李清彬 宋立義 申現(xiàn)杰

摘? ?要：國家應(yīng)急管理體系是由目標體系、組織體系、防控體系和支撐保障體系構(gòu)成的有機系統(tǒng)。我國應(yīng)急管理體系既具有黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、強大的制造能力和資源調(diào)配能力、新技術(shù)新工具廣泛滲透應(yīng)用等顯著優(yōu)勢，也存在“兩個不協(xié)調(diào)”“三個不平衡”“四個不適應(yīng)”等問題。當前和今后一段時期，重視程度空前提升、科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進等提供了有利機遇，但突發(fā)事件發(fā)生頻率加快，復(fù)雜性、危害性加大，經(jīng)濟社會發(fā)展提出更高要求等構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。應(yīng)在總體國家安全觀、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架下，以科學正確的理念引導(dǎo)行動，通過制度改革創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)應(yīng)用兩條路徑，加快健全組織體系、完善全鏈條防控體系、夯實支撐保障體系，積極推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，為經(jīng)濟社會安全發(fā)展、全面建成社會主義現(xiàn)代化國家提供有力保障。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理體系;國家治理體系;國家治理能力

中圖分類號：D63? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）08-0012-13

國家應(yīng)急管理體系是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著防范化解重大安全風險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責，擔負著保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命，是踐行總體國家安全觀、實現(xiàn)經(jīng)濟社會安全發(fā)展的重要保障。新冠肺炎疫情是對我國應(yīng)急管理體系的一次大考，抗疫成功實踐再次彰顯出黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等制度優(yōu)勢，但也暴露出不協(xié)調(diào)、不平衡、不適應(yīng)等多方面的短板和弱項。應(yīng)堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，賦予國家應(yīng)急管理體系更高層次、更豐富功能的定位，堅持科學理念，合理確立建設(shè)目標，一手抓制度改革創(chuàng)新，一手抓技術(shù)進步及應(yīng)用，立足當前、著眼長遠，進一步加強應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，保障我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)更為安全的發(fā)展。

一、國家應(yīng)急管理體系的理論分析

應(yīng)急管理體系是一個涉及多學科、多知識領(lǐng)域的綜合性話題，大量相關(guān)研究成果為我國應(yīng)急管理制度完善和政策制定提供了堅實的支撐，但從不同視角分析，相關(guān)認識和政策建議的方向與側(cè)重點也會有明顯差異。這里基于系統(tǒng)生態(tài)理念提出新的分析框架，在梳理相關(guān)理論基礎(chǔ)上，得到一些基本認識，為謀劃完善應(yīng)急管理體系的思路和建議打下基礎(chǔ)。

現(xiàn)有研究對應(yīng)急管理概念的認知雖有一些視角方面的差異，但大體形成了共識。我們沿循李雪峰等“剝洋蔥式”的方法對應(yīng)急管理體系予以界定[1]。所謂“急”就是指突發(fā)事件，通常是突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！皯?yīng)急”就是對突發(fā)事件的應(yīng)對，包括預(yù)防與準備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等全鏈條和全過程活動?！皯?yīng)急管理”就是對“應(yīng)急”的管理，即政府及其他主體通過有效組織協(xié)調(diào)，合理配置人、財、物、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)以及宣傳教育等方面資源，對全鏈條、全過程防控活動的管理，旨在避免或減少因突發(fā)事件造成的生命、財產(chǎn)損失和社會失序，保障公共安全。

基于系統(tǒng)生態(tài)理念，應(yīng)急管理體系應(yīng)是由應(yīng)急管理活動各要素構(gòu)成的有機系統(tǒng)。應(yīng)急管理活動的要素包括目標體系（愿景）、組織體系（主體）、防控體系（手段）、支撐保障體系（條件）等，各要素通過相關(guān)體制機制融合為一個有機系統(tǒng)，進而發(fā)揮出整體效應(yīng)。

一是目標體系。這是應(yīng)急管理體系的努力方向和愿景。國家應(yīng)急管理體系的總目標是要保障人民生命和財產(chǎn)安全、實現(xiàn)國家總體安全，為經(jīng)濟社會健康安全發(fā)展創(chuàng)造良好條件。具體到應(yīng)急管理活動中，則是要通過組織動員各相關(guān)主體、綜合運用多種手段，實現(xiàn)快速高效應(yīng)對各類突發(fā)事件、消除或削弱突發(fā)事件負面影響等具體目標。

二是組織體系。這是應(yīng)急管理體系的實施主體。這一組織體系是以政府系統(tǒng)為主導(dǎo)，政府、軍隊、市場、社會等多主體協(xié)同參與的有機系統(tǒng)，其中的核心問題是責、權(quán)、利的科學合理分配，集中表現(xiàn)為組織架構(gòu)的搭建和多主體協(xié)同機制的設(shè)計。

三是防控體系。這是應(yīng)急管理體系的應(yīng)對手段，包括預(yù)防與準備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等覆蓋事前、事中、事后全鏈條的突發(fā)事件防控活動。防控體系最關(guān)鍵的要義是建立相應(yīng)的機制安排，使各類手段能夠協(xié)同高效發(fā)揮作用，使各環(huán)節(jié)工作相互聯(lián)系、相互銜接、相互支撐，形成良性循環(huán)。

四是支撐保障體系。這是應(yīng)急管理體系的環(huán)境條件，包括法制規(guī)范、隊伍建設(shè)、資金保障、物資儲備調(diào)配、技術(shù)支撐、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。通過不斷健全支撐保障體系，應(yīng)急管理能力可以突破原有可能性邊界，實現(xiàn)總體提升。

與不少研究的觀點一致，本文認為，國家應(yīng)急管理體系應(yīng)被視為一種公共或準公共物品，具有明顯的非獨占性、非排他性特征，具有較強外部性?；诮?jīng)濟學供需分析框架及相關(guān)理論，得到以下基本認識：

從主體來看，以政府為主導(dǎo)采取多元協(xié)同供給可更好滿足需求。對應(yīng)急管理體系這類公共物品的需求普遍存在，但具有不穩(wěn)定和多層次特征，不同群體、不同時刻的需求差異較大。若單純由政府提供，則很難有效滿足多層次需求;若由純市場機制來提供這類公共產(chǎn)品，基于私人成本（私人收益）與社會性成本（社會性收益）的不一致特征，往往又會產(chǎn)生供給不足、分配不合理、價格失效等典型問題。為此，在市場失靈條件下，由以政府為代表的公共機構(gòu)組織協(xié)調(diào)，構(gòu)建多元應(yīng)急管理機制，統(tǒng)籌市場、社會乃至國際資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢協(xié)同行動，更有利于實現(xiàn)可持續(xù)供給和高效供給，更好滿足多層次需求。

