文章編號：1673-9973（2021）03-0061-07

摘?要：政黨法治包括規(guī)范政黨活動的國家憲法、法律和政黨黨內(nèi)法規(guī)兩個層面。日本是政黨法治體系比較成熟的國家之一，既集中體現(xiàn)了西方國家強調(diào)民主、自由、法治的共性特點，又體現(xiàn)了其作為東方儒家文化圈國家強調(diào)倫理、集體、自律的個性特點。總結(jié)梳理日本政黨法治體系的結(jié)構(gòu)與特點，深入分析其形成和發(fā)展的背景，對于推進中國特色的政黨法治建設(shè)具有重要借鑒意義。日本政黨法治的“橄欖狀”體系結(jié)構(gòu)形成于戰(zhàn)后多黨政治體制、選舉制度及政黨格局的背景下，對于中國完善規(guī)范政黨活動的國家法律體系、提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學化水平、加強政黨法治教育提供了可資借鑒之啟示。

關(guān)鍵詞：政黨法治;日本政黨法治體系;法律體系;黨內(nèi)法規(guī);政黨政治

中圖分類號：D073/077????文獻標識碼：A????DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.012

Research and Enlightenment of the Legal System of Japanese Political Parties

ZHANG Yang

（China Institutes of Contemporary International Relations， Beijing 100081，China）

Abstract：The Party rule of law includes the two aspects on national constitution-laws and Party rules， which are used to regulate partys activities. Japan is one of the countries which have mature system of Party rule of law. It not only embodies the common characteristics of Western countries emphasizing democracy， freedom， and rule of law， but also embodies its individual characteristics of emphasizing ethics， collective and self-discipline as a country in the Eastern Confucian cultural circle. Summarizing and combing the structure and characteristics of the Japanese political Party rule of law system， and in-depth analysis of the background of its formation and development， has important reference significance for promoting the construction of Party rule of law with Chinese characteristics. The “olive-like” system structure of the rule of law of Japanese political Parties was formed in the context of the post-war multi-party political system， election system， and political Party structure. For China， it is necessary to improve the national legal system that regulates Party activities， improve the scientific level of the construction of the Partys legal system， and provide enlightenment for reference to strengthen the education of the rule of law of political Parties.

Key words：Party rule of law; the system of Party rule of law in Japan; legal system; Party rules; Party politics

一、導言

政黨法治是當今世界政黨政治建設(shè)的重要概念。盡管國內(nèi)學者從政黨文明、政黨政治法治化等多個角度對這一概念進行了探討，但不難歸納出其中的共識，即：政黨法治包括以國家憲法、法律來規(guī)范政黨活動（包括執(zhí)政活動與非執(zhí)政活動）行為和以黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范政黨內(nèi)部行為兩個維度^[1][2][3]。由于政黨法治是一個從西方政黨政治理論中泊來的概念，因此對當今世界中外政黨法治體系進行比較研究就具有非常重要的意義。日本是當今發(fā)達國家中政黨法治建設(shè)比較成熟的國家之一，相較于歐美國家而言，既集中體現(xiàn)了西方國家政黨政治強調(diào)民主、自由、法治的共性特點，又體現(xiàn)了其作為東方儒家文化圈國家強調(diào)倫理、集體、自律的個性特點，對于我們推進中國特色的政黨法治建設(shè)具有更為直接的借鑒意義。目前國內(nèi)學界對于日本政黨政治的研究成果雖然汗牛充棟，但大多從政黨政治、代表性政黨黨的建設(shè)等方面著手，或從某一政黨具體的黨內(nèi)法規(guī)制度方面與中國共產(chǎn)黨進行比較研究，尚缺乏論文和專著對日本政黨法治進行系統(tǒng)性專題研究。“他山之石可以攻玉”，總結(jié)梳理日本政黨法治的體系結(jié)構(gòu)與特點，深入分析其形成和發(fā)展的背景，或可為建設(shè)中國特色的政黨法治、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供可資借鑒之啟示。

二、日本政黨法治體系的結(jié)構(gòu)與特點

日本現(xiàn)有政黨數(shù)量沒有穩(wěn)定的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，無論是大黨還是小黨，很多處于不斷的重組、合并、新建、消亡的動態(tài)過程中。從目前日本國會參眾兩院各政黨議席的分配情況來看^①，作為執(zhí)政黨的自由民主黨和公明黨聯(lián)盟無疑是勢力最大的政黨聯(lián)盟，立憲民主黨則是第一大在野黨，而日本共產(chǎn)黨是第二大在野黨。此外，日本政黨的影響力不僅僅體現(xiàn)在國會參眾兩院，也體現(xiàn)在高度自治的地方自治體范圍中。從全國的影響力來看，日本維新會、共產(chǎn)黨、社會民主黨等也是日本政壇中影響力較大的政黨，特別是日本共產(chǎn)黨的影響力在47個都道府縣及市町村一級的部分地方議會中更大，如京都府、大阪府、沖繩縣等。從總體上來看，經(jīng)過戰(zhàn)后幾十年的發(fā)展，日本政黨法治建設(shè)形成了比較完善的體系。

（一）日本政黨法治的“橄欖狀”體系結(jié)構(gòu)

二戰(zhàn)后，日本為建設(shè)和平國家通過了1947年《日本國憲法》，又稱“1947年和平憲法”?！昂推綉椃ā币?guī)定“主權(quán)在民”，天皇是“日本國及人民團結(jié)的象征”，在“第三章權(quán)利與義務(wù)”中規(guī)定了信仰自由以及結(jié)社集會等自由，并且通過“第四章國會”“第五章內(nèi)閣”“第六章司法”“第八章地方自治”明確了日本國家層面的三權(quán)分立政治體制和地方層面的二元代表政治體制^[4]。憲法是一個國家的根本大法，日本的所有政黨活動都必須置于和平憲法的規(guī)范之下。因此，和平憲法在日本政黨法治體系中處于根本位置，屬于頂層設(shè)計。

