對學(xué)校管理中科層制若干問題的分析

翁濤

【摘? ? 要】現(xiàn)代教育事業(yè)的發(fā)展使學(xué)校傳統(tǒng)的科層制管理弊端日益凸顯，如質(zhì)量不高、創(chuàng)新性不強(qiáng)、學(xué)術(shù)權(quán)力遮蔽等。以現(xiàn)代學(xué)校管理理論為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)科層制的優(yōu)化創(chuàng)新是當(dāng)前學(xué)校應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)思考的課題。要想真正解決科層管理中存在的問題，應(yīng)當(dāng)做到全面而深入地考慮，堅持理論和實(shí)踐改革的同步推進(jìn)。因此，文章分析學(xué)校管理中科層制存在的問題，針對其解決提出相應(yīng)的對策。

【關(guān)鍵詞】學(xué)校管理? 科層制? 問題? 對策

中圖分類號：G4? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2021.19.019

科層制管理原本應(yīng)用于政府行政管理領(lǐng)域，后來逐步被應(yīng)用到教育領(lǐng)域。德國社會學(xué)家馬克思·韋伯是首位對現(xiàn)代意義上的科層制進(jìn)行系統(tǒng)闡釋的學(xué)者，在韋伯的觀點(diǎn)中，科層制是有意識地被創(chuàng)造出來的，是現(xiàn)代工業(yè)社會中中大型并且較為復(fù)雜的組織實(shí)施行政管理最有效的手段。因此，科層制可以被視作城市化和工業(yè)化的產(chǎn)物，從這一層面來講，科層制在人類現(xiàn)有理論和認(rèn)知之下加強(qiáng)對人類管理是最合理且有效的方式。韋伯對科層制的特點(diǎn)也作了論述：首先，這一管理模式適應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)時代發(fā)展，精細(xì)化和專業(yè)化的勞動特點(diǎn)使每一個組織成員都能夠成為自己工作領(lǐng)域內(nèi)的專家。其次，這一管理模式能夠保證組織內(nèi)部各項決策的客觀、理性和公正，并且權(quán)力的層級分配可以使各部門更好地執(zhí)行決策，形成一套協(xié)調(diào)并穩(wěn)定運(yùn)行的實(shí)施系統(tǒng)。從理論上講，科層制能夠使各項工作達(dá)到高度協(xié)調(diào)，創(chuàng)造出更理想的效益。從實(shí)踐上來看，科層制也是現(xiàn)代組織管理的必然發(fā)展趨勢。

一、學(xué)校管理中科層制凸顯的若干問題

長久以來，我國的學(xué)校管理體制就是以科層制為主，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，形成了層層領(lǐng)導(dǎo)的行政約束制度環(huán)境，這樣的安排和設(shè)計與當(dāng)時特定的歷史背景相符合，有其合理之處，但隨著國際化進(jìn)程的加快，知識經(jīng)濟(jì)時代的到來，學(xué)校的組織和經(jīng)營之間的界限越來越模糊，甚至不復(fù)存在，客觀環(huán)境的變化使得科層制無法對學(xué)校的發(fā)展變化做出迅速的反應(yīng)，因此急需優(yōu)化和創(chuàng)新。

（一）效率不高，質(zhì)量不足

作為現(xiàn)代社會發(fā)展進(jìn)程中一種具有普遍適用性的經(jīng)典管理方式，科層制在過去的社會發(fā)展和時代背景下是有其一定的效率優(yōu)勢的。它追求統(tǒng)一的目標(biāo)，分工明確，并且自上而下地執(zhí)行決策，這可以保證資源的高度集中和統(tǒng)一分配，有助于更好、更快地達(dá)到目標(biāo)，從而推動教育事業(yè)的快速發(fā)展。在很長一段時間內(nèi)，我國的教育事業(yè)管理體制與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，雖然我國隨后逐步減少了政府部門在教育領(lǐng)域權(quán)力過大的情況，但是科層制依然在很長一段時間內(nèi)盛行。毋庸置疑，科層制在我國教育事業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大的進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用，但是科層制在效率上所能體現(xiàn)的優(yōu)勢也容易形成對教育的反作用，致使我國教育事業(yè)在快速發(fā)展的過程中暴露出很多問題。比如過度強(qiáng)調(diào)招生，忽視了學(xué)校教育教學(xué)工作的質(zhì)量;過度重視硬件設(shè)施建設(shè)，忽視了學(xué)校內(nèi)在管理的優(yōu)化和專業(yè)課程的建設(shè);過度重視學(xué)校對政府監(jiān)管的應(yīng)對與反應(yīng)，忽視了社會對學(xué)校工作的評價，等等。

