邸曉星 黎爽

[摘 要]黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新是在治理現(xiàn)代化背景下，以基層治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，將基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能的創(chuàng)新過(guò)程。實(shí)踐中主要以深化基層機(jī)構(gòu)改革、構(gòu)建區(qū)域化黨建工作體系、向基層賦權(quán)賦能等為創(chuàng)新方式，具有增強(qiáng)治理綜合性、協(xié)同性和夯實(shí)黨執(zhí)政根基的雙重作用。推動(dòng)黨建引領(lǐng)基層治理持續(xù)深入，要深化對(duì)引領(lǐng)作用的認(rèn)識(shí)，以法治化的明權(quán)確責(zé)提升基層黨建引領(lǐng)能力，將黨建引領(lǐng)創(chuàng)新機(jī)制融入基層治理制度體系，推動(dòng)黨建與治理的深度融入，以機(jī)制創(chuàng)新提升治理效能。

[關(guān)鍵詞]基層黨建;基層治理;治理能力;國(guó)家-社會(huì)關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：D267 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）01-0013-08

創(chuàng)新社會(huì)治理體制需要把資源、服務(wù)、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結(jié)合起來(lái)，把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線。推進(jìn)基層治理既要堅(jiān)持職能部門(mén)、街道社區(qū)、社會(huì)組織等多元主體協(xié)同共治，又要發(fā)揮好基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。近年來(lái)，北京、上海等地方堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，推進(jìn)基層治理創(chuàng)新，取得了一定的成效。圍繞這些創(chuàng)新探索，學(xué)界形成了豐富的理論研究成果，我們通對(duì)對(duì)文獻(xiàn)的梳理可以清晰地認(rèn)識(shí)黨建引領(lǐng)基層治理的基本脈絡(luò)和內(nèi)在邏輯，了解當(dāng)前理論研究的關(guān)注點(diǎn)、共同點(diǎn)和差異性，為進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)踐發(fā)展提供理論支撐。

一、黨建引領(lǐng)基層治理的理論內(nèi)涵與內(nèi)在邏輯

對(duì)于理論內(nèi)涵和內(nèi)在邏輯的理解，反映著研究者的根本立場(chǎng)和基本態(tài)度?！包h建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新”是在中國(guó)社會(huì)治理需求和政黨執(zhí)政雙重邏輯下產(chǎn)生的一個(gè)實(shí)踐課題，其產(chǎn)生與發(fā)展有著深刻的歷史淵源、鮮明的時(shí)代背景和迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）基于目的性和過(guò)程性分析的理論內(nèi)涵

目前來(lái)看，對(duì)于“黨建引領(lǐng)基層治理”理論內(nèi)涵的分析有兩種，一是基于目的性的探討，較側(cè)重于“治理”角度進(jìn)行闡釋?zhuān)饕劢雇ㄟ^(guò)黨建引領(lǐng)治理要解決的問(wèn)題和達(dá)成的治理成效;二是基于過(guò)程性分析，側(cè)重于“引領(lǐng)”角度的理解，主要聚焦黨組織以領(lǐng)導(dǎo)核心地位對(duì)多元主體進(jìn)行統(tǒng)籌整合的過(guò)程。

目的性分析包括社會(huì)組織化和結(jié)構(gòu)平衡論。社會(huì)組織化的觀點(diǎn)認(rèn)為，新時(shí)期以黨建引領(lǐng)社會(huì)治理，旨在通過(guò)黨組織在社會(huì)場(chǎng)域的全覆蓋和深度融入，推動(dòng)社會(huì)再組織化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，傳統(tǒng)社會(huì)組織形態(tài)被解構(gòu)，傳統(tǒng)的單位體制和戶(hù)籍制度對(duì)人們的約束力越來(lái)越弱，社會(huì)呈現(xiàn)出個(gè)體化發(fā)展和自主性、流動(dòng)性增強(qiáng)的趨勢(shì)，加速了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化、碎片化的“去組織化”狀態(tài)。在這種社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，“依賴(lài)傳統(tǒng)組織、動(dòng)員、指令為領(lǐng)導(dǎo)方式的黨組織在基層社會(huì)中越來(lái)越難以有效‘進(jìn)場(chǎng)，呈現(xiàn)“懸浮”于基層社會(huì)的狀態(tài)，由此在基層社會(huì)治理中容易出現(xiàn)諸如各行其是、偏離失控等‘脫嵌問(wèn)題”[1]。為此，克服社會(huì)的無(wú)序化、分散化狀況，就要推動(dòng)黨組織在基層社會(huì)的有效介入，提高領(lǐng)導(dǎo)和影響效力，“以黨員和黨的工作‘再嵌入來(lái)推動(dòng)社會(huì)‘再組織化就成為黨引領(lǐng)基層治理的戰(zhàn)略選擇”[2] 。

