劉紅波 邱曉卿

摘 要： 政務數據共享是提升政務服務能力的關鍵要素，厘清其影響因素及動力機制有助于提升跨部門業(yè)務協(xié)同能力，推動數字政府建設。通過對1990—2020年析出的147篇政務數據共享重要中外文獻進行細讀和分析，從技術、組織和系統(tǒng)三個維度探討了政務數據共享影響因素的研究現狀，進而從激勵因素（驅動力）和障礙因素（抗阻力）兩個方面梳理了政務數據共享的關鍵影響因素，并針對現有數據共享理論研究存在的不足提出未來研究展望。未來在數據共享影響因素的內部關系、情境比較、縱向研究方法以及影響因素間的動態(tài)機制等方面存在進一步研究空間。實踐中，政務數據共享存在技術支撐、組織創(chuàng)新和系統(tǒng)實現三條路徑。此外，政治和經濟激勵機制、風險補償機制和風險共擔機制的完善將有助于政務數據共享的實現。

關鍵詞： 政務數據共享;數字政府;信息共享;影響因素

中圖分類號：? D035???? 文獻標志碼：A???? 文章編號：1009-055X（2021）03-0096-11

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2021.03.010

一、引 言

數據和信息正逐步成為新時期經濟社會發(fā)展最重要的生產要素，因其能推動數據資源優(yōu)化配置及數據賦能價值提升，組織間數據流動、開放和共享而被廣泛關注。作為數據治理的主導者，政府應首先全面打通自身內部機構間的數據壁壘，實現政務數據共享和業(yè)務協(xié)同。然而，政務數據共享水平總體不高，仍是制約我國政務平臺建設和政務服務發(fā)展的突出瓶頸[1]。消除部門間“數據煙囪”成為當前“放管服”改革難啃的硬骨頭。我國超過70%的政務服務平臺未能與部門辦事系統(tǒng)實現數據共享，不少政務大廳在辦理業(yè)務時，面臨多套系統(tǒng)、多個流程、反復登錄、重復錄入等問題，嚴重制約了審批效能的提升[2]?？梢?，政務數據共享仍是未來一段時間我國數字政府建設的重點和難點任務。

本文所提及的政務數據共享是指政府相關職能部門針對政務活動中收集和加工的各類數據資源展開的交流和共用活動，主要涵蓋為其他部門提供政務數據資源或使用其他部門的政務數據資源等行為。政務數據共享的效果取決于組織（共享主體）、數據（共享對象）和平臺（共享方法）三要素的優(yōu)劣，因此政務數據共享效果的測度主要取決于組織間關系、政務數據質量以及數字化平臺建設等方面。盡管政務數據共享相關研究已在國內外廣泛展開，針對數據共享影響因素的研究也較為豐富，但面對實踐中數據共享仍是數據治理痛點的事實，我們又不免思考：這是理論與實踐產生了脫節(jié)，還是因為數據共享動力機制尚不清晰？鑒于此，本文將通過文獻研究實現兩個目的：一是對政務數據共享影響因素研究文獻進行類型化處理，歸納出技術、組織和系統(tǒng)三種不同的維度，進而分析提煉政務數據共享的技術支撐、組織創(chuàng)新和系統(tǒng)實現三條路徑;二是在對政務數據共享的驅動力和抗阻力進行有限區(qū)分的基礎上，梳理影響政務數據共享的激勵因素和障礙因素，希冀在實踐中形成激勵機制和風險規(guī)制相結合的共享動力機制。文中對政務數據共享相關理論的評述，將有助于提高對政務數據共享影響因素研究脈絡的整體認識，亦有助于在現實中推動跨部門一體化政務服務建設和提升行政效能。

本文所采用的文獻樣本主要來自中文綜合性文獻數據庫中國知網（CNKI）和外文文獻權威數據庫Web of Science中的期刊、學位論文和會議論文三類細分數據庫。考慮到20世紀90年代互聯網在辦公自動化領域已廣泛應用，尤其是1993年電子政務建設在全球啟動，通過數據在線方式向企業(yè)和公眾提供政務服務，政務信息和數據共享也由此漸入學術研究視野，所以筆者選擇1990年作為文獻檢索的起始點，將檢索時間范圍確定為1990—2020年。而后，采用主題檢索方式，以“政府/政務數據/信息共享”“government information/data sharing”“public information systems”“e-government integration/interoperability”等為主題詞進行模糊檢索，并通過谷歌學術搜索（Google Scholar）進行補充檢索，一共檢索到1523篇文獻。針對上述文獻，本文基于以下標準進行了進一步篩選：一是研究應在公共部門情境下展開，關注政府機構間的政務數據共享;二是“政務數據共享”研究文獻中涉及影響因素、能力評價、平臺設計等多個研究議題，本文主要探究政務數據共享的影響因素議題;三是研究必須遵循嚴謹和科學的研究方法，具有明確的觀點且得出較為客觀科學的結論。在此基礎上，筆者通過文本細讀和篩選，共析出與政務數據共享影響因素相關的重要中外文獻147篇。下文的文獻量化分析以及理論評述均基于上述文獻內容展開。

