論財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)

黃良杰 崔海紅

【摘要】黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化， 作為政府績(jī)效問(wèn)責(zé)工具的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)有利于政府治理能力的提升。 基于此， 從財(cái)政專項(xiàng)資金配置的“項(xiàng)目制”著手， 探討財(cái)政專項(xiàng)資金配置的邏輯及其績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制， 分析財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)對(duì)提升政府治理能力的作用機(jī)理。 本研究認(rèn)為， 實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的邏輯起點(diǎn)首先是財(cái)政專項(xiàng)資金的公平性、普惠性、動(dòng)員性以及引領(lǐng)性， 其次是財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性， 并提出財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、路徑和方法以及相關(guān)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】政府治理能力;財(cái)政專項(xiàng)資金;績(jī)效審計(jì);項(xiàng)目制

【中圖分類號(hào)】 F812? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）11-0122-5

一、引言

治理， 是指運(yùn)用一定的手段和方式， 對(duì)特定的事物加以管理、調(diào)整、改造， 使其達(dá)到有序狀態(tài)、符合一定要求的活動(dòng)和過(guò)程[1] ， 核心在于解決治理過(guò)程中權(quán)力、資源等的配置效率以及信息不對(duì)稱等問(wèn)題。 對(duì)于國(guó)家治理而言， 其治理的對(duì)象是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)， 以使國(guó)家和社會(huì)達(dá)到一定的理想狀態(tài); 國(guó)家治理的核心是處理和協(xié)調(diào)好國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、公共部門與私人部門之間的關(guān)系。 政府治理體系和政府治理能力是國(guó)家治理的重要組成部分， 是國(guó)家治理體系發(fā)揮作用的重要保障， 治理的目的是通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的相互協(xié)調(diào)， 促進(jìn)資源的有效配置， 推動(dòng)社會(huì)持續(xù)、全面、均衡發(fā)展， 使國(guó)家和社會(huì)形成一種遵循正確價(jià)值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)。 其最終目的是解決好“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者之間的關(guān)系， 即所謂“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”等問(wèn)題。 參與和實(shí)施治理的全部要素、手段、方式和環(huán)境、條件的總和構(gòu)成了治理體系。

政府財(cái)政資金配置水平是政府治理能力的具體體現(xiàn)。 二十年來(lái)， 政府財(cái)政資金的一種特殊配置方式就是以項(xiàng)目方式配置給地方政府或其他部門[2-4] ， 從而形成了財(cái)政專項(xiàng)資金， 以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 提升地方公共服務(wù)和公共產(chǎn)品公共水平。 在科技、教育、兒童醫(yī)療、農(nóng)村生活條件改善、扶貧等方面做到了有效地投入和覆蓋， 充分發(fā)揮了集中力量辦大事的中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。 但資金的項(xiàng)目化和專項(xiàng)化也成為了上級(jí)部門權(quán)力膨脹的主要手段， “跑部錢進(jìn)”甚至成為個(gè)別地方政府或某些部門的主要工作目標(biāo)之一。 某些領(lǐng)域“項(xiàng)目發(fā)包”演變成了“設(shè)租尋租”行為[4] ， 導(dǎo)致部分財(cái)政專項(xiàng)資金使用存在無(wú)效率狀態(tài)。 作為政府的一種特殊財(cái)政手段， 財(cái)政專項(xiàng)資金的配置水平更加成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)， 亦是政府行政管理中的一個(gè)難點(diǎn)， 完善治理與監(jiān)督機(jī)制是化解這一難題的主要途徑之一。

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排， 是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石和重要保障[5] 。 監(jiān)督權(quán)是國(guó)家治理體系的重要組成部分。 “有效的監(jiān)督”是提升國(guó)家治理能力的重要保證。 推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化， 審計(jì)監(jiān)督全覆蓋是基礎(chǔ)。 目前， 財(cái)政專項(xiàng)資金存在配置權(quán)異化、配置效率低等現(xiàn)象， 通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)監(jiān)督， 分析財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及公平性， 對(duì)提升政府財(cái)政專項(xiàng)資金的配置效率尤為重要。 但從目前各級(jí)政府實(shí)施的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)來(lái)看， 許多績(jī)效審計(jì)主要是借鑒西方績(jī)效審計(jì)理論， 在實(shí)踐中模仿西方的做法， 取得的效果并不是很明顯。 本文基于中國(guó)國(guó)家治理特色及中國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金的特殊性， 探討財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐邏輯， 具有一定的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金配置機(jī)制及績(jī)效評(píng)價(jià)