從力度來看，應(yīng)按照風險—成本—收益匹配的原則適度供給，更多采取“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”策略。強化應(yīng)急管理體系建設(shè)固然能夠提升社會福利，但在預(yù)算約束條件下，在應(yīng)急管理體系方面投入過多會減少其他方面的投入，進而影響社會總福利。因此，必須做好權(quán)衡，既不能供給不足，又不能供給過度，這樣才能實現(xiàn)社會總福利最大化。在救援處置時，在保障人民群眾生命財產(chǎn)安全前提下，充分考慮突發(fā)事件的不確定性和概率分布特征，按照風險—成本—收益匹配的原則來確定供給力度，謀劃利用好“平戰(zhàn)快速轉(zhuǎn)換”策略[2]，將平時產(chǎn)業(yè)發(fā)展與戰(zhàn)時應(yīng)急支撐緊密結(jié)合起來，提升資源利用效率，實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益與安全效益的統(tǒng)一。

從方式來看，應(yīng)將體系化與靈活度緊密結(jié)合，設(shè)計激勵相容機制調(diào)動各方積極性。應(yīng)急管理面對的是突發(fā)事件，從發(fā)生、演變到影響全過程都具有較大不確定性。通過理論、數(shù)據(jù)的分析和實踐經(jīng)驗的積累，制定出體系化的制度規(guī)則十分必要，但也應(yīng)保留適當靈活性以更好應(yīng)對可能發(fā)生的新情況、新問題。其中的關(guān)鍵是要消除既往工作思維慣性，運用制度和政策的約束與激勵作用[3]，充分發(fā)揮各自資源力量和主觀能動性，更好協(xié)同配合，在體系化規(guī)則和靈活裁量空間下釋放出最佳效能。

二、對我國現(xiàn)行應(yīng)急管理體系的診斷分析

1949年后，我國應(yīng)急管理體系不斷調(diào)整和完善，應(yīng)急管理能力不斷提高，成功應(yīng)對了一次又一次重大突發(fā)事件，有效化解了一個又一個重大安全風險。以下在勾勒建設(shè)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對我國應(yīng)急管理體系進行診斷分析。

（一）我國應(yīng)急管理體系的建設(shè)狀況

1949年以來，我國應(yīng)急管理體系經(jīng)歷了分災(zāi)種管理、綜合化應(yīng)急管理、職能化應(yīng)急管理三個階段。在分災(zāi)種管理階段（1949—2003年），應(yīng)急管理主要采取單部門負責制，同時根據(jù)突發(fā)事件形勢和具體事件處置需要，成立一系列跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時性的應(yīng)急指揮部。在這一時期“應(yīng)急管理”表述較少使用，主要以“災(zāi)害管理”來表達[4]。鑒于分災(zāi)種應(yīng)急管理體制越來越無法有效應(yīng)對突發(fā)事件，特別是2003年“非典”暴露出的問題使應(yīng)急管理體制改革更加迫切，我國應(yīng)急管理逐步進入綜合化應(yīng)急管理階段（2004—2017年），建立起“一案三制”的應(yīng)急管理框架，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機制和應(yīng)急管理法制。當前，我國正處于綜合化應(yīng)急管理向職能化應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換階段。這里按照目標體系、組織體系、防控體系和支撐保障體系的框架來分析我國應(yīng)急管理體系建設(shè)狀況。

就目標體系而言，我國提出提升應(yīng)急管理能力和水平是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，將其包括在總體國家安全觀總體框架內(nèi)，以保障人民生命和財產(chǎn)安全為目標。

就組織體系而言，我國建立了以應(yīng)急管理部為中心的新體制，形成了多元主體協(xié)同參與新格局。在總體國家安全觀框架下，組建了應(yīng)急管理部，以專業(yè)化、職業(yè)化的方式重組與規(guī)范了之前多個跨部門的災(zāi)害應(yīng)對職能，主要負責自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩種類型事件的應(yīng)急管理，公共衛(wèi)生事件和社會安全事件仍分別由衛(wèi)生和公安等職能部門負責。各主體參與積極性有所提升，初步建成軍地一體應(yīng)急救援聯(lián)動體系，企業(yè)更加積極參與應(yīng)急物資產(chǎn)品研發(fā)制造、應(yīng)急教育培訓(xùn)等，國際間的交流研討、現(xiàn)場演練、救援合作更加頻繁。志愿者組織表現(xiàn)突出，已有多個省份進行志愿服務(wù)地方立法，志愿者組織及其服務(wù)的規(guī)范化和科學化程度也在不斷提高。

就防控體系而言，我國從預(yù)防與準備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建四個環(huán)節(jié)持續(xù)完善防控體系（見圖1，下頁）。在預(yù)防與準備階段，積極落實部門主體責任，將突發(fā)事件按照一些客觀指標劃分為四個等級，在修訂完善應(yīng)急預(yù)案體系、強化多領(lǐng)域的應(yīng)急演練、開展全國災(zāi)害風險普查、加強應(yīng)急宣傳教育培訓(xùn)等方面采取了多項措施。在監(jiān)測與預(yù)警階段，相繼成立了國家應(yīng)急廣播中心平臺、國家預(yù)警信息發(fā)布中心平臺、國家傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)等，并逐步加強大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在各類型突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警中的應(yīng)用，不斷完善網(wǎng)絡(luò)輿情和各類突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)。在處置與救援階段，按照“屬地為主”的處置原則，堅持發(fā)揮地方政府的主體應(yīng)對作用，應(yīng)急管理部及相關(guān)部委根據(jù)情況迅速啟動應(yīng)急響應(yīng)，派出救援隊伍，調(diào)配救援物資。對于特別重大的突發(fā)事件建立區(qū)域間幫扶機制，如新冠肺炎疫情暴發(fā)后全國各省市對口支援湖北各地抗疫。在恢復(fù)與重建階段，對災(zāi)后恢復(fù)重建越來越重視，全方位幫助受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)經(jīng)濟社會秩序，對災(zāi)害影響嚴重的地區(qū)給予一定補償，出臺一系列扶持優(yōu)惠政策，加強了對突發(fā)事件原因的調(diào)查與相關(guān)人員的問責，同時也更加關(guān)注受災(zāi)人員的心理健康。