二、政務數據共享影響因素的三個維度

數字政府專家道斯（Sharon S. Dawes）是最早對政府數據共享展開系統(tǒng)性研究的學者之一。她以科學管理理論為基礎，從技術、組織和政治三個角度分析了數據共享中的收益和風險，并提出一個用于理解政策、實際操作和期望之間相互作用的理論模型[3]。這一理論框架成為后續(xù)研究者研究政府數據共享的基礎性框架。Landsbergen等[4]在道斯模型基礎上構建了一個涵蓋技術、互操作政策架構和制度三方面以支持數據共享的框架，擴展了數據共享中的基礎設施支撐作用;Akbulut[5]又承接了上述學者的研究，運用創(chuàng)新擴散理論、關鍵規(guī)模理論和社會交易理論，從電子信息共享、部門和環(huán)境等特征層面，驗證了機構的信息技術實力、外部環(huán)境、信息共享的成本、風險和復雜性與數據共享水平密切相關，她的主要貢獻是關注到了組織內外環(huán)境的區(qū)別，為后來學者提供了多樣的研究角度。楊建梁等[6]通過綜合集成法梳理了影響數據共享的關鍵因素，它們主要集中在法規(guī)政策與標準、體制、機制和技術四種維度上。追隨上述學術傳統(tǒng)，筆者將從技術、組織和系統(tǒng)三個維度探討政務數據共享影響因素的理論發(fā)展情況，如表1所示。選擇這三個維度的理由如下：首先，政務數據是共享對象和基礎要素，且主要以電子化或數字化方式附著在政務服務平臺之中，因此，如何通過提升技術水平和完善信息化平臺建設來提升共享能力便成為一個邏輯起點。其次，共享不是單一部門的行為，而是多部門展開的跨機構活動;作為共享主體，組織內部或組織間行為對共享的影響毋庸置疑，其中涉及組織利益、府際關系以及組織內部的管理活動等。最后，組織外部環(huán)境系統(tǒng)作用于共享活動;此外，數據共享是一個多元因素相互作用的過程，這種結合是有機的、動態(tài)的和復雜的，構成復合統(tǒng)一的整體進而影響政務數據共享的效果。

（一）技術維度

20世紀90年代，全球范圍內的電子政務建設帶動了信息技術在政府中的創(chuàng)新應用。從技術維度探究化解政務數據共享難題的方法成為一種新思潮，重點探討在行政體制或行政組織重塑路徑之外，作為基礎要素的技術如何支持組織間數據共享。技術維度的大多數研究來自信息科學、計算機科學領域，植根于技術接受理論，主要基礎性理論還包括信息系統(tǒng)成功模型等。此類研究與數據共享的組織維度及系統(tǒng)維度研究相比是最少的，數量僅占17.69%。當可擴展標記語言（XML）被設計出來后不久，便有學者探討其在電子數據交換共享中的良好效用，通過定義、存儲、訪問和維護需要共享的數據，進而推進機構間數據共享[7]。而后，其他重要的技術要素如語義整合[8]、元數據標準[9]及信息安全協(xié)議[10]等得到越來越多的關注，以應對缺乏統(tǒng)一架構、不兼容的數據標準、缺乏相關的集成專業(yè)知識及遺留流程的存在等障礙。此外，數據共享與互操作性密不可分，互操作性是實現政府服務協(xié)作和集成的基本技術要求[11]。伴隨新一代數字技術發(fā)展，云計算、大數據和區(qū)塊鏈[12]等也在政府基礎數據協(xié)同共享模式的探討和應用之列。

