鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的基層政府行為

李建勇 張建英

〔收稿時(shí)間〕 2021-01-17

〔基金項(xiàng)目〕 青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目。

〔作者簡(jiǎn)介〕 李建勇（1994—），男，山東武城人，青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生。

張建英（1967—），女，青海門(mén)源人，青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。

〔摘要〕 改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系、基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了巨大調(diào)整，基層政府的行為邏輯也由此發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。稅費(fèi)改革前后，我國(guó)中西部基層政府行為先后經(jīng)歷了“管控與汲取—松散與懸浮—合作與協(xié)調(diào)”三個(gè)階段的變遷。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，既依賴(lài)于基層政府的制度創(chuàng)新，也是基層行政體制轉(zhuǎn)型的根本訴求。進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展階段，中西部基層政權(quán)仍然展現(xiàn)出諸多不適，主要表現(xiàn)為治理目標(biāo)偏離、互動(dòng)角色錯(cuò)位、執(zhí)行行為離散等偏差行為，為了有效矯正行為偏差，未來(lái)中西部基層政府治理應(yīng)重點(diǎn)從加強(qiáng)制度建設(shè)、創(chuàng)新考核模式、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)等方向做出努力。

〔關(guān)鍵詞〕 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化; 基層政府行為; 農(nóng)村稅費(fèi)改革; 行為偏差

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-2689（2021）03-0323-08

一、 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)簡(jiǎn)評(píng)

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石，基層政府作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵主體，其行為也深刻影響著基層社會(huì)的治理成效。如何規(guī)范基層政府的行為，讓基層政府行為沿著民眾期待和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需求的方向前進(jìn)，成為政治學(xué)和行政管理學(xué)界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家對(duì)中西部鄉(xiāng)村的“反哺”能力進(jìn)一步增強(qiáng)，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系、基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了重大調(diào)整，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代際遇下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化已成為后稅費(fèi)時(shí)期中西部鄉(xiāng)村發(fā)展的時(shí)代之需與必然選擇。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化內(nèi)嵌于基層治理現(xiàn)代化的整個(gè)過(guò)程，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。與城市基層社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展階段相比，鄉(xiāng)村社會(huì)受資源約束、制度環(huán)境、思維觀念及主體素質(zhì)等多重因素的影響，在治理過(guò)程中因訴及多方主體及利益關(guān)系而更具多維性和復(fù)雜性，中西部地區(qū)欲實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型和瓶頸突破也顯得愈發(fā)艱難。為此，不得不做出更加深入的思考和務(wù)實(shí)的行動(dòng)。中央的政策何以不折不扣地貫徹執(zhí)行，國(guó)家的資源何以及時(shí)高效地落到基層，故而在解決鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“最后一公里”問(wèn)題上，基層政府始終是探討鄉(xiāng)村治理繞不開(kāi)的關(guān)鍵主體。對(duì)此，有學(xué)者指出，基層政府的運(yùn)作根植于鄉(xiāng)村復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，這樣的社會(huì)事實(shí)使得基層政府在參與鄉(xiāng)村治理時(shí)所表現(xiàn)出的行為邏輯大大有別于現(xiàn)代科層制的理想類(lèi)型，在多元治理已經(jīng)是一個(gè)基本共識(shí)的今天，我們?nèi)匀环浅Ｓ斜匾P(guān)注鄉(xiāng)村治理中的政府行為[1]。

因此，本文正是基于對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的深入思考，選取青海省E、D兩鎮(zhèn)作為研究考察點(diǎn)，兩鎮(zhèn)分居所在區(qū)縣北部和西南部，總面積約73平方公里，常住總?cè)丝诩s6萬(wàn)人，總耕地面積17 604畝，是西部典型的農(nóng)業(yè)區(qū)。本文所需的研究資料主要來(lái)源于對(duì)E、D兩鎮(zhèn)的實(shí)地考察，考察實(shí)踐主要是利用2020年暑假時(shí)間，調(diào)查總時(shí)長(zhǎng)25日左右。調(diào)查主要采用半結(jié)構(gòu)化訪(fǎng)談半結(jié)構(gòu)化訪(fǎng)談是指通過(guò)提前預(yù)約并按照訪(fǎng)談提綱開(kāi)展的訪(fǎng)談，主要用于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、部分村干部和村民的訪(fǎng)談。和非結(jié)構(gòu)化訪(fǎng)談非結(jié)構(gòu)化訪(fǎng)談是指在閑聊中獲取零星的數(shù)據(jù)或信息，主要用于半結(jié)構(gòu)化之外的信息獲取。這些數(shù)據(jù)或信息對(duì)半結(jié)構(gòu)化訪(fǎng)談得到的數(shù)據(jù)或信息有很好的補(bǔ)充作用。的方式，并對(duì)訪(fǎng)談對(duì)象進(jìn)行編號(hào)：D鎮(zhèn)黨政辦-D01、D鎮(zhèn)紀(jì)檢干部-D02及TB村村支書(shū)-D03;E鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)-E01、E鎮(zhèn)綜治辦-E02、E鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)科-E03及ST村村會(huì)計(jì)-E04。

