楊 楊

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京210095）

信訪制度作為一種極具中國(guó)特色的政治制度安排，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要完善信訪制度，暢通和規(guī)范人民內(nèi)部矛盾的處理機(jī)制。[1](p1)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息技術(shù)與公共治理深度融合，信訪制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，更好地做好網(wǎng)上信訪工作成為進(jìn)一步完善信訪制度的關(guān)鍵抓手。網(wǎng)上信訪作為社會(huì)治理創(chuàng)新的新形態(tài)，符合創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代群眾工作機(jī)制的總要求，通過(guò)將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)形塑的扁平化、參與性、共享性和即時(shí)反饋等特征嵌入信訪治理流程，可以在暢通人民群眾信訪渠道的同時(shí)，推動(dòng)整個(gè)信訪過(guò)程的公開(kāi)和透明。然而，網(wǎng)上信訪是一項(xiàng)涉及多元主體的系統(tǒng)工程，尤其是社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變后，人民群眾對(duì)美好生活的需要更加多元化，對(duì)網(wǎng)上信訪提出了新要求和新挑戰(zhàn)。事實(shí)上，社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化呈現(xiàn)加速趨勢(shì)，[2](p102)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中一些具有高價(jià)值沖突、非結(jié)構(gòu)化和不確定性等特征的棘手公共問(wèn)題不斷出現(xiàn)，網(wǎng)上信訪也面臨嚴(yán)峻的治理形勢(shì)，必須加快探索適合新時(shí)期網(wǎng)上信訪良性發(fā)展需要的治理策略，更好地將網(wǎng)上信訪的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

一、網(wǎng)上信訪的生成邏輯

自1998年北京市政府門(mén)戶網(wǎng)站設(shè)置“市長(zhǎng)信箱”以來(lái)，網(wǎng)上信訪歷經(jīng)二十多年的發(fā)展，已經(jīng)形成以國(guó)家信訪平臺(tái)為統(tǒng)領(lǐng)，全國(guó)范圍內(nèi)省、市、縣三級(jí)信訪平臺(tái)全覆蓋接入的“縱向到底、橫向到邊”的發(fā)展格局。[3](p49)社會(huì)公眾普遍可以通過(guò)“領(lǐng)導(dǎo)信箱”“信訪信息系統(tǒng)”、手機(jī)信訪客戶端、信訪微信公眾號(hào)等渠道向黨委和政府反映情況、提出意見(jiàn)建議或投訴請(qǐng)求，網(wǎng)上信訪正成為聚合民意的“輿論場(chǎng)”和干群互動(dòng)的“綠色通道”。從理論層面來(lái)看，網(wǎng)上信訪作為政府積極應(yīng)用數(shù)字信息技術(shù)的創(chuàng)新行為，符合“技術(shù)—組織—環(huán)境”的解釋框架，即網(wǎng)上信訪不僅是技術(shù)創(chuàng)新的結(jié)果，而且受到組織屬性和外部環(huán)境因素的影響，其生成與發(fā)展遵循技術(shù)賦能、組織變革與環(huán)境支持的協(xié)同互動(dòng)邏輯（圖1）。

圖1 網(wǎng)上信訪的生成邏輯

（一）技術(shù)賦能：網(wǎng)上信訪生成的基礎(chǔ)支撐。

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展是網(wǎng)上信訪生成的基礎(chǔ)條件。技術(shù)因素通常指技術(shù)與個(gè)人或組織的關(guān)系以及其自身特征，既涵蓋技術(shù)使用與組織的匹配情況（如兼容性、試驗(yàn)性和風(fēng)險(xiǎn)性等），又涉及信息技術(shù)本身的特征（如復(fù)雜性、易用性和有用性等）。透過(guò)公共治理的視角，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)本質(zhì)上是在扮演“賦能”的角色，即信息技術(shù)的應(yīng)用可以形成一種新的方法、路徑或可能性，來(lái)激發(fā)和強(qiáng)化行動(dòng)主體實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的能力。[4](p60)網(wǎng)上信訪是信息技術(shù)賦予社會(huì)公眾與信訪機(jī)構(gòu)“行動(dòng)能力”的結(jié)果，通過(guò)改變個(gè)人心理、組織結(jié)構(gòu)或資源運(yùn)作方式，促使其獲得過(guò)去所不具備的能力或達(dá)成過(guò)去無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