（二）組織維度

通過研究組織特征和組織間關系來創(chuàng)新跨部門數據共享模式一直備受關注。20世紀末的新公共管理運動推動了政府業(yè)務流程的再造和重塑，雖在一定程度上摒棄了官僚制，但也造成了部門間目標不一致、各自為政等碎片化問題。進入21世紀，整體性治理倡導的協(xié)同政府理念從組織創(chuàng)新層面推進行政資源的整合和部門間的業(yè)務協(xié)同。此類研究文獻主要來自公共政策和行政管理領域學者，所以采用的理論工具主要來自經濟學、政治學和管理學，如創(chuàng)新擴散理論、交易成本理論、需求理論等均植根于此。組織間數據共享不單單涉及技術層面，克服數據共享方面的技術問題僅僅是為數據共享奠定基礎，更復雜的挑戰(zhàn)則在于組織層面。數據共享被視為一種創(chuàng)新活動，參與組織是所有數據共享項目中最重要的利益相關者，他們在接納新事物之前會衡量數據共享的成本收益之差，即考慮預期收益和預期風險，結果在很大程度上影響著部門與其他機構共享數據的意愿[13]，而這也決定了政府數據共享項目的效果。除此之外，組織本身的特征如組織文化[14]、組織結構[15]和組織間的關系[16]都會影響跨部門數據共享的效果。

（三）系統(tǒng)維度

在系統(tǒng)維度，除了考察技術、組織要素對跨部門數據共享的影響之外，還加入了環(huán)境這一外部變量，從全方位的角度探討政務數據共享的障礙，其理論基礎主要包括制度理論、動態(tài)理論和系統(tǒng)理論等。從系統(tǒng)維度研究數據共享的文獻也最多，占析出文獻數量的60.54%。前期學者多應用定性方法探討影響數據共享的全面因素，并且考察的案例發(fā)生在不同的情境之下，多數都適用于發(fā)達國家和發(fā)展中國家，說明跨部門的數據共享是一個全球性問題[17]。數據共享還是一個復雜的問題，如果按照重要程度進行排序，那么政務數據共享的影響因素依次包括立法與政策、組織、技術、環(huán)境等因素，并且大部分影響因素間是相互作用的[18]。Gil-Garcia等[19]在前人研究基礎上用結構方程模型等定量方法在統(tǒng)計意義上驗證數據共享影響因子有效性，并且嘗試對部分影響因素劃分重要等級。如果將數據共享項目視為一個系統(tǒng)，那么時間因素和影響因子間的相互作用便不可忽略，并且很多影響因素也會隨著時間的推移而重塑[20]。Wang[21]在力場理論和機制理論相結合的理論框架下，構建了一個政府間數據共享的動態(tài)機制模型，模型由作用于跨部門數據共享的六種力量及其活動、效應和相互作用組成，打開了數據共享作用機制黑箱，并解釋了共享障礙產生的原因。

（四）政務數據共享的三條路徑

技術、組織和系統(tǒng)三個維度的政務數據共享影響因素代表了從技術焦點、組織經緯到復雜系統(tǒng)的連續(xù)統(tǒng)一體。技術層面強調實現政務數據共享所需的技術互操作性;組織層面關注組織創(chuàng)新對數據共享的重要性;而系統(tǒng)層面則越來越強調數據共享是一種復雜的多維現象，涉及技術、組織、制度、政治、經濟和社會等因素。由此，三類研究也為政務數據共享開辟了三條實現路徑，如圖1所示。第一，技術支撐路徑Ⅰ：重點通過信息技術或數據技術推動部門信息化建設，盡量繞開權力結構的調整，應用“互聯網+”或“智能+”建立跨部門的業(yè)務協(xié)同。但單純的部門內技術應用，而無數據交換標準的頂層設計，則會造成數據孤島。第二，組織創(chuàng)新路徑Ⅱ：強調政府部門間的組織重塑、體制創(chuàng)新或流程再造，從組織結構和組織文化等方面入手創(chuàng)設整體性和集中化的部門。第三，系統(tǒng)實現路徑Ⅲ：同時重視技術支撐要素和組織創(chuàng)新要素的能動性，在兩者的共同作用下提升政務數據共享的效能。筆者認為，無論是技術路徑還是組織路徑都很難單獨實現良好的數據共享效果，盡管它們可能在某個方面的數據共享中呈現優(yōu)勢，但最終數據共享難題的解決仍需系統(tǒng)性方案。

