劉陶 陳麗媛

[摘? ? 要] 當前我國正加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，以城市群都市圈為主導的新型城市化是促進“雙循環(huán)”的重要動力。近年來長江中游城市群建設雖在省級合作機制的建立、省會城市合作模式的走深走實上取得積極成效，但在合作的深度、廣度、潛力上仍有所欠缺。長三角區(qū)域合作經(jīng)過30余年的實踐探索，模式創(chuàng)新上形成了以需求為導向、多層次區(qū)域合作、多方社會主體和力量共同參與格局;制度上形成了以主要領導座談會為決策層，以長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議為協(xié)調(diào)層，以聯(lián)席會議辦公室等為執(zhí)行層的“三級運作”機制;合作模式創(chuàng)新則通過產(chǎn)業(yè)平臺的開放合作、異地共建，把傳統(tǒng)“飛地”合作模式拓展到人才、科技、制度等多個層面形成優(yōu)勢。借鑒長三角經(jīng)驗，長江中游城市群發(fā)展，一是要建立務實高效的城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會議制度，要以長江中游城市群省會城市協(xié)調(diào)會為基礎，擴容增加入會城市，并針對區(qū)域合作中的難點、痛點形成完善的解決機制;二是要發(fā)揮中小層級城市群在圈層結(jié)構(gòu)中的支撐作用，加快都市圈、城市群同城化發(fā)展;三是要創(chuàng)新“飛地”模式賦能三省協(xié)同發(fā)展，突破行政區(qū)劃限制，實現(xiàn)資源互補;四是完善各類共享平臺的互任互用機制與服務功能，提升平臺服務與應用水平，促進城市群各類資源的高效利用與流通;五是打造長江中游毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展示范區(qū)，探索長江中游城市群的新時代發(fā)展路徑。

[關鍵詞] 長江中游城市群建設;長三角一體化;跨省域合作;區(qū)域合作;城市發(fā)展;協(xié)同治理

[中圖分類號] F127? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）07-0063-09

長江中游城市群承東啟西、連南接北，是長江經(jīng)濟帶的重要組成部分，在我國區(qū)域發(fā)展格局中占有重要地位。長江中游城市群一體化發(fā)展思路提出較早，戰(zhàn)略實施也早于上下游的成渝城市群與長三角城市群。2012年8月，《國務院關于大力實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的若干意見》中明確提出“促進長江中游城市群一體化發(fā)展”。2015年3月26日，國務院正式批復《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，這是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺后國家批復的第一個跨區(qū)域城市群規(guī)劃。此后，2016年國家相繼批復《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。目前，長江中游城市群推動進程較為緩慢，而上下游城市群發(fā)展迅速。2019年12月1日，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布。2020年10月16日，中共中央政治局審議了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》。相對而言，長江中游城市群至今還未有更深層次的推動性舉措，筆者在梳理長江中游城市群合作現(xiàn)狀基礎上，探討長三角一體化發(fā)展經(jīng)驗及其啟示，期望對長江中游城市群的發(fā)展提供借鑒與參考。

一、長江中游城市群合作進展與存在的問題

“十三五”以來，長江中游城市群建設取得積極進展，不僅建立了省級合作機制，輸出了省會城市“開放合作”模式，且各職能部門圍繞重點領域積極推進。但合作總體呈現(xiàn)“高開低走”、合作內(nèi)容“三多三少”、毗鄰地區(qū)合作“后繼乏力”、區(qū)域競爭與合作訴求并存等系列問題。

（一）合作進展

1. 高層積極謀劃，建立省級合作機制。2015 年，湖北分別與江西、湖南簽署了《長江中游城市群戰(zhàn)略合作協(xié)議》，并細化了合作方案與合作機制;湖南與江西同樣簽署合作框架協(xié)議，探索在湖南長株潭地區(qū)和江西贛西地區(qū)共建開放合作試驗區(qū)。2016年，三省聯(lián)合簽署《關于建立長江中游地區(qū)省際協(xié)商合作機制的協(xié)議》，明確構(gòu)建決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行三級架構(gòu)。2018 年，長江中游地區(qū)省際協(xié)商合作會商會通過了長江中游地區(qū)省際協(xié)商合作輪值制度及十三件實事，簽署《長江中游地區(qū)省際協(xié)商合作行動宣言》。2021年3月16～18日，湖北省委書記應勇率隊赴江西和湖南考察學習，積極推動完善長江中游地區(qū)省際協(xié)商合作工作機制。

