“放管服”背景下高校財務(wù)管理的問題與成因分析

鄧瓊

摘 要：高等教育領(lǐng)域“放管服”改革背景下，政校關(guān)系亟須重新厘定，政府應(yīng)聚焦于營造更為寬松的行業(yè)發(fā)展環(huán)境，為高校內(nèi)涵式發(fā)展注入外源動力。然而，從實踐層面來看，政府對高校微觀經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)過多、管得過死、效率過低等問題仍然突出，一些經(jīng)費(fèi)使用、資產(chǎn)配置、物資采購等經(jīng)濟(jì)活動受到來自政府方面的諸多限制，難以保障獨(dú)立辦學(xué)的財務(wù)自主權(quán)。尤其高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域“行政主導(dǎo)”“重物輕人”“唯論文導(dǎo)向”等矛盾仍很集中，制約了改革推進(jìn)的進(jìn)程和實施的效果。

關(guān)鍵詞：“放管服”;高校;財務(wù)管理

中圖分類號：G647.5? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）13-0078-03

一、高校財務(wù)管理文獻(xiàn)綜述及問題的提出

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視“放管服”工作，把推進(jìn)“放管服”改革作為全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”，多次就深化“放管服”改革做出重大決策和戰(zhàn)略部署。黨的十八屆二中、三中、四中、五中全會就“放管服”改革提出明確要求。進(jìn)入新時代，黨的十九大對“放管服”改革提出了新的更高要求，強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

第一，文獻(xiàn)綜述。現(xiàn)代大學(xué)治理研究表明，社會參與型多維共治模式是發(fā)達(dá)國家和一流大學(xué)治理的普遍選擇。朱玉山、王運(yùn)來（2016）研究了法國現(xiàn)代大學(xué)外部治理權(quán)力發(fā)展變化的歷史走向和發(fā)展趨勢，認(rèn)為外部治理權(quán)力變遷過程就是找尋控制與自治平衡點(diǎn)的過程，社會參與型多元共治模式是法國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實選擇。肖乃濤、陳廷柱（2019）借鑒印度理工學(xué)院短時間內(nèi)躋身世界一流大學(xué)的成功經(jīng)驗，提出政府深化“放管服”改革，應(yīng)自上而下地賦予大學(xué)獨(dú)立法人地位和自下而上地促進(jìn)“學(xué)院辦大學(xué)”雙向發(fā)力，開展雙重自治。

第二，問題的提出。當(dāng)前，高等教育發(fā)展進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段，迫切需要更加聚焦于關(guān)注核心能力而非規(guī)模實力。實現(xiàn)高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展，要以優(yōu)化結(jié)構(gòu)為支撐，關(guān)鍵在于提升人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的質(zhì)量，培育更為寬松的高等教育行業(yè)環(huán)境，激發(fā)高校事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在活力。然而，從實踐層面來看，政府對高校微觀經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)過多、管得過死、效率過低等問題仍然突出，高校在政校關(guān)系方面更多的還是被視為政府公共部門的組成部分或其延伸，一定程度地缺乏財務(wù)自主權(quán)，一些經(jīng)費(fèi)使用、資產(chǎn)配置、物資采購等經(jīng)濟(jì)活動受到來自政府方面的諸多限制，難以保障獨(dú)立辦學(xué)的法人地位。尤其高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域“行政主導(dǎo)”“重物輕人”“唯論文導(dǎo)向”等矛盾仍很集中，制約了改革推進(jìn)的進(jìn)程和實施的效果。

二、湖南省高校財務(wù)管理的現(xiàn)狀與問題

（一）湖南省高校財務(wù)管理總體情況

根據(jù)教育部《2018年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》和《2018年教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，在全國1 245所本科院校中，湖南以51所的規(guī)模與四川并列12位，2018年在校生數(shù)達(dá)到2 137萬人次，在全國31個地區(qū)中位居第5位。近十年來，湖南省實施建設(shè)教育強(qiáng)省戰(zhàn)略，教育發(fā)展總規(guī)模等各項指標(biāo)位居全國前列。與此形成對比的是湖南省的教育投入，2018年，我省生均教育一般公共預(yù)算支出14 614元，高校院校生均教育一般公共預(yù)算支出12 913元，但與全國平均水平相比，仍有較大差距，在中部六省也相對落后，生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出平均水平在全國位列倒數(shù)一、二位。作為“窮省辦大教育”，2019年湖南省政府辦公廳印發(fā)了《湖南省進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益實施方案》，明確提出“確保一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，確保按在校學(xué)生人數(shù)平均的一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，一般不低于中部平均水平”的要求。

