摘 要：受城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及住房土地供應(yīng)等宏觀經(jīng)濟因素共同推動，我國城市更新發(fā)展進入快車道。定量測算表明：一是我國城市更新已初具規(guī)模，“十三五”以來年均投資超3萬億元;二是“十四五”及今后一段時期，城市更新投資規(guī)模具有較大的潛在增長空間，城市更新投資年均增速約為11%，預(yù)計到2030年的投資規(guī)模將達(dá)9.2萬億元，約為當(dāng)前規(guī)模的2.8倍?；仡櫸覈鞘懈峦度谫Y模式的歷史變遷、國內(nèi)各地探索創(chuàng)新的實踐以及對國外經(jīng)驗的總結(jié)，未來宜構(gòu)建以市場為主、政府引導(dǎo)的投融資模式穩(wěn)步推進城市更新活動。對此建議：一是轉(zhuǎn)變思想觀念，從以拆除重建為主的金融支持方式重新塑造支持城市有機更新的投融資模式;二是分類推進解決不同類型城市更新項目的投融資問題;三是創(chuàng)新多種金融支持方式，引導(dǎo)吸引社會資本參與。

關(guān)鍵詞：城市更新;投融資模式;城鎮(zhèn)化;財政金融;社會資本

文章編號：2095-5960（2021）04-0055-10;中圖分類號：F832，F(xiàn)299.2，F(xiàn)124

;文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

城市更新（Urban Regeneration）是新時期城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路，也是城市自我調(diào)節(jié)與提升的內(nèi)在要求。城市更新的概念最初來自發(fā)達(dá)經(jīng)濟體應(yīng)對城市發(fā)展問題的實踐探索，是指城市扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟、社會和物質(zhì)衰退的過程。[1]從國內(nèi)城市發(fā)展實踐看，城市更新被視為對城市建成區(qū)的空間形態(tài)和功能進行可持續(xù)改善的建設(shè)活動，如部分地方將城市更新概括為對低效存量建設(shè)用地進行盤活利用以及對危破舊房進行整治、改善、重建、活化、提升的活動。在城市更新領(lǐng)域，目前的國內(nèi)研究主要集中在規(guī)劃學(xué)和建筑學(xué)領(lǐng)域，對城市更新發(fā)展的宏觀背景、投資規(guī)模等重要議題，尤其是投融資模式方面缺少深入研究。不同于發(fā)達(dá)經(jīng)濟體早在二戰(zhàn)后便開始的城市更新浪潮，我國真正意義上的城市更新始于改革開放之后，各地先后經(jīng)歷了大拆大建的舊城改造、地產(chǎn)導(dǎo)向的舊城再開發(fā)，現(xiàn)已進入城市更新發(fā)展的新階段。[2]

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實施城市更新行動;2021年3月5日，李克強總理作政府工作報告時明確指出要實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量?？梢?，城市更新受到各方高度重視，日益成為解決城市發(fā)展問題的有效途徑。目前，城市更新面臨最為緊迫的問題是原有以政府主導(dǎo)“大包大攬”式的投融資模式遭遇資金日益短缺的瓶頸，亟須提出一套適應(yīng)新形勢發(fā)展要求的投融資解決方案，以保證新一輪城市更新活動在中長期實現(xiàn)資金平衡。為此，本文旨在研究我國城市更新的投融資模式，首先是從我國開展新一輪城市更新的宏觀背景出發(fā)，深入分析城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、住房土地供應(yīng)等多重宏觀經(jīng)濟因素的變化對新時期城市更新的影響;其次是分別測算當(dāng)前我國城市更新的投資規(guī)模、未來“十四五”及今后一段時期該領(lǐng)域的投資潛在增長空間，以反映城市更新對宏觀經(jīng)濟的重要作用;再次是回顧我國城市更新投融資模式的歷史變遷，重點剖析“毛地出讓”“土地儲備”“棚戶區(qū)改造”三種投融資模式，論述財政金融因素在不同時期對投融資模式選擇上所起的重要作用;最后是在對各地探索的新型投融資模式（包括廣州永慶坊模式、北京勁松模式、上海城市更新基金模式）采用典型案例研究分析的基礎(chǔ)上，并結(jié)合美日兩國的經(jīng)驗，提出構(gòu)建以市場為主、政府引導(dǎo)的金融支持方式穩(wěn)步推進城市更新活動的政策建議。

一、我國開展新一輪城市更新的宏觀背景

隨著我國轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市更新發(fā)展進入快車道，城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、住房土地供應(yīng)等多重宏觀經(jīng)濟因素的變化加快推動城市內(nèi)部“新陳代謝”的過程。這正是我國開展新一輪城市更新的主要驅(qū)動力。

一是多地城鎮(zhèn)化進入成熟發(fā)展階段，城市更新的重要性日漸突出。按照城市發(fā)展的S型曲線衡量[3]，我國城鎮(zhèn)化率在2011年越過50%的拐點，目前已步入城鎮(zhèn)化進程的“下半場”。目前，常住人口城鎮(zhèn)化率以年均超過1個百分點的速度提高。截至2019年底，全國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%（為60.6%），且高于全球平均水平（2018年全球的城鎮(zhèn)化率為55.3%），城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到8.48億人（見圖1）。其中，有多達(dá)13個省份的城鎮(zhèn)化率超過全國平均水平，尤其是上海、北京、天津、廣東的城鎮(zhèn)化率在70%以上，進入了城鎮(zhèn)化的成熟發(fā)展階段（見圖2）。從國際經(jīng)驗看，美國推進城市更新改造始于1949年通過《國家住宅法案》之后，當(dāng)時美國的城市化率為64%;日本是在1969年頒布實施《都市再開發(fā)法》，當(dāng)年日本的城市化率剛過70%。[4]因此，城市更新將成為我國城鎮(zhèn)化進入新階段下城市建設(shè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要方式。

