陳小華

一、問(wèn)題的提出

加強(qiáng)中國(guó)同老撾等國(guó)家之間跨境自然保護(hù)區(qū)生物多樣性的聯(lián)合保護(hù)是“一帶一路”倡議下新的發(fā)展使命。位于中國(guó)西南的西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，是我國(guó)最早建立的自然保護(hù)區(qū)之一，有勐臘、尚勇兩個(gè)保護(hù)區(qū)與老撾相連。從2003年西雙版納自然保護(hù)區(qū)與老撾北部南塔省農(nóng)林廳和楠木哈保護(hù)區(qū)展開交流合作以來(lái)，到2012年，中老兩國(guó)生物多樣性跨境保護(hù)工作上升到了一個(gè)新的臺(tái)階，建成了一條總長(zhǎng)約220千米、面積近20萬(wàn)公頃的“中老邊境生物多樣性保護(hù)走廊帶”。該廊道從生物多樣性保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、扶貧、社區(qū)能力建設(shè)、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、生物多樣性研究、宣傳和教育七個(gè)方面與東盟成員國(guó)老撾和緬甸等協(xié)同推進(jìn)。(1)陳 敏，涂道勇：《深化中國(guó)—東盟生物多樣性保護(hù)合作的思考》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2019年第5期。然而，聯(lián)合保護(hù)不斷遭遇雙方合作交流廣度深度不足、合作治理水平低、合作治理成效不足等困境；行政性的權(quán)力未能轉(zhuǎn)換成有效執(zhí)行的力量，以年會(huì)交流形式作為載體的政府間合作、以邊民培訓(xùn)交流為載體的非政府間協(xié)作未能引導(dǎo)兩國(guó)合作政策的完善及促進(jìn)合作法律法規(guī)的健全，需要采取措施將雙方的政治性權(quán)力轉(zhuǎn)換成共同參與、滿足多元主體訴求、有活力的協(xié)作治理能力。(2)社會(huì)治理的價(jià)值追求是充滿活力，這不僅是指多元主體在參與治理過(guò)程中充滿生機(jī)活力，而且也指治理主體的活力能夠讓社會(huì)治理的整個(gè)過(guò)程也充滿活力。通過(guò)社會(huì)治理達(dá)成公共利益的最大化，實(shí)現(xiàn)多個(gè)主體利益的交集和最大公約數(shù)，從而實(shí)現(xiàn)和滿足多個(gè)主體的利益訴求。參見盧思含《邊境地區(qū)的社會(huì)治理社會(huì)化：基于社會(huì)組織的主體行動(dòng)策略分析》，《思想戰(zhàn)線》2021年第4期。

2019年黨的十九屆四中全會(huì)指出，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要著力推進(jìn)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。共建“一帶一路”是我國(guó)對(duì)世界貢獻(xiàn)的國(guó)際公共產(chǎn)品。(3)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(輔導(dǎo)讀本)，北京：人民出版社，2019年，第365頁(yè)。在這樣的背景下，中老兩國(guó)開展邊境合作和交流迎來(lái)了機(jī)遇，為兩國(guó)跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)提供了有利的條件。但交流頻繁、往來(lái)貿(mào)易中不受約束的逐利行為也對(duì)邊境生物多樣性的保護(hù)造成了極大影響：兩國(guó)之間的邊境生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，生物多樣性銳減明顯，野生動(dòng)物的生存環(huán)境逐漸遭受人類的影響、適宜生存的范圍逐漸縮小、自由遷徙的通道受到破壞，野生動(dòng)物數(shù)量減少、種類單一、遷徙路線異常等問(wèn)題日益嚴(yán)重。就此有研究提出，在跨境合作中，存在一些地區(qū)和國(guó)家決策者對(duì)于生物多樣性保護(hù)意識(shí)淡薄，以及全球生物多樣性國(guó)際合作開展困難等問(wèn)題。(4)孟宏虎，高曉陽(yáng)：《“一帶一路”上的全球生物多樣性與保護(hù)》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》2019年第7期。中老兩國(guó)自建立跨境自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，雙方在協(xié)同治理跨境生物多樣性保護(hù)工作中合作的廣度和深度不足，合作治理水平低。有研究對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理體制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，認(rèn)為由中央有關(guān)部門和各級(jí)地方政府制定的規(guī)范，或過(guò)于抽象、原則，或顯得分散、零亂，尤其是一些規(guī)章、管理辦法、規(guī)劃綱要等，基本上是基于孤島式管理的理念制定的。(5)龍悅寧：《中、老、緬跨境自然保護(hù)區(qū)合作中的法律問(wèn)題》，《東南亞南亞研究》2017年第3期。缺乏相連互通的政策制定過(guò)程，上下級(jí)政府及同級(jí)政府部門間溝通不暢，對(duì)實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)跨境合作治理造成了一定的阻力。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)管理往往涉及多個(gè)部門的聯(lián)合治理，各級(jí)政府都有權(quán)力對(duì)自己管轄領(lǐng)域的自然保護(hù)區(qū)實(shí)行管理，參與主體多但協(xié)作困難。從老方來(lái)看，老撾自然保護(hù)區(qū)對(duì)于生物多樣性保護(hù)的法律法規(guī)體系正逐漸完善，但是，老撾自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居住著多個(gè)少數(shù)民族，這些少數(shù)民族主要依靠狩獵、開荒等傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式維持生計(jì)，根深蒂固的傳統(tǒng)思維難以改變。因此從總體上說(shuō)，雙方協(xié)同治理還遭遇了生態(tài)保護(hù)意識(shí)差異、語(yǔ)言交流障礙、高科技保護(hù)手段單一、聯(lián)合執(zhí)法困難的治理困境。