之所以選取該兩鎮(zhèn)作為考察點(diǎn)，主要源于以下幾點(diǎn)：一是，兩鎮(zhèn)分別作為中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的“普通一員”，具有我國(guó)西部基層政權(quán)的普遍特征。兩鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看處于一般水平，轄區(qū)有耕地，村民主要以務(wù)農(nóng)、務(wù)工為主。二是，從時(shí)間維度來(lái)看，近年來(lái)兩鎮(zhèn)發(fā)展成效較為顯著，截至2019年末所轄村莊的村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全部“破零”，部分村莊的整體發(fā)展水平較高;從空間維度來(lái)看，各村之間的發(fā)展?fàn)顩r差異較大，有的村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到十幾萬(wàn)元，而有的村才剛剛“破零”，這種時(shí)空差異為研究中西部鄉(xiāng)村治理中的基層政府行為提供了比較視角。

關(guān)于基層政府行為的學(xué)理性探討，既有研究多從制度環(huán)境的視角出發(fā)，主要細(xì)化于兩種理論解釋。一是從縱向府際關(guān)系來(lái)看，上級(jí)政府為達(dá)到治理現(xiàn)代化的高效行政，所生發(fā)出強(qiáng)勁的行政考核和任務(wù)壓力，形塑了基層政府的“形式主義”[2]、“痕跡主義”[3-4]、正式權(quán)力的非正式運(yùn)作[5]21-46、從共謀應(yīng)對(duì)到“分鍋”避責(zé)[6-7]以及“策略主義的消極回應(yīng)”[8]等行為，出現(xiàn)通過(guò)“跨部門(mén)共謀、策略性變通”[9]、“象征性完成”[10]或“自利與避責(zé)”[11]等方式轉(zhuǎn)化或替代政策，以應(yīng)付上級(jí)的檢查考核，這些研究主要集中于對(duì)基層政府行為偏差的審視與分析。二是從權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角尋求基層政府行為的調(diào)適機(jī)制。隨著對(duì)基層政府研究的推進(jìn)與深入，研究者不再囿于基層政府的角色分析而轉(zhuǎn)向基層政府的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其治理機(jī)制的探討，期間對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)[12]、鄉(xiāng)村之間所型塑的“回應(yīng)性參與”的行為互動(dòng)機(jī)制[13]、“軟嵌入”式的治理方式[14]、運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化治理的轉(zhuǎn)型[15]、在簡(jiǎn)約治理與復(fù)雜治理之間尋求可控的韌性治理[16]、有限政府與無(wú)限政府的適時(shí)調(diào)整以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的治理需求[17]等研究成果共同勾畫(huà)了基層政府不同維度的治理形態(tài)。這些理論解釋基本揭示了基層政府行為的運(yùn)行邏輯及規(guī)律，使我們對(duì)當(dāng)前基層政府行為的表現(xiàn)有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。但還需要進(jìn)一步指出的是，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時(shí)代際遇下探討基層政府行為，應(yīng)如何認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與基層政府行為的邏輯關(guān)聯(lián)及基層政府行為的演變進(jìn)路，基層政府行為與治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求還存在何種偏離，如何調(diào)適基層政府的行為以實(shí)現(xiàn)其與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展方向的恰適是本文所要探討的重點(diǎn)。

二、邏輯關(guān)聯(lián)：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與基層政府行為之辯

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國(guó)家治理現(xiàn)代化在中國(guó)鄉(xiāng)村場(chǎng)域的具體實(shí)踐樣態(tài)，是國(guó)家意志的主導(dǎo)、基層政府的推動(dòng)與鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐綜合作用的結(jié)果。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是探索國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)新型關(guān)系的生動(dòng)實(shí)踐，對(duì)基層社會(huì)而言，則是實(shí)現(xiàn)基層政府指導(dǎo)與村民自治實(shí)踐有機(jī)結(jié)合、良性互動(dòng)的關(guān)鍵。基層政府作為國(guó)家權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，無(wú)論是研究中國(guó)的農(nóng)村問(wèn)題，還是窺探國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在關(guān)系，都是繞不開(kāi)的重要主體。

（一） 相互依存：鄉(xiāng)村之間關(guān)系建構(gòu)的內(nèi)在邏輯

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的具體實(shí)踐中建構(gòu)了相互依存的鄉(xiāng)村關(guān)系：鄉(xiāng)村社會(huì)既是基層政府的主要活動(dòng)場(chǎng)域，也是基層政府開(kāi)展工作的主要面向?qū)ο?，這彰顯出基層政府參與鄉(xiāng)村治理的必然性;隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)反哺能力的增強(qiáng)，治理資源自上而下的合理配置與精準(zhǔn)落戶(hù)離不開(kāi)基層政府的積極參與和有效運(yùn)作，雖然政策的導(dǎo)向源于中央，但是政策的推進(jìn)必須依托基層，這彰顯出基層政府參與鄉(xiāng)村治理的必要性。