技術(shù)賦能網(wǎng)上信訪可以從三個(gè)方面來(lái)理解：第一，技術(shù)賦能的對(duì)象是多元主體。網(wǎng)上信訪是信訪人、信訪機(jī)構(gòu)、職能部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)公眾等多元主體的活動(dòng)場(chǎng)域，眾多利益相關(guān)者圍繞信訪事項(xiàng)開(kāi)展合作治理，其順利實(shí)施依賴于多元治理主體的線上參與和技術(shù)運(yùn)用。第二，技術(shù)賦能的方式是結(jié)構(gòu)、資源與心理。結(jié)構(gòu)賦能是指信息技術(shù)有助于破除信訪治理過(guò)程中的潛在壁壘，促進(jìn)不同部門(mén)之間數(shù)據(jù)信息的共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，減少地域和時(shí)間限制。資源賦能是指信息技術(shù)可以增進(jìn)多元主體對(duì)機(jī)會(huì)、信息、權(quán)力和支持的可得性與可及性，提升信訪事項(xiàng)順利辦理的可能性。心理賦能是指信息技術(shù)有助于增強(qiáng)信訪主體的自信心、自尊心和掌控感，在相對(duì)公開(kāi)和透明的治理流程中，形成信訪事項(xiàng)能夠順利解決的心理預(yù)期。第三，技術(shù)賦能的結(jié)果是改善個(gè)人或組織的認(rèn)知與能力。信息技術(shù)有助于提升信訪人、信訪機(jī)構(gòu)或其他利益相關(guān)者的認(rèn)知能力與行動(dòng)能力，可以促使信訪事項(xiàng)的提出更加便捷、辦理更加規(guī)范和監(jiān)督更易實(shí)施，從而不斷改善網(wǎng)上信訪治理效能。

（二）組織變革：網(wǎng)上信訪生成的內(nèi)生動(dòng)力。

政府部門(mén)的主動(dòng)創(chuàng)新是網(wǎng)上信訪生成的內(nèi)在動(dòng)力。組織因素通常指組織的自身特征，如組織的類(lèi)型、需求、定位和文化等。信訪機(jī)構(gòu)作為公共部門(mén)，其存在和發(fā)展的核心追求就是維護(hù)公共利益與創(chuàng)造公共價(jià)值，網(wǎng)上信訪是信訪機(jī)構(gòu)主動(dòng)完善信訪制度、提升信訪工作能力和更好為社會(huì)公眾服務(wù)的重要抓手。

首先，探索信訪制度的改革創(chuàng)新。信訪制度建立后，在發(fā)展過(guò)程中功能逐漸發(fā)生偏離，承載了過(guò)多的權(quán)利救濟(jì)功能，[5](p32)不僅影響了司法系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和權(quán)威性，而且形塑了部分群眾“信訪不信法”的心理和路徑依賴。信訪制度的運(yùn)行過(guò)程也面臨法律法規(guī)貫徹不力和群眾反映訴求方式極端等困境與挑戰(zhàn)。[6](p45)實(shí)施網(wǎng)上信訪治理成為信訪制度改革創(chuàng)新的突破口，通過(guò)將網(wǎng)絡(luò)的便捷、公開(kāi)和透明等特征融入信訪事項(xiàng)辦理過(guò)程，不僅有助于優(yōu)化信訪治理流程，而且推動(dòng)信訪機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)辦和督辦職能落到實(shí)處，促使其政治參與、意見(jiàn)表達(dá)和民主監(jiān)督功能的回歸。其次，推進(jìn)信訪治理體系和治理能力現(xiàn)代化。信訪制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的重要組成部分，不斷健全信訪治理體系和提升信訪治理能力是政府部門(mén)的應(yīng)然追求。信訪機(jī)構(gòu)積極將信息化思維融入信訪治理過(guò)程，不僅有助于完善信訪治理體系和提升信訪治理能力，而且可以通過(guò)改善信訪治理效果增強(qiáng)信訪群眾的滿意度。最后，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。全心全意為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨，發(fā)展和維護(hù)社會(huì)公眾利益是信訪工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。網(wǎng)上信訪的公開(kāi)、透明、便捷和高效，有助于維護(hù)社會(huì)公眾的自由、民主和平等權(quán)利，保障社會(huì)的公平和正義，在妥善解決群眾合理訴求和接受群眾監(jiān)督的過(guò)程中，不斷提升人民群眾的獲得感、安全感和幸福感。