二是城市加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，推動城市更新優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)。從全國整體看，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，我國也加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的步伐，其中，發(fā)展壯大服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主要方向。城鎮(zhèn)化過程中帶來的人口大量集聚、要素優(yōu)化配置、生活生產(chǎn)方式改變，在很大程度上擴大了生活性與生產(chǎn)性服務(wù)需求。近年來，我國服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重快速提升，從2009年的44%升至2019年的54%，十年間提高了近10個百分點。從各大城市看，“退二進三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷趨勢愈發(fā)明顯。一方面，為更好適應(yīng)多樣化的居民消費需求，亟須提升城市的生活性服務(wù)業(yè)水平，擴大服務(wù)供給、提高服務(wù)質(zhì)量，推動特大城市和大城市形成以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另一方面，為適應(yīng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求，推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)朝專業(yè)化、市場化、社會化方向發(fā)展，引導(dǎo)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市、制造業(yè)密集區(qū)域集聚。2017年，地級以上城市第三產(chǎn)業(yè)增加值所占比重為55.7%，比第二產(chǎn)業(yè)增加值占比高出了近15個百分點。[5]因此，城市更新成為中心城區(qū)的主要改造方式，重點針對老工業(yè)區(qū)搬遷改造，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，提高城市空間利用效率，全面改善人居環(huán)境。

三是城市的住房土地供應(yīng)狀況發(fā)生改變，倒逼城市加快更新改造。近年來，以內(nèi)涵提升為核心的“存量”甚至是“減量”規(guī)劃，已成為我國空間規(guī)劃的新常態(tài)，而原先推行的城市空間增長主義正走向終結(jié)。[6，7]目前，各地的房地產(chǎn)市場逐步進入存量優(yōu)化時代，以攤大餅式地規(guī)劃新區(qū)、依靠增量土地供應(yīng)新房建設(shè)為特征的開發(fā)模式正日漸式微。如“十二五”末深圳市城市更新項目所供應(yīng)的商品房已占到全市房地產(chǎn)市場供應(yīng)總量的1/2，城市更新完成投資額也占到全市房地產(chǎn)開發(fā)投資額的41%。[8]與此同時，伴隨著我國城市前期快速發(fā)展，目前建成區(qū)內(nèi)已出現(xiàn)大量需要物質(zhì)形態(tài)改造的老舊建筑?？梢?，按照規(guī)劃減量增長的要求，城市更新項目必將成為商品房和保障性住房供應(yīng)的重要來源，特別是在未來，當(dāng)各地陸續(xù)進入存量房交易為主的發(fā)展階段之后，住房土地供應(yīng)將愈發(fā)依賴城市更新方式，以解決新增的居住需求。

二、我國城市更新的投資規(guī)模與潛在增長空間

（一）“十三五”以來城市更新的投資規(guī)模

現(xiàn)有統(tǒng)計制度尚未將城市更新納入獨立行業(yè)的范疇，這里是以房地產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）（以下簡稱“房地產(chǎn)業(yè)投資”）作為測算基礎(chǔ)。[9]從測算方法看，房地產(chǎn)業(yè)投資可按整個建設(shè)項目情況分為新建、擴建、改建三種不同建設(shè)類型，其中擴建和改建類型基本符合國際上對城市更新的定義要求。另外在實務(wù)工作中，擴建或改建類型建設(shè)項目的工作量超過一定規(guī)模（如擴建或改建投資規(guī)模超過原值2～3倍），將被視為新建類型建設(shè)項目。有研究表明，我國房地產(chǎn)業(yè)投資新建類型中約有20%的投資屬于以上情形。[10]因此，在房地產(chǎn)業(yè)投資中，城市更新的規(guī)模對應(yīng)于擴建和改建投資部分再加上20%的新建投資。從產(chǎn)出核算角度看，為反映在總需求層面的投資貢獻(xiàn)，還需要利用增加值率將對應(yīng)的房地產(chǎn)業(yè)投資轉(zhuǎn)化為城市更新投資所形成的固定資本形成，進而才能衡量其對固定資本形成總額與GDP增長的貢獻(xiàn)。[11]

據(jù)此測算，“十三五”以來城市更新年投資規(guī)模均在3萬億元以上，每年投資增量為1000～2000億元。其中，在投資需求層面，城市更新投資規(guī)模占固定資本形成總額的比重超過6%;在總需求層面，城市更新投資規(guī)模不僅占GDP的比重在3%左右，而且其對GDP增長的貢獻(xiàn)率達(dá)1.9%～3.0%（見表1）。

（二）未來城市更新投資規(guī)模的潛在增長空間

為估算未來十年的城市更新投資規(guī)模，首先需要設(shè)定三個基本假設(shè)。假設(shè)一是關(guān)于GDP增速，經(jīng)模型預(yù)測，“十四五”（2021～2025年）與“十五五”（2026～2030年）時期的GDP年均增速將分別回落至5.1%、4.4%。[12]假設(shè)二是關(guān)于投資率（也稱固定資本形成率），預(yù)計未來十年投資率將逐步回落，即從2020年的42%將依次降至十四五末（2025年）的40%、十五五末（2030年）的37%（見表2）。假設(shè)三是關(guān)于房地產(chǎn)業(yè)投資增速，預(yù)計未來十年房地產(chǎn)業(yè)投資將呈現(xiàn)低速增長態(tài)勢，“十四五”與“十五五”時期的實際增速分別約為3.25%、2.45%?！笆濉币詠?，隨著我國經(jīng)濟逐步從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，經(jīng)濟增長從高速轉(zhuǎn)向中高速，固定資產(chǎn)投資增速也開始低于GDP增速?？梢婎A(yù)見，未來我國GDP增速趨緩、投資率下行、房地產(chǎn)業(yè)投資趨勢性下降將是大概率事件，以上假定符合發(fā)展邏輯。