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，基層政府并不是置身事外的旁觀者，而是鄉(xiāng)村發(fā)展的直接關(guān)系人，有時(shí)是解決和處理鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題的主要管理者，有時(shí)甚至是問(wèn)題本身[18]1-3?；鶎诱鳛榕c鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系最密切的一級(jí)政府，是聯(lián)結(jié)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是探索鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不可或缺的分析主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部的諸多行為共同影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的治理秩序，鄉(xiāng)村社會(huì)既為基層政府提供了“施展權(quán)力”的平臺(tái)，也為其提供了“做出政績(jī)”的場(chǎng)域。

進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量的治理資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家權(quán)力的最終執(zhí)行機(jī)構(gòu)，協(xié)同村干部共同完成資源下鄉(xiāng)的各項(xiàng)工作。如果離開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織的參與，上級(jí)政府既難以有效解決項(xiàng)目實(shí)施中的諸多細(xì)節(jié)問(wèn)題，也難以處理資源進(jìn)村后的各種復(fù)雜的利益關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)中西部地區(qū)正處于鄉(xiāng)村治理的快速發(fā)展期和關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，治理難題的解決和現(xiàn)實(shí)困境的紓解需要國(guó)家意志主導(dǎo)下的基層政府的參與[19]。

（二） 行為訴求：基層行政體制改革的內(nèi)在動(dòng)因

促進(jìn)基層治理轉(zhuǎn)型，不只是理論界的廣泛呼聲，更是我國(guó)中西部地區(qū)基層政府的自身需求，是其對(duì)自身績(jī)效不良、權(quán)責(zé)失衡的深刻反思與出路探索。2020年中央一號(hào)文件指出，健全基層民主制度，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化和程序化。國(guó)家通過(guò)規(guī)定村治現(xiàn)代化的具體要求和加強(qiáng)基層服務(wù)型政府建設(shè)的雙重舉措，推動(dòng)基層社會(huì)治理和服務(wù)重心下移，把更多的資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能，這就為中西部基層政府職能轉(zhuǎn)變提供了現(xiàn)實(shí)需求和根本動(dòng)力。

隨著國(guó)家“反哺”時(shí)代的到來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部的主要職能已由農(nóng)村稅費(fèi)征收轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé)資源下沉，鄉(xiāng)村之間也由對(duì)立的“汲取”關(guān)系轉(zhuǎn)向和諧的“服務(wù)”關(guān)系。國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整以及國(guó)家力量主導(dǎo)下的村治現(xiàn)代化的發(fā)展，時(shí)刻倒逼和影響著基層政府自身職責(zé)的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)沿著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需求的方向找尋前進(jìn)的道路。國(guó)家惠農(nóng)政策和資源下鄉(xiāng)為中西部基層政府適應(yīng)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理的要求提供了契機(jī)和動(dòng)力，也為未來(lái)基層政府體制的全面轉(zhuǎn)型和服務(wù)型政府建設(shè)提供了重要條件。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的基本狀態(tài)就是：資源權(quán)力的上收與繁重事務(wù)的下沉[20]。隨著“項(xiàng)目治國(guó)”時(shí)代的到來(lái)，各類(lèi)治理資源以項(xiàng)目制的形式被賦予了明確的用途，基層政府只能按照上級(jí)政府的安排執(zhí)行，失去了自主處置資源的權(quán)力和空間，也由此面臨權(quán)力壓縮和事務(wù)下沉的雙重困境[20]。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，或許可以賦予基層更大的選擇與探索的空間，以使基層獲得更大的靈活性與充分的自主性。一方面，鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新需要依法下放給基層相應(yīng)的權(quán)力，同時(shí)也應(yīng)賦予與其職責(zé)相對(duì)應(yīng)的財(cái)力，以更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村社會(huì)[21]。另一方面，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既需要“村治”的現(xiàn)代化，也需要“鄉(xiāng)政”的現(xiàn)代化，在一定程度上，可以將村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)權(quán)進(jìn)行合理定位，從而使二者權(quán)力配置達(dá)到相對(duì)均衡的狀態(tài)。

三、 政策分析：稅改前后的基層政府行為之變

新中國(guó)成立至改革開(kāi)放時(shí)期，國(guó)家為維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定、順應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展需要，以國(guó)家力量為主導(dǎo)的基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系在不同的歷史階段有著不同的表現(xiàn)形式，展現(xiàn)著基層政府不同的行為邏輯。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理先后經(jīng)歷了建國(guó)初期的“鄉(xiāng)村并立”“鄉(xiāng)村并立”是指根據(jù)1950年12月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，規(guī)定行政村與鄉(xiāng)人民政府并立為國(guó)家在地方的一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)。模式、人民公社時(shí)期的“政社合一”“政社合一”是1958年中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上通過(guò)的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》指出，實(shí)行政社合一的人民公社，按照“一大二公”和“黨政軍民學(xué)統(tǒng)一”的原則建立的集政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)為一體的全能主義治理模式。公社既是國(guó)家政權(quán)，又是鄉(xiāng)村社會(huì)組織生產(chǎn)和生活的機(jī)構(gòu)。模式、改革開(kāi)放以來(lái)的“鄉(xiāng)政村治”“鄉(xiāng)政村治”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家行使政治、行政、經(jīng)濟(jì)等權(quán)力，村（一般以自然村為單位）是農(nóng)村基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。模式。改革開(kāi)放后，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系、基層政府與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了巨大調(diào)整，基層政府的行為邏輯也由此發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策及學(xué)者的研究分析，可以將改革開(kāi)放以來(lái)的基層政府行為演變分為三個(gè)階段來(lái)探討（見(jiàn)表1）。

