食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的實(shí)踐檢視與完善路徑

摘要：當(dāng)前，食品安全侵權(quán)事件頻發(fā)，在司法實(shí)踐中亟需確立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。公益懲罰性賠償兼具懲罰、威懾、遏制以及預(yù)防之功能。實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)：食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的法律依據(jù)不完善、數(shù)額認(rèn)定不規(guī)范、管理制度不健全。為促進(jìn)懲罰性賠償制度在食品安全民事公益訴訟制度中的功能發(fā)揮，應(yīng)制定司法解釋明確懲罰性賠償制度在食品安全公益訴訟案件中的適用依據(jù);確立“不法利潤(rùn)+主觀過(guò)錯(cuò)程度”的懲罰性賠償數(shù)額認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);厘清民事懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系;健全懲罰性賠償金的管理制度。

關(guān)鍵詞：食品安全民事公益訴訟;懲罰性賠償;數(shù)額認(rèn)定;賠償金管理

中圖分類號(hào)：D9 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1009-3605（2021）03-0076-10

一、問(wèn)題的提出

民以食為天，食以安為先。食品安全問(wèn)題是最基礎(chǔ)的民生問(wèn)題。當(dāng)前，食品安全侵權(quán)事件頻發(fā)，從“三聚氰胺奶粉”到“地溝油”再到“瘦肉精”，這一系列食品安全事件對(duì)公民個(gè)人身體健康以及宏觀層面的社會(huì)和諧穩(wěn)定影響日甚。有鑒于此，國(guó)家以及各個(gè)地方的食品監(jiān)管部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了許多關(guān)于食品安全問(wèn)題的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。但是不斷出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定仍然未能及時(shí)遏制各類食品侵權(quán)行為的發(fā)生，大規(guī)模的食品侵權(quán)事件仍然不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端，并呈現(xiàn)出受害人規(guī)模性、社會(huì)影響的廣泛性以及受侵害權(quán)益的分散性特點(diǎn)。[1]在大規(guī)模的食品安全案件中單個(gè)消費(fèi)者如果受損利益不大，面對(duì)訴訟成本和訴訟難度的壓力便會(huì)選擇息訟。如此，違法者不僅沒(méi)有受到懲罰，反而在一定程度上鼓勵(lì)了其違法行為的不減反增。[2]雖然2015年修訂的《食品安全法》被稱為史上最嚴(yán)的《食品安全法》，該法第148條第2款在原有懲罰性賠償規(guī)定的基礎(chǔ)上做了調(diào)整。①但是有關(guān)食品安全侵權(quán)事件中，消費(fèi)者提出懲罰性賠償金的比例仍不高。針對(duì)這一問(wèn)題，2018年1月，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》（以下簡(jiǎn)稱《食藥領(lǐng)域公益訴訟通知》），提出了探索在食藥領(lǐng)域民事公益訴訟案件中提出懲罰性賠償，遏制食藥領(lǐng)域違法行為。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全工作意見(jiàn)》）以及2020年10月，最高檢與中央網(wǎng)信辦、國(guó)務(wù)院食品安全辦等食品藥品有關(guān)部門(mén)共同印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟食品安全意見(jiàn)》）都提出要在食品藥品民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求。正如有的論者所言，沒(méi)有“懲罰性賠償”，消費(fèi)民事公益訴訟就難以發(fā)揮其真正的價(jià)值，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者的懲罰力度過(guò)低，違法犯罪的成本也極低，不利于鼓勵(lì)正當(dāng)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)行為。[3]

然而現(xiàn)實(shí)中，有關(guān)食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償卻遇到許多障礙。主要表現(xiàn)在：其一，關(guān)于食品安全公益訴訟適用懲罰性賠償金沒(méi)有明確的法律規(guī)定;其二，實(shí)踐中有的支持懲罰性賠償，有的不支持。即便支持的也暴露出相關(guān)問(wèn)題，比如在懲罰性賠償?shù)臄?shù)額認(rèn)定中，有的以銷售價(jià)款為基數(shù)，有的以獲利為基數(shù)，有的以商品經(jīng)營(yíng)時(shí)間段內(nèi)的銷售額為依據(jù)，有的以案發(fā)當(dāng)天的銷售額為依據(jù)......差距較大。其三，在食品安全民事公益訴訟中，法院支持懲罰性賠償金之后有關(guān)賠償金的管理問(wèn)題亦存在爭(zhēng)議。這種適用的不統(tǒng)一、不規(guī)范問(wèn)題，導(dǎo)致食品安全公益訴訟的懲罰性賠償制度并不能起到相應(yīng)的威懾和懲罰作用，亦不能彰顯食品安全公益訴訟的價(jià)值。有鑒于此，本文在充分論證食品安全公益訴訟適用懲罰性賠償金正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)證考察，分析懲罰性賠償金制度在實(shí)踐運(yùn)行中所存在的問(wèn)題，回溯理論針對(duì)問(wèn)題提出相應(yīng)的完善路徑，以期對(duì)司法實(shí)踐有所裨益。

