關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式改革的思考

李建先

[摘 要]財(cái)政專項(xiàng)資金作為我國(guó)政府工作的重心，其是體現(xiàn)政府職能以及工作重點(diǎn)的一種方式，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中起到重要的促進(jìn)作用。財(cái)政專項(xiàng)資金管理是財(cái)政資金使用環(huán)節(jié)中最為重要的一部分，其涵蓋的環(huán)節(jié)以及內(nèi)容十分廣泛，對(duì)財(cái)政資金的使用效益有著重大的影響。我國(guó)各地現(xiàn)階段的財(cái)政專項(xiàng)資金使用環(huán)節(jié)浮現(xiàn)出許多的問題，需要政府工作人員以及社會(huì)各界進(jìn)行深入的研究，針對(duì)這些問題進(jìn)行梳理，從而提出相關(guān)解決財(cái)政資金使用效益的措施，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)政府職能的服務(wù)內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政專項(xiàng)資金；使用方式；改革途徑

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.143

財(cái)政專項(xiàng)資金管理的加強(qiáng)是為了使財(cái)政精細(xì)化以及科學(xué)化，長(zhǎng)期以來，我國(guó)各地財(cái)政部門或各級(jí)財(cái)政部門都在討論這個(gè)問題，關(guān)于這方面的理論以文獻(xiàn)資料非常多，但關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金的使用文獻(xiàn)資料卻少之又少。關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金使用的內(nèi)容，筆者認(rèn)為需要加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的力度，完善財(cái)政專項(xiàng)資金的使用制度，這對(duì)于其使用效益具有十分重要的意義。筆者針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用的改革意義，首先進(jìn)行了深入的分析，再針對(duì)如今存在的主要問題進(jìn)行探討，最后提出了較為可行的解決對(duì)策。

1 財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式改革的意義

1.1 財(cái)政改革推進(jìn)的內(nèi)在要求

根據(jù)我國(guó)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的政策改革的指出，財(cái)政作為我國(guó)國(guó)家治理的支柱以及基礎(chǔ)，改革財(cái)政體制的方式不僅要?jiǎng)?chuàng)新，還要圍繞著財(cái)政體現(xiàn)改革提出更具創(chuàng)新性的做法以及要求，切實(shí)指出深化財(cái)稅體制改革的方式。我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金運(yùn)行的時(shí)間較長(zhǎng)，問題積累的數(shù)量也各有層次，為了消除這種問題，必須加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行改革以及創(chuàng)新，這也是這些問題的目的所在，同時(shí)也是財(cái)政改革的必然要求。

1.2 財(cái)政資金使用效益的提高

財(cái)政資金使用效益以及效率的提高是我國(guó)必然要求，隨著我國(guó)當(dāng)前財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出的盤子也逐漸變大，其中最為重要的就是財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)偏緊以及財(cái)政收入緩慢，這對(duì)財(cái)政資金管理支出的管理提出了更高的要求，財(cái)政資金使用效率以及效益的提高是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政管理工作的最為重要的，也是財(cái)政工作管理當(dāng)中永恒的話題。財(cái)政支出的最基本是根據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支出，這對(duì)回旋余地較小，也是硬性的要求，在這種情況下，公共服務(wù)方面的財(cái)政支出是最為基本，很大部分是由直接支使的服務(wù)或是個(gè)人、企業(yè)，從另一個(gè)層面上來說就是“保飯吃”，這種財(cái)政專項(xiàng)資金的使用方式在我國(guó)范圍內(nèi)基本是一致，這方面的創(chuàng)新空間是有一定的局限性?，F(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模較大，資金使用的方式的范圍廣且包含的領(lǐng)域較多，各種各樣的使用式拉大了財(cái)政專項(xiàng)使用的改革以及探索空間。

1.3 財(cái)政部門黨風(fēng)廉政建設(shè)的途徑

長(zhǎng)期以來，我國(guó)各級(jí)政府部門對(duì)于資金的挪用以及鋪張浪費(fèi)、貪污等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，其中部分財(cái)政干部也參與在腐敗案例當(dāng)中，造成我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金嚴(yán)重流失，這一方面引起了我國(guó)黨政組織的高度重視，同時(shí)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。出現(xiàn)這種違紀(jì)行為是我國(guó)法治財(cái)政所允許的，嚴(yán)重違反了我國(guó)八項(xiàng)規(guī)定，必須對(duì)其加以解決。由于我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政專項(xiàng)資金是由點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的扶持方式，這種方式具有較大的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式的創(chuàng)新對(duì)于促進(jìn)反腐倡廉具有十分重要的意義。