（一） 管控與汲?。憾惛那暗幕鶎诱袨椋?978年—2000年前后）

1983年前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)制度在農(nóng)村社會(huì)逐步建立，國(guó)家以制度化、文本化的方式對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行了重新定義和建構(gòu)。但受人民公社體制的影響，制度文本中對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的一些較為原則化和理論化的規(guī)定，因在實(shí)際的運(yùn)作中超脫出現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境、獨(dú)立于外在的社會(huì)需求而難以真正落實(shí)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)在法理上的關(guān)系得以重塑，但面對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會(huì)環(huán)境的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能在傳統(tǒng)管控型的路徑依賴(lài)下對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行“縱向到底，橫向到邊”的行政管理，以非制度化的權(quán)力運(yùn)作方式轉(zhuǎn)嫁和消解村民自治在鄉(xiāng)村治理中的作用。

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管控鄉(xiāng)村社會(huì)的同時(shí)又給予其必要的自主性，只不過(guò)這種自主性在當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的制約下顯然是弱小的，也是有限的。

20世紀(jì)80年代末，隨著財(cái)政包干體制的確立，各種涉農(nóng)稅收構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政包干收入基數(shù)的主要部分，同時(shí)在“多收多支”的財(cái)政激勵(lì)下，更加強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)征收的積極性。隨著1994年分稅制改革的進(jìn)行，央地之間開(kāi)始“分灶吃飯”，大量財(cái)稅劃歸中央，造成地方財(cái)力不足。基層政府為緩解財(cái)政困境只能另辟蹊徑，在東部地區(qū)表現(xiàn)為“以地生財(cái)”，中西部地區(qū)則表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)稅費(fèi)驟增[20]。1985年，全國(guó)農(nóng)業(yè)各稅約為42.05億元，人均農(nóng)業(yè)各稅約為5.2元，占農(nóng)村人均純收入的1.31%。到了1998年，全國(guó)農(nóng)業(yè)各稅增長(zhǎng)到398.80億元，增長(zhǎng)了8倍多，人均農(nóng)業(yè)各稅達(dá)到45.9元，占農(nóng)村人均純收入的2.12%，增長(zhǎng)了近8倍（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1999）。面對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的日益加重，以汲取農(nóng)村稅費(fèi)為財(cái)政基礎(chǔ)的基層政府行為弊端彰顯，這也直接構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的動(dòng)因。

（二） 松散與懸?。憾惛臅r(shí)期的基層政府行為（2000年—2006年前后）

2000年起，國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，隨后在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)展開(kāi)，2006年我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費(fèi)改革意在調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，然而卻深刻影響了基層政府的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)源的縮減使得原本就受分稅制改革影響的基層政權(quán)再一次面臨財(cái)源流失與權(quán)力萎縮的雙重困境。稅費(fèi)改革在倒逼農(nóng)村基層政權(quán)“消腫減肥”的同時(shí)，實(shí)際上也弱化了他們參與鄉(xiāng)村治理的能力。財(cái)政上的“空殼化”與機(jī)構(gòu)上的“瘦身”與“缺員”，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理職能的正常發(fā)揮，加上自身財(cái)力的不足，很大程度上削弱了其為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)的能力。

與松散型的鄉(xiāng)村關(guān)系相伴而生的就是中西部基層政權(quán)“懸浮型”的特征。伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革而進(jìn)行的一系列配套改革工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)進(jìn)行了調(diào)整，包括義務(wù)教育、農(nóng)田水利、醫(yī)療衛(wèi)生等事權(quán)上收，教育經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位“以錢(qián)養(yǎng)事”改革，以及“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，形塑了“以縣為主”的格局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化[20]。伴隨著縣鄉(xiāng)村關(guān)系的全面調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。從上往下看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越像上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，其對(duì)上級(jí)政府的依附性明顯增強(qiáng);從下往上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的交往頻率已遠(yuǎn)不同于稅費(fèi)時(shí)期，此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既“無(wú)村取錢(qián)”又“無(wú)錢(qián)治村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革同鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)需求之間的張力，或者說(shuō)二者之間還存在尚未彌合的距離，使得鄉(xiāng)村關(guān)系有所疏離，形塑了基層政權(quán)懸浮型的特征。

（三） 合作與協(xié)調(diào)：后稅費(fèi)時(shí)期的基層政府行為（2006年至今）

進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)期，資源下鄉(xiāng)重新梳理了鄉(xiāng)村之間的利益鏈條，調(diào)動(dòng)了多元治理主體間的積極性，喚起了基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了推動(dòng)力量和現(xiàn)實(shí)可能。自上而下的資源項(xiàng)目既需要落實(shí)中央政策的具體要求，也需要考慮鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際需要，以實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”與“精準(zhǔn)落戶(hù)”之間的有效對(duì)接。這一周詳?shù)倪^(guò)程，就需要熟稔鄉(xiāng)村社會(huì)具體情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與，而要保證項(xiàng)目的順利進(jìn)村與精準(zhǔn)落地則離不開(kāi)鄉(xiāng)村兩級(jí)的有效配合，由此形塑了“合作型”的鄉(xiāng)村關(guān)系。