就目前來看，在全球范圍內(nèi)各個階段的教育從追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變到抓好內(nèi)涵提升之上，一味追求效率明顯不符合當(dāng)前教育事業(yè)的發(fā)展，而科層制的優(yōu)勢不再，改革是必然趨勢。我國教育的改革和創(chuàng)新已經(jīng)上升到了黨的意志和國家戰(zhàn)略層面，重點(diǎn)推進(jìn)管理體制改革。

（二）缺乏創(chuàng)新性和靈活性

科層制作為一種剛性制度，更加強(qiáng)調(diào)分工和權(quán)力等級，在科層制的管理模式下，下級必須要嚴(yán)格執(zhí)行上級的命令或者指令，不得擅自主張。我國學(xué)校長久處于這種管理模式之下，隨著時間的推移，其暴露的弊端只會更加明顯，致使學(xué)校管理缺乏創(chuàng)新性和靈活性，導(dǎo)致學(xué)校的特色發(fā)展受限。具體而言，學(xué)校無需考慮自身發(fā)展和規(guī)劃的問題，只需要一味服從和執(zhí)行上級命令即可，這樣帶來的結(jié)果就是，教師作為學(xué)校的主體力量，但是在學(xué)校的管理中其地位微乎其微，學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)的地位更加突出，教師必須服從管理者的要求，使管理者和被管理者之間的對立局面更加明顯，容易激化二者之間的矛盾。學(xué)校行政管理層次隨著學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大而更加復(fù)雜，即便有的教師產(chǎn)生了新的想法，想要推行新的舉措，但是在這種層層管理的局面中也會不了了之。

以科層制為主導(dǎo)的管理模式讓管理者的行政命令凌駕于民主決策之上，行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力，那么學(xué)校的管理就無法稱得上是科學(xué)化和民主化，對學(xué)校學(xué)術(shù)自由發(fā)展有著消極影響。而教育工作者們疲于應(yīng)付各類行政事務(wù)，更無暇顧及科研教學(xué)研究，進(jìn)而影響學(xué)校教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。伴隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展和教育市場化進(jìn)程的加快，目前的學(xué)校特別是高等院校所處的環(huán)境已經(jīng)不復(fù)往日一般平靜，競爭更加激烈，特別是表現(xiàn)在生源、師資上的競爭。面對這樣復(fù)雜的環(huán)境，學(xué)校要想求得生存、穩(wěn)定發(fā)展，就更需要做出積極的改變，否則無法達(dá)成教育目標(biāo)?？茖又乒芾砗茈y讓學(xué)?？焖龠m應(yīng)急劇變化的客觀環(huán)境，改革和創(chuàng)新成為必然。

（三）容易出現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力遮蔽

現(xiàn)代學(xué)校主要是高等院校，其學(xué)術(shù)力量以校企合作、產(chǎn)教融合、工學(xué)結(jié)合為主，重視學(xué)術(shù)和實(shí)踐之間的融合。然而，多數(shù)學(xué)校的組織權(quán)力系統(tǒng)多以行政為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)等級制度、上下級關(guān)系、由上至下人工等特征的科層制管理使得權(quán)力過于集中，難以明確學(xué)術(shù)人員和行政人員之間的角色定位，很多事務(wù)并不能夠進(jìn)行明確的分類。比如學(xué)校教研組的工作應(yīng)當(dāng)以教學(xué)研究為主，但是往往部分行政管理人員為了減少自身的工作量，會將自己分管的行政事務(wù)通過教研組下達(dá)給一些教師，增加了教研組成員和教師的工作負(fù)擔(dān)。各種任務(wù)的層層下達(dá)和意見建議的呈上趨勢必會拖延工作效率，難以明確任務(wù)分類，也會導(dǎo)致各部門、各崗位之間相互推諉責(zé)任，使得組織內(nèi)部凝聚力喪失。