1. 財(cái)政專項(xiàng)資金配置機(jī)制。 財(cái)政專項(xiàng)資金是指中央政府為了實(shí)施其宏觀政策目標(biāo)以及對(duì)地方政府代行一些中央政府職能進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的， 目的在于加強(qiáng)中央政府調(diào)控地方政府行為、優(yōu)化地方財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)， 引導(dǎo)地方財(cái)政資金投向國(guó)家重點(diǎn)支持和發(fā)展的事業(yè)[3] ， 因此財(cái)政專項(xiàng)資金具有動(dòng)員性與引領(lǐng)性特征。 財(cái)政專項(xiàng)資金脫胎于分稅制下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系， 在分稅制體系下， 更多的公共服務(wù)、科技研發(fā)、扶貧等領(lǐng)域需要財(cái)政專項(xiàng)資金來(lái)提供支持， 所以， 財(cái)政專項(xiàng)資金又具有公平性與普惠性特征。

財(cái)政專項(xiàng)資金通常是按照項(xiàng)目制進(jìn)行配置的。 按照其來(lái)源渠道大致可分為三類： 一是財(cái)政預(yù)算部門的專項(xiàng)撥款， 即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的部分， 由財(cái)政系統(tǒng)負(fù)責(zé)分配管理; 二是部門資金， 即財(cái)政預(yù)算撥付給中央部委并由各部委負(fù)責(zé)行使分配權(quán)的資金; 三是財(cái)政部為一些擁有一定預(yù)算分配權(quán)的中央部門撥付專項(xiàng)資金， 后者進(jìn)行二次分配的資金[2，3] 。 三類資金一般首先根據(jù)各級(jí)發(fā)改委、部委或地方政府、廳局等單位設(shè)立項(xiàng)目， 這些項(xiàng)目主要是引導(dǎo)或動(dòng)員地方財(cái)力投資， 確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或社會(huì)福利最大化; 其次由財(cái)政部根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算設(shè)立專項(xiàng)資金并配置至相關(guān)部門或下級(jí)財(cái)政部門; 最后由相關(guān)部門或下級(jí)財(cái)政部門通過(guò)項(xiàng)目直接配置給部門下級(jí)單位， 或是直接配置給企業(yè)、同級(jí)部門使用， 有些專項(xiàng)資金也可以不通過(guò)財(cái)政部門進(jìn)行配置。

由于財(cái)政專項(xiàng)資金的配置非常復(fù)雜， 而多數(shù)資金又是依托項(xiàng)目由上向下配置的， 一般實(shí)行分級(jí)管理[4] ， 同時(shí)， 隨著財(cái)權(quán)越往上級(jí)集中， 上級(jí)相關(guān)部門越傾向于設(shè)置不同項(xiàng)目來(lái)配置財(cái)政專項(xiàng)資金[2] 。 財(cái)政專項(xiàng)資金配置過(guò)程加強(qiáng)了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制、指導(dǎo)、動(dòng)員和引領(lǐng)能力， 確保了地方資源配置與國(guó)家戰(zhàn)略保持一致， 但其受托責(zé)任鏈條較長(zhǎng)且復(fù)雜， 信息傳遞的路徑亦很復(fù)雜。 其優(yōu)勢(shì)是： 第一， 強(qiáng)化了國(guó)家的控制權(quán)， 抑制了在錦標(biāo)賽制下的地方分權(quán)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施的隨意性與重復(fù)性。 第二， 強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目專門化方向， 務(wù)求專款專用、專職專責(zé)， 充分反映了中央與地方、部門之間， 政府與私人部門等之間的受托責(zé)任。 第三， 強(qiáng)化了財(cái)政專項(xiàng)資金配置和治理程序技術(shù)的規(guī)范化， 使財(cái)政專項(xiàng)資金配置程序更加規(guī)范， 抑制了信息不對(duì)稱行為。 具體表現(xiàn)為通過(guò)項(xiàng)目的申報(bào)和評(píng)審， 引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 規(guī)范了財(cái)政專項(xiàng)資金目標(biāo)管理、過(guò)程控制和信息監(jiān)督， 加強(qiáng)了財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效合法性。 第四， 強(qiáng)調(diào)了財(cái)政專項(xiàng)資金必須服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共服務(wù)等大局， 充分發(fā)揮了財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共服務(wù)、科技創(chuàng)新、扶貧開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的動(dòng)員和引領(lǐng)作用， 促進(jìn)了公共產(chǎn)品的供給， 充分發(fā)揮了財(cái)政資金的普惠效應(yīng)， 體現(xiàn)了國(guó)家治理的根本目標(biāo)， 是國(guó)家治理能力的具體實(shí)現(xiàn)。