二、食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)

（一）食品安全問(wèn)題嚴(yán)峻性亟需公益訴訟

首先，隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使導(dǎo)致食品安全問(wèn)題從單一的數(shù)量安全發(fā)展到質(zhì)量安全，食品安全問(wèn)題的重要性和嚴(yán)峻性日益凸顯。例如前已述及的“毒奶粉”“瘦肉精”“地溝油”等問(wèn)題，頻發(fā)的此類事件不斷引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)食品安全的恐慌，既損害了消費(fèi)者的身心健康，也破壞了社會(huì)互信的基礎(chǔ)乃至影響到政府的權(quán)威，沖擊了國(guó)家和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，阻礙了經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。[4]

其次，單純私益訴訟對(duì)大規(guī)模食品安全受害者的救濟(jì)缺失。原因在于：（1）因不符合食品標(biāo)準(zhǔn)，涉案食品往往成本低，質(zhì)量差，價(jià)款低，有的造成的損害小，一般消費(fèi)者鮮有通過(guò)訴訟的方式主張權(quán)利。（2）民事私益訴訟中舉證難度大，訴訟成本高。根據(jù)法律及司法解釋的規(guī)定，在食品安全民事私益訴訟中，要求原告證明 “涉案食品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、涉案食品如何違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、自己遭受的損害與涉案食品的缺陷存在因果關(guān)系”等多個(gè)方面，對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)難度較大。而且提起民事訴訟需要繳納訴訟費(fèi)用、支付鑒定費(fèi)用，因此受害人從敗訴風(fēng)險(xiǎn)和訴訟成本的角度考慮不會(huì)選擇對(duì)其進(jìn)行訴訟。（3）食品安全民事私益訴訟對(duì)于懲罰性賠償金提起的概率小，總體基數(shù)低，即便有的消費(fèi)者勝訴后法院判決支付懲罰性賠償金，但是違法者仍獲利。畢竟真正提起懲罰性賠償?shù)南M(fèi)者占極少數(shù)?？紤]到大規(guī)模食品安全侵權(quán)行為針對(duì)不特定多數(shù)人的損害，即使經(jīng)營(yíng)者對(duì)個(gè)別勝訴者承擔(dān)多倍賠償責(zé)任，亦遠(yuǎn)低于其違法所得。而在公益訴訟中，由于損害是以違法者違法總所得為依據(jù)，所以只要賠償超過(guò)其違法所得就具有懲罰性，侵權(quán)者就不得不考量違法成本的問(wèn)題。因此只有公益懲罰性賠償，才具有真正的懲罰功能，可用于威懾、遏制食品安全領(lǐng)域違法行為發(fā)生，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的。[5]

最后，食品安全公益訴訟具有替代性與補(bǔ)充性作用。眾所周知，食品安全的治理模式是多元的，除了傳統(tǒng)的立法規(guī)制和行政監(jiān)管外，食品安全公益訴訟對(duì)食品安全治理具有不可或缺的監(jiān)督與補(bǔ)充功能。[6]由于食品安全問(wèn)題具有公益性質(zhì)，它不僅僅涉及公民個(gè)人的合法權(quán)益，還影響整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。而且大規(guī)模的食品安全問(wèn)題頻發(fā)也反映出來(lái)該領(lǐng)域公益訴訟制度的缺位，畢竟公益訴訟的存在正是對(duì)私益訴訟的有效補(bǔ)充。雖然《民事訴訟法》第55條第2款確立了在食品藥品安全等領(lǐng)域提起公益訴訟的制度，但是鑒于該制度仍處于發(fā)展階段，實(shí)踐中提起的該類公益訴訟案件仍在少數(shù)。因此需要溯源懲罰性賠償制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)，明確該制度功能價(jià)值，加大對(duì)該類公益訴訟案件的辦理力度。

（二）食品安全公益訴訟懲罰性賠償功能發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)要求

食品安全公益訴訟懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)具有威懾功能、激勵(lì)功能和預(yù)防功能，只有實(shí)現(xiàn)三種功能的有效發(fā)揮，才能充分體現(xiàn)該領(lǐng)域公益訴訟適用懲罰性賠償金的價(jià)值。關(guān)于懲罰性賠償?shù)墓δ?，有學(xué)者認(rèn)為懲罰性賠償?shù)墓δ芘c侵權(quán)法的功能相同，侵權(quán)行為法的基本功能就是兩項(xiàng)：賠償功能與威懾功能。[7]毋庸置疑，單純從性質(zhì)上來(lái)看，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)帶有明顯的公益色彩，通過(guò)增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者單次賠償金額進(jìn)而彌補(bǔ)部分消費(fèi)者不知、不愿或者不能通過(guò)訴訟提起損害賠償?shù)谋锥?，[8]進(jìn)而起到相應(yīng)的威懾功能。當(dāng)然懲罰性賠償金的激勵(lì)功能亦比較突出，消費(fèi)者通過(guò)提起懲罰性賠償能夠獲得高于其支付價(jià)款一定倍數(shù)的利益，因此單純從結(jié)果的角度考慮能夠激勵(lì)消費(fèi)者通過(guò)訴訟提起懲罰性賠償金的方式積極維護(hù)自身權(quán)利。