在此基礎(chǔ)上，日本經(jīng)過長期發(fā)展形成了“議會及選舉相關(guān)的外圍法律體系”以及“直接規(guī)范政黨活動的法律體系”。“議會及選舉相關(guān)的外圍法律體系”包括《國會法》《眾議院規(guī)則》《參議院規(guī)則》《兩院協(xié)議會規(guī)程》《常任委員會合同審查會規(guī)程》《參議院憲法審查會規(guī)程》《參議院情報監(jiān)視審查會規(guī)程》《參議院政治倫理審查會規(guī)程》^[5]以及《地方自治法》《公職選舉法》和《為確定政治倫理而公開國會議員資產(chǎn)等的相關(guān)法律》。上述法律體系與《日本國憲法》雖然在文本上沒有涉及“政黨”一詞，但毋庸置疑，無論是國會、內(nèi)閣、地方自治、議員、選舉，其行為主體都是政黨團體和個人，因此對于規(guī)范政黨活動無疑是發(fā)揮了基礎(chǔ)性法律體系的作用?！爸苯右?guī)范政黨活動的法律體系”則主要包括了《政治資金規(guī)正法》《政黨助成法》等，主要對政黨等政治團體政治資金收入使用申報審查監(jiān)督和國家財政給予政黨活動補助金等相關(guān)內(nèi)容進行了細化規(guī)定?！皣鴷斑x舉相關(guān)的外圍法律體系”與“直接規(guī)范政黨活動的法律體系”都位于根本法——《日本國憲法》之下，從組織、人事、程序、資金、監(jiān)督等各個方面對日本所有政黨的活動進行了具體規(guī)范。

對日本各政黨內(nèi)部行為進行規(guī)范的則是“各政黨黨內(nèi)法規(guī)體系”。目前在日本政壇活躍并具有較大影響力的政黨無不建設(shè)有適合本黨特點的完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，限于篇幅和文獻獲取渠道的限制，本文選取其中有代表性的也是當前日本眾議院前三大政黨即自由民主黨、立憲民主黨、共產(chǎn)黨三個政黨的黨內(nèi)法規(guī)體系進行案例研究。三個政黨的黨內(nèi)法規(guī)體系均采取“綱章分立”的模式，即黨的綱領(lǐng)與具體的章程法規(guī)是分別制訂的。如作為執(zhí)政黨，自由民主黨現(xiàn)行的“綱領(lǐng)”是《平成22年（2010年）綱領(lǐng)》，該“綱領(lǐng)”是在昭和30年（1955年）的《立黨宣言·綱領(lǐng)》和平成17年（2005年）的《立黨50年宣言·綱領(lǐng)》基礎(chǔ)上發(fā)展而來，主要內(nèi)容涵蓋黨的性質(zhì)、使命、理念以及政策政綱等，被稱為“自民黨活動的基石”;自由民主黨的章程及其他黨內(nèi)法規(guī)包括《自由民主黨黨章》《自由民主黨紀律規(guī)約（きやく）》^②《總裁公選舉章程》《總裁公選實施細則》等，體系較為健全和完善。立憲民主黨的黨內(nèi)法規(guī)包括《立憲民主黨綱領(lǐng)》《立憲民主黨規(guī)約（章程）》和《立憲民主黨組織規(guī)則》三大法規(guī)，其中《立憲民主黨綱領(lǐng)》包括“基本理念”“我們的目標”等從不同角度來闡釋黨的綱領(lǐng)的具體條款，《立憲民主黨規(guī)約》中包括總則、黨員、表決機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)會議、黨的官員和執(zhí)行機構(gòu)、議員小組、特別機構(gòu)、區(qū)域組織、道德倫理、會計和預算、黨總部秘書處、附則等具體十二個方面的黨內(nèi)法規(guī)條款?！读椕裰鼽h組織規(guī)則》包括總則、黨員、區(qū)域組織、附則，主要對入黨退黨和履行黨員義務(wù)、成為合作伙伴、地方組織的設(shè)置運轉(zhuǎn)機制等方面作了更為細致的規(guī)定。而日本共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)相對來說較為“精干”，主要包括《日本共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》《日本共產(chǎn)黨章程》兩個法規(guī)文件，但其“麻雀雖小五臟俱全”，綱領(lǐng)和規(guī)約所包含的內(nèi)容非常詳盡、完善、明晰，對日本共產(chǎn)黨的活動起著根本性的規(guī)范指導作用。

綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)，日本政黨法治的體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“橄欖狀”的特點（見圖1）。憲法位于“橄欖”的頂層，統(tǒng)領(lǐng)所有領(lǐng)域的國家法律體系以及各政黨的黨內(nèi)法規(guī)體系?！白h會及選舉相關(guān)的法律體系”和“直接規(guī)范政黨活動的法律體系”位于“橄欖”的中部，從不同領(lǐng)域?qū)φh活動包括執(zhí)政行為等進行規(guī)范，涵蓋面廣、內(nèi)容豐富、體系完善?！案髡h黨內(nèi)法規(guī)體系”則位于“橄欖”的底部，是政黨法治體系結(jié)構(gòu)的終端。

（二）日本政黨法治體系的三個特點

作為實行多黨制政黨制度和議會制政體的國家，日本政黨法治體系體現(xiàn)了與歐美多黨議會制國家的共性特征，即在國家憲法、國會與地方議會以及選舉相關(guān)方面形成了一套完善全面的立法規(guī)范，成為保障資本主義政黨政治之民主、自由理念的根基。但作為東方儒家文化圈的國家，日本政黨法治體系又具有與歐美國家不盡相同的本土特征，集中體現(xiàn)在以下三個方面：

