廖夢雅 邱開玉
摘 要:基于歷史制度主義的分析視角,中國共產(chǎn)黨建黨以來黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制形成與發(fā)展的歷程可劃分為萌生探索、試點(diǎn)過渡、全面實(shí)施與深化拓展四個(gè)階段,形成的基本邏輯遵循結(jié)構(gòu)性與歷時(shí)性的變遷機(jī)制。宏觀制度背景、變量及結(jié)構(gòu)序列、行為主體的互動等構(gòu)成任期制變遷的結(jié)構(gòu)性因素;“增長回報(bào)”的正反饋機(jī)制作用是其路徑依賴與制度存續(xù)的主要原因,而關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)是制度變革的直接動因。新時(shí)代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的深度完善,需要在堅(jiān)持黨管干部的原則下,不斷更新干部管理理念、優(yōu)化要素及其結(jié)構(gòu)序列、把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),從而不斷推動制度創(chuàng)新發(fā)展。
關(guān)鍵詞:黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制;歷史制度主義;建黨百年
中圖分類號:D25 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2021)05-0017-05
基金項(xiàng)目:共青團(tuán)中央中國特色社會主義理論體系研究中心項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化視角下共青團(tuán)引領(lǐng)青年網(wǎng)絡(luò)政治參與研究”(20TZTSKC022)階段性成果。
作者簡介:廖夢雅(1986-),女,福建邵武人,麗水學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師,研究方向:政治制度與文化;邱開玉(1987-),男,福建福鼎人,麗水學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授,研究方向:大學(xué)生政治參與。
黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制,簡稱“任期制”,是通過界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限和連任期限,對領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)進(jìn)行考核以保證其積極履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的制度[1]。任期制改革是深化干部人事改革的重要方向,直接關(guān)涉黨的執(zhí)政地位與國家民族的未來發(fā)展。自1980年領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制廢止之后,隨著政治生活中任期制由試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面實(shí)施,學(xué)界關(guān)于任期制的研究也不斷深入。綜觀已有相關(guān)研究,大致可以概括為三個(gè)階段:研究早期(1980-2001年),學(xué)界的主要議題是“實(shí)施任期制的可能性與必要性”,研究的主要內(nèi)容聚焦于任期制的性質(zhì)與意義,探討什么是任期制以及任期制如何有效消解終身制的弊端,推動干部能上能下;研究中期(2001-2013年),學(xué)界關(guān)于任期制研究的主要議題是“任期制的實(shí)踐與完善”,研究的主要內(nèi)容是借鑒國外任期制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果以及總結(jié)、審思國內(nèi)各地實(shí)施任期制的經(jīng)驗(yàn)做法和存在不足,目的是更好地推進(jìn)任期制的改革與實(shí)踐;研究深入期(2013年至今),學(xué)界研究的主要議題是任期制的整體推進(jìn),研究的主要內(nèi)容聚焦于十八大以來我國任期制的地位提升與體系化建設(shè)。新時(shí)代,我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制面臨新的問題和挑戰(zhàn),如何把握其內(nèi)部發(fā)展邏輯以及未來發(fā)展方向成為干部人事改革亟需探索的重要議題。歷史制度主義是新制度主義的重要分析流派,能夠?yàn)閷徱朁h政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的形成提供宏大的歷史背景和全新的研究視角,能夠更加科學(xué)地釋讀建黨百年來黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的變遷全貌,從而為新時(shí)代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的完善與深入實(shí)施提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
