PPP模式在我國(guó)發(fā)展的問(wèn)題與解決措施探究

王曉燕

摘要：20世紀(jì)九十年代初，PPP模式在西方國(guó)家出現(xiàn)，在隨后的十幾年時(shí)間里在全世界范圍內(nèi)得到了充足的發(fā)展。2008年，北京國(guó)家體育場(chǎng)“鳥巢”建設(shè)時(shí)，我國(guó)第一次將PPP模式運(yùn)用到大型體育場(chǎng)館建設(shè)中。但一年后，由于社會(huì)資本方選擇不當(dāng)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問(wèn)題致使“鳥巢”的PPP合作在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束僅短短一年后就走到了盡頭。鳥巢項(xiàng)目的失敗表明，PPP項(xiàng)目開(kāi)始前需要充分的前期準(zhǔn)備，包括社會(huì)資本方的合理選擇、前期充分的市場(chǎng)調(diào)研準(zhǔn)備以及合作各方合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，除此之外，還可適當(dāng)借鑒國(guó)外PPP合作經(jīng)驗(yàn)，以此提升我國(guó)PPP合作的質(zhì)量與水平。

關(guān)鍵詞：PPP模式 國(guó)家體育場(chǎng) 發(fā)展啟示

20世紀(jì)六七十年代，西方國(guó)家連續(xù)出現(xiàn)一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)。政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)導(dǎo)致了失業(yè)率增高、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩等一系列政治及社會(huì)問(wèn)題。在政府管理上，由于政府內(nèi)部的官僚體制僵化以及“福利國(guó)家”的建設(shè)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，政府負(fù)擔(dān)日益加重。在此背景下，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)“重塑政府”的行政改革浪潮，在這場(chǎng)浪潮中，PPP模式作為民營(yíng)化運(yùn)營(yíng)的一種重要方式在各國(guó)得到大力推行。

而在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行的PPP項(xiàng)目中，2008年國(guó)家體育場(chǎng)——“鳥巢”的建設(shè)中對(duì)PPP模式的運(yùn)用可以說(shuō)是具有特別的意義。一方面我國(guó)在“鳥巢”建設(shè)時(shí)，第一次將PPP模式運(yùn)用到大型體育場(chǎng)館建設(shè)中；另一方面“鳥巢”的PPP合作在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束僅短短一年后就走到了盡頭。如此大型的PPP項(xiàng)目?jī)H僅過(guò)了一年就無(wú)奈叫停，其中所隱藏的我國(guó)在PPP模式運(yùn)行中的潛在問(wèn)題對(duì)于PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用發(fā)展具有極其重要的意義。

一、國(guó)家體育場(chǎng)——“鳥巢”PPP項(xiàng)目的發(fā)展與失敗

（一）項(xiàng)目發(fā)展

2003年8月，國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目法人合作方招標(biāo)（PPP項(xiàng)目）簽約儀式在北京人民大會(huì)堂舉行，社會(huì)資本方中信聯(lián)合體與政府方代表北京市人民政府、北京奧組委與北京市國(guó)有資產(chǎn)有限責(zé)任公司分別簽署了《特許權(quán)協(xié)議》《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》以及《合作經(jīng)營(yíng)合同》。協(xié)議規(guī)定，項(xiàng)目總投資中，中信聯(lián)合體占比42%，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司占比58%，并且中信聯(lián)合體與北京市政府代表方北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同組建國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)“鳥巢”的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理等工作。

但是，這項(xiàng)曾吸引世界關(guān)注目光的PPP合作項(xiàng)目卻在奧運(yùn)過(guò)后僅僅一年就走到了盡頭。由于國(guó)家體育場(chǎng)后續(xù)運(yùn)營(yíng)不佳，2009年8月，北京市政府與中信聯(lián)合體就相關(guān)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題再次進(jìn)行談判，并簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》，對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任項(xiàng)目公司進(jìn)行股份制公司改造。自此，國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任項(xiàng)目公司徹底轉(zhuǎn)變?yōu)橹型夂腺Y經(jīng)營(yíng)公司，而不再是嚴(yán)格意義上的PPP項(xiàng)目。

（二）失敗原因

1.社會(huì)資本方選擇不當(dāng)

“鳥巢”PPP項(xiàng)目所選擇的合作資本方包括中信集團(tuán)，北京城建集團(tuán)以及美國(guó)金州公司，而這些成員的擅長(zhǎng)領(lǐng)域主要集中在融資及工程建設(shè)部分，對(duì)大型體育場(chǎng)館建設(shè)后的運(yùn)營(yíng)管理等方面經(jīng)驗(yàn)卻十分缺乏。再加之，項(xiàng)目招標(biāo)伊始便已說(shuō)明，北京市政府承擔(dān)大部分的項(xiàng)目投資，社會(huì)資本方承擔(dān)場(chǎng)館建設(shè)完成后的全部運(yùn)營(yíng)工作?？上攵谌狈\(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目公司的組織下，國(guó)家體育場(chǎng)的日常運(yùn)營(yíng)，自然缺少中心方向與規(guī)劃，致使管理混亂最終運(yùn)營(yíng)難以為繼。這是“鳥巢”PPP項(xiàng)目失敗的最根本原因。