合作型的鄉(xiāng)村關(guān)系植根于“協(xié)調(diào)型”政權(quán)的制度環(huán)境之中，協(xié)調(diào)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)則源于治理資源在自上而下的運(yùn)作制度中所形塑的服從上級(jí)、服務(wù)下級(jí)的角色行為。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，后稅費(fèi)時(shí)期中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“協(xié)調(diào)型”行為可從兩個(gè)方面來(lái)解釋?zhuān)阂皇牵?xiàng)目下鄉(xiāng)“止于縣政”，由縣及其職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則處于輔助而非主導(dǎo)地位;二是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)弱化的同時(shí)，卻又承擔(dān)了大量項(xiàng)目落地的具體事務(wù)，成為一個(gè)跑腿辦事、疲于奔命的協(xié)調(diào)者[20]。正如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所言：

“從上邊下來(lái)的項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有太大權(quán)力，資金基本都是直接從上級(jí)直達(dá)到村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中間只起一個(gè)溝通協(xié)調(diào)的作用，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)或監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)展情況，比如幫助檢查一下完成的情況，協(xié)調(diào)一下項(xiàng)目與村民之間的矛盾關(guān)系，就相當(dāng)于中間協(xié)調(diào)者的角色?！保ㄔL(fǎng)談?dòng)涗洠篋鎮(zhèn)黨政辦，D01-20200807）

按照國(guó)家的政策要求及“項(xiàng)目制”制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，中央政府為了提高各項(xiàng)治理資源的使用效率，把各類(lèi)項(xiàng)目資源垂直下達(dá)至縣級(jí)政府，希望通過(guò)縣級(jí)政府具體落實(shí)項(xiàng)目進(jìn)村的整個(gè)過(guò)程，這樣可以盡量繞開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將國(guó)家意志投射到鄉(xiāng)村社會(huì)之中。但在具體實(shí)踐中，各類(lèi)技術(shù)化、規(guī)范化的制度設(shè)計(jì)難以契合鄉(xiāng)村社會(huì)本土化的特征?？h級(jí)政府長(zhǎng)期以來(lái)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層治理的派出機(jī)構(gòu)，“治官權(quán)”的行使導(dǎo)致其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的具體情況缺乏深入了解而難以及時(shí)做出反應(yīng)，在項(xiàng)目進(jìn)村的過(guò)程中會(huì)遇到各種困難和矛盾，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)難以有序推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)接觸較為密切，對(duì)村莊的實(shí)際情況較為熟知，這樣的特點(diǎn)賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合縣級(jí)政府協(xié)調(diào)項(xiàng)目落地的天然優(yōu)勢(shì)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以利用自身權(quán)威對(duì)村干部施加影響，得到村干部的協(xié)助與支持，在一定程度上提高了項(xiàng)目落地的效率。

由此可見(jiàn)，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”這一套復(fù)雜嚴(yán)格的運(yùn)作制度要真正落實(shí)到鄉(xiāng)村社會(huì)，終究還是離不開(kāi)基層政府的作用。然而，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的向下轉(zhuǎn)移及附著其中的復(fù)雜嚴(yán)格的配套制度，實(shí)則弱化了基層政府的權(quán)力，限制了基層政府參與鄉(xiāng)村治理的靈活性。中央的政策是很好的，充分體現(xiàn)了“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨，基層政府也是在有限的財(cái)權(quán)下盡力做著服務(wù)鄉(xiāng)村的工作，只不過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種參與鄉(xiāng)村治理的行動(dòng)更多是在“以縣為主”或上級(jí)政府的壓力下做出的。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)的上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)實(shí)則弱化了，但治村事務(wù)卻又異常繁重，徹底形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依附上級(jí)、服務(wù)下級(jí)，夾在“正式權(quán)力”與“非正式權(quán)力”之間的協(xié)調(diào)型政權(quán)。

四、 實(shí)踐檢視：中西部基層政府行為偏差的主要表現(xiàn)

進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，中西部地區(qū)的基層政府在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中所發(fā)揮的作用及其所表現(xiàn)出的效能具有積極的一面，應(yīng)當(dāng)給予充分肯定。但不可否認(rèn)，受制度環(huán)境、治理實(shí)踐、資源約束等多重因素的影響，中西部地區(qū)的基層政府行為似乎已經(jīng)固化于某種特定的狀態(tài)，而這種行為狀態(tài)與治理現(xiàn)代化的目標(biāo)并不是與時(shí)俱進(jìn)的，已然表現(xiàn)出難以適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)際需求。