基于此，可以得到未來十年我國經(jīng)濟及房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模的預(yù)測值（見表2）。一是預(yù)期到2025年，我國GDP與固定資本形成規(guī)模將分別達(dá)到130萬億元（以2020年不變價計，以下同）、52萬億元，而房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模（即房地產(chǎn)業(yè)投資形成的固定資本形成規(guī)模）將達(dá)到14萬億元。二是預(yù)期到2030年，我國GDP與固定資本形成規(guī)模將分別達(dá)到162萬億元、60萬億元，而房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模將達(dá)到16萬億元，約為同期GDP規(guī)模的10%以及固定資本形成規(guī)模的27%。

展望未來，從我國城市更新投資規(guī)模占比的預(yù)期變化出發(fā)，估算得到2030年的城市更新投資規(guī)模。為確定城市更新投資規(guī)模占比（即城市更新投資規(guī)模占房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模的比重）的基準(zhǔn)值，主要參照發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的經(jīng)驗數(shù)據(jù)。從收集到已披露城市更新統(tǒng)計數(shù)據(jù)的加拿大、英國、香港等經(jīng)濟體看，自2000年以來，各經(jīng)濟體的城市更新投資規(guī)模占比基本都維持在30%～60%的區(qū)間水平，且逐步收斂至40%左右（見圖3）。相比而言，我國當(dāng)前城市更新投資規(guī)模占比僅為20%。隨著我國城市由“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”的發(fā)展階段，未來將會對擴大城市更新投資規(guī)模提出較為迫切的要求。因此，預(yù)計到2030年城市更新投資規(guī)模占比提升至40%是符合經(jīng)濟規(guī)律的。據(jù)此測算，未來我國城市更新投資規(guī)模具有較大的潛在增長空間。2021～2030年，城市更新投資年均增速約為11%。到2030年，城市更新投資規(guī)模預(yù)計將達(dá)到9.2萬億元，約為當(dāng)前規(guī)模的2.8倍，其所形成的固定資本形成規(guī)模將達(dá)6.4萬億元，約占固定資本形成總額與GDP的比重分別為11%、4%。

三、我國城市更新投融資模式的歷史變遷

政府與市場都是推進城市更新的重要力量。不管是政府主導(dǎo)還是以市場為主，最大區(qū)別在于對城市更新投融資模式上的選擇。這一選擇既受到來自某一特定時期財政金融因素的深刻影響，同時也在一定程度上決定了某種特殊的財政金融支持方式?；仡櫄v史，受不同時期財政金融因素的影響，我國城市更新經(jīng)歷了多次政府與市場之間的搖擺，曾先后出現(xiàn)“毛地出讓”“土地儲備”“棚戶區(qū)改造”等多種投融資模式，這為下一階段的城市更新工作提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

（一）從房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的“毛地出讓”模式到政府主導(dǎo)的“土地儲備”模式

在我國早期的城市更新（原先稱為“舊城改造”）進程中，先后出現(xiàn)了兩類主要的改造模式，即房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的“毛地出讓”模式、政府主導(dǎo)的“土地儲備”模式。[13]自20世紀(jì)90年代開始，地方政府主要通過“毛地批租”的方式將更新改造地塊出讓給開發(fā)商進行房地產(chǎn)開發(fā)。在“毛地出讓”模式下，政府與開發(fā)商簽署協(xié)議，開發(fā)商通過政府劃撥、出讓等方式獲得建設(shè)項目的土地使用權(quán)，并自籌資金或向銀行貸款來籌措建設(shè)資金，最后建成樓盤一部分用于拆遷安置、剩余部分用于市場銷售。該模式解決了當(dāng)時更新改造的資金問題，不僅減輕了政府的財政壓力，同時也加快了舊區(qū)改造的速度。

進入21世紀(jì)以來，隨著國家土地使用制度的不斷完善，以及“毛地出讓”模式持續(xù)引發(fā)了一系列拆遷矛盾、土地閑置等尖銳的社會問題，導(dǎo)致各地轉(zhuǎn)而推行“土地儲備”模式，政府重新主導(dǎo)舊城改造工作。在“土地儲備”模式下，政府專門設(shè)立土地儲備中心，先是通過征收、收購、回收等方式取得舊改土地，而后對舊改地塊上的房屋權(quán)利人進行動遷安置補償，并對土地進行前期整理開發(fā)，之后再將凈地通過市場出讓，以土地出讓收入來彌補居民的安置補償與前期開發(fā)成本。不同于“毛地出讓”模式，“土地儲備”模式的拆遷人從開發(fā)商轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貎渲行模谫Y方式也由開發(fā)商自籌轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貎渲行耐ㄟ^銀行貸款等途徑籌措。這一模式不僅規(guī)范了征地、拆遷、安置行為，而且也將舊改土地的級差收益收歸政府所有，通過舊改項目的滾動循環(huán)以實現(xiàn)政府在財政金融上的自我平衡。

