喻均林 丁水平

[摘要]2019年高職院校擴招100萬產(chǎn)生了巨額的辦學經(jīng)費缺口，在此背景下，文章分析了近年來我國高職教育辦學經(jīng)費的投入與支出現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)高職教育經(jīng)費投入在高等教育經(jīng)費的投入總額中的比重明顯偏低，其中政府投入是高職教育辦學經(jīng)費收入的主要來源，且呈不斷增長的趨勢，社會投入并不積極，而高職教育經(jīng)費的支出主要用于教育事業(yè)經(jīng)費支出，基建投資所占比重非常少，甚至還呈下降趨勢。針對高職教育經(jīng)費的收支現(xiàn)狀以及擴招導致辦學經(jīng)費的短缺，文章從不同角度提出一些可供選擇的政策建議。

[關(guān)鍵詞]擴招;高等職業(yè)教育;辦學經(jīng)費;路徑

[作者簡介]喻均林（1975- ），男，江西宜春人，宜春學院，副教授，江西財經(jīng)大學在讀博士;丁水平（1978- ），男，江西樟樹人，宜春學院，講師，同濟大學在讀博士。（江西? 宜春? 336000）

[基金項目]本文系2018年江西省高校人文社會科學研究項目“江西高等教育經(jīng)費投入產(chǎn)出效率分析——基于1997-2017年面板數(shù)據(jù)的研究”的研究成果。（項目編號：JJ18120）

[中圖分類號]G718.5[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2021）14-0103-05

為調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展所需的人才結(jié)構(gòu)、增加高素質(zhì)職業(yè)技能人才的有效供給，2019年1月國務(wù)院發(fā)布《職業(yè)教育改革實施方案》，宣布啟動職業(yè)教育改革。2019年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中提出，“改革完善高職院?？荚囌猩k法，鼓勵更多應(yīng)屆高中畢業(yè)生和退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等報考，今年大規(guī)模擴招100萬人”。隨后，2019年5月6日《高職擴招專項工作實施方案》公布，分省確定招生計劃。根據(jù)教育部最新公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年全國高職院校1418所，招生總?cè)藬?shù)約為369萬，2019年最終招生總?cè)藬?shù)約為484萬，增加了約115萬的招生規(guī)模，增長幅度達31%①。在招生規(guī)模大幅擴大的前提下，要保證職業(yè)技能人才的培養(yǎng)質(zhì)量，首要解決的是教育經(jīng)費的投入問題，只有有效保持與擴招規(guī)模同步增長的教育經(jīng)費供給，才能保證職業(yè)教育質(zhì)量的提升，實現(xiàn)職業(yè)教育改革的目標。

一、我國高等職業(yè)教育經(jīng)費投入與支出現(xiàn)狀

1.高等職業(yè)教育經(jīng)費投入在高等教育經(jīng)費投入總額中所占比重偏低。據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2007—2017年間全國普通高校教育經(jīng)費的總收入一直保持增長態(tài)勢，并且在2017年首次突破了萬億元大關(guān)，說明近年來我國普通高等教育的快速發(fā)展與教育經(jīng)費的巨額投入是分不開的。但同時也發(fā)現(xiàn)，在此期間普通高校教育經(jīng)費的總收入中投向高等職業(yè)教育的經(jīng)費不到20%，而高等職業(yè)教育的招生人數(shù)占高等教育招生總?cè)藬?shù)的比重約40%，若高等職業(yè)教育招生數(shù)短時間內(nèi)突然增加100萬人，高等職業(yè)教育招生總?cè)藬?shù)的占比勢必進一步迅速拉升。據(jù)教育部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年高等職業(yè)教育招生人數(shù)比2018年增長31%，以致其在高等教育招生總?cè)藬?shù)中的比重由過去不到40%猛然上升到47%，但其經(jīng)費投入?yún)s沒有保持同步增長，由此給高等職業(yè)教育辦學帶來不小的壓力。