結(jié)構(gòu)平衡論認(rèn)為，黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新是以黨的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)形成結(jié)構(gòu)平衡、共建共治的基層治理格局。黨建引領(lǐng)基層治理的目的不僅僅在于解決社會(huì)治理問(wèn)題，更要形成可持續(xù)推進(jìn)、穩(wěn)定性強(qiáng)的治理體系和治理機(jī)制，建立起能夠適應(yīng)法治化、規(guī)范化、民主化、制度化等現(xiàn)代化治理要求的社會(huì)治理格局。通過(guò)黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，一方面堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家力量主導(dǎo)，為其他治理主體搭建成長(zhǎng)平臺(tái);另一方面，國(guó)家要為社會(huì)自主發(fā)展釋放空間，調(diào)動(dòng)其參與治理的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)社會(huì)自治能力，進(jìn)而“在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展與引導(dǎo)社會(huì)力量之間取得平衡，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層群眾自治的有機(jī)統(tǒng)一，最終在基層形成共建共治共享的社會(huì)治理格局”[3]。

除目的性分析和結(jié)構(gòu)平衡論之外，對(duì)黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)涵可以進(jìn)行過(guò)程性概念分析，即圍繞黨建如何實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理的引領(lǐng)，探討黨將其政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、群眾工作優(yōu)勢(shì)等轉(zhuǎn)化為基層治理效能的過(guò)程。過(guò)程性分析主要立足于黨建基本功能，旨在通過(guò)發(fā)揮黨組織在價(jià)值引領(lǐng)、思想引導(dǎo)、組織動(dòng)員等方面的作用，統(tǒng)籌整合基層治理資源（包括街道黨工委、街道辦事處、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、群團(tuán)組織、社會(huì)組織乃至城鄉(xiāng)基層居民等），推動(dòng)社會(huì)各方廣泛參與基層治理，“以‘一核多元的治理體系增強(qiáng)服務(wù)群眾的能力，提高執(zhí)政的合法性”[4]。針對(duì)黨組織具體發(fā)揮何種功能引領(lǐng)基層自治、共治的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為可以針對(duì)基層社區(qū)公共問(wèn)題的簡(jiǎn)單與復(fù)雜程度實(shí)行分類(lèi)引領(lǐng)，具體表現(xiàn)為價(jià)值引領(lǐng)、共識(shí)凝聚、資源整合、復(fù)合引領(lǐng)等[5]。

對(duì)于“黨建引領(lǐng)基層治理”的理論內(nèi)涵，兩種分析路徑共同構(gòu)成了從過(guò)程到目的、從功能到成效的內(nèi)涵闡釋?zhuān)从沉藢?duì)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)和把握。整體來(lái)看，在國(guó)家-社會(huì)關(guān)系上，無(wú)論是基于推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和穩(wěn)定秩序的需要，還是出于對(duì)政黨執(zhí)政的政治性考慮，我們都需要以國(guó)家權(quán)力（尤其是政黨權(quán)力）對(duì)社會(huì)進(jìn)行積極介入，一方面增強(qiáng)黨對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型的適應(yīng)性和回應(yīng)性，并實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的有效性，另一方面以黨組織在社會(huì)中的積極作為推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題解決，推動(dòng)社會(huì)的組織化、秩序化與穩(wěn)定性，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的平衡發(fā)展。

（二）基于合理性與必然性分析的內(nèi)在邏輯

第一，從歷史淵源來(lái)看，黨建引領(lǐng)基層治理是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)成效和政治傳統(tǒng)?？v觀近代以來(lái)中國(guó)革命、建設(shè)、改革歷程，中國(guó)共產(chǎn)黨始終發(fā)揮著把關(guān)定向的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，尤其在發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要領(lǐng)域?！敖詠?lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政治革命與國(guó)家建設(shè)，引領(lǐng)社會(huì)變革與社會(huì)建設(shè)，才真正完成傳統(tǒng)中國(guó)向現(xiàn)代中國(guó)的轉(zhuǎn)型。立足于這個(gè)基本國(guó)情，當(dāng)代中國(guó)基層治理應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的合作，治理的主體應(yīng)該是多元與一元的統(tǒng)一”[2]?！案母镩_(kāi)放以來(lái)的中國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐過(guò)程中，核心領(lǐng)導(dǎo)始終是中國(guó)共產(chǎn)黨。其實(shí)踐過(guò)程是從國(guó)家層面推動(dòng)一軸多元治理結(jié)構(gòu)的形成與完善，并通過(guò)這一結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)發(fā)展保障黨建引領(lǐng)的功能穩(wěn)定。社會(huì)綜合力量成為社會(huì)治理實(shí)踐過(guò)程的合理補(bǔ)充，基于公共性培育與社會(huì)增能，黨建引領(lǐng)促進(jìn)社會(huì)參與的合法性實(shí)現(xiàn)”[6]。中國(guó)社會(huì)主義革命、建設(shè)、改革的實(shí)踐歷程和發(fā)展成效，充分證實(shí)了中國(guó)共產(chǎn)黨帶動(dòng)社會(huì)各方力量推進(jìn)改革發(fā)展的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力。同樣，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化需要繼續(xù)發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用，引領(lǐng)廣大社會(huì)組織共同協(xié)作實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。