就支撐保障體系而言，我國在法律法規(guī)、人、財、物、科技、產(chǎn)業(yè)和宣傳教育等方面持續(xù)完善。在法律法規(guī)體系建設(shè)方面，不斷完善突發(fā)事件的相關(guān)立法，出臺《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等，新冠肺炎疫情的暴發(fā)促使立法機關(guān)加快推進《突發(fā)事件應(yīng)對法》修訂。在人才保障方面，包括各類武裝力量、專業(yè)應(yīng)急救援隊伍及大量志愿隊伍在內(nèi)的應(yīng)急管理隊伍不斷壯大，在人才培養(yǎng)上已有多所學校設(shè)置應(yīng)急管理專業(yè)方向，各大學紛紛成立應(yīng)急管理學院，增設(shè)應(yīng)急管理專業(yè)。在資金保障方面，我國應(yīng)急管理的財政資金來源包括常規(guī)儲備資金、年度預(yù)算安排、突發(fā)事件發(fā)生時的財政專項撥款等。在物資儲備調(diào)度方面，已初步形成國家、省、市三級政府應(yīng)急物資儲備體系，由應(yīng)急管理部負責制定應(yīng)急物資儲備和應(yīng)急救援裝備規(guī)劃并組織實施，會同國家糧食和物資儲備局等部門建立健全應(yīng)急物資信息平臺和調(diào)撥制度。在科技支撐方面，已開始深度應(yīng)用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，構(gòu)建多類型多層次的平臺體系，推動應(yīng)急管理平臺之間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)交換、系統(tǒng)對接、信息資源共享。在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)支撐方面，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展得到政策扶持，國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、應(yīng)急管理部等出臺了一系列支持應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，各類應(yīng)急產(chǎn)業(yè)協(xié)會、社會團體和非營利性組織相繼成立。在宣傳教育方面，在社區(qū)、學校、社會等以多種方式進行系統(tǒng)化應(yīng)急宣傳教育，利用廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等各類媒介，向居民加強應(yīng)急知識的科普和宣傳，推進應(yīng)急知識進教材、進課堂，普及推廣全民防災(zāi)減災(zāi)知識和避災(zāi)自救技能。

（二）我國現(xiàn)行應(yīng)急管理體系的優(yōu)勢和短板

在一次次應(yīng)對突發(fā)事件的成功實踐中，我國應(yīng)急管理體系充分展示出自己的特色和優(yōu)勢。一是中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢明顯。中國共產(chǎn)黨在突發(fā)事件應(yīng)對過程中充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，覆蓋面廣、權(quán)威性強、適應(yīng)性強，是我國應(yīng)急管理體系最大的優(yōu)勢所在。黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面性保證了其能有效協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各主體，有效克服機構(gòu)設(shè)置存在的不足;黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性保證了其能形成強大的組織動員能力，快速完成資源調(diào)配;黨的領(lǐng)導(dǎo)的適應(yīng)性保證了其應(yīng)對的彈性，更適合突發(fā)事件的不確定性和多變特征。二是強大的制造能力和資源調(diào)配能力。我國是全世界唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中所列全部工業(yè)門類的國家。應(yīng)急管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速且區(qū)域布局日趨合理。同時，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，全國各區(qū)域間聯(lián)通性大大提升，高鐵、航空等高速運輸方式快速發(fā)展，大大提升了應(yīng)急反應(yīng)和調(diào)度能力。在應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中，我國在較短時間內(nèi)迅速組織擴大抗疫物資生產(chǎn)，背后依靠的正是這種強大制造能力和調(diào)配能力。三是新技術(shù)、新工具的廣泛滲透應(yīng)用。物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)不僅提高了應(yīng)急管理效率，而且通過新技術(shù)的采用突破原有情況下難以有效解決的難題，通過大數(shù)據(jù)和智慧平臺系統(tǒng)能有效實現(xiàn)各部門的融合和數(shù)據(jù)共享。

我國應(yīng)急管理體系中仍存在一些短板弱項，集中表現(xiàn)在“兩個不協(xié)調(diào)、三個不平衡、四個不適應(yīng)”，具體體現(xiàn)在如下方面：

一是“兩個不協(xié)調(diào)”。主要體現(xiàn)為組織體系不協(xié)調(diào)，包括府際關(guān)系不協(xié)調(diào)、政府與多主體關(guān)系不協(xié)調(diào)兩方面。一方面，應(yīng)急管理法律法規(guī)多是原則性規(guī)定，可操作性不強。從縱向來看，應(yīng)急管理部門上級對下級指揮權(quán)威不足，政府條塊分割管理體制、避責和利益最大化等導(dǎo)致難以實現(xiàn)“上下聯(lián)動”高效協(xié)同應(yīng)對[5-6];從橫向來看，應(yīng)急管理部門在跨災(zāi)種協(xié)作、日常管理與專業(yè)應(yīng)急處置等方面銜接不暢，同級政府間協(xié)調(diào)難度大，同級政府部門之間也存在信息共享、協(xié)同協(xié)調(diào)等障礙[7]。另一方面，我國應(yīng)急管理事務(wù)仍由政府絕對主導(dǎo)，尚未建立起有效協(xié)同機制以更好地調(diào)動社會和市場主體力量參與。缺乏法律法規(guī)和政策支持是多元主體參與格局未形成的重要原因[5]。

二是“三個不平衡”。主要表現(xiàn)在資源應(yīng)對過程配置不平衡、資源層級配置不平衡、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡。首先，“重處置、輕預(yù)防”現(xiàn)象突出，“預(yù)防為主”的基礎(chǔ)理念仍未真正貫徹[8]，監(jiān)測預(yù)警信息整合不足，協(xié)調(diào)難度大[7-9]，未能實現(xiàn)有效預(yù)防。其次，應(yīng)急資源分配“頭重腳輕”，對基層應(yīng)急管理能力建設(shè)重視不夠、投入嚴重不足[8]，不少地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)的應(yīng)急管理體制、機制建設(shè)和應(yīng)急設(shè)施設(shè)備配置還較為薄弱。最后，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，主要表現(xiàn)在應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)品少、高端應(yīng)急產(chǎn)品少，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)“簡單”多元化特征，政策工具選擇上供給型政策工具使用過度，在創(chuàng)新價值鏈維度上研發(fā)階段政策供給過度[10]，應(yīng)急技術(shù)和裝備自主創(chuàng)新能力較弱，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)整體競爭力低。