在成功應(yīng)對2008年國際金融危機之后，我國愈加重視快速膨脹的地方政府債務(wù)問題。受此影響，“土地儲備”模式在融資上逐漸面臨較大約束。一方面，土地儲備中心的相關(guān)債務(wù)被納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，并對地方政府融資平臺類貸款開展清理整頓工作，進一步加大后續(xù)融資難度。另一方面，銀行等主要融資渠道日益受限，前期較為依賴的銀行信貸受到監(jiān)管部門加強對土地儲備貸款的各種限制，無法繼續(xù)提供新增貸款支持。另外，因監(jiān)管政策收緊，企業(yè)債券、信托產(chǎn)品等其他融資途徑也日漸收窄，發(fā)行新產(chǎn)品難度加大。因此，財政金融因素的變化導(dǎo)致城市更新需要探索找尋一種新的投融資模式。

（二）針對公益性城市更新項目的“棚戶區(qū)改造”模式

棚戶區(qū)改造是中央政府為改善城鎮(zhèn)危舊住房、解決底層家庭住房條件與生活環(huán)境而推出的一項重大民生工程和發(fā)展工程。[14]由于針對特定范圍內(nèi)的居民住宅進行大面積拆改，棚戶區(qū)改造屬于城市更新的重要組成，是典型的由政府主導(dǎo)的公益性城市更新項目。2008年，中央正式提出啟動棚戶區(qū)改造，將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造的意見》，棚戶區(qū)改造領(lǐng)域正式出臺法規(guī)，于是乎在全國各地大規(guī)模推進實施。此后，棚戶區(qū)改造依次經(jīng)歷了積極推進貨幣化安置、發(fā)行專項債券代替政府購買等政策的變化，并取得了積極成效。2014～2019年，全國各地累計實施棚戶區(qū)改造3228萬套，超額完成原有計劃數(shù)量（見表3）。隨著2019年改造套數(shù)大幅減少，改造工作已接近收尾。

從投融資角度看，政府主導(dǎo)的“棚戶區(qū)改造”模式是由政府提供主要的資金支持。按時間先后順序，依次采用政府購買棚戶區(qū)改造服務(wù)與發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券兩種模式。其中，政府購買棚戶區(qū)改造服務(wù)模式的支出納入地方政府預(yù)算，使用方式較為靈活，但政府具有一定償付責(zé)任，易產(chǎn)生加大政府隱性債務(wù)的風(fēng)險;發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券是按照總量控制和?？顚Ｓ玫脑瓌t進行管理，要求償債來源必須是對應(yīng)項目所產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?，不得使用其他收入進行償還。這既保證了項目收益與融資之間實現(xiàn)自我平衡，也有助于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

值得說明的是，在政府購買棚戶區(qū)改造服務(wù)模式中，多數(shù)情況是政府委托市場主體實施改造，財政直接出資一般用作項目資本金，市場主體可將政府購買服務(wù)的應(yīng)收賬款質(zhì)押給金融機構(gòu)申請貸款或在金融市場籌措資金。其中，最具代表性的便是政策性銀行貸款。2014年，人民銀行創(chuàng)設(shè)抵押補充貸款（PSL），通過向國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行提供定向貸款，為發(fā)放棚改專項貸款提供長期穩(wěn)定、成本較低的資金來源。在實際操作中，實施改造的市場主體可利用政府購買服務(wù)的應(yīng)收賬款質(zhì)押給政策性銀行申請貸款，此類方式是2018年之前棚戶區(qū)改造資金的主要來源。[15]

四、各地對城市更新投融資模式的探索

原有政府主導(dǎo)的更新模式越來越受到財政金融因素的制約，變得愈發(fā)不可持續(xù)。之前絕大多數(shù)城市更新項目是以拆除、重建、出售或持有的重資產(chǎn)開發(fā)運營為主，參與方追求短期利益最大化，缺少長期管理運營的理念。展望未來，隨著一二線城市不斷減少增量土地供應(yīng)，以存量空間改造為主的內(nèi)涵式增長日益成為新時期的城市發(fā)展趨勢，城市更新也進入了精細(xì)化運作階段。尤其是在投融資模式的選擇上，其融資安排和支持力度不僅將決定某個城市更新項目成功與否，而且也將最終影響各地推進城市更新活動的廣度和深度。目前，廣州、北京、上海等地已對不同類型的城市更新項目進行了初步探索，尤其是在投融資模式上做了諸多創(chuàng)新并取得了積極成效，對未來一段時期在全國范圍內(nèi)推進城市更新具有重要的指導(dǎo)意義。

（一）針對歷史文化街區(qū)的“微改造”：廣州永慶坊模式

針對歷史文化街區(qū)的更新改造，總會面臨保護與開發(fā)的矛盾。廣州永慶坊項目提供了一種“微改造”的新模式，通過踐行“政企合作、居民參與”，既有效調(diào)動了社會資本參與的積極性，又切實保障了居民權(quán)益和公共利益。2018年，習(xí)近平總書記在廣州考察時對當(dāng)?shù)匾浴袄C花”功夫推進舊城改造的工作思路予以充分肯定。[16]

永慶坊位于廣州市荔灣區(qū)恩寧路中段，屬于恩寧路舊城改造工程的一部分。恩寧路地塊擁有豐富的歷史文化資源，被《廣州歷史文化名城保護規(guī)劃》列為“歷史保護街區(qū)”，同時也因大量歷史建筑年久失修，這里是全市危舊房屋最集中的區(qū)域之一。早在2006年，荔灣區(qū)政府就將該地塊作為更新改造試點，提出“拆舊建新、原地回遷”的改造模式，并啟動征收工作。不過，政府、居民、開發(fā)商多方在建設(shè)規(guī)劃、建筑保護、改造模式等核心內(nèi)容上遲遲達(dá)不成共識，導(dǎo)致改造項目停滯近十年。

