馮俊海

引 言

2015年9月，最高人民法院出臺《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）明確要通過行之有效的審判監(jiān)督管理制度保障司法責(zé)任制的運行，2018年12月出臺《關(guān)于進(jìn)一步全面落實司法責(zé)任制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）進(jìn)一步將審判監(jiān)督管理機制細(xì)化、程序化和制度化，保障審判權(quán)科學(xué)、規(guī)范、合理運行。相關(guān)制度和配套措施運行至今，“去行政化”已取得顯著成效。①參見金澤剛：《司法改革背景下的司法責(zé)任制》，載《東方法學(xué)》2015年第6期。但隨著司法責(zé)任制、法官員額制等改革的深入推進(jìn)，院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)運行過程中又面臨新的挑戰(zhàn)。

一、審視：院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)運行情況及現(xiàn)實偏離

院庭長是三種身份的重合，也是三種職能的交叉。第一重身份是法官，要履行獨立審判職能；第二重是行政長官，本身“院庭長”就是行政意義上的職務(wù)，對管轄范圍內(nèi)法官的表現(xiàn)情況、考核和晉升等具有發(fā)言權(quán)和一定意義上的決定權(quán)；第三重是審判監(jiān)督管理者，需要整體把握審判質(zhì)效，保障審判公平公正有序運行?；蛟S是“去行政化”用力過猛，抑或其他兩種職能空間和時間上的擠壓，審判監(jiān)督管理職能難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。只有通過剝離外圍力量，強化中心沖力，借助審批權(quán)運用，才能保障審判權(quán)科學(xué)合理運行。

（一）歷史回溯：院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)規(guī)定逐漸清晰

1999年《人民法院五年改革綱要》頒布，綜合審判管理逐漸成為改革的重點。隨著改革的進(jìn)行，審判監(jiān)督管理權(quán)涉及的事項、程序等逐漸清晰（見表1）。在司法實踐中，審判監(jiān)督管理工作對于保障審判工作的順利運行發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

表1 1999至2019年審判監(jiān)督管理權(quán)的變化

2014年《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（法發(fā)〔2015〕3號）（簡稱《四五綱要》）獨任審判案件的裁判文書不用經(jīng)院庭長簽發(fā)；規(guī)范程序、審限變更的審查制度；形成院庭長監(jiān)督全程留痕機制等2018年 《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步全面落實司法責(zé)任制的實施意見》明確院庭長的審批事項、監(jiān)督“四類案件”、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、作出評價等職責(zé)2019年《人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》（法發(fā)〔2019〕8號）（簡稱《五五綱要》）明確院庭長權(quán)限職責(zé)，健全全程留痕等制度；強化獨任庭和合議庭的審判地位，權(quán)責(zé)一致

改革措施和規(guī)定越來越細(xì)、越來越實，審批權(quán)由全面限制到形式化運行再到合理規(guī)制，審批內(nèi)容設(shè)置也更具體規(guī)范。在確保審判工作最小程度受到干預(yù)的基礎(chǔ)上，審判監(jiān)督管理這種內(nèi)部監(jiān)督管理模式保障審判權(quán)有序進(jìn)行，促進(jìn)審判體系更加科學(xué)、合理的作用日益凸顯。就現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和司法實踐狀況來看，通過規(guī)范審批權(quán)運行不斷完善審判監(jiān)督管理權(quán)設(shè)置是符合客觀規(guī)律的必然選擇。

（二）現(xiàn)狀反思：院庭長審批權(quán)運行過程化

調(diào)查問卷面向D市所有員額法官，共發(fā)放問卷220份，收回有效問卷198份。問卷共有12個問題，其中5個問題由院庭長作答。問卷內(nèi)容包括與院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)運行相關(guān)的程序性和實體性問題。根據(jù)調(diào)查問卷反饋，探尋到院庭長審判監(jiān)督管理職能被擠壓，審批權(quán)運行趨于過程控制。

1.院庭長審判監(jiān)督管理職能被擠壓。院庭長身份是三種職能的重疊，在實踐中院庭長審判監(jiān)督管理職能被其他兩種職能擠壓，導(dǎo)致監(jiān)督管理質(zhì)效不高，職能未充分實現(xiàn)。而在被擠壓的審判監(jiān)督管理職能下，又側(cè)重程式化監(jiān)督，對個案監(jiān)督和案件實質(zhì)性審查沒有側(cè)重，進(jìn)而影響院庭長對整體審判質(zhì)效的把握。針對院庭長與其他員額法官的問卷結(jié)果說明，院庭長對案件本身的實質(zhì)性審查力度不夠，有待加強。

問卷調(diào)查顯示院庭長監(jiān)督管理案件比重較小，在院庭長監(jiān)督管理的案件中，對院庭長提出的意見如何處理；需要提請院庭長監(jiān)管的案件能否主動申請；如何在不同意見中權(quán)衡抉擇出最終判決結(jié)果等問題都是對法官的個人素質(zhì)和能力的極大考驗?？剂吭O(shè)置院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)是為了最大程度保證判決結(jié)果的準(zhǔn)確，保障審判權(quán)運行，實現(xiàn)公平正義，借助審批權(quán)重構(gòu)院庭長審判監(jiān)督管理職能是必然選擇。