但從二十年來(lái)財(cái)政專項(xiàng)資金配置歷程來(lái)看， 財(cái)政專項(xiàng)資金的配置過(guò)程也存在一些不足之處： 一是項(xiàng)目數(shù)量及專項(xiàng)資金額度有限， 立項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)激烈， 經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)程序復(fù)雜， 降低了專項(xiàng)資金使用效率。 二是專項(xiàng)資金使用存在一定程度的重復(fù)、浪費(fèi)現(xiàn)象。 由于項(xiàng)目監(jiān)管鏈條較長(zhǎng)， 信息不對(duì)稱客觀存在， 使得上級(jí)部門對(duì)地方或企業(yè)具體項(xiàng)目信息了解不全面、不深入， 某些地方或企業(yè)在申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)存在有意夸大預(yù)算現(xiàn)象， 導(dǎo)致某些專項(xiàng)資金下?lián)芎蟠嬖谂灿?、浪費(fèi)現(xiàn)象。 三是設(shè)租尋租盛行。 由于存在一些地方政府公用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足、部分企業(yè)研發(fā)資金不充裕等現(xiàn)象， 導(dǎo)致?tīng)?zhēng)取項(xiàng)目資金成為地方政府或企業(yè)日常中的一項(xiàng)主要工作， 特別是在某些基層政府， 爭(zhēng)取項(xiàng)目專項(xiàng)資金更是工作中的重中之重。 專項(xiàng)資金管理本來(lái)是為了?？顚Ｓ?、避免地方財(cái)政的挪用和擠占， 使財(cái)政資金使用更加規(guī)范和透明， 但是如果將各種財(cái)政資金都列入專項(xiàng)化管理范圍， 按照市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行配置， 反而使拉關(guān)系、請(qǐng)客送禮等現(xiàn)象更難杜絕[3] 。 四是加大了上級(jí)對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督成本， 以及相關(guān)部門的工作量， 使相關(guān)部門的工作程序更復(fù)雜。 對(duì)于部分上級(jí)部門來(lái)說(shuō)， 幾乎每天都會(huì)接到項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)， 可以想象對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行核實(shí)評(píng)估需要較大的人力和財(cái)力支持， 由于客觀存在的某些原因， 導(dǎo)致上級(jí)部門不能詳細(xì)核實(shí)每個(gè)項(xiàng)目的具體信息， 部分財(cái)政專項(xiàng)資金配置出現(xiàn)偏差， 從而使專項(xiàng)資金使用存在無(wú)效率現(xiàn)象。

2. 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)。 按照當(dāng)前我國(guó)設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制， 財(cái)政專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)主要是由財(cái)政部門主導(dǎo)， 由第三方機(jī)構(gòu)或其他主體對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。 由于大多數(shù)財(cái)政專項(xiàng)資金都是由財(cái)政部門撥付， 因而存在自己評(píng)價(jià)自己的嫌疑， 同時(shí)， 財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)法律基礎(chǔ)薄弱， 有時(shí)第三方機(jī)構(gòu)權(quán)威性不夠， 影響財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的可靠性。