1. 國家法律層面對政黨團體及個人的資金規(guī)范更加具體和細化?！墩钨Y金規(guī)正法》《政黨助成法》都是從資金的領(lǐng)域?qū)φh團體及個人活動進行規(guī)范，體現(xiàn)了日本政黨政治中財閥勢力和家族、親友、鄰居等人脈關(guān)系之間的大量資金往來糾葛亟待規(guī)范的問題?？傮w來看，上述兩部法律的條款對政黨補助金和政治資金的標準設(shè)置具體細化，相關(guān)運作程序規(guī)范極為嚴謹，監(jiān)督處罰措施明確。如《政治資金規(guī)正法》中所指的政治資金既涵蓋了財產(chǎn)資金的捐贈收入也包括黨費、會費等其他收入，其中第二章明確規(guī)定公職候選人的政治資金不得存于銀行或其他金融機構(gòu)、購買債券、用于兼營信托業(yè)務(wù)等，會計負責人要將報告書附上監(jiān)察意見書提交所在都道府縣選舉管理委員會或總務(wù)大臣;第三章規(guī)定在總務(wù)省設(shè)置政治資金規(guī)正委員會，負責指導監(jiān)督相關(guān)業(yè)務(wù)工作;第四章規(guī)定了各政黨和政治團體的收支報告書要旨必須公布;第五章明確不得向非政黨或政治資金團體的政治活動進行捐贈，不得誘導公司、工會、職員團體捐贈，除選舉活動外不得對公職候選人個人的政治活動進行捐贈，并且規(guī)定了個人、公司、工會或職員團體捐贈金額的上限。^{[6]4-28，44-73}再如，《政黨助成法》第三章規(guī)定了政黨補助金的每年總額是基準日全國人口數(shù)乘以250日元，分配額根據(jù)該政黨參眾兩院議員數(shù)量占所有政黨議員總數(shù)的比例和選舉得票數(shù)額相應(yīng)比例來確定;同時，第四章將政黨補助金用途報告和會計賬簿延伸到了政黨支部一級組織;第六章對于報告書的公布和保存及查閱期限規(guī)定為五年;第七章對支出有結(jié)余、政黨解散等十二種情形下應(yīng)當返還補助金的情況及程序作了嚴格規(guī)定;第九章規(guī)定了欺騙和虛假行為應(yīng)被判處的刑罰及經(jīng)濟處罰責任。^[6]

2. 代表性政黨黨內(nèi)法規(guī)的組織性紀律性更為突出和嚴格。與歐美國家不同，日本國民獨特的集體至上精神和高度的組織紀律性淋漓盡致地體現(xiàn)在各代表性政黨的黨內(nèi)法規(guī)中。如自由民主黨《黨章》第十四章第九十二條規(guī)定黨員有“違反黨紀”“損害黨員品行”“違背黨的決議”的行為“根據(jù)黨規(guī)黨紀的規(guī)定予以處分”^[7];《自由民主黨紀律規(guī)約》明確規(guī)定設(shè)置黨紀委員會，并在第二章第六條和第九條分別規(guī)定了獎勵優(yōu)秀黨員和處分黨員的具體辦法，其中第九條特別強調(diào)“公共場合或公開發(fā)表文章公然反對黨的政策方針，支援對手黨的候選人或使黨的公認候選人及推薦候選人陷于不利地位”“敗壞黨員品行的行為，瀆職，違法選舉，暴力”“違反黨的決議的行為”都必須給予黨紀處分^[7]。立憲民主黨《黨章》第九章第四十八條明確規(guī)定黨員不得有“違反政治倫理的行為，損害黨的名譽和信任的行為，以及違反本規(guī)章和黨的各項規(guī)則的行為”，甚至在《組織規(guī)則》第二章第二節(jié)第十三條中還規(guī)定了立憲民主黨的“合作黨員”（協(xié)力黨員）和“合作伙伴”（パートナー）^①也不得有“違背政治道德的行為和損害黨的名譽和信任的行為”^[8]。日本共產(chǎn)黨《規(guī)約》第一章就明確了民主集中制的組織原則，并且規(guī)定“黨內(nèi)不建立派別、分派，不得因意見不同進行有組織的排除”;第二章第五條規(guī)定“如不同意黨的決定可保留意見，但也應(yīng)堅決執(zhí)行，不能隨便發(fā)表違背黨的決定的意見”，第七條規(guī)定“其他政黨黨員不能同時是日本共產(chǎn)黨黨員”;第三章第十七條規(guī)定“每個黨組織和黨員都不能擅自發(fā)表違背黨的全國方針的意見”^[9]。