（三）環(huán)境支持：網(wǎng)上信訪生成的外源驅(qū)動(dòng)。

外部環(huán)境的助推是網(wǎng)上信訪生成的重要因素。環(huán)境因素通常指外部的壓力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等。網(wǎng)上信訪的生成受到外部社會(huì)環(huán)境、群眾利益表達(dá)需求和公共治理理論發(fā)展的驅(qū)動(dòng)。

首先，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代自媒體的興起與普及。網(wǎng)上信訪的生成和發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)的形成緊密關(guān)聯(lián)，截至2020年12月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)9.89億，互聯(lián)網(wǎng)普及率70.4%，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶達(dá)到8.43億，[7](p1)網(wǎng)民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自身訴求、參政議政和建言獻(xiàn)策成為時(shí)代趨勢(shì)。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代自媒體的興起與日益普及，使得人人都有麥克風(fēng)、人人都有話語(yǔ)權(quán)，觀點(diǎn)表達(dá)與傳播的門(mén)檻降低，信訪人傾向于將未得到充分關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行“網(wǎng)曝”，試圖通過(guò)制造輿論壓力提升問(wèn)題解決的概率?！靶啪W(wǎng)不信訪”現(xiàn)象的出現(xiàn)，推動(dòng)了信訪制度與互聯(lián)網(wǎng)的融合創(chuàng)新，信訪人逐漸通過(guò)規(guī)范的網(wǎng)上信訪渠道表達(dá)訴求和提出意見(jiàn)建議。其次，社會(huì)公眾利益表達(dá)需求的多元化。改革開(kāi)放之后，社會(huì)的流動(dòng)性和包容性不斷增強(qiáng)，社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)覺(jué)醒，政治參與和利益表達(dá)更加積極主動(dòng)，信訪制度承載了越來(lái)越多的矛盾化解和權(quán)利救濟(jì)功能。[8](p53)伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾的美好生活需求更加多元化，形成政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等全方位訴求格局，推動(dòng)信訪機(jī)構(gòu)以信息技術(shù)再造治理流程和規(guī)范信訪功能，提升信訪制度的響應(yīng)水平和治理效能。最后，后新公共管理時(shí)代前沿理論推動(dòng)。20 世紀(jì)90年代，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在西方國(guó)家持續(xù)發(fā)展，新公共管理引發(fā)的政府機(jī)構(gòu)各自為政和決策系統(tǒng)異常復(fù)雜的弊端迎來(lái)了解決契機(jī)，以服務(wù)整合、電子行政和協(xié)同決策為特征的整體性治理理論登上歷史舞臺(tái)，同時(shí)期的數(shù)字治理理論、公共價(jià)值管理理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論等至今方興未艾，推動(dòng)了包括信訪機(jī)構(gòu)在內(nèi)的公共部門(mén)進(jìn)行數(shù)字化變革和實(shí)施開(kāi)放治理，網(wǎng)上信訪的持續(xù)發(fā)展也是公共治理引領(lǐng)的產(chǎn)物。

二、網(wǎng)上信訪的運(yùn)作挑戰(zhàn)

網(wǎng)上信訪深刻改變了信訪的工作格局，以其經(jīng)濟(jì)、便捷、公開(kāi)、透明和高效的優(yōu)勢(shì)，逐漸成為信訪的主渠道，[9](p3)既順暢了群眾的訴求表達(dá)、政治參與、民主監(jiān)督和建言獻(xiàn)策，又提升了信訪制度的公信力和整體效能，尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，網(wǎng)上信訪有效助推了涉疫信訪問(wèn)題的及時(shí)解決。[10](p135)然而，網(wǎng)上信訪作為一種新生事物，其發(fā)展完善需要經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，正視其現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中存在的挑戰(zhàn)是推進(jìn)信訪治理現(xiàn)代化的必由之路。

（一）網(wǎng)上信訪規(guī)范與服務(wù)的碎片化。

伴隨著信息技術(shù)深度融入公共治理過(guò)程，離開(kāi)技術(shù)支撐的公共行政幾乎是無(wú)法想象的。[11](p89)網(wǎng)上信訪的良性運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于健全完整的信訪平臺(tái)，信訪事項(xiàng)的提出、辦理和反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)成為這一平臺(tái)的有機(jī)組成部分，在科層式治理結(jié)構(gòu)中，完整性也代表著穩(wěn)定性。然而，當(dāng)前信訪平臺(tái)的建設(shè)呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象，消解和割裂了網(wǎng)上信訪的整體性。