2.程序?qū)徟马椚唠s。文件中規(guī)定的院庭長履行審判監(jiān)督管理職能，程序上包括回避、保全等，但在實踐中還有很多其他程序性事項，比如說審限、訴訟費相關(guān)審批等，這些程序性事項由院庭長審批的必要性有待商榷（見圖1）。

圖1 涉及程序?qū)徟鷥?nèi)容是否都必要

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，接近80%的法官認(rèn)為，所辦案件中需要審批的案件數(shù)占自己所辦案件總數(shù)的10%以下，在這不到10%的提請審批案件中又有90%涉及程序性事項（見圖2）。也就是說審批的程序性事項過多，在整體審批內(nèi)容中占比過重。在法官有限的辦案時間和精力前提下，程序性事項比重過大導(dǎo)致在實體性事項的監(jiān)管被壓縮。

圖2 法官所辦案件需審批占比及種類

在審批權(quán)運行中，一半以上的法官認(rèn)為程序性事項的審批不可或缺，但也有一些程序事項的審批是沒有必要的，比如簡易轉(zhuǎn)普通程序、中止訴訟等。具體一項程序性內(nèi)容是否需要審批取決于對審判質(zhì)效的影響，即是否有助審判權(quán)順利運行。

3.存在的觀念誤區(qū)：“去行政化”等于不審批。改革的進(jìn)行會帶來新舊碰撞，就會有暫時的迷惘和誤區(qū)。之前是對“去行政化”的不適應(yīng)。改革后，獨任法官和合議庭自己“拿主意”“說了算”，對依賴和習(xí)慣院庭長意見的法官來講就需要適應(yīng)，心理上的解壓和業(yè)務(wù)上的謹(jǐn)慎都是必經(jīng)階段。

現(xiàn)在，“去行政化”已刻下深深烙印，以致出現(xiàn)僵硬的理解和誤區(qū)，即“去行政化”就是取消一切審批，尤其是程序性審批，審批應(yīng)該更多集中在對案件質(zhì)量和裁判尺度的把關(guān)。①參見李軍：《司法“去行政化”之誤辯思》，載中國法學(xué)會：《全面深化改革與法治：第九屆中國法學(xué)家論壇獲獎?wù)撐募?，中國法制出版?015年版，第13頁。但在實踐中，院庭長用審批事項決定案件結(jié)果的可能性微乎其微。即使在法官專業(yè)會議或?qū)徫瘯?，也多是尊重合議庭的意見。所以，院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)“突圍”的過程要謹(jǐn)慎對待剝離對象，對程序性事項不能一刀切。從改革的經(jīng)驗看，貿(mào)然取消所有審批事項會發(fā)生重大案件失控、裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等情況。②參見何帆：《從“凱奇萊案”看如何正確理解司法責(zé)任制》，載《法制日報》2019年2月15日，第2版。

二、辨理：院庭長審判監(jiān)督管理職能下審批權(quán)合理性分析

馬克思說過：“法官是法律世界的國王，除了法律就沒有別的上司?！狈ü偌磳徟姓撸绻和ラL不是本案的審判者，對案件監(jiān)督管理的正當(dāng)性就存在疑問，依附在審判監(jiān)督管理職能中的審批權(quán)存在的合理性也需探尋。

法有三個狀態(tài)：理想中的法、制度上的法和實踐中的法。理想中的法是以經(jīng)濟(jì)社會都發(fā)展到理想狀態(tài)為配套才能達(dá)成的狀態(tài)。制度上的法是試圖在制度層面縮小理想與現(xiàn)實的差距，但缺乏保障措施。實踐中的法與理想中的法差距更大，司法改革就像在搭建通往理想制度的橋梁，需要一磚一瓦漸進(jìn)式前進(jìn)。院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)存在的根基就在于其處于改革前進(jìn)道路上的一個階段，審批權(quán)就是審判監(jiān)督管理權(quán)實現(xiàn)的一磚一瓦，既是工具又是表現(xiàn)形式。

（一）實踐檢驗：審批權(quán)存在的內(nèi)在合理性

從訴訟法角度出發(fā)，法院只存在審判監(jiān)督的概念和程序設(shè)計，但從司法實踐角度，法院本身也存在審判管理流程和制度設(shè)計。審判監(jiān)督是依法對審判進(jìn)行的全流程指導(dǎo)和監(jiān)督。而審判管理是法院內(nèi)部對審判人員、活動等審判資源統(tǒng)一管理和組織活動的一種組織管理活動，具有較強的行政性，其中審批權(quán)就是其中最重要的管理手段和方式。審批權(quán)最開始是行政權(quán)力運行中的概念，與司法領(lǐng)域中的審判權(quán)屬性完全不同，但審批權(quán)在審判監(jiān)督管理職能中的作用卻不可或缺。

審批權(quán)作為一種行政管理手段在審判監(jiān)督管理職能中發(fā)揮作用既有特殊的歷史背景也有其內(nèi)在合理性。在法院機構(gòu)改革總體上經(jīng)歷了司法行政事務(wù)與審判“分—合—分—合”的過程。1949年由司法部管理司法行政事務(wù)，包括法院人員編制、組織機構(gòu)等，法院負(fù)責(zé)審判，兩者分立。1959年，撤銷司法部，司法行政事務(wù)收歸法院。1979年，《中華人民共和國法院組織法》通過，司法部重新設(shè)立，司法行政事務(wù)重回司法部。直到1982年，兩者再次結(jié)合，司法行政事務(wù)和審判工作皆由法院行使。①參見龍宗智、袁堅：《深化改革背景下對司法行政權(quán)的遏制》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。