2. 省會城市先行，開放合作模式走深走實。一是會商機制不斷完善。2013年《武漢共識》明確了武漢、長沙、合肥、南昌等4省會城市建立市際聯(lián)席會議制度。2015年，長江中游城市群城市合作秘書處在武漢設立并揭牌，秘書處在會商會、協(xié)調(diào)會授權下開展相關工作，“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”機制正式建立。2017年4月10日，在武漢舉行的長江中游城市群省會城市第五屆會商會上，4省會城市共同簽署了《長江中游城市群省會城市合作行動計劃（2017年-2020年）》（以下簡稱《行動計劃》），為4省會城市在更大范圍、更寬領域開展更高水平的交流合作提供了政策依據(jù)。2013～2020年，4省會城市會商會與合作協(xié)調(diào)會已舉行8屆。

二是會商合作成效顯著。每年4省會城市會商會與合作協(xié)調(diào)會主題明確，圍繞社會事業(yè)共享、基礎設施互聯(lián)互通、環(huán)境保護共促、產(chǎn)業(yè)互動等合作領域不斷拓展。如在全國率先實現(xiàn)住房公積金異地互認互貸，醫(yī)療保險異地就醫(yī)即時結(jié)算和退休人員異地年審互認;啟用省會城市間公交“一卡通”、旅游年卡。目前，正抓緊推動市場一體化合作，打造長江中游城市群數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)保障平臺、加強區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新合作、實施一批高鐵和城際鐵路互聯(lián)互通等重大交通基礎設施項目。

3. 重點推進，部門合作取得成效。一是推動基礎設施互聯(lián)互通。2015-2018年期間，湘鄂贛三省公路部門、港航部門召開了4次公路合作聯(lián)席會、水運合作聯(lián)席會，確定了多項合作內(nèi)容。2017年組建長江中游航運企業(yè)聯(lián)盟，114家港航企業(yè)和行政主管單位加盟。近年來，三省相繼打通10多條高速公路“斷頭路”，省際公路聯(lián)網(wǎng)工程、武西高鐵、“645”深水航道整治等一批跨省陸路、水路交運項目協(xié)調(diào)推進。

二是攜手共促環(huán)境保護。2016年三省簽署《長江中游湖泊濕地保護與生態(tài)修復聯(lián)合宣言》。2019年湘鄂高院建立環(huán)洞庭湖環(huán)境資源審判協(xié)作機制。長江中游城市群生態(tài)環(huán)境合作會（2019年）在推動構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風險防范體系等7個方面達成合作共識。2019年湘贛構(gòu)建省際河長協(xié)作機制，臨湘市與赤壁市聯(lián)合開展巡查黃蓋湖工作。

三是穩(wěn)步推進產(chǎn)業(yè)合作。2015年，湖北省設立總規(guī)模為2000億元的省級產(chǎn)業(yè)基金助推長江中游城市群發(fā)展。經(jīng)濟互惠效果初顯，2014～2016 年，武漢對長沙、合肥等地注冊投資企業(yè)1300家，接受南昌等地企業(yè)投資1253家。加強旅游合作，2014年成立中三角旅行社聯(lián)合體大聯(lián)盟;2017年岳陽、九江、咸寧、宜春和黃石5市20縣成立天岳幕阜山全域旅游示范新區(qū)，2018年簽訂新區(qū)合作框架協(xié)議、形成旅游扶貧聯(lián)盟共識。組建湘鄂贛農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟，協(xié)同攻關重大科技命題。

四是積極開展商務合作。2015年長江中游城市群商務合作座談會簽署商務合作協(xié)定;在荊門舉行贛湘鄂啤酒產(chǎn)品質(zhì)量檢評會;江西獲批成立“中三角商品交易中心”。2017年商務部發(fā)布《長江中游區(qū)域市場發(fā)展規(guī)劃》。中博會、機博會、光博會、農(nóng)博會等在省會城市相繼召開，城市群會展業(yè)戰(zhàn)略合作聯(lián)盟影響力逐步擴大。

五是深化社會事業(yè)合作。城市群“四城有戲”文化交流活動不斷深入;推進新聞出版廣電戰(zhàn)略合作;召開“2017 書香湘鄂贛”全民閱讀工作三省協(xié)商會;開展鄂湘皖贛城市冠軍杯足球賽、4省會城市乒乓球、網(wǎng)球、羽毛球聯(lián)誼賽（合肥舉辦）等系列賽事。建立長江中游城市群院前醫(yī)療急救聯(lián)盟，推進長江中游城市群消費維權一體化發(fā)展，開展“掃黃打非”區(qū)域聯(lián)防整治行動;城市群住房公積金區(qū)域合作做深做實，2014年至今，已由先前的4個省會城市擴大到2020年的20個城市，業(yè)務范圍由先前的異地繳存互認拓展到今天的互認互貸、異地轉(zhuǎn)移接續(xù)、信息核查共享等。截至目前，僅武漢與長江中游各城市之間，雙向異地公積金貸款金額已達76.56億元，惠及2.24萬戶繳存職工家庭。