一方面，網(wǎng)上信訪制度規(guī)范的碎片化。在信訪治理領(lǐng)域，2005年由國(guó)務(wù)院修訂頒布的《信訪條例》作為現(xiàn)行有效且具有最高效力級(jí)別的行政法規(guī)，尚未對(duì)網(wǎng)上信訪做出專(zhuān)門(mén)性規(guī)定。盡管缺乏規(guī)范性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，然而網(wǎng)上信訪的發(fā)展趨勢(shì)卻不可逆轉(zhuǎn)，不同地區(qū)針對(duì)網(wǎng)上信訪這一新生事物開(kāi)展了積極探索和創(chuàng)新實(shí)踐，出現(xiàn)了云南德宏“網(wǎng)上信訪”、湖北省網(wǎng)上信訪與公眾訴求信息處理系統(tǒng)、江蘇淮安“陽(yáng)光信訪”、廣州市海珠區(qū)“一線三訪七箱”一體化辦理、蘇州市“寒山聞鐘”網(wǎng)絡(luò)信訪等不同模式，網(wǎng)上信訪平臺(tái)發(fā)展呈現(xiàn)百花齊放局面，同時(shí)也突顯出發(fā)展的不協(xié)調(diào)和碎片化狀態(tài)，[12](p104)不同地區(qū)省級(jí)信訪條例對(duì)網(wǎng)上信訪的規(guī)定也差異顯著（表1）。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，加之缺乏方向性指引，網(wǎng)上信訪建設(shè)存在較大的隨意性和無(wú)序性，不僅影響網(wǎng)上信訪的實(shí)際運(yùn)行狀況，而且不利于網(wǎng)上信訪的規(guī)范化和法治化發(fā)展。另一方面，網(wǎng)上信訪服務(wù)供給的碎片化。網(wǎng)上信訪設(shè)置過(guò)多的接入端口，不僅存在信訪信息系統(tǒng)、信訪手機(jī)客戶端、信訪微信公眾號(hào)、領(lǐng)導(dǎo)信箱等形式，而且有些地區(qū)（如江蘇省信訪局）將人民網(wǎng)《領(lǐng)導(dǎo)留言板》也納入網(wǎng)上信訪的范疇，不同政府層級(jí)、同一層級(jí)的不同部門(mén)之間存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。盡管渠道的多元化有助于社會(huì)公眾更加便捷地反映情況、提出意見(jiàn)建議和投訴請(qǐng)求，但過(guò)多的端口設(shè)置不僅會(huì)增加網(wǎng)上信訪的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本，而且極易誘發(fā)信訪人針對(duì)同一信訪事項(xiàng)通過(guò)多個(gè)服務(wù)端口重復(fù)信訪，一旦不同端口之間對(duì)接不及時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)多次錄入、循環(huán)流轉(zhuǎn)和多方處理的問(wèn)題，導(dǎo)致有限信訪資源的浪費(fèi)和信訪處理效率的下降。

表1 部分省級(jí)信訪條例關(guān)于網(wǎng)上信訪的規(guī)定

（二）網(wǎng)上信訪功能定位存在局限。

網(wǎng)上信訪帶來(lái)了信訪手段與方式的巨大變化，毫無(wú)疑問(wèn)是一種技術(shù)革新。然而，如果僅將其定位于技術(shù)革新，則網(wǎng)上信訪就局限于“術(shù)”的范疇，無(wú)法上升至“道”的高度。黨和國(guó)家歷來(lái)重視信訪制度的創(chuàng)新和完善，通過(guò)網(wǎng)上信訪構(gòu)建超越傳統(tǒng)信訪工作模式的訴求響應(yīng)機(jī)制（圖2），不僅使群眾的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障、監(jiān)督反饋和心理服務(wù)渠道更加通暢，而且網(wǎng)上信訪大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析可以增強(qiáng)社會(huì)治理的前瞻性和有效性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以技術(shù)革新撬動(dòng)信訪制度創(chuàng)新。然而，網(wǎng)上信訪的功能定位出現(xiàn)偏頗，“替代品”思維、信訪制度敏感性和信訪大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)運(yùn)用不足，都會(huì)影響網(wǎng)上信訪真實(shí)效用的發(fā)揮。