2.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)有誤

由于“鳥巢”項(xiàng)目屬于大型體育場(chǎng)館項(xiàng)目，其經(jīng)營(yíng)與盈利相比公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施更加不易，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)難度也更大。在“鳥巢”PPP項(xiàng)目中，為提升資本投資信心與參與積極性，北京市政府承擔(dān)了項(xiàng)目總投資的將近六成。與此對(duì)應(yīng)，社會(huì)資本一方完全承擔(dān)經(jīng)營(yíng)期所有的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，北京市政府不提供任何保障。這就使得私營(yíng)投資人一方要在體育館經(jīng)營(yíng)不善時(shí)承擔(dān)所有損失。國(guó)家體育場(chǎng)在后期運(yùn)營(yíng)期間，每年的還貸、場(chǎng)地折舊、日常維護(hù)費(fèi)用約為2.2億元，而第一年場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)所得收入?yún)s僅2.6億元，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的收入遠(yuǎn)低于預(yù)期，長(zhǎng)時(shí)間的盈利不足最終導(dǎo)致社會(huì)資本方壓力超出負(fù)荷，最終使得項(xiàng)目不得不進(jìn)行更改。

3.項(xiàng)目設(shè)計(jì)中途變更

國(guó)家體育場(chǎng)的建設(shè)過(guò)程中，曾由于設(shè)計(jì)方案的變更導(dǎo)致工程在2004年7月至12月共計(jì)六個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，一直處于停工狀態(tài)。在最初設(shè)計(jì)方案中，體育場(chǎng)配備有可閉合式頂蓋，以保證場(chǎng)館在陰雨天氣條件下可以轉(zhuǎn)化成為封閉式體育場(chǎng)進(jìn)行使用。但由于項(xiàng)目預(yù)算等原因，可閉合頂蓋設(shè)計(jì)被迫取消，從而導(dǎo)致了后續(xù)一系列問(wèn)題。首先，頂蓋的取消使得國(guó)家體育場(chǎng)的可使用運(yùn)營(yíng)面積由之前的12萬(wàn)㎡縮減到了6.6萬(wàn)㎡，給體育場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了不便。并且頂蓋的取消導(dǎo)致體育場(chǎng)在陰雨天氣無(wú)法開(kāi)放使用，一些大型體育賽事、商業(yè)演出也無(wú)法開(kāi)展。另外，項(xiàng)目的長(zhǎng)期停工使得負(fù)責(zé)場(chǎng)館建造的北京城建集團(tuán)承擔(dān)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而關(guān)于損失如何分擔(dān)各方之間卻相互無(wú)法達(dá)成一致。一方面城建集團(tuán)認(rèn)為不能由其獨(dú)自承擔(dān)所有損失，另一方面其他投資方認(rèn)為損失并非由他們?cè)斐删芙^分擔(dān)損失。這就造成了投資方內(nèi)部之間產(chǎn)生了嫌隙，為日后項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行埋下了隱患。

二、“鳥巢”PPP項(xiàng)目失敗對(duì)我國(guó)PPP模式的發(fā)展啟示

（一）充分的前期準(zhǔn)備

1.社會(huì)資本方的選擇

國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目中，對(duì)于社會(huì)資本方的選擇，由于沒(méi)有根據(jù)體育場(chǎng)館長(zhǎng)期的發(fā)展角度進(jìn)行選擇，只是考慮到了針對(duì)場(chǎng)館的建設(shè)選擇具有相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，最終導(dǎo)致在場(chǎng)館的后期運(yùn)營(yíng)中，企業(yè)因?yàn)闆](méi)有相關(guān)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不能根據(jù)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況進(jìn)行運(yùn)營(yíng)方案的制定和調(diào)整而最終導(dǎo)致項(xiàng)目虧損難以繼續(xù)。這就體現(xiàn)出，在前期的項(xiàng)目準(zhǔn)備過(guò)程中，政府必須要根據(jù)長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光選擇要與之合作的社會(huì)資本方。不僅僅是要注重資本方在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中的能力，更要考慮到合作方在未來(lái)項(xiàng)目建成落地后的后期經(jīng)營(yíng)能力，甚至經(jīng)營(yíng)能力更要重于建設(shè)能力。原因在于，PPP的重中之重在于項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)成功與否，如果項(xiàng)目建設(shè)成功但運(yùn)營(yíng)失敗，那么對(duì)于政府以及社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，都是一項(xiàng)巨大的損失。