三、政務數據共享影響因素的雙向作用

在過去的30年間，政務數據共享研究文獻采用了越來越全面的視角，探討激勵或阻礙數據共享的重要因素。盡管技術、組織和系統(tǒng)三類研究的理論基礎存在差異，但各自的動力邏輯都強調了兩個共同的作用力：激勵因素（或共享驅動力）和障礙因素（或共享抗阻力）。所謂激勵因素是指有助于塑造良好共享環(huán)境或激發(fā)共享動力的因素，在一般情況下，激勵因素與共享效果具有正相關關系;而障礙因素是指對數據共享帶來不利影響或造成困擾的因素，一般認為，障礙因素與共享效果具有負相關關系。值得說明的是，本文對政務數據共享的驅動力和抗阻力僅進行了有限區(qū)分，而非完美區(qū)分，這是因為某些影響因素所表現出來的激勵特性或障礙特性并不明顯，如組織結構。筆者認為當前條塊分割嚴重的科層制組織結構不利于數據共享，遂將其歸類為障礙因素;而法規(guī)政策則能夠為數據共享提供合法合規(guī)的制度保障以及明晰的權責關系，所以將其歸類為激勵因素。不同維度下政務數據共享的驅動力和抗阻力如圖2所示。由圖2可以看出，大約45%（N=66）的研究探討了激勵因素對跨部門數據共享的積極作用;大約55%（N=81）的研究評估了跨部門數據共享所面臨的障礙?；诖耍疚膶募詈驼系K兩方面梳理和剖析影響跨部門數據共享的因素。

（一）共享驅動力：激勵因素

1.信息技術能力與數字技術能力

政府部門的信息技術（information technology，IT）能力是跨部門數據共享成功的一個關鍵因素。隨著信息技術的發(fā)展，組織間協(xié)作的有效性和效率得到增強[22]。參與數據共享的機構需要一定水平的IT 能力，以確保數據流可以從提供者適當地移動到接收者[23]。IT能力包括參與共享所需的 IT 基礎設施、使用和管理 IT 的技術資源、系統(tǒng)運營的管理人員和領域專家，適當的人力、資金和技術資源配備非常必要[24]。然而，技術因素對數據共享的影響在中國情境下并不顯著，這主要由于中國電子政務建設之初，大多數機構都各自建立起IT中心、系統(tǒng)平臺和網站，反而造成了數據的割裂[16]。目前，理論界和實踐界均認為，與組織和政治方面的挑戰(zhàn)相比，技術挑戰(zhàn)并不復雜。當前，隨著信息技術向數字技術（digital technology，DT）的發(fā)展，DT能力在政務數據共享中的影響日趨凸顯，諸如政務云平臺、區(qū)塊鏈的智能合約[12]等成為破解數據共享難題的新嘗試。

2.兼容性和標準化

技術兼容性是指電子數據共享所需技術與當地機構現有數據系統(tǒng)兼容的程度[25]。為了實現信息交換并為交換數據提供更大的效用，參與組織需要兼容的基礎設施以及一致的數據定義和標準[3]。在跨部門數據共享網絡中，參與部門的信息系統(tǒng)需要使用同類型的硬件和軟件，同種計算機系統(tǒng)、網絡和軟件工具以促進“相互通信”。盡管開放技術標準的出現可以提供幫助，但完全的技術兼容性仍然需要數年時間，專有硬件和軟件的持續(xù)存在以及本地開發(fā)的特殊數據定義是數據共享成功的主要障礙。在電子政務發(fā)展初期，每個部門各自建立起自己的信息系統(tǒng)，軟硬件、平臺、數據標準等都不一致，這給政府部門間數據共享帶來困難[26]。由于我國一開始缺乏頂層設計，各個部門的數據管理都是自成體系，數據管理較亂，嚴重影響了政府數字共享的實施。因缺乏數據的統(tǒng)一標準，各部門難以實現信息交流。面對異構的軟硬件、信息系統(tǒng)和標準不統(tǒng)一，首要的解決辦法是信息共享接口實現標準化，通過統(tǒng)一開發(fā)標準、優(yōu)化平臺和應用程序互操作性以及應用元數據和算法來保障技術兼容性[27]。