三是“四個不適應(yīng)”。在突發(fā)事件形勢日趨復(fù)雜、群眾安全要求越來越高的背景下，應(yīng)急管理體系存在諸多不適應(yīng)新要求的地方，主要表現(xiàn)在應(yīng)急法制、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急資源投入、應(yīng)急管理宣傳教育四個方面。首先，我國應(yīng)急管理法制在自由裁量權(quán)的把控、權(quán)力保障與規(guī)制、常態(tài)管理與非常態(tài)管理的區(qū)分、法律法規(guī)的系統(tǒng)性、預(yù)留充足制度空間等方面還有一定欠缺?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對應(yīng)急主體界定不明確、責任規(guī)定剛性不足，機構(gòu)改革后法律法規(guī)等銜接配合滯后[3]，不能有效適應(yīng)新時代日益復(fù)雜的突發(fā)事件形勢。其次，應(yīng)急預(yù)案編制人才少且專業(yè)性不足、部門間缺乏合作，預(yù)案編制與實際脫節(jié)，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重[9]，而且多數(shù)預(yù)案修訂不及時、實戰(zhàn)演練少[11]，缺失評估和檢驗等環(huán)節(jié)[12]。再次，應(yīng)急資源投入不適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)對任務(wù)加重的需要，地方應(yīng)急管理人員投入不足[5]，部分政府工作人員難以有效區(qū)分應(yīng)急管理和常態(tài)管理[6]，各類應(yīng)急專業(yè)人才均有較大缺口，應(yīng)急管理財政保障制度性保障不足[11]、資金使用效率低[13]，物資儲備方式單一且管理水平低，調(diào)配難度大[3]。最后，應(yīng)急宣傳教育知識體系、組織體系、時間安排均呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)[12]，應(yīng)急管理宣傳教育效果不明顯，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理理念和認識水平有待提升。

（三）我國應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的機遇和挑戰(zhàn)

當前和今后一段時期，應(yīng)急管理面臨的形勢更為復(fù)雜，既存在重視程度空前提升以及科技和產(chǎn)業(yè)革命等有利機遇，也面臨突發(fā)事件發(fā)生頻率加快、復(fù)雜性和危害性加大、經(jīng)濟社會發(fā)展對應(yīng)急管理提出更高要求等挑戰(zhàn)。

從機遇來看，表現(xiàn)在如下方面：一是我國應(yīng)急管理體系建設(shè)得到空前重視。我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的形勢日益復(fù)雜多變，實現(xiàn)更為安全的發(fā)展成為新的發(fā)展要求。習近平總書記提出總體國家安全觀，多次強調(diào)應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，將應(yīng)急管理體系建設(shè)提升到十分重要的地位。同時，受新冠肺炎疫情沖擊，補短板、強弱項，進一步加強應(yīng)急管理體系建設(shè)成為全民共識，相關(guān)工作已經(jīng)緊鑼密鼓展開。展望“十四五”時期，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)工作將迎來強化建設(shè)的黃金機遇期。二是科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進。以5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新科技革命將實現(xiàn)多點突破，新的生產(chǎn)方式、組織形態(tài)和商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，推動著產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、智能化和柔性化變革。在科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進的影響下，應(yīng)急技術(shù)和產(chǎn)業(yè)也將實現(xiàn)長足進步，支撐應(yīng)急管理應(yīng)對手段更加智能化、高效化[14-15]，政府部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會民眾之間“深度整合、協(xié)同運作”，可實現(xiàn)以更少的資源投入達到應(yīng)對更快、處置效果更好的狀態(tài)，甚至可以預(yù)期應(yīng)急管理體系中現(xiàn)存的體制機制障礙，也可能基于新技術(shù)手段的應(yīng)用而得到緩解和解決。

從挑戰(zhàn)來看，表現(xiàn)在如下方面：一是突發(fā)事件發(fā)生頻率加快，復(fù)雜性和危害性加大。隨著人類生產(chǎn)活動范圍不斷擴大、城鎮(zhèn)化不斷推進、新技術(shù)不斷應(yīng)用等因素持續(xù)作用，我國已經(jīng)進入突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)的高風險時期。單個突發(fā)事件影響程度日益加深、同一災(zāi)害損害程度不斷加大，突發(fā)事件影響愈發(fā)深遠、范圍愈加擴大[5]。在突發(fā)事件關(guān)聯(lián)性、耦合性不斷增強的情況下，各類突發(fā)事件風險的交織疊加增加了應(yīng)急處置的復(fù)雜性[7]，以往突發(fā)事件應(yīng)對模式和手段的有效性下降，突發(fā)事件應(yīng)對面臨巨大挑戰(zhàn)。二是新時代安全發(fā)展對應(yīng)急管理提出更嚴格要求。安全發(fā)展成為保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、保障我國在國內(nèi)外復(fù)雜形勢下行穩(wěn)致遠的必然要求。從國內(nèi)來看，人民群眾對安全風險的容忍度顯著下降，對安全的需求內(nèi)容更豐富、層次更高;從國際來看，在恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延的背景下，我國在國際地位提升的同時必然要在國際公共安全上承擔更多責任，海外人員和投資逐漸增多也需要更有力的保護和支持。如何綜合運用各類資源和技術(shù)手段來滿足這些更高要求，成為新時代加強應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)。

三、加強我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的總體思路

我國應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)放在貫徹落實總體國家安全觀中來思考，放在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中來把握。應(yīng)切實做好整體謀劃、頂層設(shè)計，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)勢，通過制度改革創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，持續(xù)完善應(yīng)急管理體系、提升應(yīng)急管理能力，為經(jīng)濟社會安全發(fā)展、全面實現(xiàn)現(xiàn)代化提供有力保障。

（一）我國應(yīng)急管理體系的建設(shè)理念

理念是行動的先導(dǎo)，加強國家應(yīng)急管理體系建設(shè)必須堅持科學的建設(shè)理念，朝著正確方向改革完善現(xiàn)有體系。

一是堅持生命至上和底線思維。發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價，要始終把人民群眾生命安全放在第一位，將生命至上理念作為成本、收益、效率等理性計算的前提。同時，時刻保持清醒頭腦、強化底線思維，做好隨時應(yīng)對各類甚至同時應(yīng)對多場重特大突發(fā)事件的應(yīng)急準備，保障經(jīng)濟社會安全發(fā)展。

二是堅持多元協(xié)同和適度供給。要處理好政府與市場、政府與社會關(guān)系，堅持以政府盡職履責為主導(dǎo)，統(tǒng)籌組織協(xié)同市場、社會及國際力量和資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢。從成本、收益、風險相匹配的視角出發(fā)，依據(jù)突發(fā)事件發(fā)生和造成損害的概率分布進行“精算”，保持適度和常態(tài)化穩(wěn)定供給狀態(tài)。