需要明確的是，懲罰性賠償金之于公益訴訟的主要功能應(yīng)當(dāng)是預(yù)防功能。因?yàn)閺浹a(bǔ)受害人的損失已經(jīng)不是懲罰性賠償?shù)闹饕康?，不然不?huì)有懲罰性賠償制度的出現(xiàn)，其深層次的目的應(yīng)當(dāng)在于通過(guò)懲罰有嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)的食品侵權(quán)行為，讓侵權(quán)者知難而退，進(jìn)而預(yù)防這種行為的再次發(fā)生。易言之，其功能主要在于威懾或者阻遏，預(yù)防侵權(quán)行為的再次發(fā)生，而不在于補(bǔ)償。雖然從個(gè)案來(lái)看，提起訴訟的消費(fèi)者通過(guò)訴訟得到了高于自己實(shí)際損失的損害賠償數(shù)額，但是從侵權(quán)人角度看，這種賠償卻能夠提高其注意義務(wù)，從而避免類似的惡劣侵權(quán)行為再次發(fā)生。如果實(shí)施侵權(quán)行為不能從中牟取暴利，反而會(huì)造成自己更多的財(cái)產(chǎn)損失，那么行為人將會(huì)放棄侵權(quán)行為，從而達(dá)到預(yù)防食品安全領(lǐng)域大規(guī)模侵權(quán)發(fā)生的目的。[9]因此，預(yù)防食品安全領(lǐng)域大規(guī)模侵權(quán)行為的發(fā)生亦是該領(lǐng)域適用懲罰性賠償制度的主要功能之一。這一功能價(jià)值契合了盡早實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的是最佳司法狀態(tài)的目標(biāo)追求，充分展現(xiàn)了公益訴訟獨(dú)特的程序價(jià)值。

三、食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的問(wèn)題檢視

為進(jìn)一步考察食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)默F(xiàn)狀，筆者以“公益訴訟”“懲罰性賠償”為關(guān)鍵詞，截止到2020年10月30日，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上共檢索到裁判文書(shū)481份，經(jīng)剔除重復(fù)文書(shū)及非食品類公益訴訟案件文書(shū)，共收集到案件215件。其中一審案件167件，占總數(shù)的77.67%;二審48件，占總數(shù)的22.33%。通過(guò)刑事附帶民事判決提出的有29件，占總數(shù)的13.49%;通過(guò)單純民事公益訴訟提出的有186件，占總數(shù)的86.51%;法院支持懲罰性賠償金的有142件，占總數(shù)的66.05%;未支持懲罰性賠償金的有73件，占總數(shù)的33.95%。由此可見(jiàn)，關(guān)于該領(lǐng)域懲罰性賠償制度的適用在整體上案件數(shù)量不多，獲得法院支持的案件在數(shù)量上占有一定的優(yōu)勢(shì)，提出方式上以單純的民事公益訴訟為主。當(dāng)然歸納問(wèn)題是研究展開(kāi)的基礎(chǔ)，也是研究的價(jià)值之所在。筆者通過(guò)實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，該領(lǐng)域公益訴訟案件適用懲罰性賠償制度主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）適用懲罰性賠償金的法律依據(jù)不完善

一方面，關(guān)于公益訴訟案件能否適用懲罰性賠償金沒(méi)有明確的法律規(guī)定。首先，2014年3月15日起開(kāi)始施行的《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《食藥品案件適用法律規(guī)定》）第15條明確了消費(fèi)者通過(guò)民事訴訟提出懲罰性賠償?shù)恼?dāng)性。第17條第2款明確了消費(fèi)者協(xié)會(huì)依法提起公益訴訟的，參照適用《食藥品案件適用法律規(guī)定》，也就是說(shuō)食品安全公益訴訟只是參照適用懲罰性賠償金，而且在提起主體上也局限于消費(fèi)者協(xié)會(huì)，正如有的案件中提到的“雖然司法解釋規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會(huì)依法提起公益訴訟的，可以參照適用該司法解釋規(guī)定，但并未明確消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟的具體請(qǐng)求權(quán)類型，更未明確規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以提起公益訴訟，代位主張屬于消費(fèi)者的損失和懲罰性賠償金，也就是說(shuō)法律并未明確規(guī)定可以通過(guò)公益訴訟主張私人利益?！雹俑爬ㄑ灾?，公益訴訟適用懲罰性賠償金明確的法律依據(jù)付諸闕如。其次，《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》）第13條第1款關(guān)于公益訴訟中被告承擔(dān)責(zé)任的方式并不包括懲罰性賠償。法律規(guī)定能夠提出懲罰性賠償?shù)闹黧w僅限于消費(fèi)者。畢竟消費(fèi)民事公益訴訟案件中公益訴訟起訴人的訴訟請(qǐng)求被限定為預(yù)防性侵權(quán)責(zé)任方式。[10]再次，在實(shí)踐中判決支持懲罰性賠償?shù)?42件案件中，絕大多數(shù)僅是援引《食品安全法》第148條第2款，并對(duì)《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》第13條第1款中的“等”字進(jìn)行了擴(kuò)大解釋。有的則援引了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，認(rèn)定公益訴訟起訴人是代表消費(fèi)者而提起訴訟的，進(jìn)而判定增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買商品價(jià)款的三倍。①還有的通過(guò)目的解釋的方法論證公益訴訟懲罰性賠償?shù)暮侠硇?。例如有判決指出：“從目的解釋的方法而言，經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，既會(huì)對(duì)購(gòu)買、消費(fèi)該食品的特定消費(fèi)者群體個(gè)人造成私益權(quán)利的侵害，也會(huì)對(duì)不特定社會(huì)主體的公共利益、公共秩序等造成損害，這種與特定消費(fèi)者群體私益無(wú)關(guān)的公共利益損失，無(wú)法通過(guò)特定消費(fèi)者提起的私益訴訟予以彌補(bǔ)，必須通過(guò)公益訴訟的賠償制度予以解決。”②