3.組織信任

在大多數合作關系中，信任一直被視為一種替代治理機制（替代利益和權力），特別是在網絡環(huán)境中[28]。組織間數據共享關系在很大程度上依賴于所涉及組織之間的信任建設，信任建設是發(fā)展跨部門數據共享的關鍵因素[29]。一方面，高度的信任可以通過提高感知收益和降低感知風險以促進數據共享項目的全面參與[30]以及關于復雜業(yè)務流程和實踐的高水平知識分享[31];另一方面，組織信任能夠緩解沖突和風險承擔。信息和數據在某種程度上象征著一個政府部門的權力，共享數據意味著部分權力的分散或流失;如果擔心自主性喪失和部門數據被濫用，就會給該部門帶來壓力，而信任則能夠有效緩解這一擔憂[32]。政府部門間的信任模型主要有兩種：一種是基于利益的直接信任模型，旨在通過建立數據共享協(xié)議使得參與者之間實現多贏，并且保證每個數據共享過程的公平合理性;另一種是基于行政權威的第三方信任模型，能夠快速高效地建立起共享雙方的信任關系，提高數據共享效率[33]。而Rousseau等[34]區(qū)分了三種信任：關系型信任、機構型信任和計算型信任[關系型信任是建立在長期與彼此的個人關系之上的;機構型信任是指調節(jié)合作中主要參與者之間關系的體制框架;計算型信任指對交互中交織在一起的風險和收益的估計。機構框架感知的變化可能導致風險感知的改變，促使計算型信任的增加。關系型信任與情感紐帶、行為者之間共同的價值觀或目標，或對合作中其他參與者的仁愛、能力和誠信的認可有關。]。在政府部門間數據共享初期階段，在政策的引導和雙方利益的博弈下，雙方合作的基礎是機構型信任和計算型信任，合作后期逐漸發(fā)展成關系型信任。

4.領導力

領導力主要通過建立組織共同愿景、組織文化以及指導和調配資源來推進組織任務的達成。高層領導者的支持可以幫助啟動和維持跨機構的數據共享[35]。領導力可以通過行政介入、正式權威和非正式領導來行使[GIL-GARCIA J R， PARDO T A， BURKE G B. Government leadership in multi-sector IT-enabled networks：Lessons from the response to the West Nile virus outbreak[C]//Leading the future of the public sector：the third transatlantic dialogue， 2007：1-24.]：行政介入可以通過支持非正式領導者、尊重參與組織的自主性、鼓勵員工參與并提供財務資源來幫助數據共享;正式權威可以幫助參與組織之間建立協(xié)議，創(chuàng)造環(huán)境來制訂適當和有效的策略，并幫助主要參與者參與;非正式領導可以幫助參與者之間建立信任，促進參與者互動，為復雜問題提供本地化解決方案，并闡明參與者在協(xié)作過程中的角色和責任。領導力通過其特征、權力、行為、干預和成功標準來影響政府組織間數據共享[36]。為了確保部門間數據共享的成功，還應努力確保政治或高層管理人員的支持，鼓勵建立和保持與項目團隊的積極關系，鼓勵學習、適應和推動外部參與者之間的信任和合作[37]。

5.預期收益

政府間數據共享將有益于提高數據質量、簡化業(yè)務流程、提高管理效率、增強決策能力以及降低成本等[16]。此外，數據提供部門預期的共享回報還包括對高層領導的贊賞、增加的財務預算、成本補償、數據接收部門的積極反饋和擴大的權限，這意味著部門利益甚至是負責官員的個人利益是數據提供部門的直接激勵[21]。從交易成本經濟理論的角度來看，激勵可以對跨部門數據共享產生重要作用，只有當政府部門感知到對己對人有所幫助時才會積極參與數據共享。各機構花費了他們的資源，如預算、人員、網絡和時間來收集信息和建立知識，若沒有適當的補償，機構往往不愿意與其他機構分享他們的信息和知識[17]。政府部門面對數據共享也會權衡成本與收益問題，要從共享數據這個集體物品中獲益，首先得支付數據處理的預先成本，并且存在著某部門支付數據成本而其他部門“搭便車”的現象，從而面臨著集體行動的困境。因為“數據”這一特殊交易物品資產專用性較高、績效可測量性較低，所以在府際數據共享中存在著凈收益的非對稱性，影響到共享動力，將產生制度性集體行動的協(xié)調風險[38]。