（二）湖南省高校財務(wù)管理的問題

1.收入預(yù)算管理不夠規(guī)范。一是部分收入預(yù)算未實現(xiàn)全口徑，仍留有監(jiān)控死角。根據(jù)2018年《預(yù)算法》，高校收入預(yù)算作為政府部門預(yù)算的一部分，應(yīng)該是全面預(yù)算，涵蓋所有收入。目前高校未納入預(yù)算的收入主要有債務(wù)資金、合作辦學(xué)部分收費(fèi)，直接導(dǎo)致資金在預(yù)算體系外循環(huán)，出現(xiàn)管控“盲區(qū)”。同時部分校辦企業(yè)收入、盤活資產(chǎn)收入、二級學(xué)院上繳收入等應(yīng)上繳財政的收入，長期滯留高校，致使資金使用效率難以提高，效益監(jiān)督難以落實。二是非稅收入上繳遲緩。作為高校主要收入來源的非稅收入，如成人教育、自考、函授、國有資產(chǎn)經(jīng)營收入等，部分存在延遲上繳的情況，坐收坐支屢禁不止。以2016年為例，當(dāng)年省屬高校應(yīng)上繳非稅收入為39億元，其中15.49億元集中在12月份上繳，占比39.72%，這為高校坐收坐支提供了極大便利。三是債務(wù)預(yù)算管控不到位。據(jù)統(tǒng)計，2018年省本級教育部門銀行貸款余額12.34億元，貸款規(guī)模已在可控范圍內(nèi)。省屬高校債務(wù)規(guī)模雖然已經(jīng)不大，但管控不到位情況普遍存在。一方面，一些高校沒有將債務(wù)納入預(yù)算，舉債資金脫離管控;另一方面，一些高校雖將債務(wù)納入預(yù)算，但缺乏諸如債務(wù)資金的有效使用及償還的合理安排這樣的管控措施，財務(wù)風(fēng)險加大。

2.支出預(yù)算管理結(jié)構(gòu)失衡，矛盾突出。一是人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出增長超過基本財力承受能力。受人員經(jīng)費(fèi)政策調(diào)整、市場價格、學(xué)生與教職員工自然增長等的影響，湖南省高校人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出逐年上升。以湖南某高校為例，2015年人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出為5.8億元，2018年增長至7.4億元，年均增速達(dá)到8.05%。然而，從經(jīng)常性財政撥款與事業(yè)收入構(gòu)成的基本財力增長情況分析，上述高?；矩斄?015年的6.5億元增長至2018年的7.3億元，年均增速為4.04%。通過計算分析發(fā)現(xiàn)，湖南某高校人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出年均增長高出基本財力增長4個百分點(diǎn)以上，人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出年均增速高達(dá)1倍有余。二是預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余大與債務(wù)規(guī)模大的問題并存。在調(diào)研過程中，湖南省高校普遍存在預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余大與債務(wù)規(guī)模多并存的現(xiàn)象。其中，在預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余中，總規(guī)模從2017年的50億元增加到2018年的51億元;“雙一流”結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余從4.5億元下降至4.3億元;中央專項結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余從1.9億元增長到2.2億元;科研結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余從11億元增長13億元;其他結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余從30億增長至31億元。三是支出不規(guī)范與經(jīng)費(fèi)使用效益不高的現(xiàn)象同時存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分高校存在支出不規(guī)范與經(jīng)費(fèi)使用效益不高的現(xiàn)象。一方面，“三公經(jīng)費(fèi)”支出不合規(guī);另一方面，部分高校津補(bǔ)貼明目偏多，報賬行為尚欠規(guī)范，會計基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。

（三）科研項目經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范，成果轉(zhuǎn)化率和經(jīng)費(fèi)使用效益偏低

1.逾期結(jié)題和結(jié)題未結(jié)賬項目多，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)長期掛賬。科研經(jīng)費(fèi)管理辦法規(guī)定，項目實施期間，年度剩余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。項目完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗收后，結(jié)余資金按規(guī)定留歸學(xué)校使用，在2年內(nèi)由學(xué)校統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，原則上由原項目負(fù)責(zé)人優(yōu)先使用，2年后未使用完的，按規(guī)定收回。根據(jù)規(guī)定，部分高校已采取對到期科研項目下達(dá)了限期結(jié)題通知、對科研項目結(jié)余清理收回等措施，但仍有大量結(jié)題未結(jié)賬或未結(jié)題科研項目結(jié)余掛在賬面上。