（二）存在的問題

1. 合作總體呈現(xiàn)“高開低走”。國務院批復《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》后，雖然湘鄂贛三省迅速簽訂了“戰(zhàn)略合作協(xié)議”，在各部門、各城市眾多領域積極開展了合作，但總體仍呈現(xiàn)“高開低走”特征，主要表現(xiàn)為：城市群各領域的合作在2015～2017年期間達到高峰，而在2018年以后交流合作逐漸變少。其原因主要包括：一是城市群建設缺乏高層領導推進，三省及各城市合作意愿和動力相對不足;二是城市群合作缺乏有效的協(xié)同發(fā)展機制;三是缺乏專項規(guī)劃支撐和實施方案統(tǒng)籌，專項領域僅出臺了《長江中游區(qū)域市場發(fā)展規(guī)劃》;相較于同期長三角地區(qū)，不僅建立“1+N”規(guī)劃政策體系，而且三省一市均出臺了實施方案。

2. 合作內(nèi)容呈現(xiàn)“三多三少”。一是在基礎設施、生態(tài)環(huán)保、公共服務三大領域開展的合作較多，而在產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合、體制機制等領域的合作探索相對較少。二是政府層面簽訂戰(zhàn)略協(xié)議較多，而實際落地的重大項目較少;三是以政府為主體的推動相對較多，而以市場為主體的合作相對較少。

3. 毗鄰地區(qū)合作“后繼乏力”。前述武漢、長沙、南昌和合肥4省會城市合作成效顯著，而毗鄰地區(qū)合作相對“后繼乏力”。《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確了六大毗鄰地區(qū)的城市組團發(fā)展，毗鄰城市也做出積極探索，比如咸岳九“小三角”、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、湘贛開放合作試驗區(qū)等，但區(qū)域戰(zhàn)略合作啟動之后，未能得到持續(xù)性推進。除了缺乏城市協(xié)同發(fā)展機制之外，關鍵原因是毗鄰地區(qū)合作定位不清晰、合作內(nèi)容不聚焦、合作重點不突出。

4. 區(qū)域競爭與合作訴求并存。湘鄂贛三省共建長江中游城市群過程中區(qū)域競爭依然存在：一是行政區(qū)經(jīng)濟模式根深蒂固，在市場準入、質(zhì)量技術標準、行政性事業(yè)收費、戶籍制度等形式的地方保護仍存在;二是由于自然地理、歷史基礎等客觀因素和政策等主觀因素的共同作用，三省部分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在趨同問題，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略、重點和招商引資等方面也存在不良競爭的可能;三是城市群三大中心城市間功能關系定位不明晰，武漢雖城市首位度高，但不足以承擔輻射引領功能，當前與長沙、九江存在競爭關系，并未形成互補結(jié)構(gòu)。同時，三省在“十四五”時期面臨諸多合作訴求：一是長江中游地區(qū)擁有“一江兩湖”和眾多濕地，在長江生態(tài)大保護、流域綜合整治、湖泊和濕地保護等方面有著共同的利益訴求;二是長江中游城市群人口密集，內(nèi)需潛力巨大，在國內(nèi)市場體系中處于重要的樞紐地位，如何聯(lián)手打造“雙循環(huán)”重要樞紐是三省共同的戰(zhàn)略興趣;三是從長株潭城市群、武漢城市圈的“兩型”綜合配套改革試驗區(qū)到鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設，生態(tài)文明建設依然是三省未來發(fā)展的核心問題之一，如何踐行好“兩山”理論也是三省共同的戰(zhàn)略導向。此外，三省在新型基礎設施、市場建設、 文化旅游、科技教育等方面，也具有共同的戰(zhàn)略興趣與廣闊的合作空間。

二、長三角地區(qū)一體化發(fā)展經(jīng)驗

跨區(qū)域合作與一體化發(fā)展一直以來都是社會各界廣泛關注的焦點和熱點，也是中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要引擎。長三角區(qū)域合作由來已久，經(jīng)過30余年的長期實踐探索，在發(fā)展模式、制度建設、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、資源共享、協(xié)同治理、毗鄰合作等方面積累了豐富的跨區(qū)域合作經(jīng)驗。