三是堅持抓早抓小和專業(yè)化、精細化應(yīng)對。要針對突發(fā)事件的規(guī)律特點，堅持關(guān)口前移，做好系統(tǒng)性預(yù)防準備，以大概率思維應(yīng)對小概率事件，實施全過程風險管理，抓早抓小抓苗頭，全面排查、及早化解。同時，要運用專業(yè)知識、建設(shè)專業(yè)隊伍、培養(yǎng)專業(yè)人才，注重從理論上研究和實踐中總結(jié)，深入研究突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的動態(tài)演化規(guī)律，尊重專業(yè)、精細應(yīng)對，避免憑大而化之的經(jīng)驗感覺進行操作。

四是堅持差異化建制與靈活機變調(diào)整并重。一方面，在全國基本體系保持統(tǒng)一的條件下，針對我國城鄉(xiāng)、區(qū)域間各方面差異明顯的實際，注重分類建章立制。另一方面，必須設(shè)置在緊急狀態(tài)下因時因地處置事件的彈性條款，還要依據(jù)突發(fā)事件發(fā)展趨勢、對規(guī)律的認知、技術(shù)手段變革等進一步改革完善制度框架和操作細節(jié)，保持較強的靈活性、動態(tài)適應(yīng)性和有效性。

（二）我國應(yīng)急管理體系的建設(shè)模式

要以挖掘應(yīng)急管理最大效能為導(dǎo)向，統(tǒng)籌基本建設(shè)模式和差異化建設(shè)模式，形成規(guī)范、有效的應(yīng)急管理格局。

一方面，宜采取“大行政主體主導(dǎo)、多元參與”的基本建設(shè)模式。大行政主體包括黨政軍等全體公共力量，建立國家、省、市、縣、社區(qū)（村）的五級應(yīng)急管理體系，依托現(xiàn)行各級行政體制發(fā)揮作用;多元參與是指建立多元主體參與應(yīng)急管理的有效機制，鼓勵支持包括國際力量在內(nèi)的各類有意愿、有能力的主體參與進來。

另一方面，充分考慮城鄉(xiāng)區(qū)域差異，因地制宜推進差異化建設(shè)。城市特別是大中城市適宜采取“集中統(tǒng)一指揮+街道社區(qū)精細化操作”的建章立制模式，鄉(xiāng)村適宜采取“確定明確方向+基層動員”的靈活機動模式。發(fā)達地區(qū)、集聚程度較高區(qū)域，適宜采取一體化指揮和標準流程操作的建設(shè)模式，欠發(fā)達地區(qū)、地域較廣區(qū)域更適宜層層放權(quán)和靈活機動操作的建設(shè)模式。

（三）我國應(yīng)急管理體系的建設(shè)目標

到2025年，建成與安全發(fā)展要求相匹配、能夠有效管控各類型突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平顯著提升。應(yīng)急管理行政組織新架構(gòu)基本搭建起來，政府、軍隊、市場、社會和國際力量共同參與的體制機制進一步理順，多主體協(xié)同應(yīng)急管理格局初步形成，應(yīng)急管理的組織動員能力顯著提升;覆蓋防抗救的防控體系新框架初步構(gòu)建，全鏈條防控體系運轉(zhuǎn)更加順暢、功能有效發(fā)揮;法律法規(guī)、人、財、物、科技、產(chǎn)業(yè)和宣傳教育等支撐保障條件顯著改善，綜合應(yīng)急保障能力大幅提升。

到2035年，建成與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標相適應(yīng)、具備現(xiàn)代化水準的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理理念和行動深度融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，組織體系、防控體系、支撐保障體系進一步完善，組織動員能力、全鏈條防控能力、綜合保障能力顯著增強，基本達到總體國家安全觀、治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)要求。

（四）我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本路徑

加強應(yīng)急管理體系建設(shè)，要樹立災(zāi)害危機風險可管理的理念，一手抓制度改革創(chuàng)新，一手抓技術(shù)進步及應(yīng)用，兩手都要硬，形成制度與技術(shù)相互促進的良性運行狀態(tài)。

一是推進制度體系改革創(chuàng)新。制度建設(shè)的關(guān)鍵在于做好“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”和“激勵”。具體而言，要完善組織制度，堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善政府部門間縱橫聯(lián)動的分工協(xié)作機制，建立健全市場主體、社會組織、國際力量積極參與應(yīng)急管理的有效協(xié)調(diào)機制，形成多元共治格局[16]。健全從預(yù)防準備到恢復(fù)重建的全鏈條防控制度，促進人、財、物、技術(shù)、信息等要素在應(yīng)急管理過程中有序流動、合理高效配置。構(gòu)建有助于不斷提升支撐保障條件的制度，不斷優(yōu)化應(yīng)急隊伍，強化資金保障，提升物資生產(chǎn)儲備和調(diào)配能力，促進技術(shù)進步，增強信息收集和處理能力。

二是推動技術(shù)進步及廣泛深度運用。技術(shù)進步是經(jīng)濟社會發(fā)展的不竭動力，要加大資源投入和優(yōu)化整合，推進應(yīng)急管理科技自主創(chuàng)新。充分發(fā)揮科技賦能的作用，強化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐，全面提升應(yīng)急管理信息化水平。深化科研人才發(fā)展體制機制改革，完善戰(zhàn)略科學家和創(chuàng)新型科技人才發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、激勵機制，吸引更多優(yōu)秀人才進入科研隊伍。改革創(chuàng)新相關(guān)機制，促進先進技術(shù)手段及時、恰當?shù)貞?yīng)用到應(yīng)急管理活動中去。

四、優(yōu)化我國應(yīng)急管理體系的政策建議

要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，加快健全組織體系、完善全鏈條防控體系、夯實支撐保障體系，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

（一）健全組織體系

按照統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的要求，加快改革完善應(yīng)急管理組織體系，進一步優(yōu)化組織布局與分工，提升應(yīng)急管理核心部門災(zāi)前預(yù)防與事后應(yīng)急技術(shù)能力，增強基層應(yīng)急組織力量，提升組織戰(zhàn)時快速聯(lián)動性和平時聯(lián)合性，增強綜合應(yīng)急管理水平和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

1.重塑行政組織架構(gòu)