一、建黨百年來黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的形成軌跡
歷史制度主義探討時(shí)間過程和事件如何影響制度的起源和轉(zhuǎn)變,這些制度主導(dǎo)了政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系[2]。在歷史制度主義看來,制度不會憑空出現(xiàn),制度改革的過程也是制度在傳承中革舊立新的過程。依據(jù)我國任期制發(fā)展的階段性特征以及黨和國家重要會議及文件的頒布時(shí)間,可將其形成軌跡劃分為四個(gè)階段。
(一)萌生探索階段(1921-1980年):任屆制的產(chǎn)生與任期制的探索
在新民主主義革命時(shí)期,中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)新生的非執(zhí)政黨,尚處發(fā)展的幼稚期,加之險(xiǎn)惡的斗爭環(huán)境,一定程度上制約了黨對自身干部建設(shè)的深入思考與實(shí)踐。此時(shí)的任期制思想主要孕育在黨對各級黨組織任屆的規(guī)定中[3]。從1922年第一個(gè)《中國共產(chǎn)黨章程》對中央、區(qū)及地方執(zhí)行委員會的任期分別作出不超過一年和半年的規(guī)定,到1925年《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》對基層黨組織作出“支部干事或書記任期三月”的規(guī)定,再到1945年新黨章對支部委員任期作出“由支部全體黨員大會選舉支部委員會,以進(jìn)行經(jīng)常工作。任期半年至一年”的明確規(guī)定,黨對各級黨組織任屆的規(guī)定不斷清晰。新中國成立后,成為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨有條件開始著手考慮自身建設(shè)問題。1956年,中共八大修訂的黨章對干部任屆任期作出更為細(xì)致的規(guī)定:“省、地、縣、自治縣、市代表大會每屆任期三年”“基層黨委員會、總支部委員會和支部委員會任期一年?!钡蟮摹拔幕蟾锩睂σ呀?jīng)建立的黨內(nèi)民主制度造成了嚴(yán)重破壞,任期制的探索也被迫中止。
(二)試點(diǎn)過渡階段(1980-1994年):終身制的廢除與任期制的試驗(yàn)
受當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)最高領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)終身制的影響,包括中國在內(nèi)的其他社會主義國家的最高領(lǐng)導(dǎo)人事實(shí)上也幾乎是終身制[4]。隨著時(shí)間的推移,終身制也直接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人員超編和領(lǐng)導(dǎo)干部青黃不接的問題嚴(yán)重存在。1980年,中國共產(chǎn)黨開始探索廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。1982年《中共中央關(guān)于老干部退休制度的決定》的頒布實(shí)施,標(biāo)志著終身制的實(shí)際廢除,也意味著黨對任期制的大膽探索拉開了序幕。隨后,中國共產(chǎn)黨提出用“四化”方針選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部,并對黨管領(lǐng)導(dǎo)干部的體制進(jìn)行了改革,下放了領(lǐng)導(dǎo)干部部分管理權(quán)限,為領(lǐng)導(dǎo)干部任期制改革打開了新的空間,調(diào)動了地方黨委干部人事制度改革的積極性。國內(nèi)部分地方(浙江、山東等地)開始在一定范圍內(nèi)試行委任干部任期制、聘任制,打破了單一的委任制僵局。但總體而言,這一時(shí)期任期制改革多屬于局部和單項(xiàng)的探索和試驗(yàn),配套改革且試驗(yàn)成功的若干制度成果未能有效推廣,呈現(xiàn)出淺顯的、不連貫的過渡狀態(tài)。
(三)全面實(shí)施階段(1994-2009年):任期制的明確提出與整體推進(jìn)
1994年以后,國家經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開,并不斷推動政治領(lǐng)域的改革。2000年,中共中央發(fā)布《2001-2010年深化干部人事制度改革綱要》,提出“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制,抓緊制定任期制法規(guī)”。任期制改革思路由此上升到黨內(nèi)法規(guī)層面,在深化全黨對任期制的認(rèn)識上具有開創(chuàng)意義。2002年,黨的十六大將實(shí)施任期制作為干部制度改革的重要目標(biāo),在全國各地開展試點(diǎn)。2005年,《中華人民共和國公務(wù)員法》提出“領(lǐng)導(dǎo)成員職務(wù)按照國家規(guī)定實(shí)行任期制”。至此,任期制被賦予了法律地位,由黨的意志上升為國家意志。2006 年,由中共中央制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等三項(xiàng)法規(guī),分別對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期、交流與回避工作作出具體規(guī)定,標(biāo)志著任期制試點(diǎn)的結(jié)束并進(jìn)入全面實(shí)施階段。