圖2 網(wǎng)上信訪訴求響應(yīng)機(jī)制

首先，將網(wǎng)上信訪工作模式作為傳統(tǒng)信訪工作模式的替代品，無(wú)法修正信訪制度異化現(xiàn)象。網(wǎng)上信訪是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)形式，必須按照信訪平臺(tái)預(yù)先設(shè)定的規(guī)則和程序運(yùn)行，為信訪人的訴求表達(dá)、政治參與和民主監(jiān)督提供了規(guī)范化渠道，一定程度上消解了鬧訪、纏訪、重復(fù)訪、謀利訪和無(wú)理訪等不良行為。然而，針對(duì)傳統(tǒng)信訪中一些資源消耗大、容易導(dǎo)致信訪異化的疑難信訪事項(xiàng)，網(wǎng)上信訪尚未突破原有的思維慣性，缺乏運(yùn)用信息技術(shù)聚合更多社會(huì)力量參與信訪治理的思考與行動(dòng)。其次，網(wǎng)上信訪的公開(kāi)性和透明度偏低，信訪制度的敏感性依然存在。網(wǎng)上信訪的實(shí)質(zhì)是一種信息渠道，承擔(dān)著社會(huì)信息的輸入和政府信息的輸出功能。社會(huì)公眾理應(yīng)可以通過(guò)網(wǎng)上信訪查閱、參與和評(píng)價(jià)政府工作。然而，由于沿襲傳統(tǒng)信訪工作模式的神秘化和信訪信息的敏感化思維，網(wǎng)上信訪依然難以實(shí)現(xiàn)以社會(huì)權(quán)力監(jiān)督公共權(quán)力和以信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力監(jiān)督職能部門(mén)權(quán)力。[13](p16)最后，網(wǎng)上信訪的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，難以滿足信訪大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)運(yùn)用需求。網(wǎng)上信訪大數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、監(jiān)測(cè)和預(yù)防具有重要作用，然而信訪機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開(kāi)放程度偏低，習(xí)慣于通過(guò)網(wǎng)上信訪平臺(tái)對(duì)信訪數(shù)據(jù)進(jìn)行基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)分析，缺乏對(duì)異質(zhì)數(shù)據(jù)進(jìn)行交換和共享的積極性，更無(wú)法對(duì)信訪機(jī)構(gòu)以外的信訪理論研究者和專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)分析人員形成吸引力，[14](p62)從而降低了網(wǎng)上信訪數(shù)據(jù)改善社會(huì)治理效果的潛在價(jià)值。

（三）網(wǎng)上信訪治理效能相對(duì)不足。

網(wǎng)上信訪作為政府治理的重要組成部分，其目標(biāo)在于“有能且有效”的處理信訪事項(xiàng)，即政府組織及其工作人員不僅要具備處理行政事務(wù)的能力，而且要保證完成任務(wù)的經(jīng)濟(jì)和效率。信訪事項(xiàng)的有效辦理是網(wǎng)上信訪工作流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于信訪機(jī)構(gòu)一般為程序性受理，真正對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行辦理的是相關(guān)職能部門(mén)，因此信訪事項(xiàng)的辦理實(shí)質(zhì)上是一個(gè)多環(huán)節(jié)相互配合的動(dòng)態(tài)過(guò)程，多種因素都可能對(duì)信訪治理效能產(chǎn)生影響（圖3）。