2 財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式的現(xiàn)狀

2.1 資金數(shù)量大且重復(fù)設(shè)置

現(xiàn)階段，我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金各類繁多，如我國(guó)某市的財(cái)政部門，其中高級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金的目錄就達(dá)到了37個(gè)。有少部分是由專項(xiàng)資金的相關(guān)事宜而設(shè)定，或是相關(guān)時(shí)段設(shè)定，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式缺乏一定的系統(tǒng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性以及規(guī)劃性，同時(shí)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用區(qū)域存在著某些方面的重要以及交叉。再如，科技發(fā)展專項(xiàng)資金與自主科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金、新型工業(yè)化專項(xiàng)資金以及城鄉(xiāng)一體化等專項(xiàng)資金的使用范圍，它們的使用途徑就存在著一定的交叉性以及重復(fù)性。

2.2 財(cái)政專項(xiàng)資金支出的進(jìn)度過于緩慢

根據(jù)我國(guó)財(cái)政部門的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，財(cái)政專項(xiàng)資金年度支出的進(jìn)程通常為80%，其中還有一部分是年終突擊轉(zhuǎn)型為財(cái)政專戶的資金，這部分資金會(huì)使專項(xiàng)財(cái)政資金的平均支出進(jìn)度變?yōu)?0%至70%，甚至有一部分還會(huì)降至50%，更嚴(yán)重的還會(huì)發(fā)生分文未動(dòng)的專項(xiàng)資金。這些問題的出現(xiàn)有可能會(huì)導(dǎo)致大量財(cái)政結(jié)余資金留在銀行里，不但會(huì)失去財(cái)政資金應(yīng)有的作用，還會(huì)造成年底突擊花費(fèi)更多的錢。

2.3 專項(xiàng)資金使用的項(xiàng)目論證不齊全

財(cái)政專項(xiàng)資金使用的項(xiàng)目論證的缺乏會(huì)造成使用效益降低，在專項(xiàng)資金的預(yù)算編制當(dāng)中，通常情況是確定好專項(xiàng)資金的規(guī)模，再去論證相關(guān)項(xiàng)目，這種現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而使用資金的單位通常使用重申請(qǐng)、輕使用的方式，通過各種方式財(cái)政專項(xiàng)的扶持，造成項(xiàng)目認(rèn)證的缺失，而某些項(xiàng)目長(zhǎng)期得不到落實(shí)，從而出現(xiàn)專項(xiàng)資金的挪用或是滯留等，這一情況嚴(yán)重拉低了專項(xiàng)資金使用效益。

2.4 專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法得到充分的利用

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效的評(píng)價(jià)以監(jiān)督工作是針對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)內(nèi)容，在這方面對(duì)于促進(jìn)財(cái)政資金的利用以及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大的意義。但現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用具有較多的不足，其中一部分原因是由于財(cái)政支出的績(jī)效管理工作開展以及持續(xù)的時(shí)間較短，純凈管理工作體系還需要進(jìn)一步得到完善，另外就是績(jī)效結(jié)果工作的應(yīng)用法律規(guī)范還需要加強(qiáng)，對(duì)于財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果中的問題、責(zé)任以及項(xiàng)目執(zhí)行力等環(huán)節(jié)缺乏較強(qiáng)的約束力，使財(cái)政支出績(jī)效管理受到了嚴(yán)重的影響。這些問題的出現(xiàn)即影響績(jī)效管理工作的權(quán)威性，還會(huì)對(duì)績(jī)效管理工作的開展起到制約?，F(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用法律以及法規(guī)也嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以落實(shí)到實(shí)際。

2.5 財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算編制嚴(yán)重脫節(jié)

預(yù)算編制方式對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金具有深遠(yuǎn)的意義，但我國(guó)預(yù)算編制方式未實(shí)行真正意義上的零基礎(chǔ)預(yù)算，根據(jù)相關(guān)財(cái)政數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)通常實(shí)行分配模式，造成專項(xiàng)資金預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)不具備科學(xué)性以及合理性，使財(cái)政專項(xiàng)資金的基數(shù)不斷增長(zhǎng)。另外，有些情況下為了使基數(shù)增長(zhǎng)，將專項(xiàng)資金進(jìn)行切塊的分配，這種做法則會(huì)使專項(xiàng)資金預(yù)算編制出現(xiàn)隨意性以及主動(dòng)性，而這種連環(huán)性的沖擊下造成專項(xiàng)資金使用上的隨意性，從而使我國(guó)當(dāng)前專項(xiàng)資金的擠占、截留以及挪用等現(xiàn)象普遍存在，很大程度上造成預(yù)算編制約束力的下降，嚴(yán)重降低財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。