另一方面，上文已提到，在檢索到的215件案件中，法院支持懲罰性賠償金的有142件，占總數(shù)的66.05%，比例并不算高。關(guān)于不支持懲罰性賠償金的主要原因在于沒(méi)有明確的法律依據(jù)規(guī)定食品安全公益訴訟可以適用懲罰性賠償金、賠償經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)以實(shí)際物質(zhì)損失為限③以及公益訴訟起訴人并非消費(fèi)者不是懲罰性賠償金的法定提起主體④三個(gè)原因。關(guān)于適用懲罰性賠償金的案件，在適用賠償金的原因上也不統(tǒng)一。例如在廣東省廣州市中級(jí)人民法院（2020）粵01刑終746號(hào)刑事附帶民事裁定書(shū)中，法院認(rèn)定：盡管《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》沒(méi)有直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以在訴求中提出懲罰性賠償，但基于維護(hù)社會(huì)公共利益的原則，以及懲罰性賠償制度具有公正、效率、社會(huì)等方面特殊價(jià)值來(lái)看，并不排斥檢察機(jī)關(guān)主張懲罰性賠償。檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事公益訴訟能夠最大限度保護(hù)眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，是公權(quán)對(duì)公益的保護(hù)。⑤而在有的判決中卻認(rèn)為：之所以支持懲罰性賠償金是因?yàn)楸桓娴那謾?quán)行為造成了一定的實(shí)際損害，也間接侵害了不特定多數(shù)人的利益。檢察機(jī)關(guān)作為憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有一定的糾紛管理權(quán)，可以為不特定多數(shù)人的利益而提起公益訴訟并主張懲罰性賠償。⑥

（二）懲罰性賠償金的數(shù)額認(rèn)定不規(guī)范

1.懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)不明確

對(duì)于食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)，理論與實(shí)務(wù)界探索出三種方式：其一，以不法利潤(rùn)為基數(shù)。例如有學(xué)者認(rèn)為通過(guò)不法利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算懲罰性賠償金額，能夠破解經(jīng)營(yíng)者侵害社會(huì)公共利益后，仍持有高額利益的不公平現(xiàn)象。[11]其二，以銷售額為基數(shù)。當(dāng)前在實(shí)踐中法院支持懲罰性賠償金的案件中，80%都是以銷售額為基數(shù)加倍設(shè)置懲罰性賠償金的。例如在貴州省銅仁市中級(jí)人民法院（2019）黔06民初74號(hào)民事判決書(shū)中法院認(rèn)定：從2016年到2018年2月，孫棋金、滕久珍先后將添加雙氧水、明礬（硫酸鋁銨）進(jìn)行加工過(guò)的牛副產(chǎn)品銷售給楊孟花、龍勝碧、黃明娟等人，價(jià)值合計(jì)21272元。孫棋金、滕久珍應(yīng)支付該價(jià)款十倍懲罰性賠償金共計(jì)212720元。即便是以銷售額為依據(jù)，有的案件僅是以案發(fā)當(dāng)日的銷售額為基數(shù)加倍計(jì)算懲罰性賠償金。例如在安徽省淮北市中級(jí)人民法院（2020）皖06民初111號(hào)民事判決書(shū)中法院認(rèn)定，2020年1月7日當(dāng)天，王偉峰飯店生產(chǎn)、銷售有毒、有害的鹵鴨和鹵牛肉的銷售額為400元左右，因此應(yīng)當(dāng)支付銷售額10倍即4000元的賠償金。其三，鑒于案件具體情況，懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)不能作硬性規(guī)定，應(yīng)創(chuàng)新使用社會(huì)調(diào)查問(wèn)卷、抽樣統(tǒng)計(jì)、專家意見(jiàn)等手段確定公共利益的損失。[12]筆者認(rèn)為，確定懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)是正確適用懲罰性賠償?shù)幕A(chǔ)性問(wèn)題，不同的計(jì)算基數(shù)不僅僅影響懲罰性賠償?shù)臄?shù)額認(rèn)定，還牽涉訴訟請(qǐng)求的提起、證據(jù)收集、舉證責(zé)任以及訴訟后果等多個(gè)方面，因此亟需明確。