SFIC模型是應(yīng)用于協(xié)同治理的分析模型，其最初是由Ansell與Gash采用“連續(xù)近似分析法”分析了137個(gè)案例，提煉出了包含協(xié)同過(guò)程、制度設(shè)計(jì)、催化領(lǐng)導(dǎo)、起始條件這四個(gè)基本組成要素的權(quán)變模型，主要適用于復(fù)雜社會(huì)環(huán)境下，采用協(xié)同治理的有效策略，解決不同利益主體之間的沖突，從而更有效地配置社會(huì)資源。(6)Chris Ansell and Alison Gash，“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，no.4，2008,pp.543～571.SFIC模型的組成要素適用性較強(qiáng)，現(xiàn)廣泛應(yīng)用于我國(guó)的霧靄治理、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作等領(lǐng)域。在中老跨境自然保護(hù)區(qū)的生物多樣性保護(hù)管理工作中，單個(gè)國(guó)家是不能承擔(dān)起生物多樣性維護(hù)重任的，需要發(fā)揮不同國(guó)家主體之間的相互協(xié)同作用。在這一過(guò)程中，不僅要解決中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)協(xié)同治理的阻礙因素，同時(shí)需要與老撾進(jìn)行更深層次的交流互訪及協(xié)同治理，制訂規(guī)則、加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，才能達(dá)成自然保護(hù)區(qū)設(shè)立維護(hù)生物多樣性的本意，這從理論和實(shí)踐上滿足了SFIC模型的基本權(quán)變要素。但同時(shí)，將SFIC模型應(yīng)用于中老跨境生物多樣性協(xié)同治理中，尚處于初級(jí)利用階段，還需要利用該模型的基本組成要素，分析中老兩國(guó)生物多樣性跨境聯(lián)合保護(hù)困境的影響因素，從協(xié)同治理的角度提升跨境合作的廣度與深度，在跨境合作協(xié)同治理過(guò)程中依照雙方共同的規(guī)則實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的目標(biāo)，助力中老兩國(guó)健全并完善生物多樣性保護(hù)走廊帶的協(xié)同治理制度。

二、SFIC模型下的中老跨境生物多樣性聯(lián)合治理保護(hù)實(shí)踐

西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于中國(guó)西南的西雙版納傣族自治州境內(nèi)，是我國(guó)最早建立的自然保護(hù)區(qū)之一，有勐臘、尚勇兩個(gè)保護(hù)區(qū)與老撾相連。整個(gè)西雙版納自然保護(hù)區(qū)由云南西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局進(jìn)行管理，(7)1986年，西雙版納自然保護(hù)區(qū)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)升格為“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”，1987年經(jīng)云南省人民政府、國(guó)家林業(yè)部批準(zhǔn)成立西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，2016年，西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局更名為“云南西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局”。見西雙版納傣族自治州人民政府網(wǎng)站，https://www.xsbn.gov.cn/zrbhq/112818.news.detail.dhtml?news_id=1856389。下轄勐養(yǎng)管理所、曼稿管理所、尚勇管理所、勐侖管理所和勐臘管理所，根據(jù)保護(hù)區(qū)大小，每個(gè)管理所又設(shè)置了少則1個(gè)、多則3個(gè)的數(shù)量不等的共12個(gè)管理站，以細(xì)化管理，落實(shí)生物多樣性保護(hù)責(zé)任。

20世紀(jì)90年代，西雙版納傣族自治州先與老撾邊境省份開展森林防火合作、保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)，到了2003年，西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)首先與老撾南塔省農(nóng)林廳和楠木哈保護(hù)區(qū)進(jìn)行交流合作，并在之后每年都開展中老跨境聯(lián)合保護(hù)項(xiàng)目年會(huì)(見表1)，最近兩年因新冠疫情暫停。每一年持續(xù)開展的年會(huì)交流加強(qiáng)了保護(hù)區(qū)野生動(dòng)植物資源的保護(hù)，兩國(guó)之間的合作也逐漸上升到如何構(gòu)建、完善合作平臺(tái)的高度，實(shí)現(xiàn)了西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和緊密相連的老撾自然保護(hù)區(qū)內(nèi)之間保護(hù)行為的規(guī)范化與協(xié)同化。

表1 中老跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)交流年會(huì)概況節(jié)選(8)資料來(lái)源：根據(jù)調(diào)查資料整理自制。