2.高等職業(yè)教育經(jīng)費主要來自政府投入，非政府投入熱情低。雖然近來我國高等職業(yè)教育經(jīng)費收入的絕對數(shù)在不斷增長，但據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，政府投入的比重在逐年上升，從2007年的36%上升到2017年的64%，而非政府投入的比重則在逐年下降，從2007年的64%下降至2017年的36%，政府投入已遠超過非政府投入。非政府投入主要來自學費和社會性收入等，其中學費收入是非政府投入中的主要構(gòu)成部分，這說明隨著高等職業(yè)教育經(jīng)費絕對數(shù)增加，學生學費并沒有保持同步增長，表明隨著我國經(jīng)濟實力的增長，高等職業(yè)學校學生的學費負擔在逐年相對性地減輕。不過，同時也說明我國高等職業(yè)教育經(jīng)費的社會性投入也沒有實現(xiàn)良好的增長。這反映出我國不論是企業(yè)還是民辦學校的舉辦者，或者是社會上對高等職業(yè)教育的慈善捐贈，對職業(yè)教育投入的熱情都非常低，融資渠道不寬暢，這與《職業(yè)教育改革實施方案》（2019年）要求高等職業(yè)教育今后要實現(xiàn)“由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變”的目標要求還有較大差距。因此，要積極拓寬融資渠道，不斷增加高等職業(yè)教育非政府投入的比重。

3.高等職業(yè)教育經(jīng)費支出比重偏低，支出結(jié)構(gòu)不合理。與投入額一樣，《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2007-2017年我國高等教育經(jīng)費支出的絕對數(shù)在逐年增長，2017年的支出額也突破了萬億元大關(guān)。但同樣，其中高等職業(yè)教育經(jīng)費支出比重明顯偏低，在此期間占高等教育經(jīng)費支出總額的比重還不到20%，這與全國高職院校擴招100萬的要求是不相符的。再從高等職業(yè)教育經(jīng)費支出的去向來看，我國高等職業(yè)教育經(jīng)費支出主要用于兩部分，一是教育事業(yè)支出，二是基本建設(shè)支出②，但在2007—2017年教育事業(yè)支出占據(jù)絕對主導地位，比重達到了90%以上，近年來甚至逐漸達到98%以上，而用于基本建設(shè)方面的支出在總支出中的占比最高卻不到8%，近年來甚至還降至不到2%。由于教育事業(yè)支出包括個人和公用兩部分，這一方面說明高院校教師的福利待遇在逐漸上升，用于教學方面的辦學經(jīng)費支出也在增加;另一方面也說明近年來其經(jīng)費投入中用于高等職業(yè)學校固定資產(chǎn)建設(shè)方面的支出較少，若高職院校招生擴招100萬人，在校生人數(shù)將激增，勢必加劇高職院校在校生人數(shù)與教學用房緊張的局面。所以，為應(yīng)對百萬擴招要求，加大對高職院?；窘ㄔO(shè)的投入是當前非常迫切的需求。

4.高等職業(yè)教育基建經(jīng)費生均支出下降幅度較大，百萬擴招規(guī)模將進一步加大其基礎(chǔ)建設(shè)壓力。通過生均經(jīng)費支出可以更直觀地看出高等職業(yè)教育經(jīng)費的投入情況。從下頁表1可以看出，2017年與2007年相比，十年來高等職業(yè)教育的生均經(jīng)費支出總額確實增長了一倍多，但從高等職業(yè)教育經(jīng)費支出的去向來看，用于教育事業(yè)經(jīng)費的支出翻了一番，而用于基建的支出十年來竟然不升反降，而且降幅達到了45%，若考慮通脹因素，降幅將超過50%。這說明由于2007—2017年國家控制了高職院校的招生規(guī)模，10年時間僅增加了67萬人，導致其用于基本建設(shè)方面的支出基本處于停滯狀態(tài)，高職院校一直在使用原有的教學基礎(chǔ)設(shè)施辦學，若當前突然增加100萬人的招生規(guī)模，必將進一步導致教學用房、教學設(shè)施的緊張。因此，當前增大固定資產(chǎn)投入，以應(yīng)對百萬擴招的要求，是非常急迫的任務(wù)，否則將對高職院校的正常教學產(chǎn)生嚴重的影響。