在這一階段，審批權(quán)在權(quán)力運行中發(fā)揮著主要作用，案件審批制度還占據(jù)主要地位，甚至到今天依然發(fā)揮作用。案件審批制度是案件請示制度的延續(xù)，或者說深受其影響。在清末社會大動蕩大變革時期，傳統(tǒng)司法制度受到現(xiàn)代司法制度和體制的沖擊，案件請示制度應(yīng)運而生。直到新中國成立前，在特殊的歷史條件下，案件辦理主要靠黨和政府的指令、政策等，由此案件請示制度的施行提高了辦事效率，保障了社會有序運行。②參見萬毅：《歷史與現(xiàn)實交困中的案件請示制度》，載《法學(xué)》2005年第2期。從機構(gòu)改革歷史進(jìn)程中可摸索到院庭長審判監(jiān)督管理職能的演變，分合的往復(fù)體現(xiàn)了行政管理和審判工作在動態(tài)運動中尋求平衡點。與強勢的行政化管理轉(zhuǎn)向去行政化再到專門化的改革方向遙相呼應(yīng)，③參見孫海龍：《深化管理審判》，人民法院出版社2013年版，第34頁。與之相匹配，審批權(quán)也從單一強制轉(zhuǎn)為合理適度，并在審批內(nèi)容上不斷優(yōu)化。

制度的運行具有延續(xù)性，一蹴而就地破舊立新不可行。司法權(quán)依附行政化的司法機關(guān)，獨立審判疊加公正的監(jiān)督管理，這是司法審判的要求，也是客觀現(xiàn)實的需要，所以，審批權(quán)在院庭長審判監(jiān)督管理職能運行中繼續(xù)存在且發(fā)揮作用是歷史的選擇和必然。

（二）現(xiàn)實審視：審批權(quán)存在的外在正當(dāng)性

審批權(quán)作為院庭長審判監(jiān)督管理職能的一項重要手段，對內(nèi)保證審判活動的順利運行，對外有助于公平正義的實現(xiàn)。除了上文所提到的歷史順延效果，還有客觀正當(dāng)效果。

1.司法實踐的客觀需要

同社會變革一樣，司法改革的道路上也是艱難、曲折和復(fù)雜的。單純運用法律理念和司法工具不可能完成改革目標(biāo)，法律邏輯上的缺失需要靠社會文化來填補。恰如羅素所說的，“中國在復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、文化問題中，最重要的還是文化問題。”“只要文化問題能夠解決，無論采用哪種政治或經(jīng)濟(jì)制度去實現(xiàn)這一目的，我都能接受。”④【英】伯蘭特·羅素：《中國問題》，田瑞雪譯，中國畫報出版社2019年版，第1-2頁。司法權(quán)運行依靠經(jīng)濟(jì)、政治、文化制度保障，如果僅考慮現(xiàn)代司法理念而忽略相對落后的配套保障措施，改革勢必會陷入困境。所以，運用審批權(quán)這一工具能夠在審判管理監(jiān)督中解決好審判中出現(xiàn)的問題，這就是符合司法改革發(fā)展規(guī)律、立足司法國情的正當(dāng)措施和手段。⑤參見夏錦文：《當(dāng)代中國的司法改革：成就、問題與出路——以人民法院為中心的分析》，載《中國法學(xué)》2010年第1期。

2.法官的主觀需求

司法現(xiàn)實中法官素質(zhì)參差不齊，如果沒有對特定案件的審查和批示，辦案質(zhì)量無法得到保證，就很難真正實現(xiàn)公平正義。另外，法官辦案時，雖然外部有客觀的法律條文設(shè)置裁判邊框，但自由心證一定程度上會受到個人情感的影響，個人的法感情①法感情是對法律采取的態(tài)度和信仰程度。這并非是主觀+客觀的簡單結(jié)合，而更傾向于法律對人性的服從。法感情的產(chǎn)生是以法權(quán)威削減和法的特別關(guān)懷為代價的，在人的世界里，法感情不可缺少。比如普通人，換醒法感情，會明確自己權(quán)利義務(wù)，遵守規(guī)則。而對于法官要求更高，在高標(biāo)準(zhǔn)上設(shè)置條框。也是有差別的。所以，從現(xiàn)實來看，需要獨立于審判法官之外的監(jiān)督以保障審判質(zhì)效。

從整體看，改革后的院庭長審判監(jiān)督管理不是簡單“去行政化”，刻意僵硬地限縮院庭長權(quán)力，而是在遵循司法規(guī)律基礎(chǔ)上改變層層審批的管理模式，形成日漸完善的新型審判監(jiān)督管理體制。無論從內(nèi)在合理性還是外部正當(dāng)性分析，合理行使審批權(quán)并規(guī)制審批內(nèi)容是運用新思維解決新問題的努力方向，有利于合理規(guī)范地行使權(quán)力。沒有一種制度或者體制是完美的，僅僅因為它在法理上的欠缺或者實踐中的偏差就加以否定或排斥是有違客觀規(guī)律的。因此，要用內(nèi)外部的合理性和正當(dāng)性來彌補理論不足，以客觀的分析和改革來修正偏差，讓院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)回歸司法規(guī)律，從而保障審判權(quán)順利運行。