第二，從時(shí)代發(fā)展來(lái)看，黨建引領(lǐng)基層治理是基于“后單位制”時(shí)代社會(huì)治理精細(xì)化的需要。隨著社會(huì)需求從一元轉(zhuǎn)向多元、從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量，新的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，粗放式社會(huì)管理必須要走向精細(xì)化社會(huì)治理。然而，隨著“后單位制”時(shí)代“國(guó)家-社會(huì)”傳統(tǒng)的二級(jí)管理體制解體，政府主體逐步從一些直接管制的領(lǐng)域退出，而受歷史或現(xiàn)實(shí)原因的影響，社會(huì)組織難以在政府退出的空間中承擔(dān)起有效治理的職責(zé)，由此出現(xiàn)治理失效或者治理的空白區(qū)，直接導(dǎo)致社會(huì)秩序的失范和現(xiàn)實(shí)矛盾凸顯，一些社會(huì)問(wèn)題要么出現(xiàn)沒(méi)人抓、沒(méi)人管，要么出現(xiàn)推諉、扯皮，導(dǎo)致公共治理無(wú)效。為此，在社會(huì)治理需求向精細(xì)化轉(zhuǎn)型的過(guò)渡時(shí)期，由誰(shuí)在其中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，引領(lǐng)各職能部門(mén)和社會(huì)組織協(xié)同共治，就成為至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；谥袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，“加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)完全可能成為帶動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理水平邁上新臺(tái)階的‘紅色引擎”[7]，“以基層黨建引領(lǐng)推動(dòng)社會(huì)精細(xì)化治理，便成為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化的客觀要求和必然選擇”[8]。

第三，從中國(guó)共產(chǎn)黨視角來(lái)看，作為使命型政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨將執(zhí)政地位與歷史使命緊密相連?！盀槿嗣裰\幸福，為民族謀復(fù)興”的歷史使命既一脈相承，在不同的歷史時(shí)期又有著不同的時(shí)代重任。可以說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的持續(xù)鞏固是建立在堅(jiān)持以人民為中心原則之上，并不斷增強(qiáng)對(duì)不同歷史時(shí)期社會(huì)需求的回應(yīng)能力。這種回應(yīng)能力既體現(xiàn)在宏觀大政方針的制定實(shí)施，也體現(xiàn)在具體實(shí)踐中的制度創(chuàng)新和舉措創(chuàng)新。以黨建引領(lǐng)基層治理是基于社會(huì)精細(xì)化治理、綜合治理需求而產(chǎn)生的一種實(shí)踐創(chuàng)新，是黨對(duì)社會(huì)新需求的有力回應(yīng)，也必然會(huì)在提升社會(huì)治理效能中夯實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，提升領(lǐng)導(dǎo)能力?！包h組織能夠?qū)⒆陨碚钨Y源與組織資源，轉(zhuǎn)化為治理所需要的治理權(quán)威與治理網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，不僅能使治理的有效性得到保證與提升，還可以使黨的領(lǐng)導(dǎo)功能得以持續(xù)實(shí)現(xiàn)”[9]。

第四，從社會(huì)治理層面來(lái)看，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性對(duì)于治理的法治化、綜合化、協(xié)同性要求更高，單純依靠任何單一組織的力量往往都難以有效化解，必須有效克服治理中的“孤島效應(yīng)”?；凇包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，黨組織既可以通過(guò)政治任務(wù)的形式自上而下推動(dòng)，也可以通過(guò)組織動(dòng)員的方式廣泛團(tuán)結(jié)凝聚，綜合發(fā)揮“指揮棒”和“黏合劑”的作用，統(tǒng)籌整合多方資源形成治理合力，提升治理的協(xié)同性和精細(xì)化。“通過(guò)黨建引領(lǐng)下的治理型服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理和服務(wù)的供給側(cè)創(chuàng)新”[10]。由此，“不僅回應(yīng)了新時(shí)期社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，也滿(mǎn)足了人民主體性的增強(qiáng)與多元化的權(quán)益訴求”[11]。

二、黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新實(shí)踐及共性特征

近年來(lái)，基于地方社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求，一些省市逐步探索具有地方特色的黨建引領(lǐng)治理創(chuàng)新模式。尤其是治理需求明顯的大城市和特大城市，如北京、上海、成都、深圳、天津等，為有效紓解“大城市病”，規(guī)劃實(shí)施了黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新方案，在實(shí)踐中表現(xiàn)出一定的共性特征。

（一）通過(guò)基層機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化街道治理職責(zé)和黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位

基層治理普遍面臨的問(wèn)題是“管得著的看不見(jiàn)，看得見(jiàn)的管不著”，即一方面職能部門(mén)因條塊分割、合作難而導(dǎo)致治理碎片化，難以整體有效解決基層社會(huì)問(wèn)題，另一方面基層街道層面既沒(méi)有執(zhí)法權(quán)也沒(méi)有調(diào)度執(zhí)法權(quán)，加之過(guò)度行政化，面對(duì)基層社會(huì)問(wèn)題往往“有心無(wú)力”。為走出困境，不少地方轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)科層制組織管理理念和行政化運(yùn)行機(jī)制，本著權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，推進(jìn)基層機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化基層街道的核心治理職責(zé)，并增強(qiáng)基層組織統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)各方資源的能力。比如，北京、上海、深圳等城市，在深化街道黨政機(jī)構(gòu)和工作體制改革中，本著簡(jiǎn)約高效的原則，把“機(jī)構(gòu)設(shè)置由原來(lái)‘向上對(duì)口轉(zhuǎn)變?yōu)椤蛳聦?duì)口，強(qiáng)化街道抓黨建、抓治理、抓服務(wù)的核心職能”[12]。深圳市城市進(jìn)一步通過(guò)優(yōu)化內(nèi)設(shè)科室設(shè)置和工作流程，增強(qiáng)街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力[13]。上海市實(shí)行“街—居”體制，形成“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”城市基層管理體制，強(qiáng)化了街道作為一級(jí)準(zhǔn)政府的地位，“街道黨工委也因此成為具有更強(qiáng)勢(shì)地位和更豐富資源的一級(jí)黨委”[14]，承擔(dān)起協(xié)調(diào)和推動(dòng)社會(huì)各方力量參與社區(qū)治理的核心作用。北京市推進(jìn)街道黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理、統(tǒng)籌各方的體制機(jī)制建設(shè)和各領(lǐng)域黨組織互聯(lián)互動(dòng)機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化街道黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，整合各方面力量參與治理。