(四)深化拓展階段(2009-2020年):任期制的深入實(shí)施與完善
經(jīng)過近三年的全面實(shí)施,任期制對優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)干部隊(duì)伍活力以及促進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的作用明顯。但同時(shí),在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了干部任期意識偏弱、任期考核不完善等問題,極大影響和制約了任期制的深入實(shí)施[5]。針對實(shí)施中存在的問題,2009 年,中共中央制定并頒布了《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》,重申要“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制”,標(biāo)志著干部人事改革進(jìn)入了深化拓展階段。黨的十八大提出要深化干部人事制度改革,建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍,賦予任期制改革新的內(nèi)涵和時(shí)代使命。在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》中提出,要完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度,并適時(shí)修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》。2019年,中共中央重新修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,為新時(shí)代任期制的完善與深入實(shí)施提供了良好的制度環(huán)境。
二、建黨百年來黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制形成的制度闡釋
歷史制度主義是新制度主義政治學(xué)內(nèi)部的重要流派之一,主要包括結(jié)構(gòu)觀與歷史觀兩種分析視角[6]?;跉v史制度主義的分析視角,對任期制的發(fā)展歷程進(jìn)行詮釋,可以有效揭示其科學(xué)性、正當(dāng)性與合法性的增進(jìn)邏輯。
(一)任期制的結(jié)構(gòu)性變遷機(jī)制分析
歷史制度主義結(jié)構(gòu)觀主要強(qiáng)調(diào)與政治結(jié)果相關(guān)的各政治變量之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。聚焦到任期制,則主要指在國家整體政治制度框架內(nèi)任期制與其他相關(guān)制度之間的交互作用。
其一,宏觀制度變革決定任期制的制度選擇。宏觀制度變革主要包括經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的變革。新中國成立后,中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位得以確立,建立了高度集中的政治體制,并通過社會主義改造,逐步建立社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。此時(shí),延續(xù)了新民主主義革命時(shí)期實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制,基本上能夠適應(yīng)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期對干部的需要。改革開放以后,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,以及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與社會領(lǐng)域的發(fā)展變革,使得領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制可能導(dǎo)致干部青黃不接、抑制工作積極性和降低組織效率的弊端被無限放大,由當(dāng)初的基本適應(yīng)變成為其后發(fā)展的桎梏。因此,加快制度創(chuàng)新、廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制、探索建立與經(jīng)濟(jì)政治體制關(guān)系更為密切的任期制就勢在必行,并逐漸顯現(xiàn)出鮮明的中國特色。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位和中國特色社會主義制度決定了干部人事制度改革必須堅(jiān)持黨管干部的基本原則,必須緊緊圍繞、服從和服務(wù)于黨的基本路線;二是領(lǐng)導(dǎo)干部任期制也體現(xiàn)了中國黨政制度的特色,即黨令與政令的統(tǒng)一,黨內(nèi)任期屆數(shù)與憲法和法律以及其他條例中關(guān)于政府和人大的任期屆數(shù)規(guī)定保持一致。