就領(lǐng)導(dǎo)指揮機構(gòu)而言，應(yīng)整合應(yīng)急議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，成立中央應(yīng)急管理委員會。在應(yīng)急管理部設(shè)立中央應(yīng)急管理委員會辦公室（掛牌中央應(yīng)急管理辦公室），作為日常辦事機構(gòu);在國家衛(wèi)健委和公安部分別設(shè)立衛(wèi)生、公共安全應(yīng)急工作辦公室，作為專業(yè)職能辦事機構(gòu)。就專業(yè)職能機構(gòu)而言，應(yīng)加強應(yīng)急管理部綜合協(xié)調(diào)功能與防抗救專業(yè)職能，建立健全以地方政府為主、上級應(yīng)急管理部門為輔的管理體制。增強應(yīng)急管理部門常規(guī)性防治職能，提升國家衛(wèi)健委衛(wèi)生應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)功能，完善公安部門公共安全應(yīng)急機制與綜合應(yīng)急輔助支撐功能。就協(xié)助參與機構(gòu)而言，應(yīng)加強自然資源部、水利部等重要單災(zāi)種應(yīng)對部門的專業(yè)職能，發(fā)揮好國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部等部門的專業(yè)職能優(yōu)勢，處理好應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)與參與機構(gòu)專業(yè)處置的分工協(xié)作關(guān)系。

2.健全多元主體協(xié)同機制

健全應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮中央應(yīng)急管理辦公室的綜合協(xié)調(diào)功能，共同應(yīng)對重大應(yīng)急事件;建立健全部門間事前預(yù)防機制與應(yīng)急演練機制，強化日常督導(dǎo)稽查能力。健全軍地應(yīng)急救援聯(lián)動機制，推動應(yīng)急管理部門與轄區(qū)武裝部門建立聯(lián)席會議制度，探索特定情況下應(yīng)急管理部門與軍隊建立聯(lián)合救援指揮部。健全市場主體協(xié)同聯(lián)動機制，修改完善支持企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)應(yīng)急物資的應(yīng)急預(yù)案，建立合理的價格引導(dǎo)機制和相關(guān)企業(yè)的補償性支持機制，支持企業(yè)以市場化方式參與應(yīng)急物資保障分撥體系建設(shè)，豐富政府購買應(yīng)急救災(zāi)服務(wù)的模式，建立過剩產(chǎn)能事后收儲制度[17]。健全社會團體動員參與機制，積極支持應(yīng)急管理領(lǐng)域社會組織和志愿團體的發(fā)展，對社會力量參與減災(zāi)救災(zāi)建立通暢機制、提出規(guī)范性要求，增設(shè)專門協(xié)調(diào)志愿者與公益性團體參與應(yīng)急活動的部門。健全國際應(yīng)急管理多邊合作機制，推動信息互通、應(yīng)急物資相互支援，在聯(lián)合國框架下設(shè)立應(yīng)急管理指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)。支持建立各國、國際組織和非政府組織間的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立危機信息管理平臺。

（二）完善全鏈條防控體系

應(yīng)在堅持源頭治理和過程管理相結(jié)合、以防為主與防抗救相結(jié)合的基礎(chǔ)上，重點抓“全流程改造”和“全領(lǐng)域落地”，構(gòu)建突發(fā)事件全鏈條防控體系新框架，實現(xiàn)在不同領(lǐng)域的全方位落地，使體系運轉(zhuǎn)更加順暢、體系功能充分發(fā)揮。

1.加快構(gòu)建以“6+2+5”為主要架構(gòu)，涵蓋流程、循環(huán)和配套三類機制的全鏈條防控體系新框架

在“6+2+5”的架構(gòu)中，“6”為預(yù)防準備、監(jiān)測預(yù)警、救援處置、恢復(fù)重建、應(yīng)急退出和回溯學習，按發(fā)生順序構(gòu)成繼起關(guān)系;“2”為評估和響應(yīng)，反復(fù)貫穿于鏈條全過程;“5”為合作協(xié)同、輿論引導(dǎo)、資源共享、激勵問責、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，屬于確保全鏈條防控機制發(fā)揮作用的配套機制（見圖2）。

第一，構(gòu)建包括六大環(huán)節(jié)的流程機制。在原有的預(yù)防準備、監(jiān)測預(yù)警、處置救援和恢復(fù)重建四環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上新增兩個環(huán)節(jié)——應(yīng)急退出和回溯學習。應(yīng)急退出是指突發(fā)事件應(yīng)對從“戰(zhàn)時”向“平時”轉(zhuǎn)換過渡，回溯學習是指對事件的產(chǎn)生和處置全過程進行全面檢視。新增兩個環(huán)節(jié)的意義和價值在于，前者有利于在退出的時機選擇、步驟程序和后續(xù)銜接等方面提供相關(guān)標準和操作細則，后者在形式、內(nèi)容、程序方面為回溯學習提供客觀性標準，使突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓(xùn)真正內(nèi)化到未來的突發(fā)事件預(yù)防過程中。

第二，構(gòu)建包括兩大步驟的循環(huán)機制。循環(huán)機制主要包括響應(yīng)和評估兩大步驟，前者指環(huán)節(jié)受到某種條件的觸發(fā)而被“啟動”或“激活”，后者指對環(huán)節(jié)本身執(zhí)行進展和有效性及時進行評估。循環(huán)機制在兩個層面予以保證，在每個環(huán)節(jié)內(nèi)部進行“響應(yīng)—評估”，在整個流程由“回溯學習”這一流程機制來發(fā)揮作用。

第三，構(gòu)建包括五大構(gòu)成的配套機制。配套機制包括合作協(xié)同、輿論引導(dǎo)、資源共享、激勵問責和平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。合作協(xié)同，即跨部門跨地區(qū)的合作協(xié)同機制;輿論引導(dǎo)，即對突發(fā)事件的信息傳播予以正向引導(dǎo)和管控;資源共享，即在各類突發(fā)事件中做到重要信息數(shù)據(jù)、關(guān)鍵人力物力的互通共用;激勵問責，即在全鏈條防控體系的各個環(huán)節(jié)開展正向激勵和及時問責;平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，即對各環(huán)節(jié)依據(jù)突發(fā)事件的嚴重程度開啟“平時”和“戰(zhàn)時”的轉(zhuǎn)換。

2.做實做強全鏈條防控體系

應(yīng)在全鏈條防控新框架下，做實各環(huán)節(jié)流程工作、做強運轉(zhuǎn)配套機制和循環(huán)機制，大力提升防控全過程的效率和成效（見表1，下頁）。

第一，做實預(yù)防準備環(huán)節(jié)。將制定應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)急演練、加強宣傳培訓(xùn)、提供各項保障、強化效果評估等相關(guān)內(nèi)容納入國家和地方“十四五”規(guī)劃，原則上地市級以上應(yīng)編制專項規(guī)劃予以細化明確。持續(xù)推動應(yīng)急管理“關(guān)口前移”，落實各環(huán)節(jié)責任和措施，更加重視對風險源辨識與分析，建立健全對不同類別風險源實行差異化監(jiān)控與響應(yīng)的機制。