韋伯也認(rèn)同科層制對人性的否定，在其《經(jīng)濟(jì)與社會》一書中，提及“形式主義的非人格化統(tǒng)治，沒有憎恨和激情，因此也沒有愛與狂熱。”這一理念實(shí)則道明了科層制的本質(zhì)和教育的本質(zhì)相悖，在一些學(xué)者眼中，學(xué)校管理并非科層制，而更應(yīng)當(dāng)是人性化的管理，完全的科層制管理很有可能會使教育走向錯誤的方向，因而他們更認(rèn)同實(shí)行“半個”科層制管理。

二、基于科層制的學(xué)校管理模式的創(chuàng)新

基于科層制改革的必要性，現(xiàn)代學(xué)校既要正視科層制管理的合理性，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀環(huán)境的變化來超越科層制管理的局限，推動科層制管理和校本管理的結(jié)合。校本管理即強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮學(xué)校在管理中的主體作用，學(xué)校作為辦學(xué)主體，應(yīng)當(dāng)掌控辦學(xué)權(quán)，應(yīng)當(dāng)依照自身發(fā)展需求來確定辦學(xué)目標(biāo)和任務(wù)，學(xué)校相關(guān)成員如領(lǐng)導(dǎo)、師生、家長、社區(qū)成員都擁有參與學(xué)校決策和管理的權(quán)利，學(xué)校的決策者承擔(dān)決策及執(zhí)行的責(zé)任和義務(wù)。學(xué)校實(shí)施校本管理的最終目的是為了推行以學(xué)校為中心的教育管理，將教育的責(zé)任和權(quán)力轉(zhuǎn)移到學(xué)校內(nèi)部層面，以市場調(diào)控為主要手段來實(shí)現(xiàn)對資源的優(yōu)化配置，從而確定學(xué)校的組織行為和管理行為，明確學(xué)校發(fā)展方向和辦學(xué)特色，提高學(xué)校整體辦學(xué)工作效能。

事實(shí)上，我國自1985年所頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中就已經(jīng)談到了校本管理的理念，《決定》提出應(yīng)當(dāng)從教育體制入手進(jìn)行系統(tǒng)改革，對管理體制進(jìn)行改革，加強(qiáng)宏觀管理，同時簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，明確校長負(fù)責(zé)制。雖然沒有直接明確“校本管理”這一名稱，而學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)也并不到位，但是其核心并無二致，即下移權(quán)力重心，改外控式管理為自控式管理。學(xué)校實(shí)行校本管理的根本目的是為了充分實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理的自主化、個性化和人本化，這種管理體制改革的意義表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

（一）強(qiáng)化學(xué)校的主體意識

過去在以科層制為主的剛性制度管理模式當(dāng)中，很多學(xué)校并不具備強(qiáng)烈的自我意識，學(xué)校更多地是為了落實(shí)政府部門的政策，執(zhí)行上級領(lǐng)導(dǎo)的指令或命令。而實(shí)行校本管理，則可以真正讓學(xué)校自己負(fù)責(zé)、完成相應(yīng)的指令和任務(wù)，學(xué)校對自我的定位更加明確，能夠做出更加科學(xué)合理且長遠(yuǎn)的規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)校的價值。