圖3 網(wǎng)上信訪事項(xiàng)處理流程

首先，信訪機(jī)構(gòu)。在網(wǎng)上信訪治理過(guò)程中，信訪機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)是對(duì)信訪件進(jìn)行分揀、判重、完善信息、告知、轉(zhuǎn)送和交辦等，由于并不涉及專(zhuān)業(yè)信訪問(wèn)題的辦理，致使網(wǎng)上信訪工作人員多屬于“兼任型”，并沒(méi)有嚴(yán)格的綜合素質(zhì)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)“有經(jīng)驗(yàn)的人不懂技術(shù)，懂技術(shù)的人缺乏經(jīng)驗(yàn)”[15](p67)等錯(cuò)位現(xiàn)象。正是由于網(wǎng)上信訪工作人員信訪事項(xiàng)處理能力的不足和服務(wù)理念的欠缺，致使在向有權(quán)處理的職能部門(mén)轉(zhuǎn)送信訪件時(shí)，因?yàn)闊o(wú)法正確辨別信訪事項(xiàng)所涉及的職能部門(mén)，進(jìn)而影響信訪事項(xiàng)的處理進(jìn)程。其次，政府職能部門(mén)。政府職能部門(mén)能否對(duì)信訪事項(xiàng)做出恰當(dāng)、正確的答復(fù)和處理決定，直接影響網(wǎng)上信訪的整體效果。然而，網(wǎng)上信訪經(jīng)常出現(xiàn)職能部門(mén)答復(fù)內(nèi)容不全面、不規(guī)范、無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容或答非所問(wèn)等現(xiàn)象，導(dǎo)致最終處理意見(jiàn)事實(shí)不清楚或被信訪人認(rèn)為是“流于表面”，[16](p44)從而造成政府部門(mén)公信力流失和引發(fā)信訪人對(duì)網(wǎng)上信訪效果的質(zhì)疑。最后，信訪機(jī)構(gòu)與政府職能部門(mén)之間的協(xié)同效果。信訪事項(xiàng)的有效解決依賴于不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和配合，尤其是面對(duì)一些棘手和疑難信訪問(wèn)題時(shí)，如果信訪機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)辦理的職能部門(mén)之間出現(xiàn)銜接不暢和相互推諉現(xiàn)象，會(huì)直接導(dǎo)致信訪事項(xiàng)處理進(jìn)程緩慢，進(jìn)而降低信訪人對(duì)網(wǎng)上信訪效果的認(rèn)同。

三、網(wǎng)上信訪的優(yōu)化策略

（一）推動(dòng)網(wǎng)上信訪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

標(biāo)準(zhǔn)化是社會(huì)高效治理的重要技術(shù)支撐，是實(shí)踐證明的科學(xué)管理方法。網(wǎng)上信訪走向“標(biāo)準(zhǔn)化治理”，對(duì)實(shí)現(xiàn)信訪治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要價(jià)值。網(wǎng)上信訪標(biāo)準(zhǔn)化有助于解決信訪平臺(tái)建設(shè)碎片化難題，通過(guò)建立健全彰顯法治、符合實(shí)際、規(guī)范務(wù)實(shí)和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化體系，有利于推動(dòng)網(wǎng)上信訪治理的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展，提升網(wǎng)上信訪事項(xiàng)辦理的準(zhǔn)確性和減少信訪事項(xiàng)處理的不確定性。

首先，網(wǎng)上信訪部門(mén)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。以黨委和政府為核心的信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)規(guī)范和統(tǒng)一網(wǎng)上信訪部門(mén)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)法規(guī)政策的原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和量化，為網(wǎng)上信訪的正常運(yùn)轉(zhuǎn)配備專(zhuān)業(yè)人員和經(jīng)費(fèi)保障。其次，網(wǎng)上信訪業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化。參照信訪業(yè)務(wù)規(guī)范和國(guó)家信訪局相關(guān)規(guī)定，圍繞網(wǎng)上信訪的業(yè)務(wù)受理、流轉(zhuǎn)辦理、分類(lèi)處理、復(fù)查復(fù)核和督查考核等環(huán)節(jié)，設(shè)置可操作性、具體化的工作標(biāo)準(zhǔn)，確保信訪事項(xiàng)處理部門(mén)銜接順暢和規(guī)范有序。江蘇省信訪局積極探索網(wǎng)上信訪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，率先發(fā)布省級(jí)信訪業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)《網(wǎng)上信訪事項(xiàng)辦理工作規(guī)范》，推進(jìn)網(wǎng)上信訪各環(huán)節(jié)全要素標(biāo)準(zhǔn)化管理，增強(qiáng)了通過(guò)網(wǎng)上信訪解決問(wèn)題、服務(wù)群眾的能力，網(wǎng)上信訪工作質(zhì)量不斷提升。[17](p59)再次，網(wǎng)上信訪事項(xiàng)處理依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。在將網(wǎng)上信訪事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)合理分類(lèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)同種類(lèi)型信訪事項(xiàng)明確處理標(biāo)準(zhǔn)，建立具有指導(dǎo)性、可借鑒、可復(fù)制、可公開(kāi)的信訪案例庫(kù)，規(guī)避同類(lèi)信訪事項(xiàng)處理結(jié)果差異過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。最后，網(wǎng)上信訪效果評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)化。網(wǎng)上信訪事項(xiàng)的辦理全程留痕，通過(guò)對(duì)信訪件辦理過(guò)程中的基本原則、工作職責(zé)、工作要求和方法技能等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，有利于更加合理和科學(xué)的評(píng)定網(wǎng)上信訪工作效果，從而形成對(duì)網(wǎng)上信訪工作人員的正向激勵(lì)。