續(xù)表1

在中老跨境自然保護(hù)區(qū)的協(xié)同治理過(guò)程中，一開始以地方政府、民間交往為主，以交流年會(huì)為切入點(diǎn)，在協(xié)同治理過(guò)程中采取自下而上的模式實(shí)踐了SFIC模型，完整地體現(xiàn)了起始條件、制度設(shè)計(jì)、催化領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同過(guò)程等SFIC模型的基本要素。第一，中老雙方在起始條件中，都有在自然保護(hù)區(qū)保護(hù)野生動(dòng)植物資源的基本意愿，也有長(zhǎng)期共同管控盜獵、打擊走私野生動(dòng)物的協(xié)同行為。第二，在制度層面設(shè)計(jì)了一定的協(xié)同治理規(guī)則，通過(guò)交流年會(huì)、共同巡護(hù)、資料共享、定期召開工作會(huì)等形式遏制了盜獵行為、嚴(yán)厲打擊了非法走私野生動(dòng)物制品的行為。第三，在共同協(xié)作治理中，中老政府之間的主導(dǎo)力量越來(lái)越強(qiáng)，投入的資源也明顯增加，成效也比較明顯。在整個(gè)協(xié)同治理過(guò)程中，中老兩國(guó)保護(hù)區(qū)內(nèi)外居住的居民，大多語(yǔ)言相通，有共同的利益訴求，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的野生動(dòng)植物資源都有樸素的生態(tài)保護(hù)意識(shí)；保護(hù)生物多樣性、維護(hù)人類賴以生存的環(huán)境，已經(jīng)成為中老兩國(guó)普遍遵循的價(jià)值觀，政府、民間組織、居民等共同做了大量的努力，共同建設(shè)、維護(hù)生物多樣性走廊帶，保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)豐富的野生動(dòng)植物資源。

西雙版納傣族自治州與老撾邊境省份在中老邊境分5段連線，建成了南起“中國(guó)尚勇—老撾南木哈”，北至“中國(guó)勐臘—老撾豐沙里”，地跨中國(guó)西雙版納、老撾北部三省(南塔省、烏多姆賽省、豐沙里省)的一條總長(zhǎng)約220千米、面積近20萬(wàn)公頃的“中老邊境生物多樣性走廊帶”，走廊帶的建成初步實(shí)現(xiàn)了中老邊境生物多樣性資源的有效保護(hù)，為“中老邊境綠色生態(tài)安全屏障”和“中老邊境生物多樣性走廊帶”建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為棲息于這個(gè)區(qū)域的跨境生物提供了一個(gè)安全暢通的遷徙走廊。

兩國(guó)之間持續(xù)的溝通交流為跨境聯(lián)合保護(hù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，在生物多樣性保護(hù)方面成效顯著，但從SFIC模型的角度來(lái)分析，兩國(guó)之間的聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理模式還有進(jìn)一步提升的空間。

(一)聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理初始條件相異

建立中老跨境自然保護(hù)區(qū)是跨境生物在自然狀態(tài)下自由遷徙、繁衍生息的重要舉措，跨境自然保護(hù)區(qū)的建立及相互協(xié)作是兩國(guó)生物多樣性保護(hù)工作的關(guān)鍵。但受制于兩國(guó)的管理體制、參與動(dòng)機(jī)與投入資源的差異，協(xié)同治理受到制約。首先是管理體制與機(jī)制上的差異，導(dǎo)致跨境聯(lián)合保護(hù)工作受到影響。中方保護(hù)區(qū)的管理主要由中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，地方具體執(zhí)行，與老方跨境合作接觸層級(jí)具有差異性。如圖1所示，自然保護(hù)區(qū)的管理受到管理所和縣級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，開展自然保護(hù)區(qū)的治理是一個(gè)多方利益協(xié)調(diào)的過(guò)程。而老方的行政體制架構(gòu)不同于中方，減少了市一級(jí)的管理層級(jí)，老方自然保護(hù)區(qū)管理主要受到中央和縣一級(jí)的推進(jìn)。從兩國(guó)之間歷年來(lái)的年會(huì)交流主體上可以看出，2017年，兩國(guó)交流上升到了兩國(guó)政府部門間合作，但中國(guó)的云南省農(nóng)林部門與老撾北部三省各農(nóng)林廳之間往往不是直接的合作主體，兩國(guó)的年會(huì)交流等合作主要基于西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局、西雙版納傣族自治州人民政府、景洪市政府等主體與老撾北部三省農(nóng)林廳、外事廳等主體開展合作，雙方所具有的行政職能與所能調(diào)動(dòng)的資源是不盡相同的。