6.法規(guī)政策

政務數據共享嵌入在復雜的法律和政治環(huán)境中。法律和政策對跨組織，特別是公共部門間的信息和數據共享有較大的影響。共享政策有助于創(chuàng)造一種數據共享是公共機構有效合法活動的環(huán)境[3]，并指導政務信息資源共享的推進[39]。首先，法律對政府部門收集和發(fā)布信息的權限進行明確規(guī)定，為政府間數據交換提供政策引導，這啟示我們很有必要在建設初期從法律上給予數據共享合法性，并制定統(tǒng)一的政策讓權限明晰[4]。其次，共享立法的強制性會調動政府部門在數據共享實際運作過程中的積極性[40]。再次，明確的法律和政策可以促進組織間數據共享項目中的雙方關系建設，降低數據共享風險（如對數據濫用產生責任擔憂），有益于數據共享活動中的信任開發(fā)[37]。最后，法規(guī)政策還可以減少官僚機構固有的組織結構所帶來的挑戰(zhàn)[41]，支持性法規(guī)從地位上賦予數據共享優(yōu)先地位，為公共部門數據共享舉措帶來資金和資源支持，以實現可持續(xù)發(fā)展[3]。但也要注意，由于禁止政府機構在公共安全和國家安全等領域分享敏感和管制數據的政策，數據無法實現全面共享[42]。

同樣是運用定量方法實證分析中國的法規(guī)政策因素對跨組織數據共享的影響，不同學者卻得出了不同的結論。部分研究發(fā)現，在中國情境下法規(guī)政策對跨部門數據共享具有正向影響[43-44]，而Fan等[16]則研究發(fā)現法律和政策對中國政府機構之間的G2G數據共享沒有顯著影響，因為，盡管中央政府在2002年出臺了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，但地方政府也制定了地方政策法規(guī)并繼續(xù)遵循自己的政策，導致全國范圍內的電子政務不兼容問題。

7.政治支持

政府領導層的支持和參與是提高政府跨部門數據共享計劃效率和優(yōu)先級的有效方法[18]，這通過定量分析在統(tǒng)計學意義上得到了驗證[16]。如果在地方政府中擁有一名對數據共享感興趣的領導者，將非常有助于克服數據共享方面的潛在障礙[31]，這是因為政治支持可以帶來必要的資金和其他資源，以便為數據共享項目提供基礎條件。在許多情況下，政府部門在發(fā)布有關潛在敏感事件和不確定是否公開的數據之前，需要獲得管理層的批準?，F任首席官員的政治支持往往會增強基本法律和政策的權威，進而有助于知識網絡或數據共享的有序推進[35]。高層領導的行政參與可以給非正式領導人帶來示范作用，通過支持非正式領導人的行動，并尊重和確保員工參與組織活動的自主性，來影響員工參與組織活動的意愿，對跨界數據共享產生影響[32]。

（二）共享抗阻力：障礙因素

1.數據安全風險

數據安全是網絡安全以及國家安全重要組成部分。政府機構負責搜集、處理以及提供大量公共數據，很多數據具有保密性質，一旦該數據與其他部門共享，數據安全就無法由一個機構控制，這就帶來了數據安全的隱患[45]。例如，執(zhí)法領域的數據非常敏感，刑事案件的內部調查數據是高度機密的，這些保密信息一旦被不法分子利用，極有可能危害政黨利益或國家安全，因此設計一個可以處理共享數據訪問授權和認證的系統(tǒng)，以此保障政府數據的安全性和保密性極為重要。

2.技術復雜性

技術復雜性指的是部門工作人員對參與機構間共享電子數據所認知的困難程度[46]。它可被分為兩個方面：一是開發(fā)電子數據共享系統(tǒng)的復雜性;二是實施電子數據共享的復雜性。開發(fā)共享系統(tǒng)或實施數據共享需要付出時間和精力，因此降低了復雜技術被采用的可能性[5]。技術復雜性對于機構參與數據共享的意愿具有抑制作用[47]。為了增加政府機構對數據共享的參與，以易于使用和對用戶友好的方式設計電子信息共享系統(tǒng)可能會有所幫助[5]。Kim等[48]發(fā)現，除了設計用戶友好型的IT應用，還可以通過讓高層領導使用IT 應用來促進組織成員使用新技術的意愿。

3.組織結構

官僚制的正式等級結構可能會制造阻礙組織數據共享活動的障礙[49]。正式化和集權化對多層級組織中的數據共享具有顯著的負面影響，集權化可能會阻礙組織間數據交流和合作[47]。政府機構擁有不同的業(yè)務程序和工作流程、資源和預算、各自的任務和業(yè)務;不同的政府機構可以提供不同級別的數據質量，其跨組織邊界共享數據的方法和策略也各不相同，這些特征阻礙了跨部門數據共享[15]。Luna-Reyes等[50]發(fā)現制度安排和組織結構不僅型構技術，而且型構組織間信任和政府數據共享。當組織成員的自主權有限并需要獲得上級批準才能做出決定時，他們與其他組織共享數據的興趣大大減少[48]。另外，官僚體制的橫向分化也可能構成數據共享的障礙[51]。研究人員還發(fā)現，形式化，如正式規(guī)則、指導方針和程序以及監(jiān)管可能也是信息共享的障礙。非正式的結構和自愿安排可能導致員工之間更加靈活和開放的互動，并且似乎比正式和強制協(xié)作努力的結構更成功[52]。