第二，強化預(yù)警監(jiān)測環(huán)節(jié)。把“屬地管理”和“屬地負責”有機統(tǒng)一起來，依據(jù)“屬地管理為主”原則自主確定突發(fā)事件預(yù)警級別。通過及時發(fā)布官方指引、專業(yè)指南等方式為地方自主決策提供參考依據(jù)。在確有必要直接干預(yù)的情況下，強化權(quán)力與責任的協(xié)調(diào)匹配。建立多渠道監(jiān)測預(yù)警、智慧化預(yù)警多點觸發(fā)機制，提升多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預(yù)報預(yù)警能力。

第三，優(yōu)化處置救援環(huán)節(jié)。細化落實應(yīng)急處置主體責任，強化地方政府在及時確定響應(yīng)級別、上報求助、轄區(qū)內(nèi)居民安撫方面的責任。組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液椭薪榻M織共同參與，及時修訂搶救傷員、控制危險源、提供避難、保障供應(yīng)等方面的程序規(guī)程。進一步優(yōu)化社會組織參與治理處置環(huán)節(jié)的現(xiàn)實途徑和管理辦法。

第四，完善恢復(fù)重建環(huán)節(jié)。推動事后恢復(fù)與重建、災(zāi)后評估和救助工作的長效化，進一步創(chuàng)新對口支援方式，在現(xiàn)有的資金投入、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式基礎(chǔ)上，進一步探索渠道共享、發(fā)展區(qū)域托管等新模式。強化恢復(fù)重建規(guī)劃的科學編制與穩(wěn)步實施，大幅提升恢復(fù)重建規(guī)劃工作的系統(tǒng)性和科學性。

第五，補齊應(yīng)急退出環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有應(yīng)急管理主要法律和部門規(guī)章中強化關(guān)于應(yīng)急措施退出的內(nèi)容。在退出的時機選擇、步驟程序和后續(xù)銜接等方面明確相關(guān)標準和操作細則，推動平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換和常態(tài)化防控。

第六，規(guī)范回溯學習環(huán)節(jié)。建立健全回溯學習在形式、內(nèi)容、程序方面的客觀性標準，充分融入上級問責程序、政府文件傳達、總結(jié)研討經(jīng)驗。有機結(jié)合回溯學習與公眾咨詢、專家咨詢等方式，加快建立全面立體的回溯學習響應(yīng)機制和鞏固校驗回溯學習成果的評價機制，進一步強化應(yīng)急管理評估與問責機制。

第七，優(yōu)化配套機制五大構(gòu)成。加快建立適應(yīng)不同領(lǐng)域突發(fā)事件應(yīng)對的跨部門跨地區(qū)跨國界的合作協(xié)同機制，制定四大類突發(fā)應(yīng)急事件協(xié)同預(yù)案。及時發(fā)布權(quán)威信息、大力傳播社會正能量、積極反映民眾訴求，充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)和有效管控在突發(fā)事件全鏈條防控體系中的作用，重視特殊時期的輿論引導(dǎo)和正本清源。創(chuàng)新協(xié)同機制，賦予地方在信息發(fā)布、資源統(tǒng)籌、方案設(shè)置方面更大的靈活自主權(quán)。推動各個環(huán)節(jié)正向激勵和負向懲處更加平衡，分類對待被問責干部，建立視情況重新啟用的新機制。把“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”落實到全鏈條環(huán)節(jié)，增強全鏈條防控的及時性、針對性和有效性。

（三）夯實支撐保障體系

針對法治、人才隊伍、資金、物資儲備和調(diào)度、應(yīng)急科技、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急宣傳教育等方面存在的問題，全方位、有重點地改善支撐保障條件，助力應(yīng)急管理能力提升。

1.著力提升應(yīng)急管理法治化、規(guī)范化水平

加快制定出臺《應(yīng)急管理法》。明晰權(quán)限和職責，推動建立功能完備、激勵相容、協(xié)同配合的組織架構(gòu);將流程機制和配套機制、循環(huán)機制等寫入文本，對全鏈條防控活動中應(yīng)遵循的通用原則、制度、程序提出規(guī)范性要求;對應(yīng)急隊伍建設(shè)、資金投入、應(yīng)急物資等支撐保障體系作出一般性部署[18]。制定出臺《緊急狀態(tài)法》。針對重特大、非常規(guī)突發(fā)事件，建立特殊法律秩序。確立緊急狀態(tài)的概念和標準，明確緊急狀態(tài)的啟動、終止、分類與分級。明確緊急權(quán)力的種類、適用范圍和條件、行使期限、行使程序和方式。明確企事業(yè)單位和個人的服從、協(xié)助等責任義務(wù)。明確建立統(tǒng)一的預(yù)警和緊急狀態(tài)宣告制度。明確保障公民基本權(quán)利的原則和邊界，建立相關(guān)補償、賠償制度。明確建立應(yīng)急處置措施的容錯和追認機制，對在特殊情況下采取形式上違法、實質(zhì)上必要的措施免于或減輕處罰。

2.著力提升應(yīng)急管理人、財、物保障水平

第一，加強應(yīng)急人才隊伍建設(shè)。加強國家綜合性救援力量建設(shè)，強化應(yīng)急救援隊伍戰(zhàn)斗力建設(shè)。按照就近調(diào)配、快速行動、有序救援原則建設(shè)區(qū)域應(yīng)急救援中心。加強航空應(yīng)急救援能力建設(shè)，完善應(yīng)急救援空域保障機制，發(fā)揮高鐵優(yōu)勢構(gòu)建快速輸送系統(tǒng)。改革完善相關(guān)體制機制，提高應(yīng)急隊伍待遇，提升職業(yè)榮譽感和吸引力。加強應(yīng)急管理學科建設(shè)，在公共管理一級學科下設(shè)置“應(yīng)急管理”二級學科。推廣校企融合、產(chǎn)教融合培養(yǎng)模式。

第二，建立政府、市場、社會多方協(xié)作的應(yīng)急財力保障體系?？茖W、合理、精準地編制應(yīng)急管理預(yù)算，強化預(yù)算執(zhí)行;建立應(yīng)急管理資金準備制度，按照規(guī)定上限足額提取預(yù)備費，研究提高預(yù)備費提取比率上限，將超預(yù)算財政收入納入預(yù)備費提取基數(shù)范圍;設(shè)立國家應(yīng)急管理基金，從每年財政收入增量中按比例劃撥，引入社會資本入股設(shè)立組建基金管理公司進行市場化運作;嚴格資金監(jiān)管和績效評價，建立預(yù)算績效評價報告制度，健全重大應(yīng)急管理項目支出績效動態(tài)監(jiān)督機制和終身責任追究機制。建立金融應(yīng)急響應(yīng)機制，保持突發(fā)事件應(yīng)對過程中流動性合理充裕，多措并舉支持金融機構(gòu)對特殊地區(qū)及企業(yè)、應(yīng)急防控重點領(lǐng)域加大支持力度，靈活調(diào)整資本市場信息披露、業(yè)務(wù)辦理時限等監(jiān)管事項等，開發(fā)巨災(zāi)保險產(chǎn)品，建立突發(fā)公共風險多元分擔機制。