圖1 西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理主體示意圖

其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及生物多樣性保護(hù)資金投入的不同。兩國(guó)自然保護(hù)區(qū)的資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款、環(huán)保資金支持、國(guó)家基建支持等，經(jīng)費(fèi)來(lái)源基本相同。但是根據(jù)兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，投入自然保護(hù)區(qū)的資金情況有所差異。在項(xiàng)目合作期間，雖然雙方各自努力向本國(guó)政府及國(guó)際組織尋求項(xiàng)目資金的支持，但資金支持力度的薄弱影響了項(xiàng)目的整體推進(jìn)。(9)王利繁，李澤君等：《中老跨邊境生物多樣性保護(hù)措施初探》，《林業(yè)調(diào)查規(guī)劃》2015年第2期。并且，老撾人均收入較低，邊境線一帶居民采取傳統(tǒng)的狩獵生產(chǎn)生活方式，導(dǎo)致資金的投入在很大程度上要用于彌補(bǔ)環(huán)境破壞造成的影響，難以發(fā)揮其應(yīng)有功能。

最后，參與動(dòng)機(jī)與合作沖突的影響。由于中老兩國(guó)邊境地區(qū)的居民在經(jīng)濟(jì)、文化方面的差異，導(dǎo)致保護(hù)野生動(dòng)植物資源的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)不同，參與跨境協(xié)同治理的意愿程度不一。比如，在西雙版納州勐臘縣的尚勇自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，少數(shù)民族聚居形成了規(guī)模不一的少數(shù)民族村寨，零星分布在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的邊境沿線；老撾距離保護(hù)區(qū)最近的距離上也有3個(gè)村寨，居住著老龍、老聽、老宋三個(gè)少數(shù)民族，翻過(guò)山就是中國(guó)的曼旦村等哈尼族村寨，這幾個(gè)村寨的居民在中老兩國(guó)未正式劃界前長(zhǎng)期走婚，很多居民都有親戚關(guān)系。兩國(guó)相鄰的村寨居民以前一直有靠山吃山的習(xí)慣，對(duì)森林資源等具有較強(qiáng)的依賴性。但隨著中方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，中方居民對(duì)于生物多樣性保護(hù)的認(rèn)可度較高，而老方部分居民還停留在解決溫飽的階段，保護(hù)意識(shí)相對(duì)淡薄。這就要求兩國(guó)之間的跨境合作要兼具協(xié)調(diào)兩國(guó)保護(hù)區(qū)居民不同的生產(chǎn)、生活方式，在保護(hù)中求生存、在發(fā)展中求共贏，才能實(shí)現(xiàn)聯(lián)合保護(hù)生物多樣性的目標(biāo)。

(二)聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理制度存在差異性

中老跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理制度的困境主要包括：協(xié)同治理成效考核、協(xié)同治理資金投入保障、兩國(guó)正式與非正式交流條件保障等缺乏政策依據(jù)及法律支持。兩國(guó)政府間對(duì)于生態(tài)保護(hù)的意識(shí)一致，同時(shí)配套有相應(yīng)的行政法律法規(guī)，但是兩國(guó)沒(méi)有具體的、有針對(duì)性的關(guān)于兩國(guó)跨境保護(hù)協(xié)同治理的法律制度。雙方的國(guó)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)法律體系均無(wú)法提供合適的自然保護(hù)區(qū)國(guó)際合作法律理念。(10)龍悅寧：《中、老、緬構(gòu)建跨境自然保護(hù)區(qū)國(guó)際合作中的法律問(wèn)題研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。在中老開展的聯(lián)合項(xiàng)目中，中老兩國(guó)簽訂了相應(yīng)的保護(hù)協(xié)定，但里面的條款和規(guī)定的法律效力不足以約束兩國(guó)之間的保護(hù)行為。

(三)聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理主體利益訴求不同

中老協(xié)同治理的主體主要是政府機(jī)構(gòu)及非政府力量，中央政府、地方政府及國(guó)際環(huán)境保護(hù)組織等非政府力量都扮演著重要的角色。但是，基于中老兩國(guó)的國(guó)家利益追求、國(guó)內(nèi)政府之間博弈困境、非政府參與碎片化等因素的影響，協(xié)同治理遭遇主體困境。首先，兩國(guó)治理主體利益訴求存在差異。2006年6月，中老兩國(guó)在景洪達(dá)成了兩國(guó)聯(lián)合保護(hù)協(xié)議，在項(xiàng)目實(shí)施規(guī)定的引導(dǎo)下，雙方在生物多樣性的保護(hù)上實(shí)現(xiàn)了多次互通互聯(lián)的有效合作，在已經(jīng)舉辦的13次中老聯(lián)合交流年會(huì)中，中方不同程度地在自然保護(hù)的設(shè)備、經(jīng)驗(yàn)的交流、技術(shù)的分享等方面給予老方幫助，尋求兩方緊密協(xié)作，以加強(qiáng)合作的信任基礎(chǔ)，體現(xiàn)了中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家間合作的誠(chéng)意。但是，兩國(guó)基于自己的利益需求，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)主要是各自外交政策中的國(guó)家利益保護(hù)。在此背景下，有選擇、有保留地進(jìn)行互通互聯(lián)合作，合作成效和保護(hù)工作的實(shí)際推進(jìn)程度有限。