所謂“微改造”，是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。2015年，《廣州市城市更新辦法》正式出臺，首次提出“微改造”的城市更新方式，并明確“屬歷史文化名村、名城范圍的，不適用全面改造”。永慶坊的“微改造”主要針對危舊建筑進行加固和修繕，最大限度保留該街區(qū)的原有風(fēng)貌。

在投融資模式上，當(dāng)?shù)卣捎肂OT模式引入社會資本①[①BOT模式是“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式的英文簡稱，是指政府與企業(yè)之間就某個公共項目簽訂協(xié)議，允許企業(yè)在一定時期內(nèi)對該公共項目籌集資金進行建設(shè)、管理和經(jīng)營，期滿之后重新交回政府的合作模式。]，通過公開招商引入廣州萬科房地產(chǎn)公司建設(shè)運營該項目，在項目建成完工后的運營期內(nèi)，其經(jīng)營所得作為項目投資收益，運營期結(jié)束后公司將項目移交給政府（見圖4）。其中，永慶坊一期和二期的運營期限分別為15年、20年。在建設(shè)過程中，一方面是修舊如舊，通過原地升級的做法對舊有建筑進行修繕，特別是對于具有歷史文化價值的近60棟老建筑逐一制定各自的改造方案;另一方面是因地制宜，新增配套眾創(chuàng)辦公、青年公寓、教育營地與特色商業(yè)等多種功能，將商業(yè)因素與歷史文化街區(qū)實現(xiàn)有機結(jié)合。在運營過程中，由萬科物業(yè)統(tǒng)一管理永慶坊服務(wù)中心，負(fù)責(zé)開展宣傳推廣、招商合作、管理入駐企業(yè)、活動策劃等業(yè)務(wù)。2016年9月底，永慶坊的“微改造”項目完成修繕改造并正式對外開放。

（二）針對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的更新改造：北京勁松模式

借助市場力量改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是未來的主要發(fā)展方向。北京市勁松北社區(qū)改造項目是全國首次由社會資本參與并主導(dǎo)的老舊小區(qū)改造運營的成功實踐，也是北京首個通過正規(guī)“雙過半”程序②[②所謂“雙過半”程序，是指按《物權(quán)法》規(guī)定，對于選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人等重要事項，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分（即產(chǎn)權(quán)證記載面積）占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。]引入專業(yè)化物業(yè)管理公司持續(xù)深度運營的老舊小區(qū)。[17]北京勁松模式充分體現(xiàn)了政府引導(dǎo)、市場為主、居民參與的運作特征，在某種程度上提供了一種如何借助市場力量有效改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的解決方案。

針對居民日常生活中的痛點難點，此次改造旨在對社區(qū)進行有機更新，更新范圍從對樓本體單一改造擴展至對整個社區(qū)的綜合整治。在引入社會資本后，成立由區(qū)政府、街道、居委會、業(yè)主和開發(fā)企業(yè)多方參與的工作平臺，協(xié)同推進項目改造?；谇捌谒_展的入戶調(diào)研、意見征集等深入扎實的工作，項目改造方案不僅能有效回應(yīng)了居民實際需求，而且通過整合現(xiàn)有資源保障了后期運營管理上的可持續(xù)發(fā)展。

特別在投融資模式上，該項目引入社會資本參與并由其主導(dǎo)具體改造工作。除了市、區(qū)兩級財政資金負(fù)擔(dān)“基礎(chǔ)類”改造費用外，社會資本方愿景集團前期對“自選類”改造項目一次性投入3000余萬元。為在未來實現(xiàn)項目“微利可持續(xù)”運營，朝陽區(qū)房管局、勁松街道授權(quán)社會資本對1698平方米的社區(qū)閑置低效空間進行改造提升，統(tǒng)籌提供相關(guān)服務(wù)和閑置資源的運營權(quán)，通過后續(xù)物業(yè)服務(wù)的使用者付費、停車管理收費、多種經(jīng)營項目以及未來計劃落地的養(yǎng)老、托幼等業(yè)態(tài)收益，預(yù)計10年左右收回成本（見圖5）。[18]從事后效果看改造成效得到了廣泛認(rèn)可，社會示范效應(yīng)顯著，特別是在北京市住建委印發(fā)的《2020年老舊小區(qū)綜合整治工作方案》中明確提出要在全市范圍內(nèi)推廣“勁松模式”。

該模式之所以取得較好效果，得益于資方與政府、居民共同就制度設(shè)計、改造方案、政策落實等方面保持密切溝通，通過適度創(chuàng)新、盤活存量資源等方式，讓短期投入在中長期穩(wěn)定回報中實現(xiàn)項目資金的平衡，最終在可持續(xù)運營中確保改造成果的長期效益最大化。

（三）針對城市產(chǎn)業(yè)綜合體的更新改造：上海城市更新基金模式

對于上海等特大型城市而言，創(chuàng)設(shè)更多專注投資于城市更新類項目的城市更新股權(quán)發(fā)展基金，旨在重點建設(shè)和運營一批環(huán)舊城中心產(chǎn)業(yè)帶的城市產(chǎn)業(yè)綜合體，以更好支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級與城市功能完善提升。此類投融資模式主要針對城市產(chǎn)業(yè)綜合體的更新改造，其中，政府角色從完全主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)為引導(dǎo)、放權(quán)開發(fā)商自主運營。