2.懲罰性賠償?shù)目剂恳蛩夭唤y(tǒng)一

關(guān)于適用懲罰性賠償金的考量因素，鮮有判決對(duì)此加以分析論證。在僅有的涉及到考量因素的判決中只是粗疏地提到了侵權(quán)人的主觀過(guò)錯(cuò)程度、侵權(quán)危害程度以及社會(huì)公共利益的潛在危險(xiǎn)程度。例如在貴州省銅仁市中級(jí)人民法院（2019）黔06民初74號(hào)民事判決書(shū)中，法院對(duì)適用懲罰性賠償金的考量因素從侵權(quán)人主觀過(guò)錯(cuò)、受害人的受害程度以及對(duì)社會(huì)公共利益的潛在危險(xiǎn)程度進(jìn)行了分析論證后確定了懲罰性賠償金的具體數(shù)額。再比如福建省莆田市中級(jí)人民法院（2019）閩03民初983號(hào)民事判決書(shū)中認(rèn)定，“公益訴訟起訴人要求被告承擔(dān)39.24萬(wàn)元的懲罰性賠償金，考慮到被告已受到刑事處罰的事實(shí)，被告所造成的危害的程度，其勇于向公眾公開(kāi)賠禮道歉的態(tài)度以及劉玉星自身家庭困難的情況，依法酌定其應(yīng)承擔(dān)的懲罰性賠償金的數(shù)額為10萬(wàn)元?！惫P者認(rèn)為，為避免數(shù)額認(rèn)定的機(jī)械和僵硬，對(duì)于懲罰性賠償金的具體數(shù)額認(rèn)定應(yīng)充分全面地考慮多種因素，確定具體明確且符合案件實(shí)際情況的數(shù)額。例如在廣東省深圳市中級(jí)人民法院（2017） 粵03民初547號(hào)民事判決中顯示，原告消費(fèi)者協(xié)會(huì)就曾向被告主張高達(dá)一千萬(wàn)元人民幣的懲罰性賠償顯然是不符合實(shí)際情況的。①

3.懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系未厘清

關(guān)于懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系，實(shí)踐中主要的問(wèn)題就在于懲罰性賠償金的數(shù)額認(rèn)定是否應(yīng)當(dāng)扣除刑事罰金、行政罰款。關(guān)于該問(wèn)題，理論與實(shí)務(wù)界持兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，刑法與民法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不同，刑事責(zé)任與民事責(zé)任可以同時(shí)追究，不存在法理沖突。[13]例如在貴州省銅仁市中級(jí)人民法院（2019）黔06民初74號(hào)民事判決書(shū)中，法院認(rèn)定，孫棋金、滕久珍生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，其雖已承擔(dān)刑事責(zé)任，但不影響其依法承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟中民事懲罰性賠償金的性質(zhì)與行政罰款、刑事罰金相類似，都具有懲罰性質(zhì)，為避免重復(fù)處罰，應(yīng)當(dāng)將行政罰款、刑事罰金在民事懲罰性賠償金中予以抵扣。[14]比如，廣東省廣州市中級(jí)法院（2017）粵01民初383號(hào)民事判決中，法院考慮到刑事罰金也具有懲罰性質(zhì)，在判決最后將刑事罰金在懲罰性賠償金中進(jìn)行了折抵。

（三）懲罰性賠償金的管理制度不健全

關(guān)于懲罰性賠償金的管理制度主要包含兩個(gè)方面內(nèi)容：一個(gè)是懲罰性賠償金的歸屬;再一個(gè)是懲罰性賠償金的利用。關(guān)于懲罰性賠償金的歸屬，當(dāng)前有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)，歸國(guó)家所有;一種觀點(diǎn)認(rèn)為懲罰性賠償金應(yīng)歸廣大受害消費(fèi)者所有。[15]筆者認(rèn)為，將懲罰性賠償金判決上繳國(guó)庫(kù)混淆了懲罰性賠償金與一般民事罰款的區(qū)別，因?yàn)閼土P性賠償金的潛在目的還在于遏制和預(yù)防，是建立在滿足損害填補(bǔ)之上的超額賠償，是為了填補(bǔ)恢復(fù)社會(huì)消費(fèi)安全與社會(huì)秩序的公共資源投入。將懲罰性賠償金歸屬國(guó)庫(kù)，不利于消費(fèi)公共領(lǐng)域損害與維權(quán)成本的回收，也難以激勵(lì)食品安全公益訴訟的提起。例如四川省達(dá)州市（2020）川17民初100號(hào)民事判決書(shū)判定懲罰性賠償金支付至達(dá)州市財(cái)政專用消費(fèi)基金賬戶就是一種合理的歸屬方式。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，在收集到的142件支持懲罰性賠償金的判決中，有54份判決判令懲罰性賠償金上繳國(guó)庫(kù);39份判決將懲罰性賠償金支付給檢察機(jī)關(guān);27份判決懲罰性賠償金納入公益基金賬戶;22份判決并未交代如何處理（詳見(jiàn)下表）。關(guān)于懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)如何使用，相關(guān)法律并無(wú)明確的規(guī)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，懲罰性賠償金應(yīng)用于改善公共服務(wù)，彌補(bǔ)受損公益。[13]但是關(guān)于懲罰性賠償金的使用問(wèn)題在收集到的判決書(shū)中并無(wú)任何涉及。