（二）打造網(wǎng)上信訪治理共同體。

共同體的概念古已有之。無(wú)論是作為一種“必要之善”的國(guó)家，還是理想社會(huì)形態(tài)中的聯(lián)合體，抑或是行動(dòng)上和思想上遵照普遍接受的道德標(biāo)準(zhǔn)聚合在一起的團(tuán)體，都可以歸結(jié)為共同體的存在樣態(tài)。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，使共同體的地緣、血緣或親緣色彩逐漸淡化，多元治理主體可以圍繞共同關(guān)注的問(wèn)題實(shí)現(xiàn)更大范圍的交流與互動(dòng)。網(wǎng)上信訪治理共同體建設(shè)可以聚合信訪機(jī)構(gòu)、政府職能部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者、律師、專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)分析人員、心理咨詢師和社會(huì)公眾等多方力量，形成對(duì)線下信訪聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的補(bǔ)充和超越，按需對(duì)不同信訪事項(xiàng)進(jìn)行合作治理，以在線接訪、在線會(huì)議、在線聽(tīng)證等形式共同解決疑難信訪問(wèn)題，增進(jìn)網(wǎng)上信訪辦理的公開(kāi)性和透明度，推動(dòng)信訪數(shù)據(jù)的共同開(kāi)發(fā)與使用。

首先，培育網(wǎng)上信訪治理價(jià)值共同體。價(jià)值共識(shí)是采取有效集體行動(dòng)的先決條件，以黨政部門(mén)為核心的信訪機(jī)構(gòu)要在組織變革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步更新治理理念，真正以開(kāi)放、透明、服務(wù)和共享為價(jià)值引領(lǐng)，推動(dòng)網(wǎng)上信訪的社會(huì)化和法治化發(fā)展，主動(dòng)引導(dǎo)多元治理主體將維護(hù)信訪人合法權(quán)益和化解矛盾糾紛作為價(jià)值追求。其次，培育網(wǎng)上信訪利益共同體。網(wǎng)上信訪是多元主體圍繞信訪事項(xiàng)進(jìn)行對(duì)話、交流和互動(dòng)的多環(huán)節(jié)合作治理，眾多利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)將規(guī)則意識(shí)置于首要位置，在法律框架內(nèi)進(jìn)行公平公正的協(xié)商對(duì)話，以此保障網(wǎng)上信訪的良性運(yùn)行，[18](p54)并且在維護(hù)信訪人合法權(quán)益和化解社會(huì)矛盾沖突的過(guò)程中增進(jìn)共同利益。南京市土地整理中心以線上“店小二”服務(wù)、“流動(dòng)接訪站”和“黨建聯(lián)盟”為抓手，以暖心服務(wù)和協(xié)商對(duì)話推動(dòng)了全市集拆領(lǐng)域網(wǎng)上信訪的高質(zhì)量發(fā)展。最后，培育網(wǎng)上信訪行動(dòng)共同體。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展為信訪事項(xiàng)的快速有效解決提供了便利渠道，黨政部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“元治理”的角色，在發(fā)揮搭建對(duì)話平臺(tái)和協(xié)調(diào)矛盾沖突職能的同時(shí)，將多元信訪治理主體塑造成為“積極行動(dòng)者”，[19](p95)以分權(quán)、授權(quán)和賦權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)信訪治理權(quán)力的合理分配，以更好地應(yīng)對(duì)棘手信訪事項(xiàng)和維護(hù)公共利益。