上海積極探索市場化方式為城市更新提供金融支持，尤其是在引入城市更新基金方面走在國內(nèi)前列。自2016年起，上海在提速城市更新上推出創(chuàng)新園區(qū)行動計劃，通過促進傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型與科創(chuàng)中心建設(shè)來更新城市功能。同年4月，上海城創(chuàng)投資管理股份有限公司設(shè)立“上海城創(chuàng)城市更新股權(quán)投資基金”（以下簡稱“上海城市更新基金”），該基金是上海第一支城市更新股權(quán)投資基金，總規(guī)模約30億元，由多家大型國資背景及有意愿參與城市更新領(lǐng)域的企業(yè)作為主要出資人。目前，上海城市更新基金已成功改造并運營了“邯鄲路城市產(chǎn)業(yè)綜合體項目”。[19]

相比其他融資方式，城市更新基金在運作期限、資金成本等方面具有一定優(yōu)勢。一方面，利用基金模式不僅可以尋找到更具專業(yè)化的合作伙伴，而且也能有效整合各類資源。另一方面，有別于傳統(tǒng)重資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，基金模式更偏向于中短期資產(chǎn)配置。

五、城市更新投融資模式的國際經(jīng)驗

發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的房地產(chǎn)市場比我國更早進入存量市場階段，美國、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體已在城市更新領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗，形成了較為成熟的投融資模式。研究這些經(jīng)驗和模式對我國下一階段推進城市更新具有重要的啟示借鑒作用。[20]

（一）美國經(jīng)驗

美國開展城市更新的時間較早，先后推出了稅收增量融資、社區(qū)發(fā)展撥款計劃等投融資模式，充分運用房產(chǎn)稅、政府撥款等資源，有效調(diào)動起政府與市場兩方力量，在中長期保證城市更新項目實現(xiàn)資金平衡。

1.稅收增量融資。稅收增量融資（簡稱TIF）是指利用存量土地的增量收益來為公共項目提供融資支持的模式。稅收增量融資具有三個方面的顯著優(yōu)勢：一是在基本保持原有地方政府稅收體制不變（不創(chuàng)設(shè)新稅種且不提高稅率）的前提下，確保完成投融資活動的自我實現(xiàn)過程;二是賦予地方政府自主權(quán)和靈活性，尊重各地不同的發(fā)展實際，不搞“一刀切”，實現(xiàn)梯度發(fā)展;三是有效完善公私合作機制，稅收增量融資不僅提高政府的參與度和主動性，確保實現(xiàn)公共利益，而且也降低社會資本承擔(dān)的風(fēng)險，有助于增加參與開發(fā)的吸引力和成功率。目前在美國，稅收增量融資逐步從主要應(yīng)用于改造城市衰退地區(qū)的政策工具轉(zhuǎn)變?yōu)楦悠毡榈某鞘虚_發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資工具，現(xiàn)已成為地方政府使用最為廣泛的財稅支持手段。

2.社區(qū)發(fā)展撥款計劃。社區(qū)發(fā)展撥款計劃（簡稱CDBG）是一項以直接支持社區(qū)發(fā)展為核心目標(biāo)的聯(lián)邦政府年度撥款項目。社區(qū)發(fā)展撥款計劃是由美國國會于1974年通過《住宅與社區(qū)發(fā)展法案》而設(shè)立的，用于支持地方社區(qū)的發(fā)展項目，具體包括為中低收入家庭建設(shè)的保障性住房項目、防止和消除貧困窟問題、完善社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城市更新內(nèi)容。相比于以往聯(lián)邦政府資助城市更新的專項補助基金，社區(qū)發(fā)展撥款計劃資助的州或地方政府擁有對資金分配和使用的更大自主權(quán)。同時，社區(qū)發(fā)展撥款計劃對社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、保障群體、資助比例等做了較為嚴(yán)格的規(guī)定，從而有效保障了社區(qū)改造和發(fā)展等核心目標(biāo)的實現(xiàn)。目前，該計劃已逐漸成為地方進行保障性住房建設(shè)的重要資金來源，形成了一個遍及全美的政府資助體系。

（二）日本經(jīng)驗

日本結(jié)合自身發(fā)展實際，通過多種方式支持城市更新，既有依托于住宅公團制度，有效運用地方政府提供的專項資金;也有《護理保險法》所規(guī)定的“住宅改修”項目對住宅適老化改造提供資金支持，以作為一項老年福利政策。

1.住宅公團制度。

住宅公團制度是日本政府針對解決都市圈工薪階層住房問題的制度安排。設(shè)立之初，住宅公團制度的側(cè)重點聚焦于住房供應(yīng)，有效緩解了都市圈的住房短缺問題。1999年，日本政府重新改組都市基盤整備公團，停止按揭住房建設(shè)業(yè)務(wù)，只允許其從事與都市基礎(chǔ)設(shè)施的修建改造、城市更新、政策性租賃住房供給等業(yè)務(wù)。2004年，將地域振興整備公團的地方都市開發(fā)整備部門并入都市基盤整備公團，新成立具有獨立行政法人資格的都市再生機構(gòu)。都市再生機構(gòu)設(shè)立后，其業(yè)務(wù)范圍重點聚焦城市更新。都市再生機構(gòu)充分發(fā)揮引導(dǎo)組織作用，通過與民間企業(yè)、地方公共團體合作，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、密集街區(qū)治理整頓項目等多個領(lǐng)域一同推進政策意義較大的城市改造發(fā)展。[21]關(guān)于公團住宅制度的建設(shè)資金來源，除了財政支持外，主要是以期限較長的銀行信貸、住宅債券為主，其他方式還包括保險、信托等。