（一） 目標(biāo)偏離的治理行為

就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化而言，基層政府不僅要考慮鄉(xiāng)村治理的實(shí)際需要，還會(huì)考慮自身的實(shí)際需要，當(dāng)二者不完全一致或發(fā)生某種偏離甚至沖突的時(shí)候，基層治理之困便呈現(xiàn)出來(lái)了，這就是中西部基層治理面對(duì)的現(xiàn)代性困境和難題。

1. “理性治理”：資源配置中的政治考量

在治理過(guò)程中，基層政府一方面負(fù)責(zé)資源向村莊傳遞的過(guò)程，另一方面，其也要仰仗有能力和有條件的村莊利用有限的治理資源作出一些政績(jī)。自上而下的資源項(xiàng)目有其專(zhuān)門(mén)的使用標(biāo)準(zhǔn)，基層政府基本能夠按照國(guó)家意志做好這些項(xiàng)目的使用，但就某些使用標(biāo)準(zhǔn)模糊或基層政府自己“跑來(lái)”的項(xiàng)目而言，哪個(gè)項(xiàng)目具體能落到哪個(gè)村莊，看似具有一定的偶然性，其中實(shí)則摻雜了基層政府自身的政治考量。比如，2019年E鎮(zhèn)SS村落地的以鄉(xiāng)俗文化為特色的“小吃一條街”就利用自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的優(yōu)勢(shì)，整合配套資金12萬(wàn)元，得到80萬(wàn)元的項(xiàng)目總投資，目前實(shí)際已經(jīng)完成投資58.0046萬(wàn)元，預(yù)計(jì)建成以后實(shí)現(xiàn)年收入10萬(wàn)元。JJ村和GJ村整合配套資金100萬(wàn)元（每村各50萬(wàn)元），得到第三方投資884.24萬(wàn)元，兩個(gè)村子成功撮合了總投資984.24萬(wàn)元的幼兒園建設(shè)項(xiàng)目，每年村集體經(jīng)濟(jì)增收約15萬(wàn)元。像這樣原本村集體經(jīng)濟(jì)就比較好，或相對(duì)來(lái)說(shuō)比較富裕的村子，反而更能得到項(xiàng)目落地的支持，而普通村或邊緣村就很少能夠得到這樣的機(jī)會(huì)。

“財(cái)政緊張可以說(shuō)是目前每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的共同問(wèn)題，有限的資源也很難做到‘雨露均沾，在保證每個(gè)村子正常發(fā)展的情況下，還要表現(xiàn)工作成績(jī)。一方面，有些項(xiàng)目需要配套資金，經(jīng)濟(jì)不好的村子根本拿不出來(lái)，所以也就沒(méi)有辦法;另一方面，我們爭(zhēng)取到的資金有限，這些錢(qián)投到普通的村子很難產(chǎn)生明顯的效果?！保ㄔL(fǎng)談?dòng)涗洠篍鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)科，E03-20200714）

這種以政治前途為導(dǎo)向的“中心工作”，集中資源投入，突出工作成績(jī)，而忽視或較少關(guān)注邊緣村的發(fā)展，表現(xiàn)出資源配置上的側(cè)重，或異化為鄉(xiāng)村治理中的“馬太效應(yīng)”。

2. “形式治理”：考核壓力中的策略回應(yīng)

在鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，自上而下的工作攤派與行政考核，意味著任務(wù)壓力和問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的逐級(jí)轉(zhuǎn)移[9]，如不能按時(shí)完成上級(jí)政府下達(dá)的工作任務(wù)，將面臨嚴(yán)峻的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。因此，基層政府在資源不足和治權(quán)弱化的情況下，便出現(xiàn)了象征性完成或策略性回應(yīng)等形式主義作風(fēng)。以考核工作為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部存在以“主管領(lǐng)導(dǎo)簽字”代替考核成效的形式主義。“有些工作其實(shí)我們都已經(jīng)做好了，為了提高工作效率，有些考核工作只要我們主要負(fù)責(zé)人把字簽上就行了，就算考核完畢?！保ㄔL(fǎng)談?dòng)涗洠篍鎮(zhèn)綜治辦，E02-20200714）

當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的考核工作也更多是只看資料不看實(shí)效，或者以資料代替實(shí)效。如筆者訪(fǎng)談的某村干部所述：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年對(duì)我們考核四次，一個(gè)季度基本上一次，主要還是鎮(zhèn)政府下來(lái)檢查工作，主要是一些材料。當(dāng)然，如果我們把工作做得很好，而沒(méi)有這些材料應(yīng)付檢查的話(huà)，是不行的?！保ㄔL(fǎng)談?dòng)涗洠篠T村村會(huì)計(jì)，E04-20200817）

這種“以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件、以填表代替實(shí)效”[22]的形式主義作風(fēng)在中西部基層治理工作中仍然存在，既挫傷了基層干部工作的積極性，也塑造了基層工作拼湊應(yīng)付的行為。

（二） 角色錯(cuò)位的互動(dòng)行為

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理各主體間角色身份的模糊及背后的深層邏輯，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“指導(dǎo)者”與“領(lǐng)導(dǎo)者”之間徘徊，村干部在“當(dāng)家人”與“代理人”之間搖擺，極易造成基層治理“內(nèi)卷化”的困境。

