饒慶林

【摘 要】區(qū)塊鏈作為科技進步的代表，具有去中心、無篡改可能性、全過程留痕、可追溯性、透明公開、集體維護等特點，可以有效地改善扶貧審計存在的問題。本文從扶貧審計工作已經(jīng)取得的成效出發(fā)，分析扶貧審計工作中存在的問題，并結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)來探討對扶貧審計的優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】區(qū)塊鏈;扶貧審計;績效評估

習(xí)近平總書記在十九大報告中，提出了更高的扶貧審計要求，即“深入開展脫貧攻堅工作，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，進一步有效地推動脫貧攻堅。近年來審計署不斷強調(diào)要加強扶貧審計，實施扶貧政策審計，重點檢查扶貧工程和資金申領(lǐng)的管理狀況。因此，為貫徹執(zhí)行打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的任務(wù)，應(yīng)強化扶貧審計。

審計署2018年第46號公告指出145個貧困縣扶貧審計存在問題，脫貧攻堅工作的規(guī)劃很難得到落實，在扶貧資金方面，整合統(tǒng)籌力度不夠，或扶貧政策沒有落實到位，或扶貧項目的績效結(jié)果不太好，沒有規(guī)范的管理以及脫貧工作不真實等問題。據(jù)此，審計署提出，扶貧審計工作是目前審計的重點工作之一，我們要結(jié)合信息化、數(shù)字化的工作有效地推進開展扶貧審計工作。而區(qū)塊鏈?zhǔn)钱?dāng)下新興的計算機技術(shù)，其自身擁有去中心、無篡改可能性、全過程留痕、可追溯性、透明公開、集體維護等特點，可以通過搭建數(shù)據(jù)共享層、執(zhí)行智能合約模塊、設(shè)計公有節(jié)點、構(gòu)建區(qū)塊鏈預(yù)算績效管理系統(tǒng)等方式來對扶貧審計存在問題進行改善，推進智慧化扶貧審計工作。

一、我國扶貧審計已取得的成效

我國一直將扶貧開發(fā)作為重大戰(zhàn)略。在不同的發(fā)展時期，黨和國家根據(jù)國情、民情制定了相對應(yīng)的扶貧政策，由東向西，政策傾斜力度不斷加大。但由于我國區(qū)域的發(fā)展不平衡，農(nóng)村至今尚未擁有可以帶動自身發(fā)展的內(nèi)源動力，貧困地區(qū)并沒有從根源上改善脫貧情況，部分貧困戶可能會拒絕脫貧、拒絕就業(yè)，甚至部分貧困地區(qū)由于收入少形成惡性循環(huán)，容易出現(xiàn)“福利陷阱”、“懸崖效應(yīng)”等現(xiàn)象。另外，隨著國家上調(diào)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，脫貧指標(biāo)不再僅僅指貧困戶年收入，通常還包括貧困家庭的醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面。國家需要撥付大量資金用于脫貧攻堅工作，而資金到了哪，審計就應(yīng)該到哪，扶貧審計應(yīng)對扶貧資金的申領(lǐng)管理全過程進行監(jiān)督。這樣就拓展了扶貧工作范圍，提升了扶貧審計工作的難度。綜上所述，我國扶貧具有長期性、持續(xù)性、不平衡的區(qū)域發(fā)展、內(nèi)容多等的特點。

我國于20世紀(jì)90年代開始開展扶貧審計工作，當(dāng)時的扶貧審計對象是支農(nóng)扶貧資金，這筆資金主要由財政部門劃撥，其中包含了以工代賑資金、扶貧貸款資金、幫扶資金等，并對這些資金的收入、支出及結(jié)余進行重點審計，包括周期輪番審計資金使用單位、部分專款資金和定期報送審計主管部門。審計署聯(lián)合相關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于進一步做好扶貧資金審計、監(jiān)督工作的意見》（2014），要求扶貧審計應(yīng)緊跟扶貧建設(shè)項目，不僅僅跟蹤審計資金，同時還要對效果及收益進行審計以及審計項目管理過程。

當(dāng)今，扶貧審計緊跟國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)，在完成基礎(chǔ)審計工作的前提下，及時調(diào)整審計方向，精準(zhǔn)對接審計與國家戰(zhàn)略的結(jié)合，從而對下一步審計計劃進行統(tǒng)籌規(guī)劃。與傳統(tǒng)財務(wù)審計相比較，扶貧審計大部分都是政策跟蹤審計。扶貧審計的內(nèi)容包括很多方面，扶貧資金、扶貧政策、扶貧制度、扶貧工作作風(fēng)等多方面，涵蓋了政策的宏觀走向和微觀實效。當(dāng)然審計內(nèi)容的拓展也給扶貧審計帶來了很大的挑戰(zhàn)。