三、定位：院庭長審批內(nèi)容保留限度和確定的分類方向

追求司法的獨立而缺乏監(jiān)督制約，容易引發(fā)公信力危機；監(jiān)督制約過力、審批過多，又有破壞法官獨立審判權(quán)的嫌疑。②參見陳航平：《在司法獨立與司法負(fù)責(zé)之間——美國州法官考評制度之考察與評析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。審批內(nèi)容“去留”和院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)重構(gòu)是相互作用的。也可以說，審批內(nèi)容的重置是院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)重置的重要途徑。通過審批權(quán)的規(guī)制和審批內(nèi)容的重置，助力實現(xiàn)院庭長審判監(jiān)督管理職能，切實提高審判質(zhì)效，保障審判權(quán)順利運行。

（一）統(tǒng)籌分類：明確權(quán)力清單

改革后，院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)在新審判權(quán)運行模式下進(jìn)行，與以往行政化運行體制已然不同。這時，必然需要在院庭長審批內(nèi)容上設(shè)置限度，把握審判監(jiān)督管理權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系，真正落實院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)，服務(wù)司法審判。

審判管理以確保審判權(quán)有效率、有質(zhì)量的運行為目標(biāo)，配以通過行使計劃、決策、組織領(lǐng)導(dǎo)、管控等手段，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)目標(biāo)任務(wù)完成。③參見盧上需、樊玉成：《審判權(quán)運行機制改革研究》，人民出版社2017年版，第78頁。具體來說，院庭長行使審判監(jiān)督管理權(quán)需要明確權(quán)力界限，根據(jù)職責(zé)范圍和審批內(nèi)容制作“權(quán)力清單”?！皺?quán)力清單”根據(jù)可為和不可為又分為“正面清單”和“負(fù)面清單”。

“正面清單”規(guī)定院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)的職權(quán)范圍，即可為、應(yīng)為事項。根據(jù)院長、副院長、庭長不同職責(zé)定位，規(guī)范審批權(quán)限的審批內(nèi)容。“負(fù)面清單”就是院庭長行使院庭長監(jiān)督管理權(quán)的禁止性事項，即不可為、禁為事項。如干預(yù)獨任法官和合議庭獨立辦案、強行改變合議庭意見和判決、對未參審案件裁判文書直接簽發(fā)、以口頭聽取匯報形式、恣意增加審批事項等。

（二）指標(biāo)設(shè)計：確定影響因素和分類方向

院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)的正位和正名，除了把握大框架下院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)的行使范圍，也要具體到審批內(nèi)容的設(shè)置上，才能做到精準(zhǔn)、有力。

1.明確審批內(nèi)容及影響因素

借助點、線、面為分析工具，審批事項的角度、影響因素和具體事項可以囊括審批內(nèi)容和對其進(jìn)行強化、弱化和待弱化的分類（見表2）。

表2 具體審批內(nèi)容及影響因素

在考量是否歸為必須審批內(nèi)容的影響因素是貫穿整個案件始終的，這并不意味著每一項審批內(nèi)容要對標(biāo)所有因素。具體到每一項審批內(nèi)容，要衡量與之聯(lián)系最緊密的因素。如涉及財務(wù)審批內(nèi)容要對標(biāo)廉政風(fēng)險評估；涉及審限等流程性內(nèi)容要考量流程運行的透明和規(guī)范程度、案件影響力；其他程序性事項中要衡量案件影響力；涉及實體性內(nèi)容的審批除了與當(dāng)事人實體權(quán)利相關(guān)度，還要考慮法官專業(yè)素養(yǎng)和自由裁量空間。

2.確定審批內(nèi)容的強弱分類

根據(jù)前文梳理的審批內(nèi)容和影響因素對具體審批內(nèi)容進(jìn)行分析評價，具體過程是具體審批事項—擇取標(biāo)準(zhǔn)—展開評價—測評結(jié)果。

（1）強化類。程序?qū)用妫撼绦蚴马椂酁闄?quán)力運行的外延力量，過程中會被剝離，但有幾項例外。審限延長是對法定審限的非正常延長，是法院自身原因而非當(dāng)事人和案件本身而導(dǎo)致的，從避免遲來的正義、保當(dāng)事人實體權(quán)利的角度，院庭長應(yīng)把好關(guān)，嚴(yán)格審批程序，減少任意延長審限；拘傳、罰款、拘留是與當(dāng)事人實體權(quán)利相關(guān)度較大的內(nèi)容應(yīng)強化監(jiān)督管理；回避出于廉政風(fēng)險考慮也應(yīng)由院庭長做好監(jiān)管；司法救助是對確有經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人進(jìn)行緩、減、免交訴訟費，①參見廖永安：《訴訟費用研究——以當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)為分析視角》，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第56頁?；诖隧椬杂刹昧靠臻g大且存在廉政風(fēng)險，同時也有法律明文規(guī)定，②參見《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》第7條。所以需保留且強化。

實體層面：實體層面的內(nèi)容處于核心，也是院庭長發(fā)揮審判監(jiān)督管理職權(quán)的重點。如將案件提請審委會，審委會作出的是本院最高效力的判決，會在一定程度上削弱合議庭的審判權(quán)，所以此項內(nèi)容需加強監(jiān)督管理，控制提交審委會案件數(shù)量；對“四類案件”的管理監(jiān)督應(yīng)該強化，強化對裁判文書質(zhì)量、庭審等的監(jiān)督。