（三）提升網(wǎng)上信訪治理能力。

相對(duì)于傳統(tǒng)信訪工作模式而言，網(wǎng)上信訪更加便捷、高效和透明，然而其治理效能的改善和制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮最終要依賴于不斷提升的信訪治理能力。網(wǎng)上信訪是信訪人便捷規(guī)范表達(dá)訴求、信訪機(jī)構(gòu)依法高效辦理信訪事項(xiàng)、信訪大數(shù)據(jù)合理共享應(yīng)用的價(jià)值統(tǒng)一體，信訪人、信訪機(jī)構(gòu)和信訪大數(shù)據(jù)共同構(gòu)成了影響網(wǎng)上信訪治理能力的三大要素。

首先，增強(qiáng)信訪人正確行使信訪權(quán)利的能力。網(wǎng)上信訪的規(guī)范性、程序性和科學(xué)性為信訪制度法治化提供了保障，有助于進(jìn)一步增強(qiáng)信訪制度的訴求表達(dá)、民主監(jiān)督與政治參與功能。引導(dǎo)和培養(yǎng)信訪人正確表達(dá)訴求，注重信訪話語(yǔ)表達(dá)的可理解度、內(nèi)容的真實(shí)性和行為方式的恰當(dāng)性，同時(shí)要按照“訴訪分離”要求和相關(guān)規(guī)定剝離涉法涉訴案件，逐步糾正信訪人“信訪是個(gè)筐什么都能裝”的兜底制度觀念，幫助其正確行使信訪權(quán)利。其次，提升信訪機(jī)構(gòu)有效處理信訪事項(xiàng)的能力。一方面，要通過(guò)網(wǎng)上信訪業(yè)務(wù)培訓(xùn)和思想政治教育增強(qiáng)信訪工作人員的綜合素質(zhì)，提升其按照法律法規(guī)對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)處理和辦理的能力。另一方面，要積極改善話語(yǔ)溝通和協(xié)調(diào)能力，網(wǎng)上信訪事項(xiàng)辦理過(guò)程中的文本回復(fù)、語(yǔ)音通話與視頻接訪，本質(zhì)上是一種話語(yǔ)博弈，信訪機(jī)構(gòu)工作人員既要善于營(yíng)造符合信訪事項(xiàng)辦理的言說(shuō)情境，又要依法依規(guī)和旗幟鮮明地向信訪人傳達(dá)可能性解決方案，最終實(shí)現(xiàn)“法理”與“情理”之間的平衡。[20](p56)最后，加強(qiáng)網(wǎng)上信訪大數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用能力。網(wǎng)上信訪的數(shù)據(jù)分析有利于識(shí)別社會(huì)治理中的普遍性和趨勢(shì)性問(wèn)題，[21](p38)可以使信訪制度更好地服務(wù)于黨政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)決策和公共政策制定。通過(guò)加強(qiáng)網(wǎng)上信訪數(shù)據(jù)的跨部門(mén)流動(dòng)和共享，開(kāi)展信訪大數(shù)據(jù)外包服務(wù)，不斷加強(qiáng)市場(chǎng)中企業(yè)與專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)分析人員的技術(shù)支持，可以有效提升網(wǎng)上信訪訴求背后社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和治理能力。

信訪制度自誕生之日起，就成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，承載著保護(hù)人民群眾合法權(quán)益、便利人民群眾政治參與和順暢人民群眾意見(jiàn)表達(dá)的重要功能。網(wǎng)上信訪作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的探索性實(shí)踐，在創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代群眾工作機(jī)制的過(guò)程中完善了信訪制度，尤其是網(wǎng)上信訪生成的信訪大數(shù)據(jù)，對(duì)更加充分地發(fā)揮信訪制度的信息收集、民意汲取、分析研判、預(yù)警響應(yīng)和輔助決策功能具有重要價(jià)值。然而，網(wǎng)上信訪的運(yùn)作依然存在挑戰(zhàn)，不僅應(yīng)當(dāng)注意其規(guī)范性缺失、服務(wù)碎片化、功能定位存在局限以及治理效能不足等問(wèn)題，而且要重視“數(shù)字鴻溝”引發(fā)的將信息貧困群眾排斥在網(wǎng)上信訪之外的現(xiàn)象。因此，要最大限度地發(fā)揮網(wǎng)上信訪的社會(huì)治理潛能，必須充分重視網(wǎng)上信訪治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題，加快推進(jìn)網(wǎng)上信訪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、打造網(wǎng)上信訪治理共同體和提升網(wǎng)上信訪治理能力應(yīng)該成為發(fā)揮網(wǎng)上信訪治理效能的優(yōu)先策略選擇。