（二）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，向基層賦權(quán)賦能，推動(dòng)治理重心下沉

為切實(shí)提升基層黨建引領(lǐng)能力，保障基層有權(quán)力、有資源、有能力推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題解決，各地方加大向基層賦權(quán)賦能，推動(dòng)治理重心下沉。北京市探索實(shí)施黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革，明確賦予街鄉(xiāng)對(duì)轄區(qū)綜合性事項(xiàng)的協(xié)調(diào)權(quán)和督辦權(quán)等“吹哨”權(quán);改革整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和資源，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉到街鄉(xiāng)。這項(xiàng)改革的核心要義就是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，推動(dòng)社會(huì)治理重心下移，破除基層條塊分割的碎片化狀態(tài)，形成權(quán)責(zé)清晰、條塊聯(lián)動(dòng)、集約高效、服務(wù)群眾的工作體制機(jī)制[15]。天津市實(shí)行“戰(zhàn)區(qū)制、主官上、權(quán)下放”黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，其核心要義也在于推動(dòng)權(quán)責(zé)能和各方力量向基層下沉。這樣一方面將執(zhí)法力量和審批權(quán)限下沉到街道，制定區(qū)級(jí)職能部門(mén)執(zhí)法力量常駐街道制度，提升社區(qū)治理效能;另一方面，向基層賦權(quán)，明確街道擁有對(duì)區(qū)級(jí)職能部門(mén)“吹哨”調(diào)度權(quán)和相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)、人事建議等制約權(quán)力，增強(qiáng)街道指揮調(diào)度能力和“軸心”作用[16]。

（三）實(shí)行區(qū)域化大黨建，依托組織體系吸納整合多方治理資源

黨建引領(lǐng)基層治理重在調(diào)動(dòng)多元治理主體廣泛參與。各地方秉持大黨建理念，以黨組織體系為依托，吸納區(qū)域內(nèi)基層組織廣泛參與，搭建多方協(xié)作治理平臺(tái)和載體，形成區(qū)域化黨建工作體系，統(tǒng)籌整合多方治理資源協(xié)同共治。北京市在區(qū)域化黨建中廣泛吸納轄區(qū)單位黨組織和全體黨員，由黨（工）委牽頭建立黨建聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和社區(qū)委員會(huì)，形成以街鎮(zhèn)黨（工）委為核心，駐區(qū)組織廣泛參與的區(qū)域化黨建工作體系[17]。上海市通過(guò)社區(qū)黨工委整合區(qū)域內(nèi)駐區(qū)單位資源，尤其是整合大型單位和國(guó)有單位資源，補(bǔ)給區(qū)域治理的不足。同時(shí)，重點(diǎn)吸納區(qū)域內(nèi)關(guān)鍵人群，如增加居民區(qū)、駐區(qū)單位、“兩新”組織和區(qū)職能部門(mén)在社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)的代表比例，形成大工委體制;建立黨建聯(lián)席會(huì)、區(qū)域黨建促進(jìn)會(huì)等溝通機(jī)制，發(fā)揮駐區(qū)單位在社會(huì)治理中的作用[14]。

（四）以網(wǎng)格化治理為基礎(chǔ)，推動(dòng)黨建深入社區(qū)基層

黨建引領(lǐng)基層治理關(guān)鍵在于克服黨建“懸浮”于基層社會(huì)的問(wèn)題，推動(dòng)黨建在基層社會(huì)的深度融入。不少地方推行社區(qū)網(wǎng)格化治理，將黨組織和黨員納入城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格，推動(dòng)黨建深入社區(qū)基層，精準(zhǔn)對(duì)接基層治理需求。浙江金華市把基層黨組織和黨員納入社區(qū)網(wǎng)格化管理之中，常態(tài)化開(kāi)展基層的民生服務(wù)、矛盾調(diào)處、隱患排查等工作[4]。天津市形成“社區(qū)黨委—網(wǎng)格黨支部—樓門(mén)黨小組”的網(wǎng)格化組織體系，并以此為基礎(chǔ)完善“街片長(zhǎng)”機(jī)制，推動(dòng)街片內(nèi)的矛盾糾紛調(diào)解、綜治維穩(wěn)等各項(xiàng)社區(qū)治理工作[16]。上海市推動(dòng)黨的組織體系網(wǎng)格化，對(duì)基層黨組織“劃塊明責(zé)”，以網(wǎng)格化深入到社區(qū)基層[14]。