四、食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的完善路徑

（一）完善該類公益訴訟適用懲罰性賠償制度的法律規(guī)定

關(guān)于公益訴訟適用懲罰性賠償制度的法律規(guī)定方面，應(yīng)當(dāng)由“兩高”在專門(mén)的公益訴訟司法解釋或者食品藥品類司法解釋中明確規(guī)定公益訴訟起訴人提起食品安全民事公益訴訟的，可以主張懲罰性賠償，人民法院應(yīng)予以支持。另一方面為了確保法律適用不發(fā)生齟齬，應(yīng)當(dāng)明確食品安全民事公益訴訟的具體案由為侵權(quán)責(zé)任糾紛，應(yīng)當(dāng)適用《食品安全法》中關(guān)于懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。當(dāng)然嚴(yán)格按照侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件來(lái)說(shuō)，提起侵權(quán)責(zé)任糾紛訴訟需要當(dāng)事人適格、有侵權(quán)行為、一定的損害后果以及侵權(quán)行為與損害后果之間具有因果關(guān)系。筆者認(rèn)為，法律關(guān)于公益訴訟起訴主體的安排體現(xiàn)了對(duì)“當(dāng)事人適格”理論的內(nèi)涵擴(kuò)張，“訴的利益”標(biāo)準(zhǔn)被引入訴訟法適格理論體系當(dāng)中，[16]通過(guò)法律擬制，應(yīng)當(dāng)允許有關(guān)機(jī)關(guān)或組織依法向法院提出食品安全公益訴訟，并根據(jù)案件情況提出具體的懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。當(dāng)然鑒于公益訴訟適用懲罰性賠償制度的預(yù)防功能，在具體實(shí)踐中可以不必須要求大規(guī)模的食品安全侵權(quán)行為造成了一定的實(shí)際損害，對(duì)社會(huì)公共利益存在潛在危害的，也可以酌情提起相應(yīng)的懲罰性賠償。同時(shí)為解決該類案件同案不同判的問(wèn)題，“兩高”應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)布指導(dǎo)性案例的方式，統(tǒng)一裁判尺度，使食品安全公益訴訟案件懲罰性賠償?shù)倪m用更加規(guī)范化，更具有可操作性。

（二）規(guī)范該類公益訴訟適用懲罰性賠償制度的數(shù)額認(rèn)定

懲罰性賠償金的數(shù)額認(rèn)定問(wèn)題既是懲罰性賠償制度的基礎(chǔ)性問(wèn)題，也是關(guān)鍵性問(wèn)題。如果懲罰性賠償金判罰金額過(guò)低，對(duì)消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)不足，對(duì)侵權(quán)人的懲戒作用亦不明顯。例如安徽省淮北市中級(jí)人民法院（2020）皖06民初112號(hào)民事判決書(shū)要求被告承擔(dān)1000元的懲罰性賠償金就略少，作用亦不明顯。但是如果判罰金額過(guò)高，侵權(quán)行為人難以支付，失去了懲罰性賠償?shù)囊饬x。比如上文提到的廣東省深圳市中級(jí)人民法院（2017）粵03民初547號(hào)民事判決中，原告提出一千余萬(wàn)的懲罰性賠償金，數(shù)額就過(guò)高，而且最終并未獲得法院支持，實(shí)際效果并不好。因此，科學(xué)界定食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)臄?shù)額是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。筆者認(rèn)為，規(guī)范食品安全公益訴訟適用懲罰性賠償制度應(yīng)當(dāng)從明確懲罰性賠償金的計(jì)算基數(shù)、統(tǒng)一考量因素、厘清其與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系三個(gè)方面著力。

1.明確懲罰性賠償金計(jì)算基數(shù)