（一）模式創(chuàng)新：需求導向、多方參與、多層次的網(wǎng)絡型互動合作

大多數(shù)城市群一體化發(fā)展初期都是采取政府主導型模式，這有助于在短時間內(nèi)凝聚共識、制定政策并通過強有力的行政權力加以推行，但這種“自上而下”的模式存在著非市場性、難監(jiān)督性等局限，不利于城市群一體化的長期可持續(xù)發(fā)展。而長三角地區(qū)城市間一體化發(fā)展的自主行為濃厚，在此基礎上發(fā)揮政府推動與引導，可謂水到渠成。經(jīng)過長期探索實踐，長三角一體化發(fā)展已形成政府、企業(yè)及社會組織等多方參與、多層次的網(wǎng)絡型良性互動合作模式[1]，呈現(xiàn)以下三大特征：一是需求導向型合作。長三角地區(qū)市場化程度較高，城市間需求合作頻繁，在此基礎上推動一體化發(fā)展事半功倍。二是多層次區(qū)域合作。由于長三角地區(qū)是包括兩省一市 （現(xiàn)在也包括安徽省的一些城市） 的廣大區(qū)域，省際之間的協(xié)調(diào)成本無疑較高，和長三角區(qū)域一體化相比，次級都市圈構(gòu)建中的一體化是在一個相對較小和較低的區(qū)域?qū)哟紊线M行的區(qū)域融合，實施阻力較小。南京、杭州、寧波等次核心城市紛紛組建了自己的經(jīng)濟圈，并進行了大量卓有成效的工作，形成了目前圈中有圈、圈中套圈、圈圈互動的格局，促進了整個長三角區(qū)域一體化的順利推進。三是社會團體等多方主體和力量參與，促進一體化發(fā)展不斷深入。長三角各級地區(qū)政府積極鼓勵行業(yè)協(xié)會、中介組織、社會團體和研究結(jié)構(gòu)等社會組織在區(qū)域一體化中發(fā)揮作用，舉辦各種論壇、研討會，并提供智力支持，推動區(qū)域合作的決策模式由原來的政府單中心模式逐漸向以政府、企業(yè)及社會組織等共同參與的網(wǎng)絡型互動合作模式轉(zhuǎn)變。

（二）制度健全：完善“三級運作”區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制

1992年召開的長三角城市經(jīng)濟協(xié)作辦主任聯(lián)席會議，標志著長三角從政府制度層面推進的區(qū)域協(xié)調(diào)機制開始全面啟動。經(jīng)過近30年的不斷發(fā)展，長三角合作范圍不斷擴大，長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會成員單位從1992年的14個增加到41個（2019年），為協(xié)調(diào)各方利益，長三角一體化發(fā)展機制也不斷發(fā)展與完善，形成了以主要領導座談會為決策層，以長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議為協(xié)調(diào)層，以聯(lián)席會議辦公室、重點合作專題組、城市經(jīng)濟合作組為執(zhí)行層的“三級運作”機制[2]，主要體現(xiàn)在四個方面：一是長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會運作機制日益規(guī)范。在《長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會章程》的基礎上形成和完善了市長聯(lián)席會議制度，進一步明確了城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會這一區(qū)域合作平臺的議事流程 。二是執(zhí)行層面合作機制不斷加深，促進了長三角一體化發(fā)展。長三角城市之間通過簽署合作協(xié)議，設置相關的專題組在相關部門開展合作，旅游合作、科技資源共享等市場合作機制不斷完善，園區(qū)平臺合作、專利轉(zhuǎn)讓平臺建設等合作機制也在穩(wěn)步推進，合作機制建設從經(jīng)貿(mào)領域拓展至生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療、信息交流等社會民生和城市治理，一體化發(fā)展機制不斷彰顯。三是以聯(lián)席會議制度為紐帶推動次區(qū)域合作。次區(qū)域合作主要以都市圈、經(jīng)濟區(qū)建設為主要形式，如杭州都市圈、合肥都市圈以及浙東經(jīng)濟合作區(qū)等，通過成立領導小組以及市長聯(lián)席會議制度開展省內(nèi)城市合作與省際城市合作。浙東經(jīng)濟合作區(qū)在市長聯(lián)席會議制度的基礎上以專業(yè)組的形式開展專題合作，保障合作機制的高效性和專業(yè)性。四是不斷完善保障機制。2018年3月，長三角區(qū)域合作辦公室正式成立，同年11月，長三角三省一市人大常委會開展立法對接，在法律層面上保障長三角區(qū)域一體化發(fā)展。