2.科研成果“重登記、輕應(yīng)用”，成果轉(zhuǎn)化偏低。湖南省促進(jìn)高等院校、科研院所科技成果轉(zhuǎn)化實施辦法的頒布，對充分激發(fā)高等院校、科研院所創(chuàng)新活力，調(diào)動科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化起到了重要的推動作用，大多數(shù)高校制定了促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化管理的一系列辦法和措施，其中對科研專利成果轉(zhuǎn)讓收益，學(xué)校提取到位經(jīng)費(fèi)的10%后，其余70%以上不需要編制明細(xì)預(yù)算，由團(tuán)隊支配使用。在政策的激勵下，科技服務(wù)、科技咨詢、科研專利成果使用取得了較好的成效。但受開放性專利登記制度的影響，雖然科技專利數(shù)量上不斷增加，但科研專利轉(zhuǎn)讓率和轉(zhuǎn)讓專利所取得的收益仍然較低。2015—2017年，某兩所形成國家授權(quán)專利1 013項，至2018年底轉(zhuǎn)讓31項，轉(zhuǎn)讓率僅3%。

3.科研經(jīng)費(fèi)使用存在不規(guī)范現(xiàn)象。科研經(jīng)費(fèi)管理政策對支出科目有明確的規(guī)定，提高了間接費(fèi)用的比例，將更多的經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)限下放到高校，高校也修訂了科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，履行了法人責(zé)任。但在執(zhí)行過程中，仍發(fā)現(xiàn)有一些在科研經(jīng)費(fèi)中列支不相關(guān)的出版費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)等情形。

（四）基建和資產(chǎn)管理薄弱，財務(wù)風(fēng)險大

1.項目前期論證不充分，超概算現(xiàn)象嚴(yán)重。部分高校對基本建設(shè)項目前期工作論證不充分、地勘不充分導(dǎo)致工程變更較大，或?qū)蒲屑霸O(shè)計方案未達(dá)成共識、對建設(shè)項目使用方案的意見不統(tǒng)一就匆忙上馬，造成部分項目返工、重復(fù)建設(shè)或多次修改調(diào)整，導(dǎo)致建設(shè)項目超概算。如某高校2014年9月立項的圖書館，因前期論證不充分，影響項目建設(shè)進(jìn)度，導(dǎo)致工程造價增加542.91萬元，工程至今未竣工。某高校7號學(xué)生公寓超概算投資894.31萬元，超41%;8號學(xué)生公寓超概算投資405.74萬元，超8%。

2.招標(biāo)投標(biāo)不嚴(yán)謹(jǐn)，過程管理缺乏管控。部分高校存在未按規(guī)定要求招投標(biāo)或未執(zhí)行政府采購現(xiàn)象。部分高校領(lǐng)導(dǎo)干部主觀上有意規(guī)避招投標(biāo)，或出于自身利益或出于解決直系親屬請托等;附屬工程必須隨主體工程一并招標(biāo)的有意拆分招標(biāo);或因處理好學(xué)校與周邊關(guān)系等原因出現(xiàn)未按規(guī)定要求招投標(biāo)或未執(zhí)行政府采購。如某高校2014—2017年5個基建項目及2個采購項目未按規(guī)定公開招投標(biāo)，涉及結(jié)算金額4 767.39萬元;某高校2015—2016年3個基本建設(shè)工程項目未按規(guī)定公開招投標(biāo)，涉及結(jié)算金額1 401.08萬元。

三、湖南省高校財務(wù)管理問題成因分析

（一）資源配置導(dǎo)向與人才培養(yǎng)核心地位不匹配

國以才立，業(yè)以才興。人才培養(yǎng)作為大學(xué)的本質(zhì)職能，高校領(lǐng)導(dǎo)的注意力應(yīng)首先在人才培養(yǎng)上聚焦，學(xué)校資源重點(diǎn)應(yīng)放在人才培養(yǎng)上。然而，現(xiàn)階段我省本科階段人才培養(yǎng)存在領(lǐng)導(dǎo)精力、教師精力與資源配置等投入不足的問題。

1.新校區(qū)建設(shè)影響本科教育人才培養(yǎng)投入。有新校區(qū)建設(shè)任務(wù)的高校，尤其是通過負(fù)債方式籌措建設(shè)資金的高校，學(xué)校還本付息壓力較大，必然會影響日常運(yùn)行特別是教學(xué)運(yùn)行的投入。

2.學(xué)位點(diǎn)申報影響本科教育人才培養(yǎng)投入。計劃取得博士（碩士）學(xué)位授權(quán)資格的高校，引進(jìn)人才的安家費(fèi)、實驗室建設(shè)、科研資助等方面需要大量投入，在資源相對不足的省屬高等院校，學(xué)科發(fā)展專項投入的增加，學(xué)校不得不減少常規(guī)教學(xué)投入。