其二,政治變量及其結(jié)構(gòu)序列制約任期制的制度安排。從政策的結(jié)構(gòu)序列關(guān)系角度分析,政策選擇具有制度優(yōu)先性的特征;政策制定主體的層級性與分工性特征決定政策的結(jié)構(gòu)序列。黨內(nèi)規(guī)章制度體系主要包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則,具有明顯的層級性?!饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》的出臺,表明其規(guī)定尚處于“四級規(guī)章”。在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》尚屬于“三級規(guī)章”的情況下,任期制的立法地位顯然較低,只能以“暫行規(guī)定”稱謂,這決定了任期制必須服從和服務(wù)于前序政治因素。這從兩次《深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》的內(nèi)容框架中可以得到印證,即均把“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制”置于“深化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革”之下,與任前公示制、選舉制、試用期、辭職制等干部管理具體制度并列。
其三,行為主體與任期制之間的互動牽引。歷史制度主義理論認(rèn)為,行動主體的觀念、利益或偏好會影響制度的選擇,而制度的動力作用、價(jià)值判斷以及匡約作用又反作用于行為主體,并決定目標(biāo)形成。通過對任期制的相關(guān)制度和政策的文本梳理可以發(fā)現(xiàn),制定制度或政策的主體一般為中共中央、中共中央組織部和地方黨委、地方黨委組織部。作為一項(xiàng)高度政治性與極其重要性和敏感性的干部管理制度,任期制制定的主體與制度之間主要存在兩種互動關(guān)系;一是從制度制定的本質(zhì)而言,既成制度體現(xiàn)著執(zhí)政黨的政治意志,代表著執(zhí)政黨的政治意義,在執(zhí)政黨未變的前提下,制度制定主體對制度的修訂必然要反映執(zhí)政黨的政治意志。因此,對既成制度的修訂態(tài)度往往采用逐漸完善的形式,使新修訂的制度內(nèi)容與既成制度一脈相承。二是行為主體即是制度的制定者、制度執(zhí)行的捍衛(wèi)者,也是制度變遷的推動者。但不同身份所蘊(yùn)含的權(quán)力地位與政治資源相同,決定了行為主體對制度選項(xiàng)進(jìn)入議程的可能性、采納率與實(shí)施度的影響程度也不盡相同。
(二)任期制的歷史性變遷機(jī)制分析
歷史制度主義認(rèn)為,制度不能憑空生成,而是在歷史條件上的補(bǔ)償和承繼。歷史是克服人類工具理性弱點(diǎn)的最佳途徑,可以通過宏大的歷史空間檢視政策延續(xù)與斷裂的完整歷程。
其一,路徑依賴與任期制的存續(xù)。路徑依賴是源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念,但已被廣泛地納入歷史制度主義?!霸鲩L回報(bào)”的概念揭示了路徑依賴形成的機(jī)理:已有的歷史選擇會不斷進(jìn)行著自我維持與自我強(qiáng)化,并不斷滲入后續(xù)的制度變革歷程之中,使得現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)和內(nèi)生關(guān)系不斷加固、優(yōu)勢地位越發(fā)凸顯。反映在任期制上,中國共產(chǎn)黨的馬克思主義政黨性質(zhì)決定了“黨管干部”的基本要求以及把任期制融入構(gòu)建無產(chǎn)階級政黨的民主制度建設(shè)之中。在“增長回報(bào)”正反饋機(jī)制的作用下,制度演進(jìn)進(jìn)入了“鎖定狀態(tài)”,難以脫離既定路線。具體而言,首先,制度生成投入的巨大成本約束了制度變遷路徑的選擇。自1980年開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制開始以試點(diǎn)的方式探討干部制度改革問題以來,實(shí)行任期制成為一個(gè)嘗試的方向,在全國各地不斷試點(diǎn)與總結(jié)的基礎(chǔ)上,2005任期制被寫入新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》,賦予其法律地位。隨后,中共中央又制定出臺了具體法規(guī),使任期制得以全面實(shí)施,并逐漸形成規(guī)模效應(yīng)。在“增長回報(bào)”積極反饋的作用下,我黨更傾向于選擇延續(xù)既定的發(fā)展路徑,保障任期制的全面實(shí)施。其次,協(xié)作效應(yīng)強(qiáng)化了制度選擇的慣性。經(jīng)過歷次的實(shí)踐與總結(jié),中共中央和地方黨委對任期制有了更深的理性認(rèn)識,逐步掌握了開展任期制的方法。在長期的實(shí)踐過程中,集體行動者之間形成了較為穩(wěn)定的利益格局。在此利益格局中,新力量一般難以介入。最后,調(diào)試效應(yīng)促進(jìn)了選擇方式的成熟與發(fā)展。從任期制的提出、試點(diǎn),到正式實(shí)施,其制度設(shè)計(jì)始終處于不斷完善之中,其實(shí)踐效果被政黨與社會逐漸認(rèn)同。這種理念與行動的雙重定勢,使得任期制產(chǎn)生極強(qiáng)的路徑依賴,其制度導(dǎo)向也不斷得以加固。