（三）“飛地”合作：創(chuàng)建異地共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)典范

政府助力推動產(chǎn)業(yè)平臺開放合作，鼓勵異地共建產(chǎn)業(yè)園，并將傳統(tǒng)“飛地”合作模式拓展運用到人才、科技、制度等多個層面，取得顯著成效[3]。一是“強弱聯(lián)合”共建協(xié)作。依托于江蘇“南北掛鉤”、浙江“山海協(xié)作”、安徽“結(jié)對合作”的共建園區(qū)實現(xiàn)了省內(nèi)發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的對點幫扶，推動了欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展;以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主的跨省共建園區(qū)紓解了轉(zhuǎn)出地產(chǎn)業(yè)升級、用地緊缺的壓力，同時也帶動了轉(zhuǎn)入地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是“科創(chuàng)飛地”雙向互動。區(qū)域內(nèi)三省一市地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)互動從傳統(tǒng)單向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，走向合作區(qū)域間產(chǎn)業(yè)要素雙向融合發(fā)展局面，形成“飛來飛去”園區(qū)模式。如上海市嘉定區(qū)與浙江省溫州市進行合作，雙方共同設立“科技創(chuàng)新（研發(fā)）園”，在溫州共同設立“先進制造業(yè)深度融合發(fā)展示范區(qū)（嘉定工業(yè)區(qū)溫州園）”，將上海的科創(chuàng)資源與溫州的先進制造業(yè)優(yōu)勢深度融合，為兩地科創(chuàng)要素共享、人才集聚、成果轉(zhuǎn)化和項目孵化提供更廣闊平臺。浙江臺州發(fā)力布局“雙向”科創(chuàng)飛地，采用“在滬研究+臨海制造”模式，成功構(gòu)建起“創(chuàng)新研發(fā)—成果孵化—產(chǎn)業(yè)化落地”創(chuàng)業(yè)生態(tài)鏈條。三是“人才飛地”引才留才。嘉興率先布局建設“人才飛地”，為落戶“人才飛地”的高層次人才提供同等當?shù)毓卜铡?019年以來，嘉興在上海建成“人才飛地”7個，在建6個;在杭州建成“人才飛地”3個。平湖青田兩地山海協(xié)作開展“人才飛地”，依托平湖鄰近上海的地理優(yōu)勢、優(yōu)質(zhì)的科研創(chuàng)新資源，推進兩地高端人才全面協(xié)作，有效推動青田產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新、人才引育，解決了企業(yè)引才留才難的問題。

（四）資源共享：打造區(qū)域創(chuàng)新共同體

長三角三省一市加強科教資源整合，共建科創(chuàng)協(xié)同“一張網(wǎng)”，構(gòu)建一流學科聯(lián)合體，打造全國重要創(chuàng)新策源地。首先，長三角積極推動與國家聯(lián)動建設科技資源共享平臺。長三角推動建立了國家與地方聯(lián)動的指導協(xié)調(diào)機制，即由科技部、國家科技基礎條件平臺中心、地方科技主管部門以及各相關建設單位共同組成長三角平臺運行指導協(xié)調(diào)小組，2019年4月26日，“長三角科技資源共享服務平臺”正式開通運營。其次，建立跨區(qū)域互任互用機制。以“長三角科技資源共享服務平臺”為載體，以科技創(chuàng)新券為媒介手段，上海與蘇浙8地建立了科技創(chuàng)新券跨區(qū)域互認互用機制，降低了長三角區(qū)域的整體創(chuàng)新成本。再次，協(xié)同建設G60科創(chuàng)走廊。浙江大學倡議、復旦大學等共同聯(lián)合組建的長三角研究型大學聯(lián)盟采取聯(lián)合、共建、協(xié)同、開放、共享的運作機制，帶動區(qū)域高效聯(lián)動發(fā)展，與產(chǎn)業(yè)界、科技界協(xié)同共融。在此基礎上，由滬蘇浙皖9市協(xié)同打造G60科創(chuàng)走廊，立足于科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，促進長三角向更高質(zhì)量的一體化發(fā)展。此外，長三角資源共享機制還積極拓展至更多公共服務領域，在醫(yī)保異地結(jié)算以及交通服務的互通等方面也得到廣泛應用。