本文認(rèn)為， 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)存在以下問(wèn)題： 一是角色沖突。 政府績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)政府的監(jiān)督與約束， 由財(cái)政部門主導(dǎo)評(píng)價(jià)導(dǎo)致角色錯(cuò)位。 二是體系龐雜。 尤其是指標(biāo)體系繁雜， 與績(jī)效評(píng)價(jià)量化要求及“關(guān)鍵指標(biāo)評(píng)價(jià)”的要求存在距離。 三是方法問(wèn)題。 目前績(jī)效評(píng)價(jià)廣泛采用的是調(diào)查分析與目標(biāo)比較法， 其調(diào)查的前提是基于項(xiàng)目方提供的各類資料， 走訪對(duì)象亦是項(xiàng)目方; 評(píng)價(jià)過(guò)程中假設(shè)專項(xiàng)資金目標(biāo)可衡量， 但現(xiàn)實(shí)中很多項(xiàng)目目標(biāo)不好衡量， 譬如社會(huì)滿意度。 四是監(jiān)督部門之間的協(xié)同問(wèn)題。 目前各地的做法大體上與績(jī)效審計(jì)的功能基本等同， 從而導(dǎo)致部門之間職能重疊。 五是法律依據(jù)缺失。 目前績(jī)效評(píng)價(jià)在國(guó)內(nèi)尚無(wú)法律依據(jù)， 亦無(wú)獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)體制[6] 。 因而， 為了加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)督， 作為財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)具體技術(shù)工具的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是不可或缺的監(jiān)督機(jī)制。

三、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)促進(jìn)政府治理的作用機(jī)理

1. 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)與政府治理目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一。 所謂績(jī)效審計(jì)就是3E審計(jì)， 即國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府及其各隸屬部門、其他使用公共資源的單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性， 按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)， 以強(qiáng)化政府公共（資源）責(zé)任為目的的審計(jì)活動(dòng)[7] 。 其理論依據(jù)是西方的新公共管理理論、公共受托責(zé)任理論以及政府績(jī)效評(píng)價(jià)理論， 旨在評(píng)價(jià)政府行政管理中的受托責(zé)任履行情況， 抑制國(guó)家治理中的信息不對(duì)稱等問(wèn)題。 績(jī)效審計(jì)涉及領(lǐng)域非常廣泛， 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)就是其中之一， 它是基于特殊的財(cái)政專項(xiàng)資金支付體制而產(chǎn)生的。

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)與政府治理目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一體現(xiàn)在： 一方面， 通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)， 客觀評(píng)價(jià)各類財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)于地方政府和部門在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共事業(yè)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)、農(nóng)村環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)揮動(dòng)員性、引領(lǐng)性以及普惠性等作用; 另一方面， 通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)， 對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督， 提升財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率與效果， 以實(shí)現(xiàn)政府治理社會(huì)目標(biāo)。 特別是實(shí)現(xiàn)中央政府根據(jù)地方和部門的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共事業(yè)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)、農(nóng)村環(huán)境等的具體項(xiàng)目需要向下?lián)芨秾ｍ?xiàng)資金的社會(huì)目標(biāo)最大化。

2. 規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)流程， 完善政府治理體系。 從財(cái)政部2011年修訂的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系框架來(lái)看， 財(cái)政專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)主要從項(xiàng)目資金投入、過(guò)程及產(chǎn)出效益等三個(gè)階段展開(kāi)， 具體設(shè)置了項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益等幾方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)， 該指標(biāo)體系比較系統(tǒng)全面， 可以做到對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行及項(xiàng)目專項(xiàng)資金的全面監(jiān)控。 具體而言： 一是通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)， 促使各類財(cái)政專項(xiàng)資金在立項(xiàng)、下?lián)?、使用各個(gè)環(huán)節(jié)的程序規(guī)范化、技術(shù)化， 促進(jìn)各類財(cái)政專項(xiàng)資金過(guò)程管理客觀、公正。 二是通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)， 促使地方政府或部門收到中央政府撥付的財(cái)政專項(xiàng)資金后， 評(píng)價(jià)和監(jiān)督專項(xiàng)資金使用是否達(dá)到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。 三是通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)， 督促財(cái)政專項(xiàng)資金在立項(xiàng)、撥付、使用各環(huán)節(jié)的合規(guī)性、合法性， 促使各類財(cái)經(jīng)法律法規(guī)得到嚴(yán)格遵循， 從而抑制設(shè)租尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