第三，健全應(yīng)急物資常態(tài)化儲備體系。明確應(yīng)急物資儲備思路，解決“誰來儲備、儲備什么、儲備多少、在哪儲備、如何管理”等五方面問題。加快推動形成多元化主體儲備模式，建立應(yīng)急物資目錄和動態(tài)調(diào)整機制，科學合理確定不同物資品類的儲備規(guī)模，合理網(wǎng)絡(luò)化布局應(yīng)急物資保障基地，利用新技術(shù)、新手段提升效率，堅持平戰(zhàn)結(jié)合和分級分類管理;大力發(fā)展市場主體代儲模式，以技術(shù)性標準規(guī)范確定代儲主體、代儲內(nèi)容和代儲布局，實施獎優(yōu)罰劣的激勵考核制度;健全應(yīng)急物資儲備管理制度，實施動態(tài)清單管理制度，合理布局建設(shè)國家級、縣級、鄉(xiāng)村三級應(yīng)急物資儲備庫，建立健全縱向管理和分級調(diào)度機制、橫向會商協(xié)作機制，考慮引入阿里、京東等大型市場主體實施現(xiàn)代物流管理;建立全國統(tǒng)一的應(yīng)急物資儲備管理平臺和應(yīng)急物資儲備數(shù)據(jù)庫。

第四，加快提升應(yīng)急管理科技支撐能力。健全新型舉國體制下的應(yīng)急科技攻關(guān)體系建設(shè)，設(shè)立應(yīng)急科技研發(fā)類型的國家實驗室，集中力量突破一批關(guān)鍵共性核心技術(shù);建立應(yīng)急科技研發(fā)資源儲備中心和信息共享平臺;建立應(yīng)急科研綠色通道，在應(yīng)急狀態(tài)下立刻啟動特事特辦機制。推動信息技術(shù)手段深度應(yīng)用，實施應(yīng)急管理體系全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動。

第五，大力推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。明確重點發(fā)展領(lǐng)域，重點發(fā)展應(yīng)急預(yù)測預(yù)警裝備產(chǎn)業(yè)、緊急醫(yī)學救援裝備和產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)、風險防控與安全防護產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急通信指揮裝備產(chǎn)業(yè)、搶險救援技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)、交通應(yīng)急保障技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)、智能無人應(yīng)急救援技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)和新型應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè);整合優(yōu)化提升發(fā)展能級，大力推進國家應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè);引導(dǎo)培育一批具有國際競爭力的大企業(yè)集團;加快制（修）訂應(yīng)急產(chǎn)品和應(yīng)急服務(wù)標準，依托領(lǐng)頭企業(yè)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺;強化政策支持，制定出臺國家應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政府采購條例，加大稅收優(yōu)惠和補貼力度;鼓勵金融機構(gòu)加大對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項目支持力度，探索應(yīng)急產(chǎn)業(yè)PPP模式。

3.強化應(yīng)急安全宣傳教育

做好應(yīng)急安全的常態(tài)化宣傳教育工作，提升全民應(yīng)急安全基本素養(yǎng)，在宣傳教育中錘煉組織動員協(xié)同能力。

第一，強化應(yīng)急安全宣傳。堅持群眾觀點和群眾路線，堅持社會共治，完善公民應(yīng)急教育體系，推動應(yīng)急安全宣傳進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)、進學校、進家庭，加強公益宣傳，普及安全知識，培育安全文化，開展常態(tài)化應(yīng)急疏散演練，支持引導(dǎo)社區(qū)居民開展風險隱患排查和治理，積極推進安全風險網(wǎng)格化管理，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。

第二，深化應(yīng)急安全教育。立足街道、社區(qū)，常態(tài)化開展公共安全教育和培訓(xùn)。整合政府、學校、企業(yè)等各方面應(yīng)急安全教育資源，充分發(fā)揮安全風險防控服務(wù)專業(yè)化社會組織、應(yīng)急安全教育產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（協(xié)會）等平臺的溝通協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)功能，促進產(chǎn)業(yè)與教育的互動互贏和共建共享，打造應(yīng)急安全教育各方積極參與、產(chǎn)教融合、協(xié)同育人的應(yīng)急教育發(fā)展新格局，促進應(yīng)急安全“產(chǎn)業(yè)鏈”和“教育鏈”的無縫銜接。有序建設(shè)應(yīng)急安全文化公園、應(yīng)急安全體驗教育基地（場館） 等設(shè)施建設(shè)，大力開展應(yīng)急培訓(xùn)和體驗，豐富應(yīng)急安全教育形式，拓展應(yīng)急安全教育空間。鼓勵具有創(chuàng)新能力和特定資質(zhì)的企業(yè)，協(xié)助教育部門制定、審核學校安全風險防控方案和相關(guān)標準，組織、指導(dǎo)學校有針對性地開展專項安全演練、預(yù)防和安全風險教育。鼓勵企業(yè)從安全生產(chǎn)、消防安全、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等方面組織專業(yè)力量精心創(chuàng)作應(yīng)急安全文化產(chǎn)品。

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The Construction Status and Improvement Suggestions of National Emergency Management System

LI Qing-bin? SONG Li-yi? SHEN Xian-jie

Abstract： The national emergency management system is an organic system composed of a target system， an organization system， a prevention and control system， and a support and guarantee system. China's emergency management system has significant advantages， such as the CPC's centralized and unified leadership， strong manufacturing and resource allocation capabilities， and widespread penetration and application of new technologies and tools， and also has a series of shortcomings， "two incoordinations" "three imbalances" and "four problems". At present and in the future， the unprecedented increase in emphasis， the in-depth advancement of scientific and technological revolutions and industrial reforms have provided favorable opportunities. However， the frequency， complexity， and harm of emergencies have increased， and higher new requirements for economic and social development also pose challenges. Under the framework of the overall national security concept， national governance system and governance capability modernization， we must use scientific and correct concepts to guide actions， and through two fundamental paths of institutional reform and technology innovation， accelerate the improvement of the organizational system， improve the entire chain of prevention and control systems， consolidate the support and guarantee system， and actively promote the modernization of the emergency management system and capabilities.

Key words： emergency management system; national governance system; national governance capacity