整體而言，各地方的黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新實(shí)踐呈現(xiàn)出一定的共同特征：聚焦破除城市基層治理中的合作困境，以改革創(chuàng)新組織架構(gòu)、優(yōu)化工作流程、搭建協(xié)作平臺(tái)等形式，推動(dòng)權(quán)責(zé)力向基層下沉，打破行政壁壘和條塊分割，提升基層社會(huì)治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，更精準(zhǔn)地服務(wù)群眾。

三、從理念、機(jī)制到成效：黨建引領(lǐng)基層治理的困境與發(fā)展路徑

黨建引領(lǐng)基層治理的地方創(chuàng)新實(shí)踐大多起始于黨的十八大之后，雖有成效，但因發(fā)展時(shí)間較短，一些創(chuàng)新舉措仍處于起步階段，諸多創(chuàng)新體制機(jī)制尚未成熟定型，具有進(jìn)一步完善的空間。

（一）黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐困境

第一，基層黨組織在基層治理中權(quán)責(zé)能失衡，在新興領(lǐng)域中缺乏實(shí)質(zhì)影響力。這是在基層黨建實(shí)踐探索中普遍面臨的困境。雖然一些基層黨組織整合轄區(qū)資源成立了街道大黨委，但其與黨工委的權(quán)力并沒(méi)有明確界定，且轄區(qū)職能部門(mén)的黨組織與街道黨工委之間不存在行政隸屬關(guān)系，大黨委難以有效整合協(xié)調(diào)各類(lèi)企事業(yè)單位、非公組織之間的關(guān)系，導(dǎo)致不能有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用[18]。除此之外，在一些新興領(lǐng)域，黨組織的現(xiàn)實(shí)影響力更為有限。尤其是在脫鉤改制之后，產(chǎn)生了新社會(huì)組織和大量民辦新社會(huì)組織及其他團(tuán)體，一定時(shí)期內(nèi)黨建工作在這些區(qū)域中出現(xiàn)了空白點(diǎn)和盲區(qū)，不僅組織建設(shè)不全，黨建引領(lǐng)所依賴(lài)的人、財(cái)、權(quán)、物等各種資源也難以保障，缺乏實(shí)際影響能力，其作用難以影響和滲透到這些組織中去，也就更難以發(fā)揮有效的引領(lǐng)作用[19]。

第二，黨建行政化運(yùn)行思維慣性導(dǎo)致“懸浮化”問(wèn)題亟待解決。雖然一些地方明文賦予基層黨組織一定的統(tǒng)籌調(diào)度權(quán)，但因一些基層黨組織運(yùn)行理念上固守行政化思維模式，缺乏對(duì)接社會(huì)發(fā)展需求的活力與市場(chǎng)化運(yùn)作方式方法的創(chuàng)新，仍存在“懸浮”問(wèn)題，導(dǎo)致引領(lǐng)形式化、表面化，難以將引領(lǐng)權(quán)力切實(shí)轉(zhuǎn)化為引領(lǐng)成效?！耙恍┗鶎狱h組織在思想認(rèn)識(shí)上對(duì)社區(qū)治理與發(fā)揮黨組織作用的辯證關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，在推進(jìn)基層治理方面存在動(dòng)員能力不強(qiáng)和方式方法不多的問(wèn)題，難以精準(zhǔn)把握居民需求，在履行領(lǐng)導(dǎo)、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)基層治理和服務(wù)職能時(shí)鞭長(zhǎng)莫及，往往出現(xiàn)作用發(fā)揮不了、發(fā)揮不好的現(xiàn)象”[10]?！包h政科層系統(tǒng)具有的封閉化傾向，使得基層黨建在價(jià)值層面、平臺(tái)層面、活動(dòng)層面、機(jī)制層面上均與基層治理脫節(jié)，出現(xiàn)黨建“空轉(zhuǎn)”“虛轉(zhuǎn)”“停轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，導(dǎo)致其往往對(duì)基層社會(huì)問(wèn)題及深層利益沖突問(wèn)題被動(dòng)回應(yīng)”[1]。

第三，黨建引領(lǐng)基層治理處于起步階段，常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制尚未完善。自黨的十八大之后起步至今，黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的探索還處于起步階段。一是基層黨建依然缺少嵌入基層社會(huì)治理各個(gè)領(lǐng)域的深層次機(jī)制。雖然依托區(qū)域化黨建構(gòu)筑了公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制和與企業(yè)合作的PPP機(jī)制，但在傳統(tǒng)科層制和行政化思維的影響下，黨政部門(mén)嵌入社會(huì)組織仍具有行政化色彩，導(dǎo)致一些社會(huì)組織成為黨政在社會(huì)領(lǐng)域的延伸，由此提供的外包公共服務(wù)與公共需求脫節(jié)，社會(huì)資本參與積極性不高，這些機(jī)制無(wú)法成為撬動(dòng)基層社會(huì)治理的有效杠桿[1]。二是在實(shí)踐中探索的創(chuàng)新機(jī)制沒(méi)有形成常態(tài)化運(yùn)行態(tài)勢(shì)。前期初步建立的基層黨組織引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的運(yùn)行架構(gòu)及系列的協(xié)作合作機(jī)制（如區(qū)域化黨建共建機(jī)制、黨建聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、組團(tuán)式服務(wù)機(jī)制等），在實(shí)踐運(yùn)行中還存在諸多不穩(wěn)定性因素[20]，有的在制度執(zhí)行和決策落實(shí)中依賴(lài)于黨政領(lǐng)導(dǎo)意愿，有的執(zhí)行效果取決于駐區(qū)企業(yè)、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人態(tài)度，導(dǎo)致制度缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