二、擴招背景下高等職業(yè)教育辦學經(jīng)費缺口分析

通過上述分析可見，我國高等職業(yè)教育經(jīng)費收入主要來自政府投入和非政府投入，而非政府投入又以學雜費收入為主，高等職業(yè)教育經(jīng)費的支出包括兩部分，即教育事業(yè)經(jīng)費支出和基建支出，其中教育事業(yè)經(jīng)費支出又包括個人部分和公用部分。首先，從教育事業(yè)經(jīng)費的支出來看，2007—2017年我國高職院校僅增加了67萬的招生人數(shù)，而據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，2017年與2007年相比，高等職業(yè)教育事業(yè)經(jīng)費支出增加了約1335億元，即高職院校平均每增加萬人的招生數(shù)約增加20億元的教育事業(yè)經(jīng)費支出。若按此標準計算，2019年高職院校增加100萬的招生規(guī)模計算，在不考慮通貨膨脹因素的前提下，意味著高等職業(yè)教育事業(yè)經(jīng)費支出將要增加2000億元。其次，從基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費支出來看，根據(jù)北京大學課題組《關(guān)于擴大高等教育規(guī)模對短期經(jīng)濟增長作用的研究報告》（2000年）的研究結(jié)果，認為“按照教育部關(guān)于普通高校的設(shè)置標準計算，增加一個學生需要新增基本建設(shè)投資3.8萬元左右”。因此，在不考慮通貨膨脹因素的情況下，2019年高職院校擴招100萬人，意味著要增加基建投資380億元左右，若將通貨膨脹考慮在內(nèi)，將超過400億元。再加上前述教育事業(yè)經(jīng)費支出2000億元，兩項合計預(yù)計將增加2400億元。由于教育事業(yè)經(jīng)費主要用于維持教師個人工資福利和日常教學工作等方面的需要，因此教育事業(yè)經(jīng)費會在今后形成常態(tài)性的增量支出，并將長期持續(xù)下去。通過何種途徑滿足高職院校因招生規(guī)模擴張而導致的辦學經(jīng)費增長將是一個嚴峻的考驗。

三、擴招背景下解決我國高等職業(yè)教育辦學經(jīng)費問題的政策建議

要解決因擴招所導致的高等職業(yè)教育辦學經(jīng)費短缺問題，應(yīng)多措并舉、內(nèi)外兼顧。從投資渠道上說，對外要積極拓寬融資渠道，多方籌措資金;從資金支出結(jié)構(gòu)上說，對內(nèi)要優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率。按照《職業(yè)教育改革實施方案》的總體目標，短期內(nèi)對職業(yè)教育的投資，政府仍應(yīng)發(fā)揮主導作用。隨著職業(yè)教育的發(fā)展成熟，逐步實現(xiàn)由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變。具體而言，要解決擴招背景下高等職業(yè)教育辦學經(jīng)費的激增問題，有以下對策建議可供參考。

1.繼續(xù)加大政府財政投入，短期內(nèi)政府仍應(yīng)是高職院校辦學的主要投資者。高等職業(yè)教育具有外溢效應(yīng)，接受高等職業(yè)教育的民眾越多，越有利于促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。《高職擴招專項工作實施方案》指出，高職擴招是為了“適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整對技術(shù)技能人才越來越緊迫的需求”。當前我國正處于現(xiàn)代化經(jīng)濟體制機制轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要時期。一方面工業(yè)化與信息化的融合速度正不斷加快，催生了許多戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)并且逐步發(fā)展壯大，促進現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)能級提升，從而產(chǎn)生了許多新的崗位，或原有的一些崗位提出了許多新的技能要求。另一方面，由于受供給側(cè)改革等政策的影響，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整擠壓出一部分產(chǎn)業(yè)工人，他們需學習新的技能以便重新就業(yè)。政府為發(fā)展經(jīng)濟，有責任為新產(chǎn)業(yè)、新崗位培養(yǎng)和提供合格的勞動者。反過來，具有高素質(zhì)的技能人才能夠促進經(jīng)濟發(fā)展，使國家獲益。因此，高等職業(yè)教育具有公共產(chǎn)品的屬性，政府理應(yīng)成為高等職業(yè)教育的投資主體，有責任加大對高等職業(yè)教育的投資，至少在辦學體制深化改革的過程中，財政性投入仍是高等職業(yè)教育辦學經(jīng)費的主要來源，教育事業(yè)經(jīng)費的支出仍主要由政府投入來承擔。