其次，國(guó)內(nèi)政府部門之間合作治理困境。國(guó)家林草局、西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局等相關(guān)職能部門相互協(xié)作，在尚勇管理所成立了中老合作項(xiàng)目辦公室，但基于勐臘管理所、尚勇管理所等每個(gè)自然保護(hù)區(qū)相關(guān)部門資金投入與管理規(guī)范的不同，自然保護(hù)區(qū)之間的差異性比較明顯，治理水平參差不齊。同時(shí)，治理主體所能提供的條件與支持平臺(tái)不同，使得治理經(jīng)驗(yàn)不具備適用性與普適性，相互之間難以進(jìn)行有效的經(jīng)驗(yàn)交流與借鑒，例如，尚勇管理所有較為充足的資金來(lái)源以開展生物多樣性保護(hù)工作，也能提供大量先進(jìn)設(shè)備進(jìn)行工作，而資金來(lái)源較少的勐臘管理所，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)條件還是能力水平來(lái)說(shuō)，都不足以按尚勇管理所的模式開展治理行動(dòng)。

此外，對(duì)于老方來(lái)說(shuō)，更多要求的是中方提供資金支持、開展合作，也希望中方在巡查設(shè)備等硬件上予以更多的支援；而中方則希望和要求老方提供野生動(dòng)物種群遷徙等方面的一手資料，加強(qiáng)對(duì)于邊境地區(qū)盜獵、物種走私等非法行為的監(jiān)控。這種需求及意識(shí)方面的差異性也在一定程度上限制了兩國(guó)間的合作對(duì)接。

(四)聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理協(xié)同過(guò)程艱難

中老聯(lián)合保護(hù)協(xié)同過(guò)程遭遇的困境包括：面對(duì)面交流機(jī)制的不健全、協(xié)同治理中雙方的投入不均衡、協(xié)同過(guò)程中兩國(guó)的信息不對(duì)稱等。首先，中老跨境協(xié)同治理受到語(yǔ)言、地域等方面的影響。兩國(guó)協(xié)同治理中缺乏翻譯人才，導(dǎo)致兩國(guó)的溝通受阻。比如，2019年時(shí)，尚勇管理所曾引進(jìn)了一名老撾語(yǔ)翻譯人員，能應(yīng)付基本的項(xiàng)目交流的翻譯工作，但面對(duì)跨境合作繁雜的日常交流工作，一名老撾語(yǔ)翻譯是明顯不夠的。而隨著合作的深入，中國(guó)西雙版納與老撾三省也在不斷尋求構(gòu)建兩國(guó)之間溝通交流的平臺(tái)。為提高邊民保護(hù)意識(shí)，早在2007年3月，就在勐臘舉辦了中老邊境村寨邊民亞洲象及資源保護(hù)意識(shí)培訓(xùn)班等；并對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的日常巡護(hù)、監(jiān)測(cè)巡護(hù)、縱深武裝巡護(hù)、自然保護(hù)區(qū)林地保護(hù)管理、野生動(dòng)物肇事調(diào)查核損及賠付等管理措施開展過(guò)經(jīng)驗(yàn)交流。這些基本的工作都需要語(yǔ)言的互通，需要跨越國(guó)界，這些都導(dǎo)致了中老雙方面對(duì)面交流機(jī)制建立的困難。其次，在協(xié)同過(guò)程中，中老雙方投入不均衡。中老跨境聯(lián)合保護(hù)項(xiàng)目自始就特別關(guān)注項(xiàng)目工作人員的能力培訓(xùn)，主要由中方先后組織了紅外相機(jī)培訓(xùn)、GPS設(shè)備使用、GIS及地形圖運(yùn)用等技能培訓(xùn)，并在自然保護(hù)區(qū)中安裝了“森林眼”，為老方提供自然保護(hù)區(qū)保護(hù)設(shè)施等。老方由于經(jīng)費(fèi)有限，基本沒(méi)有這方面的投入。最后是信息不對(duì)稱。雙方的合作交流主要基于兩國(guó)地方政府及自然保護(hù)區(qū)管理部門之間的交流，國(guó)家層面的合作交流比較有限。在中老跨境聯(lián)合保護(hù)區(qū)域內(nèi)，世居少數(shù)民族之間聯(lián)系緊密，相互之間不斷開展著非正式的交流與溝通，但交流的信息局限在于自身利益相關(guān)的問(wèn)題上，對(duì)國(guó)家的利益需求缺乏較為敏感的認(rèn)知。

三、完善SFIC模型下中老跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)的框架要件

SFIC模型四要素的分析框架和中老跨境聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理具有較強(qiáng)的契合性，尤其是其中的制度設(shè)計(jì)分析過(guò)程，能較好地詮釋中國(guó)與老撾在管理體制與制度設(shè)計(jì)上的差異性，從而為分析兩國(guó)治理實(shí)踐提供論述基礎(chǔ)和分析思路。同時(shí)，在中國(guó)開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、繁榮發(fā)展固邊之際，需要通過(guò)進(jìn)一步拓展和修正SFIC模型，結(jié)合老撾第九個(gè)五年計(jì)劃中滿足環(huán)保要求、減少自然災(zāi)害的目標(biāo)，加強(qiáng)關(guān)于提升面對(duì)面對(duì)話、建立信任承諾、達(dá)成共識(shí)等在聯(lián)合治理模式中的效用分析，為加強(qiáng)聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理提供更全面和更科學(xué)的支撐。