3. 強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用， 提升政府治理能力。 作為國(guó)家監(jiān)督體系之一， 績(jī)效審計(jì)有利于對(duì)公共資源和公共服務(wù)有效利用進(jìn)行監(jiān)督， 有利于對(duì)公共權(quán)力的制約， 有利于高效、廉潔政府建設(shè)， 有利于社會(huì)主義民主法制建設(shè)， 有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展， 有利于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。 一方面， 將財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果向上級(jí)政府報(bào)告， 同時(shí)向社會(huì)公告， 使財(cái)政專項(xiàng)資金的配置、使用以及績(jī)效審計(jì)接受社會(huì)監(jiān)督; 另一方面， 通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)， 使上級(jí)政府能夠根據(jù)審計(jì)結(jié)果以及社會(huì)反饋的意見(jiàn)， 進(jìn)一步優(yōu)化配置財(cái)政專項(xiàng)資金， 規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金使用， 同時(shí)向下級(jí)傳導(dǎo)壓力， 促使地方政府的國(guó)家治理能力提升。

四、政府治理視角下財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐邏輯框架構(gòu)建

目前， 作為政府績(jī)效審計(jì)其中之一的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)也是圍繞財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性展開(kāi)審計(jì)的， 但從現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)來(lái)看， 僅僅考慮財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是否能符合政府績(jī)效評(píng)價(jià)要求？ 特別是我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金是一種特殊財(cái)政支出， 不同于西方理論所提出的解決“政府失靈”或“市場(chǎng)失靈”的工具。 我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金支出既體現(xiàn)了財(cái)政轉(zhuǎn)移支出的公平性和普惠性， 又體現(xiàn)了上級(jí)特別是中央對(duì)地方發(fā)展的動(dòng)員性和引領(lǐng)性， 是國(guó)家治理能力的具體反映。 因此， 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)需要立足于國(guó)家治理能力提升， 其邏輯起點(diǎn)僅僅考慮經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是不夠的， 而是需要從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視角出發(fā)， 通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的動(dòng)員性、引領(lǐng)性、普惠性進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督， 構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)邏輯框架。

1. 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的邏輯起點(diǎn)。 邏輯起點(diǎn)就是財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)作為國(guó)家治理體系中的監(jiān)督工具， 結(jié)合財(cái)政專項(xiàng)資金的本質(zhì)特征， 把財(cái)政專項(xiàng)資金的公平性、普惠性、動(dòng)員性及引領(lǐng)性作為終極目標(biāo)展開(kāi)績(jī)效審計(jì)， 而財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性以及財(cái)政專項(xiàng)資金使用的合規(guī)性等只是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的初級(jí)目標(biāo)。 在此基礎(chǔ)上反映財(cái)政專項(xiàng)資金配置過(guò)程中受托責(zé)任履行情況及相關(guān)信息的可靠性， 借以揭示財(cái)政專項(xiàng)資金在配置、使用過(guò)程中存在的問(wèn)題， 對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的配置和使用進(jìn)行監(jiān)督， 促進(jìn)政府治理能力的提升。

2. 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容關(guān)乎審計(jì)范圍和重點(diǎn)。 按照提升國(guó)家治理能力和審計(jì)監(jiān)督的要求， 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)必須貫徹于財(cái)政專項(xiàng)資金的立項(xiàng)、預(yù)算、使用、結(jié)項(xiàng)和后續(xù)評(píng)價(jià)的全過(guò)程。 針對(duì)不同環(huán)節(jié)以及項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益的具體情況， 確定不同的審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)以及審計(jì)指標(biāo)。 除此之外， 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)還需要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)資金使用的公平性、普惠性、動(dòng)員性及引領(lǐng)性相關(guān)內(nèi)容。 由于關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金的“3E”審計(jì)內(nèi)容在諸多文獻(xiàn)中均有討論， 本文重點(diǎn)討論關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金使用的公平性、普惠性、動(dòng)員性及引領(lǐng)性等相關(guān)審計(jì)內(nèi)容。