筆者認(rèn)為，關(guān)于懲罰性賠償金的計(jì)算基數(shù)應(yīng)當(dāng)在考察違法商家銷售偽劣食品的數(shù)量、數(shù)額與盈利額的基礎(chǔ)上確定“不法利潤(rùn)”為計(jì)算懲罰性賠償金基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橛麡?biāo)準(zhǔn)直面商家經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)，比銷售額標(biāo)準(zhǔn)更能體現(xiàn)懲罰性賠償金的威懾功能。而且，這一計(jì)算基數(shù)也直接體現(xiàn)了不法銷售的主觀惡性程度、社會(huì)危害程度及其危害范圍。[17]從法源上來(lái)說(shuō)，《民法典》第1182條也提到了侵權(quán)行為人獲利作為賠償標(biāo)準(zhǔn)。采取不法利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)存在一個(gè)重要的問(wèn)題就是公益訴訟起訴人的舉證問(wèn)題。畢竟實(shí)踐上，銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的數(shù)量、數(shù)額與盈利情況及其有關(guān)資料、數(shù)據(jù)，均掌握在不法商家手中。但是，這并不能否定不法利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)作為懲罰性賠償金計(jì)算基數(shù)的正當(dāng)性地位。因?yàn)獒槍?duì)這一問(wèn)題，作為公益訴訟起訴人的檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中具有調(diào)查核實(shí)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前能夠通過(guò)生產(chǎn)記錄、銷售憑據(jù)、稅務(wù)發(fā)票、供銷名單等證據(jù)論證經(jīng)營(yíng)者的不法利潤(rùn)總額，使得該參考標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算更易于操作。而且公益訴訟起訴人亦可以要求人民法院調(diào)取相關(guān)證據(jù)證明不法商家的銷售利潤(rùn)。

2.統(tǒng)一懲罰性賠償金考量因素

考慮到懲罰性賠償?shù)木C合功能，在實(shí)踐操作中懲罰性賠償金無(wú)法是一個(gè)固定數(shù)額，法官在適用懲罰性賠償時(shí)需要行使自由裁量權(quán)，既要保證懲罰性賠償震懾功能的充分發(fā)揮，又不能抑制社會(huì)的自由行為，降低社會(huì)效率。筆者認(rèn)為關(guān)于懲罰性賠償金的數(shù)額確定還需要充分考慮到行為人的主觀惡性程度。因?yàn)閼土P性賠償制度建立的目的就是對(duì)侵權(quán)人漠視社會(huì)公共利益的行為予以懲罰，并對(duì)其他公眾起到警示作用來(lái)達(dá)到遏制危害行為再次發(fā)生，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益保護(hù)的目的。行為人主觀惡性越大，懲罰性賠償制度中的威懾功能越要增強(qiáng)，才能達(dá)到有效遏制，而威懾功能發(fā)揮的強(qiáng)弱與否與懲罰性賠償金的數(shù)額有很大的關(guān)系。例如為牟取暴利而故意在食品中添加對(duì)人體有害材料的企業(yè)，與僅因過(guò)失而生產(chǎn)質(zhì)量不合格食品安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，二者承擔(dān)的懲罰性賠償責(zé)任應(yīng)有所區(qū)別始為正確。

因此結(jié)合上文提到的第一點(diǎn)和第二點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償金數(shù)額認(rèn)定的科學(xué)性、合理性，筆者建議食品安全懲罰性賠償金的數(shù)額確定應(yīng)當(dāng)采取“不法利潤(rùn)+過(guò)錯(cuò)程度”的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)閼土P性賠償金的計(jì)算重點(diǎn)在于確定“基數(shù)”和“倍數(shù)”，正好對(duì)應(yīng)的就是“不法利潤(rùn)+過(guò)錯(cuò)程度”，根據(jù)侵權(quán)行為人的獲利來(lái)明確懲罰性賠償金的計(jì)算基數(shù)，然后結(jié)合侵權(quán)行為人的主觀過(guò)錯(cuò)程度確定懲罰的倍數(shù)。對(duì)于為牟取暴利，主觀故意生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的，可以處不法利潤(rùn)10倍的懲罰性賠償，而對(duì)于存在過(guò)失的可以相應(yīng)酌情減少懲罰性賠償?shù)谋稊?shù)。

3.厘清懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系

關(guān)于懲罰性賠償與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系問(wèn)題。筆者認(rèn)為，《食藥品案件適用法律規(guī)定》第14條對(duì)此規(guī)定較為明確，可予以參考。①?gòu)睦碚撋现v，民事懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金屬于不同性質(zhì)的法律關(guān)系，將刑事罰金抵扣民事懲罰性賠償金并無(wú)明確法律依據(jù)，而且在涉及共同犯罪或者刑事被告人與未被追究刑事責(zé)任的其他單位或個(gè)人需共同承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任等復(fù)雜情形下，將刑事罰金抵扣民事懲罰性賠償金的裁斷方法可能會(huì)導(dǎo)致法律關(guān)系和執(zhí)行處置上的混亂，并有可能變相降低侵權(quán)行為人所應(yīng)承擔(dān)的民事懲罰性賠償責(zé)任。另外從實(shí)踐上講，將刑事罰金、行政罰款抵扣民事公益訴訟懲罰性賠償金將會(huì)加重法院的審理任務(wù)，一定程度上也浪費(fèi)了司法資源。因此，三者性質(zhì)不同，不應(yīng)當(dāng)將刑事罰金、行政罰款從民事懲罰性賠償金中扣除。