2.“住宅改修”項目。

“住宅改修”項目是由護理保險支持并覆蓋全民的住宅適老化改造項目。日本是全球老齡化程度最為嚴(yán)重的國家，其老年福利政策以護理保險為養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)，特別是以2000年實施《護理保險法》為標(biāo)志。[22，23]實施《護理保險法》前，住宅適老化改造資金大多來自地方政府。如東京是最早為住宅適老化改造提供資金支持的城市，在20世紀(jì)90年代初，東京都政府與其下轄的各區(qū)政府按照1：1的比例分擔(dān)住宅適老化改造的專項資金補貼。截至90年代末，日本有超過70%的地方政府都先后推行了不同類型的住宅適老化改造項目。實施《護理保險法》后，所有65歲以上的日本國民都可以提出申請護理保險來為住宅適老化改造服務(wù)得到資金支持。其中，對被認(rèn)定為需要護理的老人，按照每人一次提供20萬日元、自己負(fù)擔(dān)10%的標(biāo)準(zhǔn)提供資金支持，且根據(jù)不同健康狀況與日?；顒幽芰o予差異化的服務(wù)與住宅適老化改造補貼項目。目前，對于通過護理保險實施的“住宅改修”項目，大量被保險的老年人都可以得到改造資金的支持，可申請的人群與實際得到改造資金支持的人群在逐年增加。

（三）兩點啟示

對美日兩國城市更新的投融資模式的研究表明，為解決城市更新的資金需求問題，特定的財稅制度安排、提供政府專項資金補助等均是較為有效的做法，對我國未來發(fā)展有以下兩點啟示。

一是特定的財稅制度安排促使城市更新項目轉(zhuǎn)變成為具有長期穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。發(fā)達(dá)國家一般征收房產(chǎn)稅，通過調(diào)整房產(chǎn)稅收政策，便利政府發(fā)行以稅收增量融資為基礎(chǔ)資產(chǎn)的中長期債券，為城市更新項目提供融資支持，以未來超過核定征稅基準(zhǔn)的稅收來償付債券本息，最終實現(xiàn)“政府—社會—市場”三者的良性有機運轉(zhuǎn)。二是政府專項資金補助將有助于吸引社會資本參與城市更新項目。從經(jīng)濟效益看，城市更新項目的收益率具有較大不確定性，許多項目還存在未來收益彌補不了成本投入的情形，并不能很好吸引社會資本參與項目開發(fā)。從社會效益看，城市更新項目對未來創(chuàng)造有活力的城市社區(qū)、幫助中低收入家庭改善居住環(huán)境等大有裨益。對此，政府通過一定的政策傾斜，如利用專項資金補助社會資本，旨在彌補實際投資收益與預(yù)期平均投資回報之間的差距，從而吸引社會資本參與社會效益和經(jīng)濟價值兼具的城市更新項目。

六、政策建議

對我國城市更新領(lǐng)域而言，“十四五”及未來一段時期，政府與市場將深度合作，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，遵循多數(shù)更新項目所表現(xiàn)出來的短期經(jīng)濟回報有限但中長期收益穩(wěn)定的特性，需要在投融資模式上進行創(chuàng)新，預(yù)計未來將構(gòu)建以市場為主、政府引導(dǎo)的金融支持方式穩(wěn)步推進城市更新活動。為此，提出以下三點建議。

一是轉(zhuǎn)變思想觀念，從以拆除重建為主的金融支持方式重新塑造未來支持城市有機更新的投融資模式。不同于以往地產(chǎn)開發(fā)銷售的投融資模式，城市更新項目亟須在“投資—建設(shè)—運營”各個環(huán)節(jié)得到不同類型的金融支持。按照項目由高到低的運作風(fēng)險以及對應(yīng)的金融支持類型，建議在“投資—建設(shè)—運營”等環(huán)節(jié)可分別引入股權(quán)、債權(quán)、證券化等投融資方式，針對性地滿足項目各環(huán)節(jié)的融資需求，提供全生命周期的項目運作支持。[24]

二是調(diào)動各類資源，分類推進解決不同類型城市更新項目的投融資問題。按項目類型分，城市更新項目主要有住宅小區(qū)和商業(yè)辦公兩大類。對于住宅小區(qū)類城市更新項目，按照政府引導(dǎo)、市場為主、居民參與的原則，特別是要引入社會資本，借助市場力量開展更新改造活動。在制度設(shè)計、改造方案、政策落實等方面，社會資本方與政府、居民需要保持密切溝通，通過政策獎補、規(guī)劃調(diào)整、盤活存量資源等方式，讓短期投入在中長期穩(wěn)定回報中實現(xiàn)項目資金的平衡，最終實現(xiàn)更新改造項目的可持續(xù)運營，確保改造成果的長期效益最大化。對于商業(yè)辦公類城市更新項目，鼓勵開發(fā)商自主運營，政府起引導(dǎo)放權(quán)的作用。尤其是要加快培育從重資產(chǎn)運營的傳統(tǒng)金融支持模式轉(zhuǎn)向輕資產(chǎn)運營更新項目的支持模式，如長期租賃型、基金持有型等，并輔以稅收、上市交易等政策配套措施。

三是創(chuàng)新多種金融支持方式，引導(dǎo)并吸引社會資本參與。在對現(xiàn)有金融支持方式上，統(tǒng)籌利用好中央預(yù)算內(nèi)投資、各級財政資金、地方政府專項債;鼓勵商業(yè)銀行加大產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度，對參與企業(yè)和項目提供信貸支持;政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)加大發(fā)行金融債券專項用于支持各地城市更新建設(shè)。在對未來金融支持方式上，有條件的地方可探索設(shè)立城市更新基金，運用公司信用類債券、項目收益票據(jù)等進行債券融資，創(chuàng)設(shè)并發(fā)行以經(jīng)營性房地產(chǎn)為基礎(chǔ)資產(chǎn)的不動產(chǎn)投資信托基金、收益權(quán)資產(chǎn)支持證券等多元化的新型融資方式，創(chuàng)造更多途徑便利社會資本參與城市更新項目。

參考文獻(xiàn)：

[1]The Office of the Deputy Prime Minister. Assessing the impacts of Spatial Interventions，Regeneration，Renewal and Regional Development[EB/OL].May 2004，https：//www.odpm.gov.uk.