（五）協(xié)同治理：構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)安全防控體系

區(qū)域協(xié)同治理對長三角構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全體系、消除區(qū)域間負外部性起到有效促進作用[4]。在疫情聯(lián)防聯(lián)控方面，長三角通過高層互動、執(zhí)行部門配合協(xié)調(diào)實現(xiàn)了經(jīng)濟快速復蘇。如通過開展省級協(xié)調(diào)，有效推動“健康碼”互認通用、就業(yè)招工協(xié)調(diào)合作、區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)清單梳理;針對后續(xù)境外輸入性風險與常態(tài)化防控，建立跨區(qū)域疫情應對協(xié)作機制，并將常態(tài)化要求貫穿公共衛(wèi)生體系建設的各領域各環(huán)節(jié)。在生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理層面，以生態(tài)補償試點為突破口，形成了兩省合作共治、上下游聯(lián)合水質(zhì)監(jiān)測、多元化補償方式的新安江模式。此外，長三角積極推進生態(tài)綠色一體化示范區(qū)建設[5]。一年多來，以“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”的三層次架構(gòu)為運行機制，滬蘇浙共同努力，緊緊圍繞一體化制度創(chuàng)新，已經(jīng)形成32項具有開創(chuàng)性的制度成果，聚焦生態(tài)環(huán)保、互聯(lián)互通、創(chuàng)新發(fā)展、公共服務四大領域，全力推進60個亮點項目建設。

（六）毗鄰共建：從點對點合作到深度融入

長三角堅持因地制宜、由淺入深的原則，找準協(xié)同發(fā)展契合點，形成了一批特色突出的毗鄰地區(qū)合作典范[6]。江蘇南京與安徽馬鞍山共同推進江寧-博望跨界一體化發(fā)展示范區(qū)建設，雙方從跨省警務協(xié)作——共建蘇皖“兩省一街”警務室，到同治一條河，讓兩岸百姓共享青山綠水，再到兩地間產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟社會交流合作與深度融合。博望《關于加快寧博同城化發(fā)展三年行動計劃》中明確指出，將對接南京，打造東向發(fā)展樣板區(qū)的著力點和主攻方向“瞄準”江寧;南京都市圈規(guī)劃也將博望區(qū)納入全國航空物流主樞紐及以臨空型產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)為重點的新型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。同時，浙江嘉善縣與上海金山區(qū)建立毗鄰地區(qū)界河保潔合作機制，進一步完善交界河湖一體化協(xié)同治理體系。雙方在防汛、水利、水文、河道養(yǎng)護以及水事安全等諸多方面展開了跨地域聯(lián)動的探索，打破跨界治理的行政壁壘，將長三角毗鄰地區(qū)“各自為戰(zhàn)”的水系圖合并，使“一圖治水”成為現(xiàn)實。此外，浙江嘉興平湖市與上海金山為破解“跨界”治理難題，探索建立“毗鄰黨建”合作平臺，促進兩地從單邊合作走向多邊融合;寧波與舟山以港口一體化發(fā)展為切入點，逐步深入到交通、產(chǎn)業(yè)、民生、公共服務等各個領域。

（七）司法聯(lián)動：助力優(yōu)化長三角營商環(huán)境

進入信息時代，長三角通過基礎設施、數(shù)據(jù)信息等硬軟資源的互聯(lián)互通，使區(qū)域間交通、司法、醫(yī)療養(yǎng)老等公共服務水平差異不斷縮小，其中，長三角各地對司法一體化的積極探索是一大亮點。長三角各地聯(lián)合嘗試匯集優(yōu)秀法官云辦案，在不改變行政隸屬，不打破工作邊界的基礎上，為處理各類民商事問題提供法治解決方案，有力推動長三角營商環(huán)境競爭力提升，這一創(chuàng)新做法也得到最高人民法院的肯定和推廣。從最影響營商環(huán)境的知識產(chǎn)權案件率先試點，嘉興法院組建跨域示范審判團隊，自主研發(fā)跨域一體化辦案平臺，實行類型化、集約化、專業(yè)化審理，使“全部案件上線、全部法官上線、全部流程上線”，這一做法逐漸擴大到長三角地區(qū)。嘉興法院聯(lián)合上海、江蘇、安徽的法院形成跨域?qū)I(yè)法官會議制度，創(chuàng)新跨域法律統(tǒng)一適用機制，成功實現(xiàn)匯集各地最優(yōu)秀的法官聯(lián)動云辦案。