3. 代表性政黨對黨內(nèi)法規(guī)的教育更為制度化、體系化和經(jīng)?；?。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的嚴格需要通過執(zhí)行來實現(xiàn)，而教育則是提高執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)。以自由民主黨、日本共產(chǎn)黨和立憲民主黨為代表的日本主要政黨，高度重視黨內(nèi)法規(guī)的教育宣傳，并通過完善教育機制使之融入黨內(nèi)生活日常、提高教育實效。自由民主黨的教育體系最為完善，建立了中央政治大學院（中央政治研究生院）及47個都道府縣支部聯(lián)合會的地方政治學院，形成了類似于中國共產(chǎn)黨中央和各級地方黨校的一套完善的黨員干部教育系統(tǒng)，依托黨內(nèi)專家和干部組成教授和講師團隊進行黨的政策、黨章黨規(guī)等各方面的教育宣傳，并且這種教育延伸到了在學院進行國民教育研修的非黨員。此外，中央政治大學院還在不同行業(yè)、大學和社團建立了學習會，并開辦會員制的夜間補習班，進一步豐富學習教育形式^[10]。立憲民主黨盡管沒有建立相應(yīng)的黨校系統(tǒng)組織，但也以黨的機關(guān)報為載體加強對黨內(nèi)重點群體的教育，并且其“組織規(guī)則”第二章第一節(jié)第四條規(guī)定黨員應(yīng)當訂閱本黨的宣傳報紙，繳納每年2000日元的訂閱費用^[8]。日本共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)教育體制也獨具特色，首先《規(guī)約》在第二章第八條就規(guī)定了黨組織必須對新入黨的黨員進行綱領(lǐng)、規(guī)約等“基礎(chǔ)知識”優(yōu)先教育，第七章第四十條明確“原則上每周定期召開一次支部會議”“黨員滿懷熱情，致力于集體學習，努力學習黨的綱領(lǐng)、歷史、科學社會主義理論”^[9];同時，日本共產(chǎn)黨還通過線上和線下相結(jié)合的方式，開辦了“古典教室”“綱領(lǐng)教室”，“古典教室”主要由前黨主席、社會科學研究所所長不破哲三講解科學社會主義理論，而“綱領(lǐng)教室”則主要由干部會委員長志位和夫講授日本共產(chǎn)黨的綱領(lǐng)等黨內(nèi)法規(guī)。此外，還每月定期舉辦“理論活動”，將科學社會主義理論以及日本共產(chǎn)黨的政策、綱領(lǐng)、章程等黨內(nèi)法規(guī)全部納入教學內(nèi)容，對黨員骨干進行經(jīng)常性教育。^[9]

三、日本政黨法治的形成背景

日本政黨法治的體系結(jié)構(gòu)和特點是與日本議會多黨政治體制相適應(yīng)并與二戰(zhàn)后日本政黨政治的發(fā)展演進相關(guān)聯(lián)的。近代日本通過明治維新建立了資本主義君主立憲制，然而二戰(zhàn)前日本的議會和政黨活動都受制于天皇制和軍國主義，政黨法治從某種意義上來說受到封建專制制度的強力壓制，導致內(nèi)閣不斷倒臺或被軍閥推翻。直到二戰(zhàn)后，在美國等同盟國的占領(lǐng)和國內(nèi)外反法西斯民主力量的推動下，日本建立了真正意義上的資產(chǎn)階級議會多黨制，伴隨而來的就是日本政黨法治建設(shè)的不斷發(fā)展與完善。

（一）植根于多黨政治體制的土壤

日本作為典型的多黨制國家，《日本國憲法》、國會和地方自治是其政治體制的三個核心要素。其中憲法居于至高無上的地位，任何政黨要獲得全國或地方的執(zhí)政地位必須通過選舉以占據(jù)國會和各級地方議會的多數(shù)席位或當選為地方行政長官才能實現(xiàn)。因此，其政黨法治體系必然深深打上日本多黨議會制的烙印。

日本國會兩院沿襲了西方議會制國家的特點，即眾議院（下院）權(quán)力大于參議院（上院），比如只有眾議院占多數(shù)席位的政黨可以組建政府內(nèi)閣，參議院多數(shù)黨則不能組閣，所有重要決議均先在眾議院表決，如果被參議院否決眾議院可以以三分之二多數(shù)強行通過^①，而日本首相則無一例外均為資深眾議員。但從政治地位上來看，參議院相對較高，比如年度通常國會和臨時國會開幕式均在參議院舉行，這是因為參議院是由戰(zhàn)前的“貴族院”演變而來;并且眾議員任期雖然是四年，但可以在通過內(nèi)閣不信任案后被首相解散提前進行大選，而參議員任期則是六年，每三年改選一半?yún)⒆h員，首相無權(quán)提前解散參議院;此外，在眾議院解散期間，參議院可以單獨審議通過決議。因此，參議院相較于眾議院人員更為穩(wěn)定，盡管眾議院可以以三分之二多數(shù)強行通過被參議院否決的決議，但參議院對眾議院決議的第二次“把關(guān)”絕非毫無意義，因為在多黨紛爭的眾議院要達成三分之二的多數(shù)一致意見實屬不易。所以，參議院從某種意義上能夠?qū)Ρ娮h院多數(shù)黨在一致意見基礎(chǔ)不牢固情況下的決議進行糾正，倒逼眾議院多數(shù)黨廣泛進行民意基礎(chǔ)的溝通。基于參議院處于如此特殊的地位，正如前文所列舉，日本參議院相關(guān)法律體系相較于眾議院更為豐富，內(nèi)容也更為具體細致。但由于日本歷史上曾經(jīng)常出現(xiàn)眾議院和參議院多數(shù)政黨并不相同的情況，如執(zhí)政黨在眾議院占據(jù)多數(shù)，參議院以在野黨為多數(shù)，而執(zhí)政黨在眾議院擁有席位又不足三分之二，導致其在眾議院通過的決議被參議院否決的幾率增加，形成了所謂的“扭曲國會”。因此，為了協(xié)調(diào)參眾兩院的關(guān)系，最大限度減少立法程序上的“兩院對立”，日本設(shè)置了兩院協(xié)議會，《兩院協(xié)議會規(guī)程》的出臺也就應(yīng)運而生，成為日本政黨活動國會層面外圍法治體系中的重要法律。