4.組織文化差異

價值觀和文化差異是最難解決的障礙，結構可以通過政治命令來改變，但價值變化要慢得多[53]。信息和知識的共享可能涉及參與組織之間的復雜交互，因為它們的起源、價值和文化不同[54]。此外，不同的組織單獨制定了其運作程序、控制機制和工作流程，這可能會增加數據共享和整合的難度[55]。Drake等[54]確定了公共部門的三個亞文化：政治家、官僚和科學家。每個亞文化傾向于使用不同的數據、信息和知識來完成其工作;利用不同的能力和傾向來收集和獲取自己需要的數據;使用具有特定內涵且不易變更的多樣化指標，收集不同類別的數據;對其信息的輸出也有不同的要求和使用。因此，每個亞文化都認為自己在這個價值鏈中扮演著不同的角色，有著不同的貢獻和目的。這些差異可能導致帶來數據共享協(xié)調方面的困難。不同組織有不同的使命和運作方式，政府機構培養(yǎng)各自的組織文化和價值觀，不同政府機構對數據共享有不同的態(tài)度，部門之間的談判和溝通通常需要時間和成本[15]。此外，政府部門擁有相互競爭的利益，讓多個政府部門在具有不同的組織價值時將目標放在一個共同點上并不是一件容易的工作[23]。

5.預期風險

預期風險是指組織成員對政府間數據共享可能帶來的挑戰(zhàn)或損失的擔憂，它對數據共享活動起到抑制作用[21]。預期風險主要有三種：首先，誤解或濫用數據的風險。一種情況是部門采集數據質量得不到保證[56];另一種情況是考慮到其他組織可能濫用數據或可能收到質量低下的數據，并且關于其他政府機構如何處理、使用和保護共享數據的不確定性引發(fā)了政府機構作為數據提供者對跨越邊界共享數據的責任的擔憂[15]，這也會給政府數據共享帶來阻力[29]。其次，數據共享可能導致敏感數據的泄露。一方面，管理者們擔心個人隱私和敏感數據在數據共享過程中的保密問題[3];另一方面，共享數據將參與的部門暴露在公眾監(jiān)督之下，并且跨部門數據共享會增加相關機構受到更多公開審查的可能性，或引起績效評估[57]，此時交流的數據就會變得敏感，降低政府機構共享數據的意愿。最后，失去權威的政治風險。數據通常被認為是組織權力和資源的來源，將己有數據共享給其他組織，有可能有助于實現對方的目標而對自己毫無益處，反而導致權力、影響力和資源的喪失[16]。不過，在國內情境下的研究表明政府部門領導對信息共享存在風險的關注度不及預期收益，他們更期望從政務數據共享中獲得益處[58]。

綜上所述，影響政務數據共享的因素十分繁雜。另外，由于方法、技術、理論視角等差異，有些研究中的顯著影響因素在另一些研究中卻變得無關緊要，甚至學者們就同一影響因素也會得出截然相反的結果。因而，在后續(xù)研究中需審慎地結合前人研究進行綜合分析。此外，雖然本文試圖從激勵因素和障礙因素兩大方面對政務數據共享動力因素進行綜述，但也應注意到，這些動力因素絕非彼此孤立的，它們之間既有所重合又相互作用，共同對政務數據共享行為產生影響。