其二,關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與任期制的斷裂變革。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是指在歷史演進(jìn)過程中,主客觀條件的變化以及內(nèi)外部要素的不斷交互作用,直至形成突變式轉(zhuǎn)折的時(shí)間閾值。就任期制而言,即任期制從長時(shí)段來看,具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性與持續(xù)性,但在某個(gè)特殊節(jié)點(diǎn),也將出現(xiàn)根本性變革,從而影響制度的發(fā)展方向。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)標(biāo)志著新的制度征程的到來??v覽我國領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的形成歷程,共出現(xiàn)了四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn):一是1980年開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制,在對領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制深刻反思的基礎(chǔ)上,推進(jìn)干部退休制度和廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制,而這必然要求實(shí)行干部任期制;二是2000年頒布的《深化干部人事制度改革綱要》,使實(shí)行任期制的思路上升到黨內(nèi)法規(guī)層面,為任期制的法制化和全面實(shí)行奠定基礎(chǔ);三是2006年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等三個(gè)制度的同時(shí)出臺,在政策法規(guī)方面保障任期制的全面實(shí)施;四是《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》的出臺,標(biāo)志著干部人事改革進(jìn)入了深化拓展階段。
三、建黨百年來黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制變遷的重要啟示
基于歷史制度主義對任期制變遷的歷程和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析與總結(jié),對進(jìn)一步完善任期制、推進(jìn)任期制的全面深入實(shí)施,具有重要的啟示意義。
(一)堅(jiān)持黨管干部的原則,保證制度變遷的正確方向
堅(jiān)持黨管干部的原則,是建黨百年來干部人事改革取得重大成效的一條基本經(jīng)驗(yàn)。回溯任期制的形成軌跡可以發(fā)現(xiàn),任期制變遷并非自然而為的進(jìn)程,而是在黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移的牽引下,基于對干部人事改革規(guī)律的深刻認(rèn)識而進(jìn)行的主動調(diào)整,是一個(gè)“自覺”完善的過程。實(shí)質(zhì)上,這個(gè)過程也是一種高社會效益的制度替代低社會效益制度的過程,也就意味著:任何一項(xiàng)制度的供給和擴(kuò)大,都是為了獲得更高的社會效益,即不斷提高執(zhí)政能力與合法性,從而穩(wěn)固執(zhí)政地位,實(shí)現(xiàn)長治久安。具體來講,就是任何一個(gè)時(shí)期任期制的變革都必須圍繞黨和國家的中心任務(wù)和工作大局,貫徹落實(shí)黨在各個(gè)時(shí)期的路線、方針和政策,為黨和國家的最高利益服務(wù)。這是任期制變革的正確方向,必須始終堅(jiān)持。
(二)更新干部管理理念,增強(qiáng)制度變遷的內(nèi)在動力
歷史制度主義學(xué)者阿夫納·格雷夫和戴維·萊廷提出一種“準(zhǔn)參數(shù)”的概念,指的是引導(dǎo)個(gè)人行為的一整套關(guān)于世界的認(rèn)知信念。具體來說,就是當(dāng)信念穩(wěn)固時(shí),制度就是穩(wěn)定的,當(dāng)信念遭到削弱時(shí),個(gè)人將“嘗試或冒險(xiǎn)地偏離過去的行為,從而導(dǎo)致逐漸的變遷過程”[7]。時(shí)至今日,雖然任期制已實(shí)施多年,但傳統(tǒng)官員終身制的消極因素依然遺存于任期制的實(shí)施與推進(jìn)之中,造成官本位意識、專制主義意識、官場潛規(guī)則等根深蒂固。因此,在任期制的未來走向中,關(guān)注制度行為主體以及主體的觀念嬗變,就顯得尤為重要。具體而言,一是確立任期制的理論依據(jù)。著名的“領(lǐng)導(dǎo)生命周期理論”認(rèn)為,人的生命周期帶來領(lǐng)導(dǎo)能力的生命周期,而領(lǐng)導(dǎo)的生命周期最終決定了領(lǐng)導(dǎo)干部任期的限度。二是要正確認(rèn)識任期制的重要性。2019年,習(xí)近平提出的“國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替”“各方面人才能否通過公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系”“權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督”等評價(jià)國家政治制度是否民主有效的“八條標(biāo)準(zhǔn)”,成為新時(shí)代進(jìn)一步健全完善任期制的實(shí)踐指南。