（2）弱化類。程序?qū)用妫和嗽V訟費、案款發(fā)放已有明文規(guī)定，隱含廉潔風(fēng)險較小，與其他案件影響力、當(dāng)事人實體權(quán)利等因素關(guān)聯(lián)度不高，故弱化剝離；涉及鑒定的內(nèi)容都比較客觀，法官自由裁量空間小，可弱化剝離；簡易轉(zhuǎn)普通程序在實踐中多屬于法官自治能力范疇，對實質(zhì)上查明事實、對當(dāng)事人實體權(quán)利影響不大且不影響案件走向，可弱化剝離；終結(jié)訴訟已有法律明文規(guī)定，③參見終結(jié)訴訟須滿足以下四個條件之一：原告死亡，無繼承人或繼承人放棄訴訟權(quán)利；被告死亡，無遺產(chǎn)，無義務(wù)繼受人；離婚案件一方當(dāng)事人死亡；解除收養(yǎng)關(guān)系案件及追索撫養(yǎng)費、撫育費、贍養(yǎng)費一方當(dāng)事人死亡。屬于法官行使審判權(quán)查明事實，故可弱化。

實體層面：專業(yè)法官委員會的意見供合議庭參考，并不具有強制執(zhí)行性，提請專業(yè)法官委員會是否經(jīng)院庭長審批影響力較小，可弱化剝離。

（3）待弱化類。程序?qū)用妫喊讣兄埂⒉挥嬋雽徖砥谙?，法律已有?guī)定事由如當(dāng)事人死亡、申請鑒定、管轄權(quán)爭議等，雖然影響當(dāng)事人權(quán)利及時實現(xiàn)，但與審限延長不同的是，此項內(nèi)容當(dāng)事人參與度和關(guān)注度高，對案件走向影響不大。鑒于案多人少的現(xiàn)實壓力，避免被濫用緩沖審限，現(xiàn)在應(yīng)強化監(jiān)管，待法官加強審限管控意識及網(wǎng)上流程完備以后可弱化取消此項審批；逾期未歸檔和庭審未錄音、錄像皆是在當(dāng)前審判流程不規(guī)范情況下需加強監(jiān)管的，等改善后可取消。

實體層面：獨任或合議評議后向院庭長報告是否違背“誰審理誰裁判”原則是改革爭議點之一。此項是否被列為監(jiān)管項關(guān)鍵在于院庭長是否正當(dāng)行使監(jiān)管權(quán)。院庭長豐富的辦案經(jīng)驗和較高的辦案能力對案件整體質(zhì)量提升、裁判文書優(yōu)化、敏感點處置等都能起到積極作用。在法官隊伍素質(zhì)逐步提高，敏感案、重大案篩選機制完善后可弱化。

上述討論的審批內(nèi)容是問卷中出現(xiàn)較多、具有共性的內(nèi)容，其他很多事項需要對標(biāo)每一條線上的影響因素，結(jié)合實際進(jìn)行比較衡量，通過完善相關(guān)細(xì)則可以體現(xiàn)。

四、改革：重置院庭長審批內(nèi)容、完善審判監(jiān)督權(quán)力運行

院庭長審判監(jiān)督權(quán)的運行處在一個流程式、相對封閉的空間中，④參見趙瑞罡：《關(guān)于院庭長審判監(jiān)督管理機制重構(gòu)的思考》，載《人民法院報》2016年7月20日，第8版。這就會觸發(fā)兩個需要解決的環(huán)節(jié)：第一，如何準(zhǔn)確且穩(wěn)定地篩查審判監(jiān)督管理權(quán)中的審批內(nèi)容；第二，如何完善配套保障措施，促進(jìn)完善后的體系與司法實踐順暢銜接。

（一）確定審批權(quán)行使需遵循的原則

1.依附性原則

審判監(jiān)督管理溯源，依附并區(qū)別于審判權(quán)，是在尊重審判活動專業(yè)性和規(guī)律性的發(fā)展方向上分化獨立出來的一項從屬性權(quán)力。它是審判權(quán)在法院內(nèi)部運行實踐中的一種具體表現(xiàn)，具有其自身所特有的運行規(guī)律和職能定位。審判權(quán)的運行側(cè)重于經(jīng)由各法定審判主體最終以人民法院的名義對外審理裁決案件，而審判監(jiān)督管理權(quán)的運行則側(cè)重于法院內(nèi)部各監(jiān)督管理主體對內(nèi)部審判資源等各方面資源力量的整合管理、對審判活動的監(jiān)督指導(dǎo)。行使審判監(jiān)督管理中的審批權(quán)要遵循司法規(guī)律，設(shè)置審批內(nèi)容應(yīng)遵循審判規(guī)律。在保證審判權(quán)獨立行使的前提下，緊緊圍繞審判管理監(jiān)督權(quán)的權(quán)限范圍，加強監(jiān)管規(guī)范性，防止管理監(jiān)督取代“法官認(rèn)為”。居于人民法院整體司法審判權(quán)核心地位的審判權(quán)與處于相對從屬地位的審批權(quán)二者運行的最終目的是統(tǒng)一的，即確保人民法院整體審判權(quán)的公正、高效、權(quán)威運行。審批權(quán)的依附性還表現(xiàn)在其必須附著于審判權(quán)的運行實踐中，脫離審判權(quán)運行的審批權(quán)是不存在的，但審判權(quán)的運行并不同時需要審批權(quán)的干預(yù)，審批權(quán)僅在必要環(huán)節(jié)、必要程序中啟動并保持監(jiān)督管理的適度性和方式方法的合理性，即在尊重審判權(quán)運行規(guī)律的前提下施加必要的監(jiān)督管理。