在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)論是一元化的行政權(quán)威主導(dǎo)，還是以命令代替指導(dǎo)的工作方式，抑或決策中的“為民做主”，種種行為偏差與其自身的角色定位存在一定關(guān)系，即“領(lǐng)導(dǎo)有余而指導(dǎo)不足”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為整個(gè)行政管理體系中的重要一環(huán)，發(fā)揮其在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，既有必要性也有合理性。但就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化而言，這種“全權(quán)代理”的“家長(zhǎng)式”管理顯然不完全是治理現(xiàn)代化的需求。從制度安排上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村級(jí)黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo)，以及“村兩委”交叉任職、書(shū)記主任“一肩挑”的制度現(xiàn)實(shí)，催生出鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的直接領(lǐng)導(dǎo)。沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政領(lǐng)導(dǎo)和制度安排，鄉(xiāng)村社會(huì)似乎就失去了發(fā)展下去的“源頭活水”，不知道該做什么，更不知道該如何做。

“從制度上來(lái)講，我們對(duì)村級(jí)事務(wù)治理是發(fā)揮指導(dǎo)作用的，但在實(shí)際操作中，我們主要還是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，這主要是由很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題決定的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體安排，村干部負(fù)責(zé)落實(shí)。如果沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參與，村子就無(wú)法治理好，因?yàn)樗麄儾恢廊绾伟l(fā)展?！保ㄔL(fǎng)談?dòng)涗洠篋鎮(zhèn)紀(jì)檢干部，D02-20200807）

同樣，在實(shí)際操作中，村級(jí)治理的各項(xiàng)工作，村干部也要先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報(bào)，聽(tīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排和批準(zhǔn)?！跋翊遄尤绾伟l(fā)展啊，怎么發(fā)展啊這些，都需要聽(tīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排，事先要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)覺(jué)得可以，審批了，才敢做，如果鎮(zhèn)上不同意，即使想法再好也不行。”（訪(fǎng)談?dòng)涗洠篢B村村支書(shū)，D03-20200815）

這種單向性、一元威權(quán)化的行政結(jié)構(gòu)所具有的權(quán)力擴(kuò)張的天然傾向不斷蠶食村民自治的法理基礎(chǔ)，一定程度上勢(shì)必會(huì)強(qiáng)化基層政府的主導(dǎo)而阻礙村民自治的發(fā)揮。

（三） 上下離散的執(zhí)行行為

基層政府位于整個(gè)行政鏈條的底層，過(guò)度的任務(wù)壓力和有限的權(quán)力，使基層政府出現(xiàn)主動(dòng)調(diào)適抑或被動(dòng)選擇的行為邏輯。上級(jí)政府的政策傳達(dá)模糊與行政考核壓力，催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力、無(wú)效的執(zhí)行行為;囿于繁重的工作任務(wù)和上級(jí)政府的考核壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)治理工作更多采取命令式的領(lǐng)導(dǎo)行為;基層民主渠道的閉鎖限制了農(nóng)民權(quán)利的發(fā)揮，難以對(duì)基層干部的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。

因地制宜、自主探索可以說(shuō)是一種正常的鄉(xiāng)村治理探索思路，但在基層治理實(shí)踐中，卻出現(xiàn)了上下離散的執(zhí)行困境。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊優(yōu)勢(shì)相比，縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的具體情況缺乏詳細(xì)了解，因此縣級(jí)政府就會(huì)將更多的任務(wù)下壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，各種文件也多只表明所要達(dá)到的效果而無(wú)具體指導(dǎo)細(xì)則，意在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多執(zhí)行的靈活性與探索的自主性。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨“人少事多、錢(qián)少活多”的現(xiàn)實(shí)和按期完成任務(wù)的壓力，只能選擇被動(dòng)應(yīng)付或模糊執(zhí)行來(lái)化解被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

“針對(duì)上級(jí)政府下發(fā)的任務(wù)，很少考慮下邊的實(shí)際情況。對(duì)于一些專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，我們既沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人員，也沒(méi)錢(qián)聘請(qǐng)，人手又不夠，為了完成這種硬性任務(wù)，下邊只能自己琢磨著干，干好了還行，干錯(cuò)了就擔(dān)責(zé)。”（訪(fǎng)談?dòng)涗洠篍鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)，E01-20200714）

自上而下的任務(wù)壓力和行政考核賦予了基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非常沉重的責(zé)任，于是權(quán)力與責(zé)任的天平便出現(xiàn)了失衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上必須按時(shí)完成交辦的任務(wù)，對(duì)下又要確保工作的有效開(kāi)展，處于“夾心餅”狀態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過(guò)“命令式”的方式來(lái)開(kāi)展工作，以期通過(guò)擠壓指導(dǎo)村民自治的空間來(lái)提高行政效率。

我國(guó)中西部鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過(guò)程必然會(huì)面臨各種問(wèn)題，基層政府在此過(guò)程中表現(xiàn)出偏差行為也在所難免，這就需要一個(gè)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土傳統(tǒng)與治理現(xiàn)代化規(guī)則和諧共處和彼此適應(yīng)的緩沖期。