（1）財(cái)政專項(xiàng)資金使用的公平性和普惠性。 財(cái)政專項(xiàng)資金的公平性主要包含兩個(gè)方面， 即財(cái)政專項(xiàng)資金配置過(guò)程公平和財(cái)政專項(xiàng)資金提供的公共產(chǎn)品公平， 其主要目標(biāo)是通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金配置， 促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 因此， 在審計(jì)財(cái)政專項(xiàng)資金公平性時(shí)重點(diǎn)要考慮的有： 一是其所依托的項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否合法; 立項(xiàng)程序是否科學(xué)、客觀、公正。 二是其提供的公共產(chǎn)品是否有利于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展， 特別是是否有利于抑制地區(qū)間發(fā)展差異， 促進(jìn)地區(qū)間平衡發(fā)展。 財(cái)政專項(xiàng)資金的普惠性是指財(cái)政專項(xiàng)資金既要考慮普遍性， 又要考慮惠及發(fā)展較為落后或不平衡地區(qū)。 因而審計(jì)時(shí)需要重點(diǎn)考慮項(xiàng)目是否經(jīng)過(guò)科學(xué)論證與可行性分析， 以及立項(xiàng)條件是否具備， 特別是那些所謂“市場(chǎng)失靈”或“政府失靈”領(lǐng)域， 項(xiàng)目是否符合國(guó)家相關(guān)政策， 在特定時(shí)期是否符合國(guó)家和地方特定的政策導(dǎo)向， 是否存在多頭立項(xiàng)、重復(fù)立項(xiàng)的現(xiàn)象。

（2）財(cái)政專項(xiàng)資金的動(dòng)員性和引領(lǐng)性。 財(cái)政專項(xiàng)資金的動(dòng)員性是指通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金的配置可以動(dòng)員地方政府資金或其他社會(huì)資金跟進(jìn)投入， 以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。 特別是關(guān)系國(guó)計(jì)民生或重大攻關(guān)領(lǐng)域， 需要投入多、周期長(zhǎng)的領(lǐng)域， 需要財(cái)政專項(xiàng)資金做好前期基礎(chǔ)投入， 以帶動(dòng)其他資金跟進(jìn)、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)平衡發(fā)展， 因此在審計(jì)時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)資金投入后， 其他資金跟進(jìn)投入的實(shí)際規(guī)模以及這些資金產(chǎn)生的社會(huì)效益和社會(huì)滿意度。 財(cái)政專項(xiàng)資金的引領(lǐng)性是指通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金的配置對(duì)地方經(jīng)濟(jì)或某個(gè)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究等發(fā)揮的引領(lǐng)作用。 通常表現(xiàn)為通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金的配置帶動(dòng)地方某個(gè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展或某個(gè)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究持續(xù)跟進(jìn)等， 促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展或某個(gè)領(lǐng)域取得重大突破。 因此， 在審計(jì)時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)資金配置后對(duì)相關(guān)領(lǐng)域是否能起到引領(lǐng)作用。

3. 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的路徑與方法。 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的路徑與方法確定是否科學(xué)合理， 直接影響到財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量， 直接關(guān)系到財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展。 從目前各個(gè)地方開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的情況來(lái)看， 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)尚無(wú)統(tǒng)一的方法和路徑。 主要是因?yàn)楦鞯胤介_(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的審計(jì)對(duì)象、審計(jì)范圍和審計(jì)要求存在差異， 但可以從不同財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)開(kāi)展找出具有共性的路徑與方法。 一般的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的審計(jì)方法可采用實(shí)地調(diào)研考察法、分析法、專家咨詢以及傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)方法等。

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的具體路徑可以從各個(gè)項(xiàng)目編制的財(cái)政專項(xiàng)資金支持項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告著手， 首先判斷該報(bào)告的客觀性、真實(shí)性、科學(xué)性。 以此為起點(diǎn)， 展開(kāi)調(diào)查項(xiàng)目使用過(guò)程中的內(nèi)部控制制度及執(zhí)行情況， 搜集項(xiàng)目資金立項(xiàng)、預(yù)算、使用、結(jié)項(xiàng)和后續(xù)評(píng)價(jià)的相關(guān)文件、資料、賬目等， 并通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、訪談、咨詢專家等形式進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、考察， 發(fā)現(xiàn)問(wèn)題， 分析、評(píng)價(jià)審計(jì)證據(jù)， 評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性; 與項(xiàng)目單位、當(dāng)?shù)卣凸駵贤ǎ?判斷財(cái)政專項(xiàng)資金的公平性、普惠性、動(dòng)員性和引領(lǐng)性以及社會(huì)滿意度， 并據(jù)此提出審計(jì)意見(jiàn)、出具審計(jì)報(bào)告。 具體路徑如圖1所示。

由于財(cái)政專項(xiàng)資金依托的具體項(xiàng)目涉及范圍非常廣泛， 具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容差異非常大， 因此在開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)時(shí)還需要結(jié)合具體項(xiàng)目目標(biāo)要求， 確定財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的路徑與方法， 在此不再一一總結(jié)。