[2]丁凡，伍江.城市更新相關(guān)概念的演進及在當(dāng)今的現(xiàn)實意義[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2017（6）：87～95.

[3]陳彥光.城市化水平增長曲線的類型、分段和研究方法[J].地理科學(xué)，2012（1）：12～17.

[4]范毅.我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和新特征[J].求知，2020（6）：22～24.

[5]國家統(tǒng)計局城市司.城鎮(zhèn)化水平不斷提升城市發(fā)展闊步前進——新中國成立70周年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之十七[EB/OL].2019年8月15日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/t20190815_1691416.html.

[6]張京祥，趙丹，陳浩.增長主義的終結(jié)與中國城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型[J].城市規(guī)劃，2013（1）：45～50，55.

[7]施衛(wèi)良.規(guī)劃編制要實現(xiàn)從增量到存量與減量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型[J].城市規(guī)劃，2014（11）：21～22.

[8]深圳市發(fā)展改革委.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)系列報道之二：以城市更新為重點促進可持續(xù)發(fā)展[EB/OL].2016年5月19日，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-05/19/content_5074733.htm.

[9]許憲春，賈海，李皎，等.房地產(chǎn)經(jīng)濟對中國國民經(jīng)濟增長的作用研究[J].中國社會科學(xué)，2015（1）：84～101，204.

[10]劉貴文，崇淙，洪競科，等.我國城市更新產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效應(yīng)分析[J].建筑經(jīng)濟，2019（6）：5～12.

[11]徐文舸.準(zhǔn)確理解投資概念積極改進投資數(shù)據(jù)質(zhì)量[J].宏觀經(jīng)濟管理，2020（7）：14～21.

[12]岳國強.未來10年GDP和投資增長趨勢[J].中國投資，2020（Z4）：61～63.

[13]黃靜，王諍諍.上海市舊區(qū)改造的模式創(chuàng)新研究：來自美國城市更新三方合作伙伴關(guān)系的經(jīng)驗[J].城市發(fā)展研究，2015（1）：86～93.

[14]賴佩文.我國棚戶區(qū)改造融資模式的國際經(jīng)驗借鑒及其啟示[J].金融發(fā)展評論，2019（3）：23～35.

[15]肖漢.淺析棚改政策變化的影響[J].中國財政，2018（21）：62～63.

[16]張微.廣州永慶坊城市更新模式及其啟示[J].探求，2019（5）：52～58.

[17]江曼，原藝.為最終使用者服務(wù)——從勁松北社區(qū)改造談起[J].住宅產(chǎn)業(yè)，2020（5）：43～47.

[18]陳雪波，盧志坤.老舊小區(qū)改造的北京經(jīng)驗[N].中國經(jīng)營報，2020-01-06.

[19]國資智庫.上海建工投資多點布局城市更新[EB/OL].2017年10月26日，https：//www.sohu.com/a/200397570_481760.

[20]徐文舸.城市更新投融資的國際經(jīng)驗與啟示[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2020（22）：65～68.

[21]王艷飛，金浩然.日本公團住宅建設(shè)及改造的經(jīng)驗和啟示[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2020（1）：76～79.

[22]姚棟，徐蜀辰，李華.住宅適老化改造的目標(biāo)與內(nèi)容——國際經(jīng)驗與上海實踐[J].城市建筑，2017（14）：9～13.

[23]司馬蕾.發(fā)達(dá)國家住宅適老化改造政策與經(jīng)驗[J].城鄉(xiāng)建筑，2014（5）：41～43.

[24]秦虹，蘇鑫.城市更新[M].北京：中信出版社，2018：275～305.

Research on the Investment and Financing Mode of Urban Regeneration in China

XU Wen-ge

（National Development and Reform Commission，Beijing 100038，China）

Abstract：

Driven by macroeconomic factors such as urbanization，industrial structure and housing land supply，china's urban regeneration development has entered the fast lane. Quantitative calculations show that first，Chinas urban renewal has begun to take shape，with annual investment exceeding 3 trillion yuan since the “13th Five-Year Plan”; second，the “14th Five-Year Plan” and a period of time in the future，the scale of urban renewal investment has a large potential growth Space，the average annual growth rate of urban renewal investment is about 11%，and the investment scale is expected to reach 9.2 trillion yuan by 2030，which is about 2.8 times the current scale. Looking back at the historical changes of Chinas urban renewal investment and financing models，the practice of exploring and innovating in various parts of the country，and the summary of foreign experience，we will build a market-oriented and government-led investment and financing model to steadily promote urban renewal activities in the future. In this regard，one is to change our thinking and concepts，and to reshape the investment and financing model that supports the organic renewal of the city from the financial support method mainly based on demolition and reconstruction; the second is to promote and solve the investment and financing problems of different types of urban renewal projects; the third is to innovate many financial support methods to guide and attract the participation of social capital.

Key words：

urban regeneration;investment and financing model;urbanization;finance;private capital

責(zé)任編輯：張建偉

收稿日期：2021-12-25

基金項目：中國宏觀經(jīng)濟研究院2020年度重點課題“我國城市更新問題研究”（A2020031006）階段性成果。

作者簡介：徐文舸（1988— ），男，浙江余姚人，中國宏觀經(jīng)濟研究院與中國人民大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士后，中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所副研究員，研究方向為債務(wù)和投融資理論、宏觀經(jīng)濟政策。