第四，社會(huì)力量參與治理的積極性不高、活力不足。一是黨組織統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)的方式方法存在行政化路徑依賴(lài)，缺乏創(chuàng)新和吸引力，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)參與的積極性。比如，黨組織活動(dòng)開(kāi)展習(xí)慣沿用行政化做法，活動(dòng)內(nèi)容和形式難以創(chuàng)新，導(dǎo)致黨員群眾主動(dòng)性不強(qiáng)，尤其對(duì)于非公組織黨員更難以產(chǎn)生吸引力，再加上非公組織中黨建成效往往與領(lǐng)導(dǎo)重視程度密切相關(guān)，當(dāng)前新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)黨組織的職能發(fā)揮面臨困境[18]。二是由于歷史原因，目前一些群團(tuán)組織、社會(huì)組織仍然沒(méi)有成長(zhǎng)起來(lái)，難以在治理中承擔(dān)起一定的責(zé)任?！澳壳盎鶎尤簣F(tuán)工作邊緣化、表面化，社會(huì)組織工作人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)都需要進(jìn)一步提升，黨員參與基層治理的渠道和平臺(tái)不夠完善，各類(lèi)群團(tuán)組織難以下沉到基層并發(fā)揮樞紐作用”[20]。

（二）推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的對(duì)策建議

第一，深化對(duì)黨建引領(lǐng)作用的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)基層黨組織觀念轉(zhuǎn)變。黨建引領(lǐng)基層治理，不能將引領(lǐng)簡(jiǎn)單等同于領(lǐng)導(dǎo)，更不能對(duì)基層社會(huì)施行全面控制和包辦?！叭绻谜h邏輯去壓制基層治理邏輯，不但不能加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且會(huì)造成基層對(duì)黨組織信任度的降低，損害黨的基層力量，從而削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)”[3]。為此，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)必須放棄權(quán)力依賴(lài)，盡量通過(guò)非權(quán)力手段（思想政治工作、組織發(fā)動(dòng)黨員和群眾及各界社會(huì)力量）來(lái)實(shí)現(xiàn)。從宏觀層面看，我們必須要處理好三個(gè)方面的關(guān)系：“處理好“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”的關(guān)系——要注重黨委價(jià)值和方向的引領(lǐng)，避免“包辦一切”;處理好組織群眾與服務(wù)群眾的關(guān)系——不能以服務(wù)群眾代替組織群眾，要調(diào)動(dòng)群眾參與社會(huì)治理的積極性;處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)共治的關(guān)系——以黨建帶動(dòng)共建，提升其他社會(huì)主體的治理能力”[12]。從具體引領(lǐng)方式看，我們要克服“就黨建論黨建”，避免黨建空轉(zhuǎn)、虛轉(zhuǎn)，要“重新將黨的建設(shè)放置在整個(gè)國(guó)家治理或基層治理體系之中，以重塑黨在國(guó)家治理或社區(qū)治理中的結(jié)構(gòu)性位置”[21]。這就要求黨建從“唱戲”向“搭臺(tái)”轉(zhuǎn)變，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，在“一核多元”的格局中正確處理好一元與多元的關(guān)系。作為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨組織，注重發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)和方向把關(guān)作用，堅(jiān)守社會(huì)主義發(fā)展方向和以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，保證基層治理方向不偏;基層治理中的職能部門(mén)、街道社區(qū)、社會(huì)組織、轄區(qū)單位等是重要的治理力量，在具體落實(shí)政策、推動(dòng)執(zhí)法、提供服務(wù)等方面發(fā)揮具體作用，黨組織和這些治理力量是一種互構(gòu)共生關(guān)系。

第二，明確基層治理的權(quán)責(zé)能，推進(jìn)黨組織形態(tài)升級(jí)。首先，以法治化的明權(quán)確責(zé)提升基層黨建引領(lǐng)能力。前期創(chuàng)新舉措具有明顯的問(wèn)題倒逼或者問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的特點(diǎn)，要使已取得的成效更具有可持續(xù)性和可復(fù)制性，必須建立法定化的職責(zé)體系，“界定基層治理的功能定位，明確治理過(guò)程涉及的責(zé)權(quán)歸屬與關(guān)系，逐步使基層治理從責(zé)權(quán)分離走向責(zé)權(quán)適配與統(tǒng)一，保證激勵(lì)與問(wèn)責(zé)平衡”[22]。同時(shí)，推進(jìn)組織形態(tài)創(chuàng)新升級(jí)。在大黨建格局趨勢(shì)下，以黨組織形態(tài)升級(jí)推動(dòng)治理資源的有效整合和權(quán)責(zé)能平衡?！按蚱平M織內(nèi)體制區(qū)隔、體制內(nèi)組織區(qū)隔、整體體制區(qū)隔三大區(qū)隔，實(shí)現(xiàn)黨的組織形態(tài)創(chuàng)新與升級(jí)，構(gòu)建多維立體大黨建格局，以政黨力量推動(dòng)和支持社會(huì)治理”[9]。“圍繞基層治理的中心工作，基層黨建不僅要在垂直體系中實(shí)現(xiàn)扁平化的治理格局，而且要為橫向治理網(wǎng)絡(luò)提供聯(lián)動(dòng)的組織載體，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類(lèi)社會(huì)資源的有效整合”[7]。