日本地方自治的法律體系是日本政黨活動的另一個重要外圍法治體系，主要通過《公職選舉法》和《地方自治法》進行立法規(guī)范。根據(jù)上述兩部法律，與中央實行三權(quán)分立不同，日本地方實行的是二元代表制，即都道府縣、市町村兩級地方議會和地方行政長官每四年進行一次統(tǒng)一地方選舉，均由選民直接選舉產(chǎn)生，而地方議會和行政長官之間并非如國會與首相之間的關(guān)系，而是地位對等、權(quán)限明確、相互牽制的關(guān)系。地方行政長官可以提出議案、解散議會、否決議會通過的決議，權(quán)力比首相更大，地方議會則可以提出罷免行政長官職務(wù)、質(zhì)疑行政長官議案等^②。由此以來，也促使各政黨在黨內(nèi)法規(guī)中設(shè)置專門的章節(jié)對都道府縣和市町村等各級地方黨組織的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)和活動作出詳細的規(guī)定，以適應(yīng)地方自治的法治體系環(huán)境。

此外，作為政黨中連接政黨組織與國家權(quán)力的紐帶——黨員中的議員，其地位和作用十分重要。因此正如前文所述，也有大量的相關(guān)法律對議員活動及財產(chǎn)狀況進行規(guī)范，這些法律同樣構(gòu)成了政黨法治體系的重要內(nèi)容，此處不再贅述。

（二）適應(yīng)于日本戰(zhàn)后選舉制度的演變

選舉制度也是政黨法治所扎根的重要環(huán)境基礎(chǔ)。日本政黨法治體系隨著戰(zhàn)后日本選舉制度的演變而不斷發(fā)展完善。

二戰(zhàn)后，日本的眾議院選舉制度經(jīng)歷了從大選區(qū)制度到中選區(qū)制度再到小選區(qū)和比例代表選區(qū)制度并行的三個發(fā)展階段。1945年，日本實行大選區(qū)制，全國劃分為54個選區(qū)，各選區(qū)分配人數(shù)為2-14名，但由于極易造成選票分散，從1947年開始改革實行中選區(qū)制，全國劃分117個選區(qū)（后又調(diào)整為130個），每個選區(qū)有3-5名候選人名額。然而中選舉區(qū)制度由于政黨內(nèi)部要在同一選區(qū)提名多名候選人，造成了黨內(nèi)派閥斗爭和資金腐敗事件頻發(fā)，政黨候選人更加肆無忌憚以個人后援會為后盾進行各種拉票活動。日本政治家后援會以家族為基礎(chǔ)，以血緣、地緣的人脈為媒介為政治家競選培養(yǎng)、維持、擴大票源。后援會不是封建組織卻是在日本封建性組織崩潰過程中產(chǎn)生的必然結(jié)果，與日本文化中的封建因素有著一定的聯(lián)系。^{[11]132;[12]231}正是基于上述原因，1994年日本再次改革，實行小選區(qū)和比例代表選區(qū)并行的選舉制度，全國300個小選區(qū)每個選區(qū)只選舉1名眾議員;同時全國11個大選區(qū)以比例代表制方式，選民只對某一政黨投票而不對個人投票，選舉產(chǎn)生其余的眾議員。而參議院選舉的制度則相對固定，實行全國比例代表選區(qū)和地方中選區(qū)制度并立的選舉制度，即100名參議員在全國范圍內(nèi)通過比例代表制選舉方式產(chǎn)生，其余的名額分配到各都道府縣按中選舉區(qū)制度選舉產(chǎn)生。統(tǒng)一地方選舉則主要采取相對多數(shù)代表制，即每個選民只能給一名候選人投一次票，按照得票數(shù)量排序，獲得選票最多的候選人當選，地方行政長官與地方議會議員的選舉方式相同但各自分別進行。

總的來看日本戰(zhàn)后選舉制度中參議院和統(tǒng)一地方選舉制度較為穩(wěn)定，由于眾議院選舉制度的幾經(jīng)變化以及眾議院所掌握的關(guān)鍵權(quán)力，對日本政黨法治體系建設(shè)產(chǎn)生明顯推動作用的主要是眾議院選舉制度。歸納起來體現(xiàn)在兩個方面：一是促進了《政治資金規(guī)正法》《政黨助成法》等規(guī)范政黨資金運作法律體系的形成?！墩钨Y金規(guī)正法》頒布于昭和二十七年（1948年），目的就是著眼于從法律層面規(guī)范解決早期大選區(qū)和中選區(qū)制度施行期間的政黨資金腐敗問題。小選區(qū)制和比例代表選區(qū)制施行后，雖然一定程度上遏制了政黨內(nèi)部派閥斗爭和個人的政治資金腐敗問題，但政黨為了贏得選舉對于資金的需求更為迫切，而企業(yè)、財團對大黨的資金支持則更為集中，滋生腐敗的溫床并沒有從根本上得以鏟除。同時，也有鑒于大選區(qū)和中選區(qū)制時期的歷史教訓，除了對《政治資金規(guī)正法》進行修訂外，日本于平成六年（1994年）也即施行小選區(qū)和比例代表選區(qū)并行制度改革的當年頒布了《政黨助成法》，以國家財政補貼的形式為政黨活動提供資助，并以此為契機對政黨資金的申報監(jiān)督從法律層面上予以規(guī)范。平成二十六年（2014年）完成對《政治資金規(guī)正法》的最終修訂。二是進一步推動了各政黨對黨內(nèi)法規(guī)體系的修訂。有鑒于小選區(qū)和比例代表選區(qū)并行制度改革后，無論大黨還是小黨都需要加強黨內(nèi)的團結(jié)、減少內(nèi)耗，集中力量共同一致對外贏得選舉的新形勢新要求，各政黨都以黨內(nèi)法規(guī)的形式強調(diào)了黨內(nèi)的團結(jié)統(tǒng)一，相關(guān)政黨黨內(nèi)法規(guī)的條款如前文所述，此處不再列舉。特別是自由民主黨還于2017年3月5日通過黨章修正決議案，將黨總裁任期從“連任不得超過兩屆（每屆任期三年）”延長為“連任不得超過三屆”^[13]，這就使得自由民主黨總裁的任期達到了歷史之最。這些措施都有利于集中黨內(nèi)力量，形成一個穩(wěn)定的核心，舉全黨之力在當前的選舉制度中贏得主動。