（八）統(tǒng)一標準：提高行業(yè)一體化水平

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出：加強長三角標準領域合作，按照建設全國統(tǒng)一大市場要求探索建立區(qū)域一體化標準體系。以此為準則，長三角積極在各行業(yè)推進標準規(guī)范的統(tǒng)一建設：一是發(fā)布《中國長三角地區(qū)燃氣行業(yè)職工專項技能等級標準》，這一標準填補了國內(nèi)燃氣行業(yè)技能等級評價標準的缺失，同時也標志著長三角地區(qū)職工技能等級標準統(tǒng)一邁出了新的一步。二是制定統(tǒng)一同城化金融服務規(guī)范，建立跨區(qū)域聯(lián)合授信機制，實現(xiàn)信貸資源跨區(qū)域配置，探索示范區(qū)內(nèi)企業(yè)融資抵押品異地互認、擔保企業(yè)工商和財稅信息異地共享。三是聯(lián)合制定發(fā)布《長三角區(qū)域電商平臺服務合同（示范文本）》，著力解決電商平臺服務合同中存在的內(nèi)容不完備、條款不公平、責任不明晰等問題，從源頭上規(guī)范網(wǎng)絡交易秩序。此外，2020年5月，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)產(chǎn)業(yè)項目準入標準（試行）》正式發(fā)布，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)項目準入標準的跨省域統(tǒng)一。

三、長三角地區(qū)一體化發(fā)展經(jīng)驗對長江中游城市群建設的啟示

與長三角地區(qū)相比，長江中游城市群一體化發(fā)展起步較晚，作為后發(fā)地區(qū)，應結(jié)合實際需要積極借鑒先發(fā)地區(qū)的成果經(jīng)驗，為我所用，降低試錯成本。

（一）建立務實高效的城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會議制度

長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會是“三級運作”區(qū)域合作制度中的重要內(nèi)核，經(jīng)過20多年的發(fā)展，其最重要的經(jīng)驗就是：從務虛走向務實，由聯(lián)誼會轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾h事平臺。2020年9月16日，長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第二十次全體會議召開，會議成員增加到41座城市，會議審議通過了《長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會重點合作事項管理辦法》，聚焦重要領域集中簽約了19個重大合作事項。借鑒長三角經(jīng)驗，長江中游城市群城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會議制度的建設可從以下幾個方面入手：一是以長江中游城市群省會城市協(xié)調(diào)會為基礎，擴容增加入會城市，同時對入會城市設置相關的門檻考核指標，如在區(qū)域范圍內(nèi)的區(qū)位、城市推動一體化能夠起到的作用，以及加入?yún)f(xié)調(diào)會的主動性，等等。二是每次會議的召開以務實為準則，針對區(qū)域合作中的難點、痛點問題，制定相關專題，逐條研究解決。三是適當邀請有合作意向的代表企業(yè)與園區(qū)參會，爭取通過會議實現(xiàn)在重要領域區(qū)域合作項目的簽約。

（二）發(fā)揮中小層級城市群在圈層結(jié)構(gòu)中的支撐作用

長江中游城市群區(qū)域范圍內(nèi)，還包含了若干大小不一的中小層級城市群（圈），這種大圈套小圈的圈層結(jié)構(gòu)特征與長三角城市群極為相似，長江中游城市群的差距在于：中小層級城市群（圈）本身發(fā)展不足，難以起到圈圈互動、助推大圈的支撐作用。應借鑒長三角經(jīng)驗，以長江中游城市群聯(lián)席會議制度為統(tǒng)領，推動三省范圍內(nèi)次區(qū)域合作與發(fā)展。一是加快都市圈、城市群同城化發(fā)展。國家“十四五”規(guī)劃中明確提出“推動長江中游城市群協(xié)同發(fā)展，加快武漢、長株潭都市圈建設，打造全國重要增長極”，這一論述表明長江中游城市群協(xié)同發(fā)展的動力來源于次級都市圈、城市群綜合功能的提升。當前武漢城市圈、長株潭城市群都在積極推動同城化發(fā)展，環(huán)鄱陽湖城市群也在積極推動協(xié)同發(fā)展，這將為長江中游城市群加快發(fā)展提供核心支撐。二是加快次級區(qū)域合作步伐與邊界毗鄰區(qū)域城市群合作發(fā)展，推進宜荊荊城市群、襄十隨城市群、三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)等加快發(fā)展，積極與武漢城市圈、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群三大城市群聯(lián)動發(fā)展，形成“圈中有圈、圈圈互動”的多層次良性互動格局。三是建立與完善不同層級聯(lián)席會議制度，通過成立領導小組以及市長聯(lián)席會議制度開展省內(nèi)城市合作與省際城市合作，為中小層級城市群協(xié)同發(fā)展提供制度保障。