五、結(jié)論與政策建議

黨的十九屆四中全會(huì)指出， 要推進(jìn)政府國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。 而審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分， 是提升國(guó)家治理能力的具體制度安排， 這其中的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)作為政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的工具可以進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)家治理能力提升。 為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)， 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)不能簡(jiǎn)單地以財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為審計(jì)目標(biāo)， 而是應(yīng)基于中國(guó)特色財(cái)政專項(xiàng)資金支付體制， 結(jié)合各級(jí)地方政府發(fā)展和公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)需求， 以財(cái)政專項(xiàng)資金的公平性、普惠性、動(dòng)員性以及引領(lǐng)性作為績(jī)效審計(jì)邏輯起點(diǎn)， 由此構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)框架， 明確審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)路徑及方法， 據(jù)此評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金配置過(guò)程中受托責(zé)任履行情況， 抑制財(cái)政專項(xiàng)資金配置使用中信息不對(duì)稱問(wèn)題， 使財(cái)政專項(xiàng)資金支出在促進(jìn)地方發(fā)展、公共產(chǎn)品及公共服務(wù)、科學(xué)研究等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用， 促進(jìn)政府國(guó)家治理能力不斷提升。 基于此， 為了促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)全面推廣， 本文提出以下政策建議：

一是從提升政府治理能力出發(fā)， 進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金的項(xiàng)目制。 根據(jù)地方發(fā)展和各類財(cái)政專項(xiàng)資金支付機(jī)制特點(diǎn)， 改進(jìn)和完善財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督體系， 補(bǔ)充和完善關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金的公平性、普惠性、動(dòng)員性以及引領(lǐng)性等相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

二是結(jié)合地方發(fā)展和各類財(cái)政專項(xiàng)資金支付機(jī)制特點(diǎn)， 盡快研究制定財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系框架、審計(jì)準(zhǔn)則以及審計(jì)意見(jiàn)和審計(jì)報(bào)告指南。 不同目的、不同類別的財(cái)政專項(xiàng)資金， 其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該是不一樣的， 如何評(píng)價(jià)是一個(gè)難題。 譬如， 一個(gè)重大技術(shù)研發(fā)和改造項(xiàng)目是關(guān)注其經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)還是關(guān)注其對(duì)行業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)以及引領(lǐng)作用， 有時(shí)候不太好取舍。 另外， 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)如何發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)、審計(jì)報(bào)告如何撰寫(xiě)， 目前也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范和模式， 導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了各式各樣的審計(jì)意見(jiàn)和審計(jì)報(bào)告， 影響了財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的嚴(yán)肅性和審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮。

三是結(jié)合財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的特殊性， 規(guī)范完善審計(jì)公告制度。 陽(yáng)光是最好的“防腐劑”， 只有做到公開(kāi)、透明， 才能確保財(cái)政專項(xiàng)資金公平配置， 使財(cái)政專項(xiàng)資金充分發(fā)揮動(dòng)員性、普惠性和引領(lǐng)性作用， 使財(cái)政專項(xiàng)資金使用具有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。 同時(shí)， 也只有公開(kāi)、透明， 才能使財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)做到客觀、公正、科學(xué)、合理。 所以， 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果必須公告， 建立公告制度， 以促進(jìn)政府國(guó)家治理能力的提升。

四是加大財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)人才培養(yǎng)。 由于財(cái)政專項(xiàng)資金依托的項(xiàng)目具有特殊性， 在績(jī)效審計(jì)過(guò)程中需要運(yùn)用到與項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)知識(shí)， 而目前績(jī)效審計(jì)的從業(yè)人員相當(dāng)一部分僅具有財(cái)會(huì)專業(yè)背景， 對(duì)相關(guān)的技術(shù)、行業(yè)狀況及發(fā)展前景、有關(guān)法律法規(guī)不熟悉， 不能適應(yīng)績(jī)效審計(jì)需要， 不能滿足審計(jì)監(jiān)督需求。 因此， 亟需培養(yǎng)一批既懂審計(jì)又能掌握與項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)知識(shí)和法律知識(shí)的復(fù)合型人才， 確保財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)順利開(kāi)展， 更是提升財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)質(zhì)量和效果的保證。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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