2.前期市場(chǎng)調(diào)研的準(zhǔn)備

在本項(xiàng)目中，項(xiàng)目組對(duì)于場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)前景所進(jìn)行的市場(chǎng)調(diào)研不充分。國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目中，在前期對(duì)于場(chǎng)館的市場(chǎng)預(yù)期過(guò)于樂(lè)觀，導(dǎo)致在后期運(yùn)營(yíng)中因?yàn)閷?shí)際中出現(xiàn)的很多在預(yù)期中沒(méi)有的預(yù)想的情況而使企業(yè)措手不及。例如，體育場(chǎng)冠名權(quán)由于公眾輿論被迫暫停出售、體育場(chǎng)附近由于政府規(guī)劃商業(yè)配套設(shè)施建設(shè)減少等，由于這些未能預(yù)計(jì)到的情況而使得企業(yè)受到了大批利潤(rùn)損失，但是卻沒(méi)有一個(gè)前期制訂的合理補(bǔ)償方案，這就使得企業(yè)又受到了損失。另外，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中由于種種原因曾經(jīng)導(dǎo)致工程中斷，使得投資方在此付出了了一大筆額外損失。因此，關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)方案，應(yīng)當(dāng)在前期就明確并且避免在項(xiàng)目進(jìn)行中斷再進(jìn)行更改，否則由此又會(huì)產(chǎn)生額外的項(xiàng)目負(fù)擔(dān)。

（二）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目中，前期政府為了吸引社會(huì)組織的投標(biāo)，承擔(dān)了近六成的投資額，但是與此相對(duì)，后期項(xiàng)目公司要獨(dú)自承擔(dān)所有體育場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式并不是沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。一方面這種分責(zé)方式相對(duì)比較簡(jiǎn)單，而且權(quán)責(zé)明確，政府方面承擔(dān)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)更少。但是缺點(diǎn)在于，一是政府前期一次性投資壓力較大；二是運(yùn)營(yíng)期內(nèi)難以對(duì)項(xiàng)目公司提供的公共服務(wù)產(chǎn)出形成有效的經(jīng)濟(jì)手段約束，不利于公益性目標(biāo)的合理引導(dǎo)；三是在時(shí)間較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)項(xiàng)目公司在沒(méi)有政府的支持下，項(xiàng)目公司要獨(dú)自承擔(dān)來(lái)自市場(chǎng)的全部風(fēng)險(xiǎn)。這就為項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)埋下了很大的隱患。

（三）適當(dāng)借鑒國(guó)外PPP合作經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)代PPP模式緣起于西方，在西方經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，因此我國(guó)在發(fā)展PPP模式時(shí)也可以適當(dāng)學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗(yàn)。例如，在西方國(guó)家，PPP模式的爭(zhēng)端可以通過(guò)仲裁解決。政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)被看成兩個(gè)平等主體，PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端被看作商業(yè)爭(zhēng)端進(jìn)行處理。在我國(guó)雖然也有仲裁的爭(zhēng)端解決辦法，但是我國(guó)《仲裁法》中第三條規(guī)定“下列糾紛不能仲裁：依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭(zhēng)議”。所以在實(shí)際的運(yùn)行中，我國(guó)PPP項(xiàng)目的可仲裁性仍然有待完善。因此，我國(guó)可以借鑒西方國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)PPP模式的運(yùn)營(yíng)模式。但是，我國(guó)國(guó)情畢竟與西方國(guó)家大有不同，因此在制度借鑒和運(yùn)用上必須首先將相關(guān)制度、經(jīng)驗(yàn)等與我國(guó)實(shí)際國(guó)情相結(jié)合，在此基礎(chǔ)上投入實(shí)際進(jìn)行操作。

三、結(jié)語(yǔ)

PPP模式作為在西方各國(guó)紛紛進(jìn)行行政改革的背景下出現(xiàn)的新型政府部門與社會(huì)資本共同提供公共物品與公共服務(wù)的合作模式，對(duì)于現(xiàn)階段的中國(guó)國(guó)家治理能力發(fā)展顯然有著十分特別的意義。這種公私合作的模式，一方面，可以將一部分使政府在成本降低的情況下提供更加高質(zhì)量的公共服務(wù)，并且同時(shí)可以以此模式為基礎(chǔ)探求更加合理高效的政府治理模式；另一方面，這種合作也可以扶持相關(guān)企業(yè)的發(fā)展壯大，特別對(duì)于私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，承擔(dān)政府項(xiàng)目不僅是能夠帶來(lái)物質(zhì)上的實(shí)際盈利，更為企業(yè)形象上帶來(lái)良好的幫助。但是，PPP模式的發(fā)展特別是在我國(guó)的應(yīng)用仍然不完善，因此接下來(lái)還是應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，探究PPP模式運(yùn)用的內(nèi)在邏輯，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行改革和發(fā)展。

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