn)用工具86次(8.4%)，最后是社會(huì)治理目標(biāo)69次(6.7%)。這說明社會(huì)組織堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)管和培育發(fā)展的工作方針，但是其他目標(biāo)下的政策工具分布明顯不足。這也與社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)背景相關(guān)，在新中國成立初期，社會(huì)組織的發(fā)展不夠完善，社會(huì)亂象多發(fā)，需要強(qiáng)化監(jiān)督和管理。而后社會(huì)組織的發(fā)展相對(duì)規(guī)范，國家開始加大扶持力度以培育和發(fā)展社會(huì)組織。隨著“深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)”作為提高政府現(xiàn)代治理能力的關(guān)鍵舉措，黨的十八大之后，“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會(huì)組織體制目標(biāo)確立，社會(huì)組織的改革也成為實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)的有效途徑。因此政策目標(biāo)之間存在時(shí)間上的差異化，數(shù)量分布的不均衡也存在一定的合理性。

從功能層面來看，如圖3所示，除完善服務(wù)目標(biāo)之外，強(qiáng)制性工具在其他三項(xiàng)目標(biāo)中是使用最多的工具，尤其是在強(qiáng)化監(jiān)管目標(biāo)中(210次/65.0%)。這體現(xiàn)了強(qiáng)制性工具在實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和管理方面的作用，但應(yīng)該警惕強(qiáng)制性工具在各類目標(biāo)之中的過溢風(fēng)險(xiǎn)。就激勵(lì)性工具而言，財(cái)政、信息、資源方面的措施在培育發(fā)展社會(huì)組織中應(yīng)占據(jù)較為核心的位置，但是這一工具在培育發(fā)展目標(biāo)下的比例并不高(126次/28.6%)，激勵(lì)性工具在社會(huì)治理(26次/37.7%)和完善服務(wù)(33次/38.3%)目標(biāo)中使用較多。基于此，在培育發(fā)展政策上應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)性工具的運(yùn)用。除強(qiáng)化監(jiān)管的目標(biāo)之外，在“放管服”改革的背景之下，其他四項(xiàng)目標(biāo)中工具的強(qiáng)制程度應(yīng)該較低。從總體來看，應(yīng)該提高社會(huì)性和自愿性工具的使用比例，尤其是在社會(huì)治理和簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)中，以此來激活社會(huì)組織發(fā)展的活力。

(三)政策主體與政策工具的協(xié)同度

在上述政策主體單一維度的分析中，多元主體形成了合作網(wǎng)絡(luò)，但是從網(wǎng)絡(luò)密度、凝聚子群、中心性指標(biāo)來看，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)明顯的核心-邊緣結(jié)構(gòu)，主體之間的整體協(xié)同度并不高。協(xié)同度指的是政策主體協(xié)調(diào)不同的工具達(dá)成目標(biāo)的能力，當(dāng)加入政策工具的變量之后，將政策工具作為X軸、政策主體作為Z軸，可以識(shí)別工具-主體之間的交叉關(guān)系。通過SPSS進(jìn)行交叉分析，社會(huì)組織政策涉及的發(fā)布主體較為多元，因此主要選用發(fā)布政策較多的主體：民政部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院辦公廳、人社部、國家發(fā)改委。圖4是交叉分析得到的最終頻數(shù)和頻率的數(shù)據(jù)結(jié)果。

圖4 政策工具(X)-主體(Z)維度分布情況

根據(jù)圖4可以發(fā)現(xiàn)，不同主體所使用的政策工具仍然集中在強(qiáng)制性工具，激勵(lì)性工具次之。民政部使用強(qiáng)制性工具最多(301次)，稅務(wù)總局使用的比例最高(64.1%)。對(duì)于激勵(lì)性工具而言，其中的財(cái)政類工具是稅務(wù)總局和財(cái)政部的專業(yè)領(lǐng)域，因此這兩大主體在這類政策中發(fā)揮較大的作用，稅務(wù)總局和財(cái)政部經(jīng)常與其他政府部門聯(lián)合使用財(cái)政類工具以激勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展。稅務(wù)總局使用社會(huì)性工具最少(5.1%)，財(cái)政部使用最多(12.8%)，社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)評(píng)估主要是引入第三方機(jī)構(gòu)，推動(dòng)財(cái)政的透明度建設(shè)，因此社會(huì)性工具在財(cái)政稅收領(lǐng)域中十分必要。最后是自愿性工具，國務(wù)院辦公廳(22.8%)和國家發(fā)改委(21.7%)運(yùn)用較多，尤其是內(nèi)部治理類工具，稅務(wù)總局(2.6%)運(yùn)用自愿性工具最少，這說明國務(wù)院辦公廳和國家發(fā)改委相對(duì)于其他主體，政策的強(qiáng)制程度相對(duì)較弱。

政策工具和政策主體的協(xié)同程度并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，總的來說，政策主體之間的合作可達(dá)到結(jié)構(gòu)協(xié)同的初步目標(biāo)，而主體與工具的協(xié)調(diào)才能達(dá)到功能協(xié)同，需要依據(jù)具體的政策情況來實(shí)現(xiàn)功能上的效用。