五、 結(jié)語(yǔ)與討論

后稅費(fèi)時(shí)期，現(xiàn)代化所要求的治理方式的轉(zhuǎn)變及治理任務(wù)的增加，在各種“硬任務(wù)”和“硬指標(biāo)”的壓力之下，我國(guó)中西部基層治理之困便呈現(xiàn)出來(lái)了。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐探索中，出現(xiàn)各種程式化、標(biāo)準(zhǔn)化的政策要求與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐之間的張力在所難免，基層政府在治理實(shí)踐中所表現(xiàn)出的種種行為偏差，也絕非僅是基層政府本身的問(wèn)題或基層干部本人的問(wèn)題，而是治理轉(zhuǎn)型背景下各種因素綜合作用的結(jié)果。為此，可從以下幾方面做出努力。

首先，加強(qiáng)制度建設(shè)，彌合制度文本與治理實(shí)踐之間的張力，實(shí)現(xiàn)二者之間的有效對(duì)接。既要使制度建設(shè)適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)踐發(fā)展之需，也要使鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐沿著制度所建構(gòu)的方向前進(jìn)。其次，創(chuàng)新考核模式，重塑基層政府行為的偏好?？?jī)效考核是評(píng)價(jià)基層政府行為和村“兩委”工作的主要形式，對(duì)于規(guī)范基層政府行為、落實(shí)政策要求、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)發(fā)揮著十分重要的作用。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來(lái)了新的治理問(wèn)題和更高的治理要求，這就使得基層政府行為不能僅停留在原有財(cái)政收入和職位晉升等偏好的基礎(chǔ)上，還必須將其偏好納入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的需求之中。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中基層政府行為的偏好，從原則上看，應(yīng)與中央的政策要求保持一致;從內(nèi)容上看，應(yīng)與鄉(xiāng)村治理的實(shí)際需要保持一致。再次，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，調(diào)適基層政府間的關(guān)系。中西部地區(qū)基層政府在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的行為選擇植根于鄉(xiāng)村復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)之中，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是調(diào)適基層政府行為偏差的重要機(jī)制。基層政府治理建構(gòu)所包含的現(xiàn)代性含義，就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化而言，就是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化，向著公民權(quán)利基礎(chǔ)上的多元治理格局轉(zhuǎn)型和朝著制度化基礎(chǔ)上的民主治理方向努力。

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，基層政府在這個(gè)治理過(guò)程中展現(xiàn)出多姿多彩的行為，這些行為中，有些是有利于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的，有些是不利于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的。其中，制度因素始終是貫穿其中的關(guān)鍵變量。因此，對(duì)于上層來(lái)說(shuō)，最重要的工作是怎樣規(guī)范基層政府的行為，讓其沿著農(nóng)民期待和治理現(xiàn)代化需求的方向前進(jìn)。這一過(guò)程既是基層政府內(nèi)部機(jī)制和體制創(chuàng)新的過(guò)程，也是一個(gè)不斷提高政府制度化水平的過(guò)程。當(dāng)然，要正確理解基層政府的行為表現(xiàn)就要對(duì)治理現(xiàn)代化有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。嚴(yán)格意義上講，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化并不是一個(gè)節(jié)點(diǎn)，也沒(méi)有嚴(yán)格既定的標(biāo)準(zhǔn)，它在一定程度上同社會(huì)主義制度的發(fā)展和人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步類(lèi)似，它是一個(gè)過(guò)程或階段，也可以說(shuō)是鄉(xiāng)村治理的能力和水平從低級(jí)向高級(jí)發(fā)展的必然趨勢(shì)。要達(dá)到治理現(xiàn)代化應(yīng)有的程度，必然經(jīng)歷一個(gè)或長(zhǎng)或短的期限。因此，我們需要用動(dòng)態(tài)的視角、發(fā)展的眼光和過(guò)程的思維來(lái)看待這種治理樣態(tài)，來(lái)理解這一樣態(tài)中的基層政府行為。

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Grass-roots Government Behavior in the Modernization of Rural Governance：

An Analytical Perspective of Rural Tax Reform

LI Jian-yong， ZHANG Jian-ying

（School of Politics and Public Management， Qinghai Nationalities University， Xining 810007， China）

Abstract： Since the reform and opening up， the relationship between the state and farmers， and the relationship between the grass-roots government and the rural society have been greatly adjusted， and the behavior logic of the grass-roots government has also changed profoundly. Before and after the reform of taxes and fees， the behavior of grass-roots governments in central and western China has undergone three stages of change： control and absorption-loose and suspension-service and coordination. The realization of rural governance is effective， which depends not only on the system innovation of grass-roots government， but also on the fundamental demand of grass-roots system transformation. In the stage of modernization development， grass-roots government behavior in central and western still shows many discomfort， such as deviation of governance goal， dislocation of interactive role， dispersion of executive behavior and so on. In order to effectively correct behavior deviation， grass-roots government in central and western should focus on strengthening system construction， innovating assessment mode and optimizing governance structure in the future.

Key words： modernization of rural governance; grass-roots government behavior; rural tax reform; behavioral deviation