2.靜默性原則

基于審判活動對于親歷性、判斷性、裁決性、獨立性等內(nèi)在規(guī)律性的要求，從屬于審判權(quán)的審批權(quán)在功能方面的定位應(yīng)當(dāng)是以服務(wù)、保障、支持審判權(quán)運行為主，以監(jiān)督、控制、指導(dǎo)審判權(quán)運行為輔，監(jiān)督、控制、指導(dǎo)職能常態(tài)下處于靜默狀態(tài)，僅在必要時啟動。如果將審批權(quán)的運行比作一輛用以保障審判權(quán)公正、高效運行的輔助牽引機車，那么，服務(wù)保障支持性與監(jiān)督指導(dǎo)控制性就可以被認(rèn)為是這輛牽引機車的兩個內(nèi)核發(fā)動機。不過，一個發(fā)動機即服務(wù)、保障、支持發(fā)動機一般處于常態(tài)化的啟動狀態(tài)，而監(jiān)督、指導(dǎo)、控制這臺發(fā)動機則一般處于靜默狀態(tài)，其僅在機車運行確有必要時啟動。

3.可追溯性原則

2017年《最高人民法院關(guān)于落實司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機制的意見（試行）》規(guī)定：院庭長審判監(jiān)督管理職責(zé)主要體現(xiàn)為對程序事項的審核批準(zhǔn)、對審判工作的綜合指導(dǎo)、對裁判標(biāo)準(zhǔn)的督促統(tǒng)一、對審判質(zhì)效的全程監(jiān)管和排除案外因素對審判活動的干擾等方面。（院庭長可以根據(jù)職責(zé)權(quán)限，對審判流程運行情況進(jìn)行查看、操作和監(jiān)控，分析審判運行態(tài)勢，提示糾正不當(dāng)行為，督促案件審理進(jìn)度，統(tǒng)籌安排整改措施。）該文件同時強調(diào)：院庭長行使審判監(jiān)督管理職責(zé)的時間、內(nèi)容、節(jié)點、處理結(jié)果等，應(yīng)當(dāng)在辦公辦案平臺上全程留痕、永久保存。這是取消院庭長對非本人參審案件裁判文書監(jiān)督簽發(fā)權(quán)后，最高人民法院對新形勢下院庭長審判監(jiān)督管理行權(quán)方式給予的一個原則性明確。從整體看，改革后的院庭長審批權(quán)不是簡單“去行政化”，而是在遵循司法規(guī)律的基礎(chǔ)上改變層層監(jiān)督的管理模式，形成日漸完善的新型審判監(jiān)督管理機制。用外部運行的可視性來修正偏差，使院庭長審判監(jiān)督管理回歸司法規(guī)律，從而保障審判權(quán)運行。

4.有限性原則

當(dāng)前院庭長審判監(jiān)督管理的改革，從制度選擇看，是限縮審判監(jiān)督管理的范圍，并規(guī)范其運行。從權(quán)能內(nèi)容角度區(qū)分，審判監(jiān)督管理主要包括如下幾項內(nèi)容：（1）審判監(jiān)督權(quán)。包括對本院本部門審判業(yè)務(wù)的整體監(jiān)督和特別案件的個案監(jiān)督。這部分權(quán)能主要是通過審判業(yè)務(wù)態(tài)勢分析、必要節(jié)點必要事項的流程管控、特別審判事項的監(jiān)督管控、特殊案件的質(zhì)詢跟進(jìn)等形式完成。（2）審判資源配置權(quán)，即按照人案匹配等管理規(guī)則對本院、本部門審判組織及組成人員作出合理安排或必要調(diào)整，以確保審判資源配置的最優(yōu)組合。（3）對特別案件裁判意見的審閱異議權(quán)、監(jiān)督建議權(quán)?！度舾梢庖姟返?4條規(guī)定：對涉群體性糾紛等四類案件（四類案件：涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的；與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的。）院庭長有權(quán)要求獨任法官或者合議庭報告案件進(jìn)展和評議結(jié)果。（4）法官工作考核權(quán)。即通過對法官審理案件的質(zhì)量、效率及訴訟程序操作規(guī)范等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)評價，對法官審判工作進(jìn)行科學(xué)考核，以此作為評定法官政績的依據(jù)。

5.權(quán)責(zé)統(tǒng)一，監(jiān)督同責(zé)原則

堅持“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”，同時要“監(jiān)管留痕，監(jiān)督者同責(zé)”。精準(zhǔn)設(shè)置審批內(nèi)容，明確權(quán)利清單，實現(xiàn)審判監(jiān)督管理運行機制、專業(yè)法官會議討論機制、審委會決策機制相互配合，相互制約，將權(quán)力規(guī)范運行。

（二）重置審批內(nèi)容，完善監(jiān)管流程

從出臺的司法文件到試點法院的嘗試，有關(guān)院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)運行的規(guī)定更細(xì)、更實。從法院自身開始的改革最直接也最行之有效。通過司法實踐獲取的第一手?jǐn)?shù)據(jù)和最準(zhǔn)確的反饋，可以摸索出相對合理、科學(xué)的院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)的運行模式，助力發(fā)揮院庭長審判監(jiān)督管理職能。