（三）政務數據共享影響因素的作用機制

前面梳理了影響政務數據共享的激勵因素和障礙因素，似乎說明在行政環(huán)境中存在著作用于政務數據共享的兩種對抗力量，而筆者對此分類是希冀在實踐中形成激勵機制和風險規(guī)制相結合的共享動力機制，如圖3所示。具體而言，對于信息技術能力和數字技術能力（IT /DT能力）、兼容性和標準化、組織信任、領導力、預期收益、法規(guī)政策和政治支持等因素，要通過政治激勵機制或經濟激勵機制給予政治、經濟以及財政等方面的支持;而對于數據安全風險、技術復雜性、組織結構、組織文化差異以及預期風險等因素，要盡量建立風險補償機制或風險共擔機制以規(guī)避其風險和成本影響。例如，數據所有者會擔心其數據在使用過程中的安全風險和過度使用等問題，這時不應由數據所有者來獨自承擔責任，風險共擔機制的建立就是要明晰責任主體和責任范圍，避免增加數據所有者抵觸共享的情緒。風險補償機制也是通過為數據共享部門提供財政、技術或人員等方面的支持來補償其在數據共享過程中可能損失的成本及可能承擔的風險。相比較而言，激勵因素更易通過提升部門內部動力來推進共享實現;而障礙因素則更需通過部門外部壓力來倒逼共享實現。

四、結 語

跨組織邊界共享數據的能力是優(yōu)化公共服務供給和通過多個協(xié)作環(huán)境進行有效決策的先決條件。推動政府跨部門數據共享有助于增強組織間的協(xié)同能力，提高政府治理和公共服務水平。在過去30年間，從數據共享影響因素的識別，到其對各個層面產出作用機制“黑箱”的打開，數據共享理論得到了有效發(fā)展。然而，政務數據共享的研究依然存在較多關鍵問題尚不清晰。

第一，對政務數據共享影響因素內部關系的研究不夠深入，如法律和政策就對數據共享產生直接和間接的作用，而這種情況也可能存在于其他因素中，因此研究影響因素關系的方向性和依賴性也可能是一個新的研究方向。

第二，政務數據共享的情境比較研究依然匱乏，研究發(fā)現不同國情下的政務數據共享影響因素有差異，在國家或地區(qū)間研究結論存在適用性問題，因此有必要在不同的情境下，如在發(fā)達國家和發(fā)展中國家，在電子政務發(fā)展的不同階段，檢驗影響因素的作用程度。

第三，有限的研究文獻中，采用定量研究方法的文獻較少（26篇），僅占18%，有必要進一步用定量方法檢驗已發(fā)現影響因素的作用，在對樣本數據的采集、分析期間，注重的仍然只是橫剖數據，這會弱化研究中變量因果關系的解釋能力，需注重縱向研究方法的運用;從較長的時間里觀察和分析政府跨部門數據共享發(fā)生和發(fā)展過程，分析影響不同部門或跨部門數據共享的諸種因素，深化議題的研究力度，提升研究結論的科學性、可靠性和普適性。

第四，對政務數據共享靜態(tài)障礙機制的研究已取得一定成果，但鮮有探討政務數據共享影響因素間的動態(tài)機制的研究，下一步有必要確定各種障礙背后的作用力并分析其作用機制，進而揭示幾大因素是如何共同形塑數據共享的。

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A Review of Researches on the Influencing Factors of Government Data Sharing

LIU Hong-bo QIU Xiao-qing

（School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，Guangdong，China）

Abstract：Governmental data sharing is a key element in improving the ability of government services. Clarifying its influencing factors and motivation mechanism will help to enhance the cross-departmental business synergy and promote the construction of digital government. Through careful reading and analysis of 147 important Chinese and foreign documents on government data sharing from 1990 to 2020， this paper discusses the research status of the influencing factors of government data sharing from the three dimensions of technology， organization and system， and then combs the key influencing factors of government data sharing in the aspects of motivation factors （driving forces） and obstacles factors （resistance）， and proposes future research prospects for the shortcomings of existing data sharing theoretical research. In the future， there is room for further research on the internal relationships of influencing factors of data sharing， contextual comparison， longitudinal research methods， and dynamic mechanisms among influencing factors; in practice， there are three paths for government data sharing：technical support， organizational innovation， and system realization; in addition， the improvement of political and economic incentive mechanism， risk compensation mechanism and risk sharing mechanism will help the realization of government data sharing.

Key words：government data sharing;digital government;information sharing; influencing factors

收稿日期： 2020-12-10

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“新時代城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設研究”（20JZD029）;國家留學基金資助項目“新媒體社會中的公民政治參與和政府回應研究”（201906155004）;廣州市哲學社會科學“十三五”規(guī)劃2018年度課題“大數據背景下廣州政府數據開放共享動力機制研究”（2018GZYB11）;中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助重點項目“‘互聯網+條件下政府服務方式創(chuàng)新研究”（XZD18）。

作者簡介：劉紅波（1982—），男，博士后，副教授，碩士生導師，主要研究方向為電子政務、數字治理和智慧城市。