(一)初始條件

跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)中治理的跨國(guó)界與跨部門協(xié)同性質(zhì)，使得單一國(guó)家與單一部門的治理難度增加，生物多樣性本身所具有的復(fù)雜性，催生了中老雙方的國(guó)家層面與政府部門之間合作的意愿?；趦蓢?guó)的國(guó)家體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生物多樣性保護(hù)意識(shí)的差異與不對(duì)稱，兩國(guó)之間協(xié)同治理遭遇了權(quán)力、體制、相互信任等方面的困境，這些影響因素共同形成了協(xié)同治理的初始條件。對(duì)于這些問(wèn)題的解決好壞在一定程度上推動(dòng)或阻礙著聯(lián)合保護(hù)的協(xié)同治理。

(二)制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)是聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理法治化、程序合法化的重要方面。首先，聯(lián)合保護(hù)制度的設(shè)計(jì)包括制度由誰(shuí)制定、誰(shuí)來(lái)參與的問(wèn)題，相應(yīng)的規(guī)定影響了聯(lián)合保護(hù)治理主體的準(zhǔn)入和參與程度。其次，制度設(shè)計(jì)包含規(guī)定協(xié)同過(guò)程中各行為主體的行為規(guī)范，中老雙方協(xié)同治理行為規(guī)范對(duì)聯(lián)合治理效益具有重要的影響作用。最后，制度設(shè)計(jì)必須明確協(xié)同過(guò)程的開放水平。只有制度的規(guī)范，才能保障協(xié)同過(guò)程的開放與包容，使中老雙方能在公開透明的制度環(huán)境下進(jìn)行協(xié)作。

(三)催化領(lǐng)導(dǎo)

在中老聯(lián)合保護(hù)中，地方政府及相關(guān)部門在協(xié)同治理中發(fā)揮著直接的推動(dòng)作用，但是面對(duì)跨國(guó)界協(xié)作，中央政府扮演著協(xié)作的關(guān)鍵角色。在中老兩國(guó)協(xié)同治理中，有效的領(lǐng)導(dǎo)力應(yīng)該包含：一是有力指導(dǎo)西雙版納自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)地方政府開展生物多樣性保護(hù)工作，同時(shí)發(fā)揮中央政府在協(xié)同治理中的廣泛作用和影響，踐行中老命運(yùn)共同體的建設(shè)。二是對(duì)地方政府開展跨境多樣性聯(lián)合保護(hù)進(jìn)行宏觀調(diào)控，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在自然保護(hù)區(qū)聯(lián)合治理方面創(chuàng)新保護(hù)機(jī)制、賦予地方政府更多的環(huán)境保護(hù)自主權(quán)，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新管理體制、整合資源，從而“激發(fā)基層一線干部干事創(chuàng)業(yè)的自主性，賦予他們與職權(quán)相匹配的自由裁量權(quán)，讓他們?cè)谝痪€治理中愿干事、能干事、敢干事”。(11)田先紅：《適應(yīng)性治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的體制彈性與機(jī)制創(chuàng)新》，《思想戰(zhàn)線》2021年第4期。

(四)協(xié)同過(guò)程

中老兩國(guó)協(xié)同治理是一個(gè)基于面對(duì)面的對(duì)話、基于相互之間的信任與交流、基于相互之間的承諾而開展協(xié)同的過(guò)程。面對(duì)面的交流是協(xié)同治理的起始條件，有效充分的溝通是協(xié)同治理的開端，隨著生物多樣性復(fù)雜治理事務(wù)的不斷增加，中老雙方需要開始新一輪的協(xié)同治理過(guò)程，以此形成完整的治理循環(huán)過(guò)程；在協(xié)同治理過(guò)程中，中老雙方要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的順暢性則需要建立相互之間的信任基礎(chǔ)；而為了協(xié)同治理效果的保障，雙方在不知道面臨怎樣的最終結(jié)果時(shí)，需要達(dá)成彼此之間的承諾，以對(duì)不理想結(jié)果的解決措施達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)。

四、拓展SFIC模型內(nèi)涵、提升聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理水平的路徑

中老聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理困境反映出單一國(guó)家治理的困境，單憑某一區(qū)域內(nèi)政府自身的力量無(wú)法完成，(12)劉 柯：《論環(huán)境治理中區(qū)域行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)》，《理論與改革》2019年第3期。對(duì)此，要加強(qiáng)兩國(guó)之間合作的協(xié)同性，利用中老雙方合作初始條件的有利部分創(chuàng)造條件，規(guī)避不利因素；加強(qiáng)中老雙方協(xié)同治理的催化領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮治理主體的能動(dòng)性；加強(qiáng)制度保障，為協(xié)同治理提供政策依據(jù)和法律支持，并完善協(xié)同過(guò)程，以解決中老協(xié)同治理推進(jìn)過(guò)程中的困境。