四、討論與結(jié)論

文本作為公共政策的表征，使制定和運(yùn)行公共政策的內(nèi)在邏輯得以外顯化。透過政策文本獲得的工具、主體、目標(biāo)是社會(huì)組織政策系統(tǒng)的重要組成部分，這三重維度也成為政策文本的分析框架。強(qiáng)制程度是工具的主要分類特征，可據(jù)此將社會(huì)組織政策中的工具分為強(qiáng)制性、激勵(lì)性、社會(huì)性、自愿性四種類型。強(qiáng)制性工具強(qiáng)調(diào)政府通過強(qiáng)制性的管理或監(jiān)督等措施直接參與社會(huì)組織的治理，激勵(lì)性工具是指政府通過間接性的資金、信息等措施間接促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，社會(huì)性工具是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)組織建設(shè)，而自愿性工具強(qiáng)制性最弱，提倡社會(huì)組織自治和行業(yè)自律。通過對(duì)單一維度的社會(huì)組織政策的結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：其一，政策工具以強(qiáng)制性工具為主，激勵(lì)性工具為輔，在歷時(shí)性上四種類型的政策工具一直呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)，激勵(lì)性工具趨于多元平衡，社會(huì)型工具嚴(yán)重不足；其二，政策網(wǎng)絡(luò)存在核心-邊緣結(jié)構(gòu)，民政部居于絕對(duì)中心位置，國家發(fā)改委是次中心的位置，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部形成多個(gè)協(xié)同治理的凝聚子群；其三，政策目標(biāo)與社會(huì)組織的工作方針相契合，強(qiáng)調(diào)管理監(jiān)督和培育發(fā)展并重。政策工具-政策目標(biāo)維度的交叉分析發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)化管理目標(biāo)運(yùn)用激勵(lì)性工具較少，而培育發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)治理目標(biāo)使用激勵(lì)性工具較多，簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)運(yùn)用社會(huì)性工具較多。政策工具-政策主體維度的交叉分析發(fā)現(xiàn)，民政部所頒布政策的工具強(qiáng)制性最高，財(cái)政部次之，國家發(fā)改委、國務(wù)院辦公廳等強(qiáng)制程度最弱。

基于以上研究發(fā)現(xiàn)，在政策工具選擇視域下社會(huì)組織政策可以在以下兩方面進(jìn)行優(yōu)化：

一是適配均衡。這包括政策工具的均衡發(fā)展及其與政策目標(biāo)的適配性。社會(huì)組織政策的不均衡體現(xiàn)在同種類型的工具內(nèi)部和不同類型的工具之間，政策工具的均衡發(fā)展應(yīng)考慮數(shù)量上的結(jié)構(gòu)層面和需求上的功能層面。在數(shù)量上應(yīng)增加社會(huì)性工具和自愿性工具的比重，兩者的強(qiáng)制程度較低，有利于提升社會(huì)組織治理的主動(dòng)性和創(chuàng)新性。為避免結(jié)構(gòu)上的機(jī)械增加數(shù)量，功能層面的實(shí)際需求也應(yīng)考慮，社會(huì)組織的發(fā)展策略可根據(jù)時(shí)代環(huán)境和社會(huì)背景進(jìn)行調(diào)節(jié)。同時(shí)政策目標(biāo)是政策工具選擇的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，政策工具是解決特定社會(huì)問題達(dá)成政策目標(biāo)所采用的具體手段，對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)離不開對(duì)政策目標(biāo)與政策工具的適配性考察。從總體來看，應(yīng)該提高社會(huì)性和自愿性工具的使用比例，尤其是在社會(huì)治理和簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)中，以此來激活社會(huì)組織發(fā)展的活力。同時(shí)在培育發(fā)展政策上應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)性工具的運(yùn)用。

二是協(xié)同治理。協(xié)同包括多元主體之間的結(jié)構(gòu)協(xié)同和主體與工具的功能協(xié)同兩層涵義。多元主體的協(xié)同治理是社會(huì)治理的發(fā)展路徑，社會(huì)組織的協(xié)調(diào)發(fā)展取決于核心主體的力量和參與主體間的協(xié)同能力。行為者的集合體就是政策共同體，政策共同體可以被看作一種具體的政策網(wǎng)絡(luò)。民政部作為社會(huì)組織的主管部門，繼續(xù)發(fā)揮其在政策網(wǎng)絡(luò)中的核心作用，積極與其他主體建立協(xié)同治理關(guān)系，加強(qiáng)和引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展。雖然目前社會(huì)組織政策的發(fā)布主體較為多元，但所形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)密度較低，不同部門之間的協(xié)同程度較低。其次是政策主體與工具之間的協(xié)同度，目前社會(huì)組織政策應(yīng)該警惕強(qiáng)制性工具的過溢風(fēng)險(xiǎn)，以稅務(wù)總局為代表的主體應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)性工具和自愿性工具的使用?？傊?，社會(huì)組織的發(fā)展需要政府不同部門之間的合作和配合，并充分調(diào)動(dòng)和共享不同的資源，綜合運(yùn)用各種手段來實(shí)現(xiàn)。

本文主要采用的“工具論”視角仍值得拓展：一是政策工具研究歸屬于類型學(xué)的范疇，類型學(xué)中的典型問題就是分類很難窮盡，需要注重非正式工具的重要性；二是政策工具理論過于關(guān)注應(yīng)用層面，而忽視功能闡釋層面，尤其需要重視政策環(huán)境的復(fù)雜性。另外，對(duì)于社會(huì)組織政策文本的研究屬于一種“前臺(tái)”研究，未來研究應(yīng)打開政策“黑箱”，向政策“后臺(tái)”拓展，將社會(huì)組織政策研究置于更廣闊的社會(huì)背景和歷史進(jìn)程中，從而從整體上分析和把握由社會(huì)組織政策的基本要素所組成的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。