2.6 財(cái)政專項(xiàng)資金部門的支出以及使用范圍混亂

由于財(cái)政信息缺乏較強(qiáng)的勻稱性，造成同一類型的事項(xiàng)出現(xiàn)多頭申報(bào)以及財(cái)政資金安排，相關(guān)企業(yè)及個(gè)人為了更多地爭(zhēng)取到財(cái)政資金，將服務(wù)對(duì)象的同一事項(xiàng)進(jìn)行改頭換面，或是通過經(jīng)常性專項(xiàng)資金以及項(xiàng)目同專項(xiàng)資金處重復(fù)性的申報(bào)預(yù)算資金。在財(cái)政專項(xiàng)資金管理的實(shí)際工作當(dāng)中，由于信息不對(duì)稱，戶管處室或是專項(xiàng)資金處室之間難以形成有統(tǒng)一的意義以及及時(shí)地進(jìn)行溝通，從而造成同一事項(xiàng)安排兩次或多次的財(cái)政資金，從而造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。另外，在不同項(xiàng)目之間會(huì)出現(xiàn)混用經(jīng)費(fèi)的情況，例如專項(xiàng)資金中的列支應(yīng)該包括財(cái)政部門基本運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、招待費(fèi)用以及出差費(fèi)用等。

2.7 傳統(tǒng)扶持方式仍然存在

我國(guó)傳統(tǒng)扶持方式主要有點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、撒胡椒面等方式，由于這種傳統(tǒng)的扶持方式容易受到利益以及觀念的影響，其中部分專項(xiàng)資金的使用方式過于老套，專項(xiàng)資金的管理方式仍然傳統(tǒng)，這對(duì)當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金的使用未起到應(yīng)該有的作用，不僅影響到財(cái)政資金效益的發(fā)揮，還會(huì)導(dǎo)致廉政的風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政、農(nóng)業(yè)以及發(fā)改等部門，相關(guān)工作人員在財(cái)政專項(xiàng)資金的使用方式的違法違紀(jì)行為時(shí)有發(fā)生，這在我國(guó)近幾年中時(shí)有所聞。

2.8 資金管理部門多且監(jiān)管難度大

我國(guó)科技、商務(wù)、文化以金融部門參與在財(cái)政專項(xiàng)資金的制定較頻繁，這對(duì)我國(guó)各部門運(yùn)行經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定的共識(shí)意義。但由于行政管理模式仍然存在，如專業(yè)分工、職能分化等，這對(duì)財(cái)政部門對(duì)需要扶持的企業(yè)發(fā)展管理出現(xiàn)了碎片化和多樣化的現(xiàn)象，其中有關(guān)部門在溝通與協(xié)調(diào)方面存在的缺陷，特別是在所有項(xiàng)目資金的管理方面，管理主要是由財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于該項(xiàng)目類別的龐大性以及廣泛性，財(cái)政部門的人力、精力方面的不足，造成監(jiān)督職能受到一定的局限性，從而導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益降低。

3 加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式的對(duì)策

3.1 整合推動(dòng)財(cái)政專項(xiàng)資金工作

當(dāng)前各級(jí)財(cái)政部門對(duì)整合財(cái)政專項(xiàng)資金十分重視，各級(jí)財(cái)政部門對(duì)這項(xiàng)工作也付出了一定的努力，但其工作進(jìn)展未取得預(yù)想的效果。由于財(cái)政專項(xiàng)資金的整合涉及的層次以部門眾多，作為利益的再調(diào)整，要開展這項(xiàng)難度是具有較大的難度。財(cái)政專項(xiàng)資金的整合不僅僅是意義上的調(diào)整與歸并，也不是將某個(gè)部門的資金歸并到另一個(gè)部門或是機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，其本質(zhì)的意義是要形成一類科學(xué)、分工明確以及運(yùn)行有序的使用管理機(jī)制，以此提高財(cái)政資金的使用效率。例如我國(guó)某省財(cái)政廳在2012年開始設(shè)立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化、服務(wù)業(yè)以及新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展資金。在2013年將科技、農(nóng)業(yè)、環(huán)保以及人才等132個(gè)專項(xiàng)整合成38個(gè)。這對(duì)財(cái)政部門同一處室管理的專項(xiàng)資金歸并具有一定的促進(jìn)作用。通過中期的效果來看，還需要進(jìn)行跨部門資金的整合，將不同部門管理以及資金相同或相近的資金進(jìn)行整合或歸并，并根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)集中向某一個(gè)領(lǐng)域去投入，從而發(fā)揮起規(guī)模效應(yīng)的作用。通過這種做法改變由多個(gè)部門分塊扶持統(tǒng)一類別的項(xiàng)目作為財(cái)政集合的扶持對(duì)象，體現(xiàn)出財(cái)力集中去解決大問題，有效避免財(cái)政資金的浪費(fèi)或者重復(fù)的投入，充分發(fā)揮財(cái)政資金的合力效應(yīng)。