(一)夯實(shí)中老跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)協(xié)同基礎(chǔ)

“一帶一路”倡議的提出為中老協(xié)同治理提供了良好的初始條件，但兩國(guó)在管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、參與動(dòng)機(jī)等方面的不同，在很大程度上構(gòu)成了兩國(guó)合作交流的基礎(chǔ)性障礙。因此，首先要降低國(guó)家體制與管理體制的差異性對(duì)協(xié)同治理的影響。雙方要在確認(rèn)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立跨境自然保護(hù)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和管理、執(zhí)法隊(duì)伍，形成統(tǒng)一的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法主體。(13)龍悅寧：《中、老、緬跨境自然保護(hù)區(qū)合作中的法律問(wèn)題》，《東南亞南亞研究》2017年第3期。其次，加強(qiáng)兩國(guó)在協(xié)同治理中的資金投入，支持相關(guān)科研機(jī)構(gòu)對(duì)生物多樣性的生物性質(zhì)檢測(cè)，增加專業(yè)性技術(shù)設(shè)備資金投入。最后，增強(qiáng)國(guó)家管理的服務(wù)性，以調(diào)動(dòng)中老兩國(guó)之間的充分合作的意愿。合作項(xiàng)目的開展，通常需要跨越邊境線進(jìn)行交流，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)跨境管護(hù)工作往往涉及多個(gè)部門與多級(jí)政府，繁雜的出入境辦理手續(xù)、經(jīng)費(fèi)報(bào)賬等程序，在很大程度上打擊了地方進(jìn)行跨國(guó)交流的積極性，為此，要加強(qiáng)兩國(guó)相關(guān)規(guī)定規(guī)范的服務(wù)性特點(diǎn)，調(diào)動(dòng)兩國(guó)之間跨境交流的積極性。

(二)發(fā)揮中老跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理相關(guān)主體領(lǐng)導(dǎo)作用

中老雙方的政府機(jī)構(gòu)，以及非政府主體共同在協(xié)同治理中發(fā)揮著各自的作用。具體來(lái)說(shuō)，首先在跨境治理中，要發(fā)揮中央政府在保障地方政府職能履行、協(xié)調(diào)治理資源的作用，推動(dòng)兩國(guó)政府各部門之間的相互協(xié)同。政府相關(guān)職能部門的協(xié)同主要體現(xiàn)在治理自然保護(hù)區(qū)內(nèi)易對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞的行為：一方面，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的少數(shù)民族傳統(tǒng)世居村寨無(wú)法整村搬遷的情況下，管護(hù)所、護(hù)林站等要連同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等治理主體對(duì)居民盜獵、種植大量經(jīng)濟(jì)作物等可能破壞生物多樣性的行為進(jìn)行共同治理；另一方面，涉及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)正在修建的高速公路和鐵路等建筑設(shè)施，管護(hù)所要與相關(guān)政府部門、承建的施工單位等協(xié)商施工的規(guī)劃、建筑施工時(shí)間等事項(xiàng)。其次，加強(qiáng)政府相關(guān)職能部門與非政府主體跨境聯(lián)合保護(hù)的協(xié)作程度。比如，尚勇自然保護(hù)區(qū)隸屬于西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局和勐臘縣人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)有職工29人?！澳壳?，勐臘縣有護(hù)林員13個(gè)，其中有兩個(gè)專職護(hù)林員，每人月純收入2 100元，其余為兼職護(hù)林員，每人月收入為800元?！?14)資料來(lái)源：對(duì)西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)勐臘管護(hù)所護(hù)林員YC的訪談，2019年7月17日?？梢钥闯觯瑓⑴c基層治理的主體人員少，資源與力量薄弱，需要借助相關(guān)主體之間的協(xié)作力量，加強(qiáng)投入，共同形成治理合力。最后，發(fā)揮各管理主體協(xié)同的作用。例如：在安裝“森林眼”等監(jiān)測(cè)設(shè)備后，除了自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局與老方溝通之外，也需要中方的外事與國(guó)家安全部門同老方主動(dòng)溝通、打消老方的疑慮，將主要精力投入到兩國(guó)相關(guān)技術(shù)部門定期開展自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的動(dòng)植物的檢測(cè)和識(shí)別工作中。

(三)創(chuàng)新中老跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)