二、我國扶貧審計工作中的困境

近幾年來，在扶貧工作方面，黨和國家十分重視，強調(diào)扶貧審計的重要性，加大了扶貧審計工作力度，從而使得國家出臺的扶貧政策可以得到很好地落實，扶貧資金可以得到有效地利用。但目前扶貧審計工作中仍存在諸多問題，例如扶貧資金申領(lǐng)環(huán)節(jié)復(fù)雜，審計監(jiān)控難度大;扶貧文件多而雜，審計工作量大;扶貧資金管理透明度低，審計效果差;扶貧績效評估機制不健全，審計成本高。

1.扶貧資金申領(lǐng)環(huán)節(jié)復(fù)雜，審計監(jiān)控難度大。

扶貧資金通常用于扶貧項目或直接撥款給貧困戶。對于扶貧項目而言，相關(guān)負(fù)責(zé)人首先應(yīng)根據(jù)上級下達的分配資金文件制定扶貧項目計劃書，明確項目管理和實施方案、項目效益檢查方式。扶貧資金的流動速度較慢，其中涉及的環(huán)節(jié)以及層級較多，很難對扶貧資金進行及時控制，審計監(jiān)控難度大，給審計工作帶來挑戰(zhàn)。而對于貧困戶來說，首先需要自己申請、等待審核和公示，然后由財政等相關(guān)部門根據(jù)匯總的數(shù)據(jù)下?lián)芊鲐氋Y金到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再發(fā)放到貧困戶手中，同樣也經(jīng)歷了多個環(huán)節(jié)。時間間距比較長，扶貧資金在流動的過程中，很可能出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，審計監(jiān)控難度大。

2.扶貧文件多而雜，審計工作量大。

近年來國家出臺的扶貧文件數(shù)量極多，相關(guān)部門會針對扶貧目標(biāo)制定了一系列的制度性文件，雜亂繁多。扶貧審計機關(guān)很難根據(jù)需要及時跟蹤定位到具體的扶貧政策文件。再加上扶貧文件往往涉及了很多條款項目，審計人員需要閱讀大量的文件才能把握其精髓。再者，部分扶貧文件涵蓋范圍較廣，可能有多個部門涉及在內(nèi)，但因為各個部門的協(xié)調(diào)配合較差，扶貧審計機構(gòu)在獲取相關(guān)文件作為審計證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)時可能會有滯后性，給扶貧審計工作帶來了不便。

3.扶貧資金管理透明度低，審計效果差。

通過對審計署和地方審計部門的公開網(wǎng)站進行查閱可以發(fā)現(xiàn)，很少發(fā)布與扶貧資金相關(guān)的信息，社會公眾很難通過這些公開網(wǎng)站了解到國家扶貧資金的使用以及管理情況，因而難以監(jiān)督扶貧資金的流動過程。扶貧資金管理透明度低，在沒有外部監(jiān)督的情況，扶貧資金的管理很可能會出現(xiàn)腐敗、偽造資料等現(xiàn)象。審計人員在審計時需要去查閱大量的信息，加大了扶貧審計工作量，而且這些信息的真實性很難保證，審計效果會較差。

4.扶貧績效評估機制不健全，審計成本高。

由于不具備健全的扶貧績效評估機制，數(shù)據(jù)共享、去中心化的預(yù)算績效管理系統(tǒng)的缺失，審計人員無法建立事前審核機制，扶貧項目得不到事前的立項審核，扶貧資源的規(guī)劃未得到合理的規(guī)劃;在事中，對扶貧項目實施監(jiān)督也無法得到保障，以及扶貧項目結(jié)束后的審核評估。《中國社會保障發(fā)展報告》（2017）指出，扶貧人員專業(yè)性不強，導(dǎo)致入戶調(diào)查、審核及審批不夠規(guī)范。農(nóng)村對貧困戶的幫扶并沒有規(guī)范落實國家扶貧政策，扶貧審計的監(jiān)督機制也不完善。因此，扶貧項目的審計難度較高，扶貧審計所耗費的成本較大。正是因為審計等監(jiān)督不到位，“全村輪流吃低保金”或“全村均分低保”的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。扶貧績效評估機制的不健全，同時也導(dǎo)致了扶貧審計很難滿足國家對其全方位、全過程、全覆蓋的要求。

三、區(qū)塊鏈技術(shù)對扶貧審計的優(yōu)化

隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的逐步成熟與推廣，我們可以通過區(qū)塊鏈技術(shù)搭建數(shù)據(jù)共享層、執(zhí)行智能合約模塊、設(shè)計公有節(jié)點、構(gòu)建區(qū)塊鏈預(yù)算績效管理系統(tǒng)等措施來優(yōu)化扶貧審計。