(三)優(yōu)化變量及其結(jié)構(gòu)序列,消解路徑依賴的逆向張力
路徑依賴可以維系制度的延續(xù),但同時(shí)又會阻礙制度的創(chuàng)新。通過對任期制形成軌跡與實(shí)施現(xiàn)狀的觀察可以發(fā)現(xiàn),任期制在黨內(nèi)法規(guī)和干部管理制度體系中的地位偏低。這與當(dāng)前任期制尚未建構(gòu)起完整的任期流程、完整的配套體系以及必要的嚴(yán)密度和嚴(yán)厲度等現(xiàn)象互構(gòu)因果關(guān)系,產(chǎn)生“越改越復(fù)雜,越復(fù)雜越不敢改”的逆向張力,導(dǎo)致任期制變遷的路徑依賴加固。因此,要深化改革,必須打破制度的路徑依賴。從系統(tǒng)論的角度分析,任期制是一項(xiàng)綜合性的干部制度,包括干部選用、干部考核與干部監(jiān)管三個(gè)流程。從流程上看,必然涉及干部選任、考核、交流、培訓(xùn)、保障、安置等系列內(nèi)容。因此,應(yīng)當(dāng)將任期制作為干部人事制度中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度或干部管理的主要制度,盡快提升任期制在干部管理制度體系中的地位,及時(shí)修訂完善《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》,在法律上對任期制作出剛性規(guī)定,并制定更有操作性的任期制實(shí)施細(xì)則。同時(shí),在職務(wù)任期屆次的基礎(chǔ)上,采取更加科學(xué)的政策,規(guī)范和改革干部考核、晉升、降級、轉(zhuǎn)任、免職等操作程序。如要嚴(yán)格屆中干部管理,完善配套制度,擴(kuò)大干部監(jiān)督,確保任期制的有效實(shí)行。
(四)把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),推動制度變遷的不斷深入
關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在歷史發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用,它是路徑依賴過程的最初標(biāo)志,也可能意味著新的制度征程的到來。考慮到關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的能動性效應(yīng),卡波恰和科勒曼建議,要更多地關(guān)注主體能動性的作用,以及開啟特定節(jié)點(diǎn)背后的可行性條件[8]。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局中,現(xiàn)有干部人事制度面臨著新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)與困難。隨著國內(nèi)外環(huán)境的風(fēng)云變幻,現(xiàn)有任期制與現(xiàn)實(shí)政治生活的契合度在不斷下降,其邊際效益不斷遞減。因此,積極把握政策調(diào)整與變革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),深入分析、有效利用甚至創(chuàng)造關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)背后的可行性條件,就顯得更加重要。制度的行動主體需提升對宏觀制度背景的深刻認(rèn)識,敏銳察覺、把握社會主要矛盾變化所引起的系列變革以及它們對任期制時(shí)代適應(yīng)性提出的新要求,積極引導(dǎo)任期制的多元主體與關(guān)涉對象共同參與到制度變革創(chuàng)新過程之中,構(gòu)建符合新時(shí)代特色的制度體系。
綜上所述,在歷史制度主義的分析視角下,制度不能憑空生成,是在歷史條件上的補(bǔ)償和承繼。而歷史又是不斷發(fā)展變化的,決定了任何一項(xiàng)制度都具有時(shí)效性,不能一勞永逸。任期制是中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)民主建設(shè)與干部管理工作的長期實(shí)踐探索中,基于對干部人事制度改革發(fā)展客觀規(guī)律的認(rèn)識與遵循而形成的,其發(fā)展歷程經(jīng)歷了從一般認(rèn)識、到制度規(guī)定、再上升為制度體系的不斷更新完善的過程,體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代品質(zhì),取得了重大成就,積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代深化干部人事制度改革要進(jìn)一步推進(jìn)任期制的實(shí)施,深刻認(rèn)識任期制改革的基本規(guī)律,不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)性要素,創(chuàng)造并把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),使之與新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與全面從嚴(yán)治黨的新形勢相適應(yīng)。
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