1.細(xì)化審批內(nèi)容

根據(jù)影響因素評價各種內(nèi)容和事項是否需要納入審批范圍，對屬于弱化類的事項予以剔除，促進(jìn)審判效率提高，除了前文所列舉的事項，還有民事案件中的終結(jié)訴訟等；對強化類事項由院庭長加強審核，發(fā)揮把關(guān)審判流程、提高案件質(zhì)量的作用，除了共性事項，民事案件中采取、變更和接觸保全措施，刑事相關(guān)事項、執(zhí)行相關(guān)事項都應(yīng)加強審批和監(jiān)管力度。

2.完善監(jiān)管流程

（1）立案階段對案件進(jìn)行甄別分流。①對危害國家安全類、黑社會性質(zhì)犯罪、重大職務(wù)、重大社會影響、涉民族宗教和港澳臺等具有重大政治影響類、易引發(fā)群體性事件等案件都要有甄別標(biāo)識，便于院庭長行使監(jiān)督管理權(quán)。但目前很多敏感案件在立案階段并不能被有效識別，隨著辦案進(jìn)程才逐步顯現(xiàn)，這對法官的素質(zhì)要求比較高，這要求法官既要對案件有足夠的敏感度，還要在判斷確定案件屬敏感案后主動提請院庭長監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立庭室內(nèi)部案件分流機制，由庭長把關(guān)，初步篩查出重大、敏感案件，避免總是被動了解案件。（2）優(yōu)化網(wǎng)上辦案平臺將可以在弱化處理的程序性內(nèi)容剝離之后，運用信息化手段對案件審理和監(jiān)督管理的全過程通過網(wǎng)上辦案平臺上進(jìn)行，并做到全程留痕。根據(jù)D市法官的問卷調(diào)查，有1/3的法官表示院庭長審判監(jiān)督管理還沒有做到全程留痕。因此，需要進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)上辦案流程，完善審判流程節(jié)點和監(jiān)督點，做到全程審判可查，監(jiān)督管理留痕。

3.加強實體監(jiān)督管理

（1）完善專業(yè)法官會議運行機制。加強與院校之間的合作，吸納法學(xué)學(xué)者的意見。對于重大案、敏感案，可以邀請他們列席專業(yè)法官會議，并發(fā)表意見、參與討論，最大限度上幫助審委會篩查過濾案件。所有在專業(yè)法官會議上發(fā)表的意見需全部記錄，最后由具體承辦案件的法官作出裁判，這既降低了錯誤裁判的風(fēng)險，又保障了法官的獨立審判權(quán)。（2）加強案件事后評查激勵和監(jiān)督。院庭長經(jīng)過多年業(yè)務(wù)經(jīng)驗積累，對案件敏感度、裁判文書質(zhì)量等都有較高的分析判斷能力，有利于加強對案件的指導(dǎo)?？梢栽谕ナ覂?nèi)部或全院開展文書評比、庭審評查等活動，公開點評結(jié)果，并與法官的績效考核成績掛鉤。也可以采用日常與階段性相互評查和專業(yè)組評查相結(jié)合，將此項活動常態(tài)化，輔助院庭長審判監(jiān)督權(quán)力的行使。

（三）設(shè)立外部懲戒，院庭長同權(quán)同責(zé)

評價案件質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)就是當(dāng)事人是否服判息訴，即民眾滿意度。上文提到提請審委會的審批應(yīng)該強化，減少審委會的啟動，這導(dǎo)致對審判監(jiān)督管理權(quán)運行本身的監(jiān)督就更少。為了審判監(jiān)督管理權(quán)有序運行，可以將追責(zé)與審判監(jiān)督管理分開，設(shè)立外部的懲戒部門（試點法院設(shè)立的懲戒委員會），監(jiān)督審判監(jiān)督管理權(quán)的運行。

1.懲戒委員會組成人員

從2014年開始，懲戒委員會在多個法院試點建立。如上海由15人組成懲戒委員會，其中法院相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)中有7人，社會專家、律師有8人。②參見陳衛(wèi)東：《司法責(zé)任制改革研究》，載《法學(xué)雜志》2017年第8期。從長遠(yuǎn)和全面的眼光看，可以設(shè)立各種人才庫，如學(xué)者專家?guī)?、律師庫、法官庫等，每次行使監(jiān)督權(quán)力都從不同人才庫中隨機抽取幾名，既保證專業(yè)性又確保公正。

2.懲戒委員會監(jiān)督內(nèi)容

根據(jù)監(jiān)督對象，可以分為兩個方面的監(jiān)督內(nèi)容：一方面針對院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)的行使；另一方面對法官獨立審判案件進(jìn)行監(jiān)督。

對院庭長行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，一是針對應(yīng)為而不為行為，如對重大案、敏感案的監(jiān)督，是否按規(guī)定組織專業(yè)法官會議，并發(fā)表自己的意見；二是針對不可為而為之行為，尤其是對案件的過度干預(yù)，如不需要再審批的流程性事項，不能內(nèi)部人為設(shè)置；三是針對應(yīng)為而不公為行為，如對整體質(zhì)效的把控、審判力量的調(diào)配等。