（三）立足于日本一強多弱政黨格局的特點

日本政黨格局從戰(zhàn)后以來形成了自由民主黨一黨獨大，其他各政黨長期共存的格局特點。1955年以來，日本政黨政治形成了所謂“五五體制”，以“多黨制為法理基礎(chǔ)而以自由民主黨一黨執(zhí)政為實踐結(jié)果”^[14]31。這一體制一直持續(xù)到1993年，自由民主黨首次在大選中落敗淪為在野黨，日本新黨、新生黨、社會黨紛紛上臺組閣，直到1996年自由民主黨才重新奪回政權(quán)。在2009年8月舉行的眾議院選舉中，自由民主黨再次落敗，民主黨上臺組閣，民主黨政權(quán)一直持續(xù)到2012年12月，安倍晉三第二次出任首相，自由民主黨才終于再次鞏固了執(zhí)政地位。民主黨下臺后于2016年與維新黨合并改名為民進黨，繼續(xù)作為第一大在野黨存在。2017年民進黨前代理黨首枝野幸男帶領(lǐng)黨內(nèi)不愿意與東京都知事小池百合子創(chuàng)立的希望之黨大部分成員合并的中左勢力脫黨，建立了立憲民主黨。盡管成為了第一大在野黨，但造成了黨的分裂，削弱了黨的力量，使其無法再能與自由民主黨抗衡。2018年4月民進黨自由派與希望之黨大部分成員合并成立國民民主黨，2019年4月國民民主黨又與小澤一郎的自由黨合并成為第二大在野黨，而希望之黨中不愿意加入國民民主黨的成員繼續(xù)留在黨內(nèi)。2020年9月10日，立憲民主黨和國民民主黨實現(xiàn)了“分久必合”，除少部分不贊同立憲民主黨護憲主張的國民民主黨黨員繼續(xù)以國民民主黨名義開展活動外，立憲民主黨通過此次合并實力倍增，在國會議席數(shù)實現(xiàn)了跨越式增長。此外，日本共產(chǎn)黨、日本維新會、社會民主黨雖然一直無緣問鼎執(zhí)政，但多年來依然成為日本政黨格局中的重要政黨力量，并且在統(tǒng)一地方選舉中均有各自的影響力。

按照巴黎大學教授迪維爾熱（Duverger）的著作《政黨：在現(xiàn)代國家中的組織與行為（Political Parties： Their Organization and Activity in the Modern State）》中就選舉制度與政黨制度之間的關(guān)系提出的著名的“迪維爾熱定律”，相對多數(shù)選舉易導致兩黨制，比例代表選舉易導致多黨制^[15]45，日本采取小選區(qū)和比例代表選區(qū)并行的選舉制度既保證了自由民主黨的超強地位和前執(zhí)政黨民主黨的第一大在野黨地位，同時也保證了其他各政黨的生存與發(fā)展空間，從而形成了日本一強多弱的政黨格局。而日本政黨法治體系也是建立在這一政黨格局的基礎(chǔ)之上，并且從某種意義上來說也有利于維持這一政黨格局。首先，有關(guān)議會選舉及相關(guān)外圍法律體系對選舉制度的法律規(guī)范無疑與日本現(xiàn)有政黨格局是相輔相成的關(guān)系，前文已有闡釋此處不再贅述。其次，規(guī)范政黨活動的國家法律體系既有利于維護大黨優(yōu)勢也給予小黨以發(fā)展空間。比如《政黨助成法》以國會議員席位為標準來確定政黨補助金的金額，無異于進一步助推了自由民主黨一黨獨大的“馬太效應(yīng)”，但同時也給予了擁有一定數(shù)量議席的在野黨以資助和希望，并沒有完全扼殺其生存發(fā)展空間^①。同時，作為長期執(zhí)政的第一大黨自由民主黨和經(jīng)過多次分化又合并的立憲民主黨為了適應(yīng)執(zhí)政需要和加強黨內(nèi)力量整合需要，兩黨的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)都更為完善和細致;而日本共產(chǎn)黨等其他小型政黨的黨內(nèi)法規(guī)體系則體現(xiàn)了“短小精悍”特點，既集中突出了本黨的特質(zhì)又易于宣傳，有利于開展議會選舉斗爭，制衡獨大的執(zhí)政黨。

四、對中國政黨法治建設(shè)的啟示與思考

中共十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)：“堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！彼^“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”。中國的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，共產(chǎn)黨與民主黨派之間的關(guān)系并非執(zhí)政黨與在野黨的關(guān)系，而是通力合作的親密友黨。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是經(jīng)過革命戰(zhàn)爭奪取政權(quán)而自動形成的，建國后通過《中華人民共和國憲法》賦予的。因此，中國推進政黨法治建設(shè)，執(zhí)政黨和參政黨都是主體，但中國共產(chǎn)黨在其中必然扮演的是“核心力量”和“關(guān)鍵場域”^[16]的作用，與日本政黨法治建設(shè)處于完全不同的國情和背景之中。但政黨法治建設(shè)既要遵循各國的個性規(guī)律，也必然有其共性規(guī)律。日本作為與中國文化相近的東亞國家，在政黨法治建設(shè)方面的經(jīng)驗對于中國依然具有一定的參考和啟示價值。