（三）創(chuàng)新“飛地”模式賦能三省協(xié)同發(fā)展

靈活運用“飛地”模式，突破行政區(qū)劃限制，在三省范圍內(nèi)創(chuàng)建“人才飛地”“科創(chuàng)飛地”“制度飛地”等。在政府政策指導下，由園區(qū)開發(fā)公司按照市場化運作，以產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在需求為導向，促進長江中游城市群三省產(chǎn)業(yè)異地聯(lián)動發(fā)展。一是進一步優(yōu)化省內(nèi)飛地經(jīng)濟合作模式，突出兩地資源互補特征，實現(xiàn)雙方共贏。當前湖北省“飛地”經(jīng)濟發(fā)展中，大多采用的是直接托管模式，高層次高能級的“人才”飛地、“科技”飛地以及形成產(chǎn)業(yè)集群現(xiàn)象較少，因而對經(jīng)濟落后區(qū)域的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)效應不明顯，不能起到有效帶動作用，應積極學習長三角經(jīng)驗，開展多元化“飛地”模式與注重雙方資源互補與產(chǎn)業(yè)互動。二是進一步完善飛出地與飛入地的利益分配機制。探索實行區(qū)域股份制，允許合作雙方考慮權責關系、出資比例、能源消費、污染物排放等因素進行協(xié)商劃分。進一步明確雙方經(jīng)濟與社會事務的管理職能，減少矛盾，調(diào)動雙方的積極性。三是跨省開展經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的飛地合作。一般來說生態(tài)功能區(qū)多數(shù)屬于經(jīng)濟落后地區(qū)，且區(qū)域開發(fā)受到限制，可考慮以生態(tài)功能區(qū)與重點開發(fā)區(qū)之間開展產(chǎn)業(yè)異地聯(lián)動試點，再逐步向其他區(qū)域示范推廣。

（四）完善各類共享平臺的互任互用機制與服務功能

當前長江中游城市群也在積極推進各類共享平臺建設，如科技服務資源共享平臺，但總體來說推進力度不大，使用效率不高，可借鑒長三角經(jīng)驗，建立互認互用機制，提升平臺服務與應用水平，促進城市群各類資源的高效利用與流通。一是積極爭取國家相關部門支持，由國家專業(yè)部門與地方主管部門聯(lián)合共建專業(yè)化資源共享平臺。比如長三角積極推動與國家聯(lián)動建設科技資源共享平臺，由科技部、國家科技基礎條件平臺中心、地方科技主管部門以及各相關建設單位共同組成長三角平臺運行指導協(xié)調(diào)小組，這一背景下組建的專業(yè)共享平臺上下對接順暢，同時也便于統(tǒng)一規(guī)范標準，自然提高了應用水平。長江中游城市群也可以借鑒這一模式，推動科技資源共享平臺的建立與完善，充分發(fā)揮長江中游地區(qū)的科教資源優(yōu)勢。二是進一步消除部門內(nèi)部與部門之間的行政與信息壁壘。當前加快信息一體化建設，實現(xiàn)信息跨省已成為大勢所趨，2020年9月國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，但在推進過程中仍存在壁壘，當前長江中游城市群也在積極開展公積金互認互貸，但資金流通并不通暢，因此，在政策允許范圍內(nèi)放寬若干限制條件將是值得研究的課題。

（五）打造長江中游毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展示范區(qū)

因地制宜，找準毗鄰地區(qū)契合點，從點對點合作到深度融合發(fā)展。一是三省“綠心”共建長江中游綠色一體化示范區(qū)。湘鄂贛的幕阜山與湘贛邊界的羅霄山“綠心心臟”地帶，它不僅是長江中游城市群的“綠心”，也因地處中國經(jīng)濟地理中心而稱為“中國綠心”，這一區(qū)域具有天然的地理合作基礎，同時其綠色生態(tài)功能又與長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展主題相契合，三省可圍繞綠色脫貧、環(huán)境治理、生態(tài)補償?shù)乳_展深入合作，由點到面共建長江中游綠色一體化示范區(qū)。二是積極推動小池與九江新一輪同城化合作。?。ǔ兀┚牛ń┩腔鳛殚L江中游城市群內(nèi)部較早的嘗試性合作，曾經(jīng)是打破行政壁壘、謀求跨區(qū)域合作的創(chuàng)新之舉，然而兩地合作進展不盡人意，并陷入多重困境。在當前新發(fā)展格局與長江中游城市群再出發(fā)背景下，小池應當明確優(yōu)劣條件、發(fā)展階段與模式，重新選擇未來發(fā)展路徑，采取“上下聯(lián)動”發(fā)展模式，積極穩(wěn)妥地依托九江，通過機制創(chuàng)新、空間對接、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會資源共享四個方面的策略引導，實現(xiàn)與九江的同城化，打造真正的長江中游城市群樣板。

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