（三）健全懲罰性賠償金管理制度

一方面，明確食品安全懲罰性賠償金的歸屬為消費(fèi)公益基金。如果將懲罰性賠償金全部納入政府財(cái)政收入，會(huì)挫傷私人執(zhí)法主體的積極性，與食品安全民事公益訴訟制度設(shè)立的初衷相違背。如果將懲罰性賠償金全部歸原告，會(huì)導(dǎo)致過(guò)度激勵(lì)，更多的私人主體參與到食品安全民事公益訴訟中，從而導(dǎo)致威懾水平高于社會(huì)最優(yōu)水平。因此，公益訴訟起訴人應(yīng)當(dāng)與政府共同參與到懲罰性賠償金的使用之中。為了克服懲罰性賠償金歸入政府財(cái)政收入所存在的資金使用率低、適用領(lǐng)域不明確等缺陷，可以設(shè)立專門(mén)的消費(fèi)公益基金賬戶。并加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)公益基金賬戶使用的監(jiān)督。

另一方面，公益訴訟中的懲罰性賠償金應(yīng)專款專用。其一，依法救濟(jì)受損害的消費(fèi)者;基金賬戶管理者通過(guò)發(fā)布公告和設(shè)定時(shí)限的方式，告知相關(guān)消費(fèi)者可以提供相關(guān)的證據(jù)申領(lǐng)其損失部分。其二，為其他主體提起食品安全公益訴訟提供資金來(lái)源。比如消費(fèi)者協(xié)會(huì)。因?yàn)樵谖覈?guó)的公益訴訟模式中，除檢察機(jī)關(guān)之外，其他組織或個(gè)人提起公益訴訟的，需要繳納訴訟費(fèi)用。綜上，賠償基金一方面用于救濟(jì)受損害的消費(fèi)者;另一方面為提起公益訴訟提供資金來(lái)源，而且通過(guò)公益基金支付訴訟費(fèi)能夠激勵(lì)公益訴訟的提起，進(jìn)一步起到維護(hù)社會(huì)公益的目的。

參考文獻(xiàn)：

[1]王玉青.食品大規(guī)模侵權(quán)懲罰性損害賠償?shù)姆煞治鯷J].理論月刊，2012（2）：173-176.

[2]馮博.從“鼓勵(lì)性懲罰”到“懲罰性賠償”——食品藥品安全問(wèn)題的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].法學(xué)雜志，2016（12）：88-98.

[3]章海珠.檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性消費(fèi)民事公益訴訟之探討[J].社會(huì)科學(xué)家，2019（7）：111-118.

[4]和麗軍.食品侵權(quán)懲罰性賠償金的確立[J].法律適用，2020（5）：124-133.

[5]劉水林.消費(fèi)者公益訴訟中的懲罰性賠償問(wèn)題[J].法學(xué)，2019（8）：62-74.

[6]俞飛穎.我國(guó)食品安全公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)考量與改革路徑[J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2019（3）：89-96.

[7]程嘯.試論侵權(quán)行為法之補(bǔ)償功能與威懾功能[J].法學(xué)雜志，2009（3）：11-14.

[8]黃忠順.食品安全私人執(zhí)法研究——以懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟為中心[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2015（4）：84-92.

[9]李建華，管洪博，大規(guī)模侵權(quán)懲罰性賠償制度的適用[J].法學(xué)雜志，2013（3）：31-38.

[10] 梅帥.以個(gè)案為視角探析食品安全民事公益訴訟中的懲罰性賠償[J].湖北師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2019（4）：55-58.

[11]張旭東，鄭烽.消費(fèi)民事公益訴訟中懲罰性賠償?shù)囊?guī)范化適用研究——從廣東省消費(fèi)者委員會(huì)的懲罰性賠償系列公益案件出發(fā)[J].學(xué)術(shù)探索，2019（1）：120-129.

[12]馮慶俊.食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟應(yīng)增設(shè)懲罰性賠償[N].檢察日?qǐng)?bào)，2019-04-25（3）.

[13]崔曉麗.食品安全領(lǐng)域檢察民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制研究[J].中國(guó)檢察官，2020（10）：54-58.

[14]單向陽(yáng)，李思雪.食品藥品領(lǐng)域公益損害懲罰性賠償適用探析[J].檢察調(diào)研與指導(dǎo)，2019（3）：58-63.

[15]顏卉.消費(fèi)公益訴訟懲罰賠償金歸屬研究[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2020（3）：76-83.

[16]齊樹(shù)潔，蘇婷婷.公益訴訟與當(dāng)事人適格之?dāng)U張[J].現(xiàn)代法學(xué)，2005（5）：82-89.

[17]廖中洪，顏卉.消費(fèi)公益訴訟中的懲罰賠償問(wèn)題研究[J].學(xué)術(shù)探索，2019（1）：53-61.

責(zé)任編輯：楊 ?煉

收稿日期：2021-1-12

基金項(xiàng)目：天津市人民檢察院2020年度重點(diǎn)研究課題“公益訴訟案件范圍拓展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20TJJY0502）

作者簡(jiǎn)介：唐守東，男，山東泰安人，天津市人民檢察院第一分院檢察官，天津市人民檢察院案例研究中心研究員，法學(xué)博士，主要研究方向：訴訟法學(xué)，司法制度。