1.搭建數(shù)據(jù)共享層。

利用區(qū)塊鏈技術(shù)，搭建數(shù)據(jù)共享層，可以將扶貧審計工作涉及的對象分為五類，即扶貧政策制定方、資金分配方、政策執(zhí)行方、扶貧利益相關(guān)方和扶貧審計方，設(shè)置聯(lián)盟節(jié)點，明確各方權(quán)責(zé)，保持相互獨立。各方在完成自己的任務(wù)后及時上傳相關(guān)數(shù)據(jù)資源，其他方則同時接收到這些數(shù)據(jù)信息，各方之間實現(xiàn)直接對接，從而將扶貧資金申領(lǐng)環(huán)節(jié)簡單化，實現(xiàn)扶貧審計的有效監(jiān)控。扶貧項目相關(guān)負(fù)責(zé)人在提交扶貧項目計劃書后，數(shù)據(jù)共享層將數(shù)據(jù)直接同步發(fā)送給其余各方，可以加快手續(xù)審批復(fù)核的速度，從而加快扶貧資金的流動，降低審計的監(jiān)控難度。

2.執(zhí)行智能合約模塊。

智能合約是指定義一套數(shù)字形式，由一組可執(zhí)行的函數(shù)和表示狀態(tài)的變量構(gòu)成，每個事務(wù)都有對應(yīng)的合約函數(shù)必需的輸入?yún)?shù)。利用區(qū)塊鏈技術(shù)在扶貧項目初期執(zhí)行智能合約模塊，就是將各類扶貧政策文件條約、扶貧項目計劃書等根據(jù)相應(yīng)的計算規(guī)則形成智能合約。注冊智能合約后，扶貧審計人員便可以開展后續(xù)工作，減輕了審計工作量。由于智能合約具有時間戳特點，可以設(shè)置限制時間段，當(dāng)扶貧資金的閑置時間超過這個限制時間段，區(qū)塊鏈平臺會發(fā)出預(yù)警信號，扶貧審計相關(guān)人員可以及時關(guān)注了解這一情況的發(fā)生，因為這往往預(yù)示著可能是腐敗事件的發(fā)生。

3.設(shè)計公有節(jié)點。

利用區(qū)塊鏈技術(shù)，可以通過設(shè)計公有節(jié)點的方式來解決扶貧資金管理透明度低、審計效果差的問題。在數(shù)據(jù)共享的前提下，設(shè)計公有節(jié)點，通過接口技術(shù)，將數(shù)據(jù)共享層的可供外部閱讀的信息接入到公有節(jié)點，審計部門和社會公眾可以在其瀏覽公開信息，確認(rèn)扶貧政策在執(zhí)行過程中的公平性、扶貧資金投入的及時性，并且從數(shù)量、經(jīng)濟效益、質(zhì)量、滿意度、時效等多維度了解到扶貧實際的投入、產(chǎn)出以及效果，從而實現(xiàn)扶貧工作的全過程監(jiān)控。正是由于社會監(jiān)督的加入，增強了扶貧信息的可信度，利于開展扶貧審計工作，并使得扶貧審計的效果大大增強。

4.構(gòu)建區(qū)塊鏈預(yù)算績效管理系統(tǒng)。

利用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建預(yù)算績效管理系統(tǒng)，可以做到針對性地編制預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行時跟蹤，預(yù)算結(jié)束后評價反饋數(shù)據(jù)，再將反饋結(jié)果及時應(yīng)用到系統(tǒng)中。運用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，為貧困戶建立單獨的貧困指數(shù)體系，如是否有房、糧食數(shù)量、勞動力強度、是否有小孩在上學(xué)等，確保財政扶貧資金可以有效地扶貧到位;在事中做到對扶貧資金的流向和管控狀況的實時跟蹤扶貧審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，對扶貧資金進行高效地使用，盡快完成扶貧項目的實施，幫助更多的貧困戶;事后以工作流的形式呈現(xiàn)扶貧項目的資金分布、實施進度等，全過程進行監(jiān)督，作為對扶貧工作人員的績效考核，建立激勵機制，促使扶貧工作人員更好地去推進脫貧攻堅進度。通過事前評估機制、事中實時監(jiān)督以及事后評價激勵來實現(xiàn)對扶貧審計全過程、全方位、全覆蓋的監(jiān)督，降低審計成本，減輕審計工作量。

在區(qū)塊鏈技術(shù)下，扶貧審計的監(jiān)控變得更加容易，扶貧審計的工作量得到減輕，扶貧審計成本得到降低，扶貧審計效果得到增強，實現(xiàn)扶貧審計持續(xù)性。但是區(qū)塊鏈技術(shù)在審計行業(yè)的研究探索還不夠成熟，仍有很多問題亟待解決。國家應(yīng)通過扶貧政策，支持區(qū)塊鏈計算機技術(shù)的發(fā)展進步，并且鼓勵科研技術(shù)人員繼續(xù)研究相關(guān)方面，推動扶貧審計的信息數(shù)據(jù)化進程。

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（作者單位：南昌工程學(xué)院）