（一）完善規(guī)范政黨活動的國家法律體系

以國家憲法、法律來規(guī)范政黨活動（包括執(zhí)政與非執(zhí)政的其他活動）是政黨法治的重要方面。日本規(guī)范政黨活動的國家法律體系在“橄欖狀”體系結(jié)構(gòu)起到對上承載國家憲法的基礎(chǔ)指導地位，對下承接各政黨黨內(nèi)法規(guī)制度的作用，既包括議會與選舉相關(guān)的外圍法律體系也包括直接規(guī)范政黨活動的法律體系，形成了“橄欖”中部的“扁平化”對接機制。應(yīng)該說，中國在人民代表大會相關(guān)選舉法律體系方面的建設(shè)還是比較完善的，但在直接規(guī)范政黨活動的法律體系建設(shè)方面則相對較弱。

中國的政黨制度基礎(chǔ)既然是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨合作，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政活動和民主黨派的參政活動如何通過完善有針對性的法律體系來進一步規(guī)范就成為政黨法治建設(shè)的一個重要課題。關(guān)于全國人大是否需要制訂一部《政黨法》已成為當前學界爭論的一個熱點問題^[17]。即便在制訂一部總體性規(guī)范政黨活動的法律方面尚待商榷，那么從政黨活動的具體領(lǐng)域入手進行立法規(guī)范不失為一個更務(wù)實和可行的突破口。比如在資金規(guī)范方面，既然黨的工作已經(jīng)融入到國家政權(quán)建設(shè)的方方面面，那么中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政活動和黨的工作就必然要拓展經(jīng)費來源，而無法僅僅依賴于黨費和黨內(nèi)事業(yè)性收入。事實上，中國政府財政收入中將中國共產(chǎn)黨各級黨組織的工作和活動經(jīng)費納入預算進行列支一直是通用做法，但從政黨法治建設(shè)的角度來看，這一做法缺乏具體的法律依據(jù)支撐和法律條文規(guī)范。同時，各民主黨派作為參政黨，其參政活動的經(jīng)費也不應(yīng)僅局限于本黨內(nèi)部經(jīng)費，也應(yīng)得到國家財政的支持，然而同樣缺乏相應(yīng)的國家法律對如何使用財政資金支持民主黨派的參政活動進行規(guī)范。從日本運用《政黨助成法》來規(guī)范國家財政資金用于補助政黨活動的經(jīng)驗來看，制訂一部專門法律，建立完善從申報、審批到使用、公開、監(jiān)督等各個程序環(huán)節(jié)的制度，既有利于政黨活動與國家法律層面的銜接，也有利于夯實政黨資金運轉(zhuǎn)的法理基礎(chǔ)，為中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)依法執(zhí)政、各民主黨派實現(xiàn)依法參政提供更為有力的法治保障。

（二）提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學化水平

中共十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進入了一個突飛猛進的時期。2013年以來，中共中央連續(xù)發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的兩個五年規(guī)劃綱要（2013-2017）（2018-2022）。2017年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出：“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。^[18]”中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量當屬世界之最，形成了黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等一系列系統(tǒng)化的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。依法治國的前提首先是要依規(guī)治黨，但在大力健全完善中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的過程中要尤其注重提升科學化水平。

1. 要注重關(guān)鍵環(huán)節(jié)“精準”立法。黨內(nèi)法規(guī)制度在精不在多。日本共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)只有《綱領(lǐng)》和《規(guī)約》兩部，然而其中對于黨的主張政策、黨員權(quán)利義務(wù)、黨的組織體系及運轉(zhuǎn)機制、資金來源、議員黨團活動及紀律監(jiān)督等各方面內(nèi)容條款一體融入其中，將日本共產(chǎn)黨打造成為日本政壇上一支不可小覷的獨特政治力量;自由民主黨和立憲民主黨的黨內(nèi)法規(guī)相較而言更為豐富和完善，但其獨到之處則在于注重在黨的工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)“精準”立法。因此，借鑒日本政黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗，必須首先把握好中國共產(chǎn)黨黨的各項工作和活動的關(guān)鍵節(jié)點，梳理層次，進行有針對性的“立法”，避免黨內(nèi)法規(guī)制度制訂過于冗雜、面面俱到。黨內(nèi)法規(guī)制度條文的敘述應(yīng)當切中要害，精煉得當，避免過多的“穿靴戴帽”。

2. 黨內(nèi)法規(guī)必須堅持黨的核心價值和組織原則。黨內(nèi)法規(guī)制度的修訂應(yīng)當與時俱進，體現(xiàn)包容性，但本黨的核心價值和組織原則必須毫不動搖地堅持，并且要通過黨內(nèi)法規(guī)制度進一步規(guī)范。正如前文所述，日本自由民主黨、共產(chǎn)黨和立憲民主黨雖然都盡可能強調(diào)本黨代表日本國民，但依舊通過綱領(lǐng)、規(guī)約等黨內(nèi)法規(guī)制度堅持其核心理念，如自由民主黨堅守基本人權(quán)與民主主義，要求黨員“必須認同黨的目標，忠實履行黨章規(guī)定的義務(wù)”并且“遵守黨的理念、綱領(lǐng)、政策以及黨章，在各級選舉中支持黨決定的候選人，積極參加黨的活動，繳納黨費”^[7];共產(chǎn)黨堅持是“日本勞動者階級的黨”，堅持“黨的決定，采取民主討論，少數(shù)服從多數(shù)”“決定的事項全體一起執(zhí)行，行動的統(tǒng)一性是公黨的責任”^[9];立憲民主黨堅持“尊重和支持‘自由和‘多樣性，創(chuàng)造一個以人類為基礎(chǔ)的‘共生社會，以‘國際協(xié)調(diào)為目標，履行‘對未來的責任”等基本理念，并針對普通黨員、公職黨員違反政治倫理以及危害到黨內(nèi)管理三種情況制訂了嚴厲的問責措施^[8]。這說明即便是在議會多黨制國家，除了要擴大代表性和基礎(chǔ)外，政黨必須堅持其核心價值和組織原則，才能夠保持其核心競爭力。中國共產(chǎn)黨是按照馬克思主義建黨原則建立的無產(chǎn)階級政黨，各民主黨派也誕生于中國的獨特政治土壤，切不可盲目照搬某些歐美國家政黨為了單純贏得選舉、迎合大眾而丟掉核心意識形態(tài)和組織紀律性的做法，在完善黨內(nèi)法規(guī)制度方面務(wù)必要堅持本黨的核心價值和組織原則。