（二）激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力

過去我國的學(xué)校基本上都實(shí)行科層制的管理模式，那么就不可避免地會使學(xué)校形成統(tǒng)一化的管理局面，這對于學(xué)校自身的創(chuàng)新發(fā)展和特色展現(xiàn)非常不利。由于處于政府部門的嚴(yán)格管控之下，學(xué)校無法按照市場經(jīng)濟(jì)的變化和社會的需求進(jìn)行辦學(xué)，缺乏改革創(chuàng)新的動力，也缺乏自主發(fā)展的空間，這種影響不僅反饋在學(xué)校和教師身上，更容易對學(xué)生產(chǎn)生不利的影響。如果所有學(xué)生都處于同樣管理模式的學(xué)校當(dāng)中，缺乏多樣化的學(xué)習(xí)機(jī)會，其個性教育與發(fā)展如何能夠?qū)崿F(xiàn)呢？因此，實(shí)行校本管理能夠充分激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力，讓學(xué)校為學(xué)生提供個性化的教育服務(wù)。

（三）彰顯學(xué)校的辦學(xué)特色

科層制管理模式下的學(xué)校普遍缺乏自身辦學(xué)特色，即便有的學(xué)校形成了所謂的特色，但形式主義傾向明顯。學(xué)校實(shí)行校本管理，意味著學(xué)?？梢愿鶕?jù)自身的發(fā)展現(xiàn)狀和社會需求來找準(zhǔn)自身定位，從而探尋更廣闊的發(fā)展空間，強(qiáng)化學(xué)校的文化自覺培養(yǎng)，突出學(xué)校鮮明個性，使其形成自身獨(dú)有的文化教育環(huán)境和理念，從而進(jìn)一步提升和彰顯學(xué)校實(shí)力，避免學(xué)校發(fā)展趨于一致，形成多樣化的學(xué)校競爭和共存局面。

三、學(xué)校實(shí)行校本管理的對策

（一）調(diào)整學(xué)校原有組織結(jié)構(gòu)

各級地方政府立足當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，實(shí)行分級管理和多級辦學(xué)。學(xué)校的投資體制也可以由過去政府的單一投資改變?yōu)榻窈蠖嘣耐顿Y，使學(xué)校的教育管理模式趨向多元化發(fā)展。而政府的管理和調(diào)控應(yīng)當(dāng)改變過去依靠系列文件的單一方式，改為組合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種管理和調(diào)控手段。學(xué)校管理的權(quán)責(zé)要從過去的外部轉(zhuǎn)移到學(xué)校的內(nèi)部，而政府部門應(yīng)當(dāng)讓學(xué)校擁有辦學(xué)的自主權(quán)，讓學(xué)校自主分配和管理所需要的資源，結(jié)合政府指導(dǎo)和學(xué)校的自主規(guī)劃使其明確自身辦學(xué)發(fā)展目標(biāo)。

就學(xué)校的內(nèi)部管理來看，完善制度，保證提供政策指引來全面推進(jìn)學(xué)校的校本管理。在管理方式上，應(yīng)當(dāng)重視全員民主參與和決策，強(qiáng)化教師的主體意識和責(zé)任感，鼓勵并促使每個成員相互配合，協(xié)同發(fā)展，從而提高學(xué)校的內(nèi)部凝聚力和整體決策水平。

（二）構(gòu)建開放性的管理系統(tǒng)

我國教育事業(yè)應(yīng)該堅持公平公正的原則，不僅要保證每個受教育主體獲得平等接受教育的權(quán)利，更要使每一位參與教育工作的人員能夠在其中找到適合自己生存和發(fā)展的機(jī)遇，使其實(shí)現(xiàn)個人價值和集體價值的統(tǒng)一，增強(qiáng)每一位參與教育工作人員對職業(yè)的認(rèn)同感和成就感。因此對于學(xué)校的教育管理工作來講，必須要下移管理重心，讓每個部門、每個崗位都擁有更多的自主權(quán)利，從而充分調(diào)動其主動性和積極性，優(yōu)化人事管理，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。