2.引導企業(yè)積極參與興辦高等職業(yè)教育，并逐步成為社會辦學的重要力量。其一，鼓勵規(guī)模較大、效益較好的企業(yè)直接投資高職教育。規(guī)模較大的企業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營多元化、技術(shù)水平較為先進、職工人數(shù)也較多，該類企業(yè)有動力、有能力直接投資興辦職業(yè)教育，一方面可根據(jù)自己企業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點和技術(shù)特點，定向培養(yǎng)適合自身需求的職業(yè)技能人才;另一方面還可以同時面向社會招納一部分生源，收取合理的費用，既為企業(yè)興辦高職院校創(chuàng)造一定的收入，也為社會培養(yǎng)一部分技能人才。另外，政府也應(yīng)制定相應(yīng)政策，積極引導和鼓勵該類企業(yè)直接興辦高等職業(yè)教育，對該類企業(yè)舉辦職業(yè)教育在稅收方面給予一定的優(yōu)惠，不但對從事職業(yè)教育直接創(chuàng)造的收入要進行稅收減免，還應(yīng)允許將興辦職業(yè)教育的投入沖減應(yīng)納稅所得額。

其二，加強對不直接投資舉辦高職教育的企業(yè)所提取的職工教育經(jīng)費的使用監(jiān)督。為鼓勵培訓和提高職工的操作技能，2018年財政部與國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工教育經(jīng)費稅前扣除政策的通知》（財稅〔2018〕51號），明確自2018年1月1日起，“企業(yè)發(fā)生的職工教育經(jīng)費支出，不超過工資薪金總額8%的部分，準予在計算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時扣除”，較以往相比大幅提高了職工教育經(jīng)費的提取標準。但當前仍有許多企業(yè)對職工教育經(jīng)費提而不用，在賬面上積壓了大量職工教育經(jīng)費的負債。政府相關(guān)部門應(yīng)加大對企業(yè)職工教育經(jīng)費使用的檢查力度，對于長年未使用職工教育經(jīng)費的企業(yè)應(yīng)取消或減少企業(yè)所得稅的扣除比例。同時，政府也應(yīng)從切實提高職工操作技能的角度出發(fā)，為不直接投資高職教育的企業(yè)所提取的職工教育經(jīng)費提供有效的使用平臺和渠道，讓這些企業(yè)也能夠培養(yǎng)合格的技能人才。

其三，鼓勵風險資本參與投資高職教育，設(shè)計相應(yīng)的進入與退出機制。除實體企業(yè)外，政府還應(yīng)制定相應(yīng)政策，積極引導社會上風險資本參與投資高職教育。風險資本有逐利性的特點，其本身不從事具體實業(yè)，最終目的是要獲取投資收益并退出所投資的產(chǎn)業(yè)。因此，政府為引導風險資本或其他社會資本參與投資職業(yè)教育，一方面，要制定發(fā)展高等職業(yè)教育的鼓勵政策以提高風險資本投資的積極性;另一方面，還要完善相應(yīng)的退出機制，為其投資高等職業(yè)教育的最終退出提供有效平臺。

3.支持銀行加大對高職教育的融資力度。今后高等職業(yè)院校因擴招導致增加的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要仍然是來自銀行貸款。相對于企業(yè)，高等職業(yè)院校大都屬于政府舉辦，具有較高的信用度，獲取銀行貸款相對容易。政府應(yīng)制定相關(guān)措施鼓勵銀行以較優(yōu)惠的利率和較大的授信額支持高等職業(yè)院校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。高等職業(yè)院校也應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，積極主動地與銀行等融資機構(gòu)對接，參與市場競爭，創(chuàng)新擴招后的經(jīng)營管理模式，提高自身的銀行貸款償還能力。