3.高校教師職稱晉升與績效工資導(dǎo)向，影響教師潛心教學(xué)的積極性。在高校教師職稱晉升與績效工資中，論文、課題與成果的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于教學(xué)因素的影響，由此導(dǎo)致一部分教師尤其是教授不愿意給本科生上課。

（二）落實高校辦學(xué)自主權(quán)政策要求尚存在一定差距

1.擴(kuò)大高校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)沒有落實。一是項目資金統(tǒng)籌使用方面，文件要求改進(jìn)項目管理方式，完善資金管理辦法，采取額度管理、自主調(diào)整等措施，擴(kuò)大高校項目資金統(tǒng)籌使用權(quán)，但由于沒出臺實施細(xì)則，上述規(guī)定無法實施。二是預(yù)算調(diào)整方面，文件規(guī)定賦予高校一定預(yù)算調(diào)整權(quán)限，簡化調(diào)整程序，高校可按政策自行辦理支出預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類“款”級科目調(diào)劑，報主管部門和財政部門備案，但高校在國庫支付時存在困難。三是國庫支付方面，文件要求進(jìn)一步完善高校國庫集中支付方式范圍劃分，逐步擴(kuò)大財政授權(quán)支付范圍，暫時還沒有得到落實。

2.擴(kuò)大高校資產(chǎn)處置權(quán)尚未落實。高校資產(chǎn)處置審批問題，文件要求適當(dāng)提高資產(chǎn)處置的備案和報批標(biāo)準(zhǔn)，高校自主處置已達(dá)使用年限、應(yīng)淘汰報廢的資產(chǎn)，處置收益留歸學(xué)校使用，但上述規(guī)定尚未落實。

3.簡化高?；窘ㄔO(shè)項目審批程序沒有落到實處。簡化高?；窘ㄔO(shè)項目審批程序方面，文件要求列入國家或省政府批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃的項目，或總投資低于1 000萬元且不需新增建設(shè)用地的項目，不再審批項目建議書，直接進(jìn)入可行性研究報告審批程序?？偼顿Y低于1 000萬元的項目，可以簡化可行性研究報告編制內(nèi)容，不編制和報批初步設(shè)計及概算，其建設(shè)投資按可行性研究報告批復(fù)的估算投資額進(jìn)行控制，但上述規(guī)定尚未落實。

（三）高校內(nèi)控制度與預(yù)算績效制度建立與執(zhí)行不到位

1.內(nèi)控制度不健全，實施依據(jù)不足。高校內(nèi)部控制在預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制等方面有的缺乏完備的制度，有的根本沒有建立相應(yīng)的制度體系，校內(nèi)各部門之間各自為政，整體協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，制度實施過程中依據(jù)不足，執(zhí)行受阻。

2.權(quán)責(zé)定位不清，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制未落實。部分高校采購、財務(wù)、審計、監(jiān)察及歸口管理部門的權(quán)利責(zé)任定位不清，工作職責(zé)范圍交叉，工作內(nèi)容邊界模糊，采購、資產(chǎn)、審計等部門與財務(wù)相關(guān)的工作往往最終轉(zhuǎn)嫁給財務(wù)部門;經(jīng)濟(jì)責(zé)任制未落實到位，各部門風(fēng)險意識淡薄，工作主動性不高，不擔(dān)當(dāng)不作為現(xiàn)象顯現(xiàn);部分高校由于編制有限、人手不足等原因未嚴(yán)格實行不相容崗位相分離原則。

3.合同管理不嚴(yán)，風(fēng)險控制點(diǎn)把關(guān)不到位。部分高校在基本建設(shè)、重大項目招投標(biāo)、重大設(shè)備采購、重大資產(chǎn)配置使用（如對外投資、出租等）和處置等重大事項決策中的合同簽訂缺乏歸口管理部門和牽頭協(xié)調(diào)部門統(tǒng)一管理，合同管理分散在校內(nèi)各部門，合同執(zhí)行管控不嚴(yán)，風(fēng)險評估不到位，資金安全存在隱患。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 張蒙，孫慧.美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)對我國大學(xué)的啟示[J].西部素質(zhì)教育，2019，（20）：170-171.

[2]? 閻夢嬌.大學(xué)學(xué)術(shù)自治與科層制的沖突與平衡——基于中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的分析[J].高教探索，2019，（8）：10-14.

[責(zé)任編輯 辰 敏]