第三，推進(jìn)黨建整合多方治理資源的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。創(chuàng)新機(jī)制的不穩(wěn)定性，既影響著社會(huì)治理的持續(xù)化推進(jìn)，更易造成“一陣風(fēng)”式的管理心態(tài)，進(jìn)而消解基層黨組織的治理權(quán)威。為此，無(wú)論是基于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，還是出于樹(shù)立黨的治理權(quán)威的考慮，都必須推進(jìn)黨建引領(lǐng)體制機(jī)制的長(zhǎng)效化和穩(wěn)定性。一方面，克服制度建設(shè)的碎片化問(wèn)題，加強(qiáng)頂層規(guī)劃和系統(tǒng)謀劃，從領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制、工作機(jī)制等方面形成系統(tǒng)化的黨建引領(lǐng)制度體系。健全完善基層黨組織架構(gòu)、管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立完善基層民主協(xié)商機(jī)制，黨組織主導(dǎo)下的聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)“三會(huì)”制度，自治共治議題形成、項(xiàng)目實(shí)施、效果評(píng)估機(jī)制等[23]。另一方面，將黨建引領(lǐng)創(chuàng)新機(jī)制融入基層治理制度體系，提升創(chuàng)新機(jī)制的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。將黨建聯(lián)席會(huì)議的引領(lǐng)機(jī)制與協(xié)商會(huì)、評(píng)議會(huì)等民主協(xié)商機(jī)制有機(jī)結(jié)合，既形成更加權(quán)威的整合機(jī)制，也能更好地推動(dòng)價(jià)值凝聚和共識(shí)達(dá)成[3]。由此，通過(guò)頂層制度體系規(guī)劃和推動(dòng)機(jī)制嵌入融合，使基層黨建深深扎根在基層治理體系之中，形成更加穩(wěn)定、長(zhǎng)效的基層治理格局，進(jìn)一步將黨建引領(lǐng)基層治理的創(chuàng)新體制機(jī)制轉(zhuǎn)化為治理效能。

第四，公共性培育與社會(huì)力量增能?；趯?duì)當(dāng)前公共力量的現(xiàn)實(shí)考慮，要完善共建共治的基層治理格局，黨組織還需要承擔(dān)其培育社會(huì)治理力量的職責(zé)。黨組織對(duì)于社會(huì)力量的培育不僅依靠政策支持、資源配備、人員培訓(xùn)，而且要通過(guò)制度創(chuàng)新、平臺(tái)搭建、理念融合等方式實(shí)現(xiàn)更深層面上的激發(fā)，使社會(huì)組織有動(dòng)力、有能力、有平臺(tái)、有資源、依法有序參與社會(huì)治理?！拔磥?lái)構(gòu)建社會(huì)治理體系的目標(biāo)就是要依靠社會(huì)自身的力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)辦社會(huì)的治理體系目標(biāo)，其中關(guān)鍵是發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織的功能。在培育和引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)治理的過(guò)程中，基層黨組織必須轉(zhuǎn)變工作方式，

將‘行政化的工作策略轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮‘樞紐化的功能”[14]?！岸嘣鐣?huì)主體參與社會(huì)治理需要提高參與的專(zhuān)業(yè)性，以專(zhuān)業(yè)性增能確立多元主體地位。在此過(guò)程中，黨建通過(guò)橫向有機(jī)鏈接，為社會(huì)組織的成長(zhǎng)運(yùn)行提供更優(yōu)化的制度環(huán)境和成長(zhǎng)空間，使之能夠有效嵌入或耦合于社會(huì)治理結(jié)構(gòu)之中，更好地發(fā)揮積極有效的協(xié)同功能;通過(guò)縱向創(chuàng)新推進(jìn)社會(huì)組織的黨組織建設(shè)，由追求組織覆蓋和工作覆蓋，逐步轉(zhuǎn)向組織功能的激活，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)多元協(xié)同”[6]。

四、整體評(píng)述與發(fā)展展望

綜上文獻(xiàn)分析可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于黨建引領(lǐng)基層治理這一專(zhuān)題，學(xué)界既有認(rèn)知共識(shí)，也有研究視角和基本觀點(diǎn)方面的差別?？傮w來(lái)看，研究的基本框架初步顯現(xiàn)，后續(xù)實(shí)踐推進(jìn)的發(fā)展方向也漸漸明朗。

（一）研究理論和分析框架的基本共識(shí)