4.鼓勵學生及其家庭積極參與高職教育的消費。本次擴招涉及對象較多，除了參加原學歷教育考試進來的普通學生外，還包括退伍軍人、下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工、新型職業(yè)農(nóng)民等。由于學費收入是高職教育事業(yè)經(jīng)費支出的重要組成部分，政府既要針對不同的生源制定不同的補助標準，以鼓勵其積極參加職業(yè)教育學習，提高勞務(wù)技能;又要根據(jù)不同的生源類型收取合理的學費，支持學生與家庭增加對高職教育的消費。比如，對于普通學生、農(nóng)民工和新型職業(yè)農(nóng)民，既要適當收取一定的學費，又要給予一定的補貼，但他們之間要存在一定的差異;對于退伍軍人、下崗失業(yè)人員不但要給予一定的補貼，還要免除其學費。

5.高職院校自身應(yīng)優(yōu)化資源配置，提高資源使用效率。其一，創(chuàng)新教學模式、管理模式，提高高職教育經(jīng)費的使用效率。本次擴招拓寬了過去的單一生源渠道，既有高中畢業(yè)生，也有退伍軍人，還有下崗人員、農(nóng)民工等，這種多元化、層次不一的生源結(jié)構(gòu)，對教學模式、管理模式都提出了新的要求，從而必然也會影響傳統(tǒng)的經(jīng)費使用模式。在此背景下，應(yīng)加強經(jīng)費管理，創(chuàng)新經(jīng)費使用模式，優(yōu)化教育經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)，提高教育經(jīng)費的使用效率，使其產(chǎn)生最大的經(jīng)濟效益和社會效益。

其二，盤活高職院?，F(xiàn)有的固定資產(chǎn)，挖掘閑置資產(chǎn)的潛在價值。許多高職院校由于歷史原因，其校區(qū)位于當?shù)刂行某菂^(qū)，隨著辦學規(guī)模的擴大，原有的老校區(qū)面積過小，難以容納激增的生源，但由于老校區(qū)區(qū)位優(yōu)勢較好，土地增值空間大。在基建融資受到約束的前提下，部分高職院?？梢钥紤]用面積較小、單位價值較大的老校區(qū)與城郊面積較大、單位價值較小的土地進行置換，以解決融資難的問題。另外，還有些高等職業(yè)院校由于辦學歷史等原因，擁有較大規(guī)模的校辦工廠或?qū)嵙暬?，隨著社會的發(fā)展，這些校辦工廠、實習基地現(xiàn)已閑置、擱置，也可以考慮采取出租或置換的方式，積極拓展高等職業(yè)教育基建投資的融資來源。

6.提高社會相關(guān)人士對高等職業(yè)教育的捐贈積極性。當前我國對高職院校的社會捐贈熱情不高，在辦學經(jīng)費的收入來源中所占比重非常低。政府除了要多宣傳鼓勵有意愿且有能力的社會人士采取不同的形式支持高等職業(yè)教育發(fā)展外，更要制定相應(yīng)措施讓支持高等職業(yè)教育發(fā)展的行為得到切實的實惠。比如，提高企業(yè)高等職業(yè)教育辦學經(jīng)費捐贈支出在計算企業(yè)所得稅稅前的扣除比例，加強對高等職業(yè)教育辦學經(jīng)費捐贈人士創(chuàng)業(yè)過程中的信貸支持力度等。

7.鼓勵符合條件的高等職業(yè)院校進入資本市場。為拓展更大的融資空間，提高高等職業(yè)院校的運營管理能力，政府應(yīng)制定有關(guān)措施，鼓勵規(guī)模較大、效益較好、具有明顯辦學特色和辦學優(yōu)勢的高等職業(yè)院校轉(zhuǎn)變辦學機制和管理模式，適時進入資本市場，進一步做大做強，真正實現(xiàn)由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變。

[注釋]

①數(shù)據(jù)來源于教育部2018年“普通本、專科分性質(zhì)類別學生數(shù)”統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

②《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》（2017）附錄對“教育事業(yè)費支出”和“基本建設(shè)支出”的解釋：教育事業(yè)費支出包括個人部分支出和公用部分支出兩部分，其中個人部分支出包括工資福利支出、對個人和家庭的補助支出，公用部分支出包括商品和服務(wù)支出、其他資本性支出?；窘ㄔO(shè)支出指各級發(fā)展與改革部門集中安排的公共財政預(yù)算（不包括政府性基金以及各類拼盤自籌資金等）用于學校（單位）購置固定資產(chǎn)、土地、無形資產(chǎn)和大型修繕所發(fā)生的支出。

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