對法官審判行為的監(jiān)督可以涉及整個審判流程，從最初的受理到作出裁判。由于案件數(shù)量等因素，針對法官審判的監(jiān)督可以采取抽查式，按每月每個類型的案件進(jìn)行抽取。為了保證結(jié)果的真實公平，一開始的監(jiān)督可以不公開進(jìn)行，到裁判完成再予以通報結(jié)果和流程。這樣可以做到審判和追責(zé)的分離。

（四）創(chuàng)新發(fā)展，探索個性化監(jiān)督管理

司法改革對當(dāng)前法院院庭長審判監(jiān)督管理指明了方向和路線，這種改革指引，是對歷史的總結(jié)和未來的預(yù)期。但改革永無止境，審判實踐是豐富且具有生命力的，不局限于既有的改革要求，扎根實踐進(jìn)行探索，是對改革的發(fā)展。

對特定類型案件的監(jiān)督管理，是院庭長審判監(jiān)督管理改革的一項重要內(nèi)容?！度舾梢庖姟返?4條規(guī)定了“四類案件”，這四類案件納入改革后的院庭長審判監(jiān)督管理的范圍，屬保留給院庭長監(jiān)督管理的“個案”，只不過改進(jìn)了院庭長對四類案件的監(jiān)督管理方式。而實踐中，基于現(xiàn)實需求，不乏對重點監(jiān)督管理的擴展。這種擴展，植根于審判現(xiàn)實問題的梳理和審判運行態(tài)勢的把握，是宏觀管理分化下的微觀管理，對整體審判質(zhì)效的提升具有重要意義。

以D法院為例，針對院庭長放權(quán)后出現(xiàn)的裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、自由裁判幅度過大、發(fā)改案件比率上升等問題，在對近三年審判數(shù)據(jù)分析研判基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于民商事改判發(fā)回重審案件監(jiān)督管理規(guī)定》，在最高法院確定的“四類”案件之外，進(jìn)一步強化院庭長對五類案件的監(jiān)督管理。該規(guī)定實行半年來，D法院發(fā)改案件數(shù)量同比下降37.2%，二審案件發(fā)改率下降3.9個百分點，成效明顯。

一是對改判案件實行分層監(jiān)管。為遏制二審改判案件上升趨勢，二審擬部分改判的案件，合議庭意見一致的，要求提請庭長監(jiān)督，庭長不同意合議庭意見的，層報分管領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督；合議庭意見不一致的，庭長提請專業(yè)法官會議討論，根據(jù)專業(yè)法官討論意見確定是否進(jìn)一步提請分管院領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。二審擬全部改判的案件，合議庭需提請分管院領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，庭長根據(jù)案情決定在提請分管院領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督之前，是否提請專業(yè)法官會議討論。

二是對發(fā)回案件實行嚴(yán)格監(jiān)管。為避免二審不當(dāng)發(fā)回、減輕基層法院辦案壓力，二審擬裁定發(fā)回重審案件，要求提請庭長、分管院領(lǐng)導(dǎo)直至院長監(jiān)督。對原審判決認(rèn)定事實不清但二審可以查清事實后改判的，一律不允許發(fā)回重審。一審裁定駁回起訴、二審指令繼續(xù)審理的案件，層報庭長、分管副院長監(jiān)督。一審作出判決而二審認(rèn)為不屬于法院受案范圍、擬裁定駁回起訴的案件，層報庭長、分管副院長監(jiān)督。

三是對承辦人為少數(shù)意見的案件提請監(jiān)管。承辦人作為案件審理各環(huán)節(jié)的親歷者和審判責(zé)任的主要承擔(dān)者，其對案件的裁判更具發(fā)言權(quán)。基于案件合議規(guī)則，合議庭不同意承辦人意見的，無論案件是否發(fā)改，層報庭長、分管院領(lǐng)導(dǎo)接受監(jiān)督。分管院領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為必要時，提交專業(yè)法官會議或?qū)徟形瘑T會討論決定。

四是將類案不同判的案件納入監(jiān)管。為規(guī)范自由裁量權(quán)，統(tǒng)一同類案件、同類問題的裁判標(biāo)準(zhǔn)，對二審中可能形成新的裁判標(biāo)準(zhǔn)或者改變上級法院、本院同類生效案件裁判標(biāo)準(zhǔn)以及存在法律適用爭議、“類案不同判”可能的，合議庭層報庭長、分管院領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督。

五是撤銷仲裁案件審慎監(jiān)管。對商事仲裁審查案件，合議庭擬決定撤銷仲裁結(jié)果的，層報庭長、分管院領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。

結(jié) 語

院庭長審判監(jiān)督管理職能運行的時間和空間不斷被擠壓，只有從自身本源和審批權(quán)運行上下功夫，才能真正發(fā)揮審判監(jiān)督管理的作用。從院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)運行的現(xiàn)狀及反饋的問題入手，在審批權(quán)運行的審批內(nèi)容的重置上進(jìn)行突破，實現(xiàn)審判監(jiān)督管理的過程控制到實體控制。不斷完善院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)運行是必然走向，也是深化司法改革的必然要求。以審批權(quán)運行為研究對象，以審批內(nèi)容為切入點，完善院庭長審判監(jiān)督管理職能，從而更好地發(fā)揮審判監(jiān)督管理作用，保障審判權(quán)順利運行。