（三）加強政黨法治教育

政黨法治建設(shè)的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行的關(guān)鍵在于人，因此加強對黨員干部的政黨法治教育，培養(yǎng)強化政黨法治意識就成為重中之重。正如前文所述，日本代表性政黨不僅注重黨內(nèi)法規(guī)層面的完善工作，也將政黨法治教育經(jīng)?；贫然?，充分發(fā)揮黨報黨刊、黨校以及各級黨組織的學習活動載體，加強對黨員干部及黨外人士的政黨法治教育?？陀^地講，中國與日本在政黨法治建設(shè)的教育和實踐層面是存在一定差距的。長期以來中國普遍缺乏政黨法治的觀念，無論是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)還是各民主黨派和社會各界，對政黨政治形成了“人治”的路徑依賴。盡管十八大以來中共中央高度重視和大力推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，但一些黨員干部依然沒有轉(zhuǎn)變觀念，法治意識、程序意識、規(guī)則意識缺失，導致很多違反黨紀國法的案件，政黨法治教育的不足是非常重要的原因，這也源于整個中國社會的法治信仰缺失，是亟待解決的一個問題。

中國共產(chǎn)黨在全國建立了一套完整的干部教育培訓工作機制，包括各級黨校（行政學院）、社會主義學院以及各級學習型黨組織建設(shè)機制，并且相較于日本代表性政黨的黨校擁有更多的資源和更健全的工作機制，完全有能力依托這一優(yōu)勢把政黨法治教育提高到一個新的水平。政黨法治教育首先要從黨內(nèi)抓起，要依托各級黨校（行政學院）舉辦政黨法治專題輪訓，除了具體的黨章黨規(guī)等操作層面的專題課之外，還要注重開發(fā)政黨法治理論的專題課程，從理念層面進行灌輸，引導黨員干部轉(zhuǎn)變觀念，培養(yǎng)政黨法治意識。同時，政黨法治教育也要向黨外和全社會延伸，發(fā)揮黨內(nèi)教育的帶動作用，實現(xiàn)政黨法治教育向公職人員、黨外代表人士的全覆蓋;發(fā)揮社會主義學院作用，引導民主黨派和全社會共同筑牢政黨法治意識，加強參政黨法治建設(shè)，形成黨外監(jiān)督和社會監(jiān)督，營造良好的政黨法治化環(huán)境。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]

①國會眾議院465個席位中，2017年10月第48屆眾議院選舉后，截至2021年（令和3年）4月27日，自由民主黨占據(jù)278席、立憲民主黨占據(jù)114席、公明黨占據(jù)29席、共產(chǎn)黨占據(jù)12席、日本維新會占據(jù)11席、國民民主黨占據(jù)10席，另有無黨派10席、缺額1席;參議院248個席位中，2019年7月第25屆參議院選舉后，自由民主黨占據(jù)113席，立憲民主黨、國民民主黨、新綠風會、社會民主黨執(zhí)政聯(lián)盟占據(jù)61席，公明黨占據(jù)28席、日本維新會占據(jù)16席、共產(chǎn)黨占據(jù)13席、沖繩之風占據(jù)2席、令和新選組占據(jù)2席、碧水會占據(jù)2席、皆民黨占據(jù)2席，另有無黨派5席，缺額1席。具體數(shù)據(jù)詳見：『會派名及び會派別所屬議員數(shù)』、衆(zhòng)議院（http：//www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/html/statics/shiryo/kaiha_m.htm）;『會派別所屬議員數(shù)一覧』、參議院（https：//www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/giin/199/giinsu.htm）。

②“規(guī)約”一詞來源于日文漢字“規(guī)約（きやく）”的直譯，其中文涵義相當于“黨章”，以下各黨派規(guī)約均同此意。

①根據(jù)立憲民主黨《黨章》規(guī)定，該黨黨員分為政治黨員、合作黨員和合作伙伴三類，其相關(guān)手續(xù)、標準要求和黨費等規(guī)定也相應(yīng)有所不同，政治黨員最高、合作黨員次之、合作伙伴則最低。

①憲法修正案除外，必須得到參眾兩院同時多數(shù)通過才可生效。

②關(guān)于日本地方自治的文獻詳見：（日）礒崎初仁、（日）金井利之、（日）伊藤：《日本地方自治》（張青松譯），社科文獻出版社，2010年。

①日本共產(chǎn)黨是唯一一個不接受《政黨助成法》提供補助金的政黨，原因是日本共產(chǎn)黨認為將納稅人的錢用于資助政黨活動違背了公民政治信仰自由原則。

收稿日期：2021-06-22

基金項目：國家哲學社會科學研究規(guī)劃基金資助項目“新時代加快推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)研究”（18ADJ003）

作者簡介：張楊（1984-），男，四川西充人，博士研究生，中共北京市東城區(qū)委黨校教師，研究方向：國際關(guān)系，國家安全及政黨政治。