在解釋性理論與分析框架的選擇上，相關(guān)研究主要采用了黨建理論、治理理論或者兩者兼而有之。對(duì)于治理理論，大多數(shù)研究者認(rèn)為，這一產(chǎn)生于西方的學(xué)說(shuō)及其所反映的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系理念，用來(lái)研究中國(guó)社會(huì)治理問(wèn)題時(shí)，不能以“拿來(lái)主義”的態(tài)度簡(jiǎn)單套用，必須考慮中國(guó)的歷史因素、具體國(guó)情和現(xiàn)實(shí)制度。因?yàn)椤罢h在中西方社會(huì)之中由于位置不同而發(fā)揮著不同的作用，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家中的位置處于公權(quán)力的一部分，深刻地影響著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系”[19]。為此，研究中國(guó)社會(huì)治理需要將政黨帶進(jìn)來(lái)，以政黨研究進(jìn)路擴(kuò)展主流的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系。在這種理念下，不少學(xué)者主張將黨建這一核心維度帶入基層治理框架之中，從政黨和社會(huì)關(guān)系的視角來(lái)構(gòu)建一種中國(guó)本土的社會(huì)治理解釋框架。在研究觀點(diǎn)方面，關(guān)于黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的時(shí)代價(jià)值、基本思路和推進(jìn)路徑等方面，在大框架、大原則方面具有基本共識(shí)。

（二）研究視角和基本觀點(diǎn)的主要差異

黨建引領(lǐng)基層治理的相關(guān)研究涵蓋了黨建學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等諸多領(lǐng)域，研究者的研究視角不同，對(duì)于推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的目的認(rèn)識(shí)也不盡相同。立足黨建研究視角的學(xué)者，較多關(guān)注的是以黨建引領(lǐng)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序化、組織化，實(shí)現(xiàn)政黨的長(zhǎng)期執(zhí)政。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，可以通過(guò)賦權(quán)賦能、功能優(yōu)化、體制機(jī)制創(chuàng)新等方式，使黨建有效嵌入基層社會(huì)，增強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力。為此，相關(guān)研究的落腳點(diǎn)在政黨執(zhí)政層面。而立足社會(huì)學(xué)研究視角的學(xué)者，更多關(guān)注于合作治理關(guān)系或者治理格局的構(gòu)建及社會(huì)問(wèn)題的解決，以此為目的，既希望黨組織能夠立足實(shí)際支持推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，

又不希望黨組織過(guò)多地、不恰當(dāng)?shù)馗缮嫔鐣?huì)運(yùn)行和社會(huì)組織的發(fā)展，期望形成一種平等協(xié)作的治理關(guān)系。為此，相關(guān)研究的落腳點(diǎn)更側(cè)重于善治層面。

（三） 發(fā)展趨勢(shì)與未來(lái)展望

雖然在研究視角和一些觀點(diǎn)方面存在些許差異，但就發(fā)展趨勢(shì)而言，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，基于黨建邏輯和基層治理邏輯的差別，黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐發(fā)展將會(huì)走向治理關(guān)系重塑。政黨運(yùn)行具有自身的政治邏輯，自改革開(kāi)放以來(lái)，在不斷深化對(duì)執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，黨中央明確指出黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，也就是在政治把關(guān)定向、干部管理、思想宣傳方面發(fā)揮作用，而不是對(duì)社會(huì)直接權(quán)力干預(yù)或者全面包辦。黨在基層治理中的功能定位像定向儀和推進(jìn)器，為社會(huì)治理提供發(fā)展方向、制度規(guī)則乃至組織架構(gòu)、平臺(tái)載體。而社會(huì)治理的運(yùn)行邏輯，主要基于法治化、市場(chǎng)化的規(guī)則指揮下以社會(huì)化的方式運(yùn)轉(zhuǎn)，以精準(zhǔn)滿(mǎn)足社會(huì)需求為目標(biāo)。為此，隨著社會(huì)力量逐步走向成熟，在黨組織引領(lǐng)下建立的制度規(guī)則、平臺(tái)載體等完善之后，必然會(huì)從自上而下的引領(lǐng)轉(zhuǎn)向自下而上的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，從行政主導(dǎo)向多元民主協(xié)商的治理方式轉(zhuǎn)變，終將重構(gòu)基層治理中的黨、政府與社會(huì)關(guān)系。

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責(zé)任編輯：梅少粉

The Double Variation of Party Building at the Grass-Roots Level and Grass-Roots Governance

——Research Review of the Party Building Leading Innovation in Grass-Roots Governance

Di Xiaoxing， Li Shuang

Abstract：

The concept of party building leading grass-roots governance is the innovation process that transforms the leading role and resource advantage of grass-roots party organization into the efficiency of grass-roots governance. Its under the background of governance modernization， and aims at grass-roots governance modernization. In local practice， the cities use some innovative ways on party building leading grass-roots governance， such as deepening the reform of grass-roots government institutions， structuring regional party building working system， and strengthening the power of grass-roots government， to achieve the goal of grass-roots governance modernization and solid the foundation of political parties in power. In the future， in order to promote the depth of innovation， we should deepen the understanding of the party buildings leading role， improve its leading ability with defining rights and responsibilities by law， and integrate the innovation mechanism into the grass-roots governance system.

Key words：

grass-roots party building， grass-roots governance， governance capacity， state-society relations

收稿日期：2020-06-15

作者簡(jiǎn)介：

邸曉星（1984-），女，河北深澤人，中共天津市委黨校（天津行政學(xué)院）黨建教研部副教授，博士，天津 300191;黎 爽（1997-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，南開(kāi)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士生，天津 300191

本文系天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理精細(xì)化的機(jī)制創(chuàng)新研究”（批準(zhǔn)號(hào)TJDJ19-004）的階段性研究成果。