學(xué)校應(yīng)當(dāng)在確定自身發(fā)展總目標(biāo)的基礎(chǔ)上逐層分解目標(biāo)，使學(xué)校內(nèi)部各職能部門、各崗位明確自身工作目標(biāo)和職責(zé)，協(xié)調(diào)推進(jìn)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。地方教育事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)還在于服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)，因此需要學(xué)校依照本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來培養(yǎng)更多面向社會的優(yōu)秀人才。這就要求學(xué)校應(yīng)當(dāng)以市場為導(dǎo)向，重視自身開放性發(fā)展，將自身視作一個開放性的組織系統(tǒng)，關(guān)注社會參與和共同決策，推動學(xué)校和社區(qū)之間的結(jié)合，以便能夠快速應(yīng)對市場變化，由此滿足學(xué)生和家長以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需要。

（三）強(qiáng)化人本管理，關(guān)注教師價值

學(xué)校實(shí)行校本管理的關(guān)鍵還在于要實(shí)現(xiàn)人性化的管理。現(xiàn)代社會已經(jīng)處于知識經(jīng)濟(jì)和信息時代下，信息傳遞的速度變得越來越快，人員流動的速度也隨之加快，人們對于自身價值的實(shí)現(xiàn)也更加關(guān)注，在物質(zhì)需求得以滿足之后，越來越多的人更傾向于追求精神上的滿足和幸福，關(guān)注人自我價值的實(shí)現(xiàn)是實(shí)現(xiàn)對人力資源科學(xué)管理的重點(diǎn)。學(xué)校對教師的主體地位應(yīng)當(dāng)提起重視，關(guān)注教師的發(fā)展與成長，致力于提升教師隊伍的素養(yǎng)，給予教師隊伍主動權(quán)和自主管理權(quán)。因此，學(xué)校可以通過建立校企合作教師培養(yǎng)機(jī)制、完善獎懲考核晉評機(jī)制為教師的成長提供機(jī)會，調(diào)動教師對工作的熱情，充分體現(xiàn)出學(xué)校對教師的尊重與信任，由此激發(fā)教師隊伍活力。

（四）加強(qiáng)校本研究，開發(fā)特色課程

學(xué)校實(shí)行校本管理，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)校本研究，加快推動校本特色課程的開發(fā)和應(yīng)用。學(xué)校應(yīng)當(dāng)依照自身所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合學(xué)校的重點(diǎn)教學(xué)方向和師生的發(fā)展現(xiàn)狀，量身定做能夠突出學(xué)校特色與優(yōu)勢的課程，契合學(xué)校校本管理的內(nèi)涵，助力學(xué)校師生長足發(fā)展。就目前大部分學(xué)校的校本研究和課程開發(fā)現(xiàn)狀來看，整體效果還不夠理想，基礎(chǔ)比較薄弱，也沒有形成系統(tǒng)體系，意識有待加強(qiáng)。因此，學(xué)校應(yīng)當(dāng)依托校本管理機(jī)制的建立和運(yùn)行，為校本研究和課程開發(fā)實(shí)施提供良好的平臺，推動學(xué)校文化和企業(yè)文化之間的融合，實(shí)現(xiàn)學(xué)校師生、企業(yè)單位和與其他學(xué)校之間的多維互動，激發(fā)各個主體的創(chuàng)造潛能。

四、結(jié)束語

需要注意的是，學(xué)校管理范式的變化并不意味著完全摒棄原有的管理制度，科層制之所以能夠存在并運(yùn)行多年，其優(yōu)勢不能夠被否認(rèn)，對于后續(xù)的管理制度改革和創(chuàng)新也有一定的指導(dǎo)和啟發(fā)意義，不論管理范式如何變化，其中或多或少都會帶有科層制的印記。盡管校本管理和科層制管理差異巨大，但二者并不是對立的關(guān)系。對于現(xiàn)階段的學(xué)校來講，實(shí)現(xiàn)自身的科學(xué)管理和長遠(yuǎn)發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際，在反思原有科層制管理弊端的前提下，保留其優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變行政部門職能，下放部分權(quán)力，突出學(xué)校管理的民主性，逐步實(shí)現(xiàn)科層制管理和校本管理的銜接，才能夠真正讓學(xué)校成為培養(yǎng)人才的搖籃。

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