3.2 確定好正確專業(yè)資金扶持對(duì)象

由于財(cái)政專項(xiàng)資金扶持的對(duì)象受制于政策方面的影響，若確定好扶持對(duì)象需要通過相關(guān)規(guī)定以及條件，而這些方面的門檻以及規(guī)定較嚴(yán)格，只有完全符合這些標(biāo)準(zhǔn)才能得到準(zhǔn)許，而當(dāng)前許多扶持對(duì)象基本上是一些老面孔，例如相關(guān)大型企業(yè)、骨干企業(yè)等，每年享受政策扶持的對(duì)象均是這些，因此，對(duì)于那些真正陷入困境以及需要扶持的企業(yè)則無(wú)法得到實(shí)際的政策保護(hù)。在實(shí)際效果中，許多中小型企業(yè)更需要通過信用擔(dān)保、貸款補(bǔ)助以及補(bǔ)貼等各項(xiàng)扶持內(nèi)容。我國(guó)在中小型企業(yè)的扶持在全國(guó)眾所皆知，財(cái)政專項(xiàng)資金的公共性以及無(wú)償性，其必須發(fā)揮其有效的作用，應(yīng)該遵行扶新、扶幼、扶逆的原則，重點(diǎn)扶持那些正處于困難中的中小企業(yè)。另外，財(cái)政扶持資金需要全面考慮中小型微型企業(yè)的需要，將扶持的條件以門檻降低，對(duì)發(fā)展?jié)摿α己?、成長(zhǎng)性好的中小微型企業(yè)，使財(cái)政專項(xiàng)扶持資金體現(xiàn)出雪中送炭的作用。

3.3 優(yōu)化專項(xiàng)資金的使用結(jié)構(gòu)

財(cái)政部門應(yīng)該及時(shí)處理好專項(xiàng)資金的專門用途以及支付途徑，將各個(gè)部門的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入到各個(gè)部門經(jīng)費(fèi)的預(yù)算中。另外，應(yīng)該對(duì)資金管理分配室的相關(guān)人員職責(zé)以及流程進(jìn)行明確，如項(xiàng)目管理人、分配人、命令下達(dá)者以及核對(duì)人等，統(tǒng)一協(xié)調(diào)加強(qiáng)扎口管理，才能杜絕主管部門日常行政經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目收入專項(xiàng)資金列支，從而提高財(cái)政專項(xiàng)資金所使用范圍的專注度，使財(cái)政專項(xiàng)資金能夠真正起到扶持企業(yè)的意義。

3.4 深入改革財(cái)政專項(xiàng)資金的使用方式

財(cái)政專項(xiàng)資金管理部門需要改變傳統(tǒng)使用方式，將傳統(tǒng)撥改中的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)扶持模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)的方式，加強(qiáng)合作對(duì)象的競(jìng)爭(zhēng)性，有利于縮小撥改獎(jiǎng)以及撥改投的扶持策略。另外，這種方式可以選擇擔(dān)保公司、銀行或基金管理公司等合作伙伴，并引起競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制，統(tǒng)一在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)行招標(biāo)，體現(xiàn)市場(chǎng)的公開性、公平性，同時(shí)根據(jù)業(yè)績(jī)進(jìn)行定期的輪換，從而有效調(diào)動(dòng)各個(gè)相關(guān)合作伙伴的積極性，達(dá)到有效制衡的作用，其不僅可以調(diào)動(dòng)相關(guān)財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，還能充分發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金的扶持效率。

4 結(jié) 論

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金具有較多的漏洞，需要我國(guó)相關(guān)部門積極的進(jìn)行改進(jìn)，通過整合推動(dòng)財(cái)政專項(xiàng)資金工作、確定好正確專業(yè)資金扶持對(duì)象、優(yōu)化專項(xiàng)資金的使用結(jié)構(gòu)、深入改革財(cái)政專項(xiàng)資金的使用方式的途徑發(fā)揮向財(cái)政專項(xiàng)資金的實(shí)際作用，全面促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

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