首先，健全中老兩國(guó)跨境協(xié)同治理的法律法規(guī)，明晰兩國(guó)參與多樣性聯(lián)合保護(hù)的內(nèi)容和條款，為協(xié)同治理提供相互信任和保障的法律基礎(chǔ)。其次，完善政府政策執(zhí)行法規(guī)制度。在我國(guó)現(xiàn)行的保護(hù)體系下，條塊分割制約了政策的執(zhí)行效果，迫切需要提高生物多樣性整體性治理的行政執(zhí)行力，加強(qiáng)行政法規(guī)的制定及協(xié)調(diào)，發(fā)揮行政執(zhí)法的約束作用，為治理主體提供有序、有效的法治環(huán)境。相應(yīng)地，老方政府也要完善行政法規(guī)，轉(zhuǎn)化政府行政性權(quán)力為執(zhí)行力，發(fā)揮職能作用。最后，雙方管理部門應(yīng)把合作推入國(guó)家管理層面，重點(diǎn)推進(jìn)生物多樣性廊道和跨境自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，并協(xié)同湄公河國(guó)家制定生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)瀾湄流域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)力度。(15)盧光盛，吳波汛：《人類命運(yùn)共同體視角下的“清潔美麗世界”構(gòu)建——兼論“瀾湄環(huán)境共同體”建設(shè)》，《國(guó)際展望》2019年第2期。同時(shí)，突破傳統(tǒng)司法管理的界限、創(chuàng)新流域司法協(xié)同治理(16)周 迪：《司法的流域性——兼論我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法協(xié)同治理》，《中國(guó)環(huán)境管理》2021年第3期。意識(shí)，完善并健全中老雙方自然保護(hù)區(qū)的司法協(xié)同治理模式，共同應(yīng)對(duì)保護(hù)區(qū)盜獵、走私、盜采野生動(dòng)植物基因的行為。

(四)實(shí)現(xiàn)中老跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)協(xié)同過(guò)程有效性

首先，健全面對(duì)面交流機(jī)制，積極展開年會(huì)交流互動(dòng)工作，深化合作。完善用人機(jī)制，不唯學(xué)歷地引進(jìn)精通兩國(guó)語(yǔ)言的翻譯交流人才，加強(qiáng)國(guó)家層面的交流，同時(shí)引導(dǎo)跨境自然保護(hù)區(qū)邊境世居民族參與治理，發(fā)揮跨境民族語(yǔ)言互通、風(fēng)俗習(xí)慣相近的優(yōu)勢(shì)。其次，平衡中老雙方協(xié)同治理的投入，充實(shí)中老跨境聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理的內(nèi)容?！艾F(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念已經(jīng)不光是我們國(guó)家的，而應(yīng)該是全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！?17)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《國(guó)新辦舉行科技支撐“一帶一路”建設(shè)成果情況發(fā)布會(huì)》，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/40268/index.htm。要在生物多樣性保護(hù)中尋求資金、組織、技術(shù)和人才等多方面的支持。從國(guó)家、區(qū)域?qū)用嫒轿粻?zhēng)取項(xiàng)目資金支持，繼續(xù)開展跨境亞洲象及其他關(guān)鍵物種的調(diào)查和保護(hù)工作、開展聯(lián)合巡護(hù)和標(biāo)樁立界工作、加強(qiáng)聯(lián)合保護(hù)項(xiàng)目區(qū)邊民及工作人員的交流與能力培訓(xùn)、加強(qiáng)跨境聯(lián)合保護(hù)宣傳。最后，利用多元的協(xié)作治理方式，減少信息不對(duì)稱。加強(qiáng)中老雙方對(duì)彼此保護(hù)區(qū)域和監(jiān)測(cè)巡護(hù)工作的了解，提升雙方項(xiàng)目工作人員對(duì)彼此管理經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的相互學(xué)習(xí)，加強(qiáng)中老雙方的自然保護(hù)區(qū)巡查經(jīng)驗(yàn)交流。西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)主體在開展管護(hù)工作的過(guò)程中，不僅需要開展正式的專業(yè)技術(shù)管護(hù)工作，同時(shí)也需要開展非正式的、與自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的村民及相關(guān)主體的溝通交流，這在治理環(huán)節(jié)起著至關(guān)重要的作用。政府一直扮演著治理事務(wù)直接利益關(guān)系者的角色，從老方來(lái)看，在處理一些與少數(shù)民族相關(guān)的問(wèn)題上，效果不及非政府組織和當(dāng)?shù)乜缇尘用裰g交流溝通的成效。并且，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，一些社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)關(guān)系在一定程度上已經(jīng)超出了具體執(zhí)行的政府人員的認(rèn)知范圍和能力，借助于多重主體協(xié)作對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行處理，能較好地達(dá)到生物多樣性保護(hù)的目標(biāo)。

五、余 論

生物多樣性保護(hù)是建立在協(xié)同治理的系統(tǒng)工程之上的，生態(tài)系統(tǒng)之間是循環(huán)的、相聯(lián)系的，“一帶一路”倡議的大背景為中老聯(lián)合保護(hù)協(xié)同治理提供了堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)，在協(xié)同治理過(guò)程要繼續(xù)完善和修正SFIC模型，并以此為重要分析視角，夯實(shí)中老兩國(guó)政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)跨境聯(lián)合保護(hù)的基礎(chǔ)，保障中老兩國(guó)之間有效的溝通交流，共同克服語(yǔ)言、地域、制度、合作基礎(chǔ)等因素的影響，破解中老兩國(guó)協(xié)同治理面臨的主體困境、制度困境、協(xié)同過(guò)程困境，完善中老跨境協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，從國(guó)家層面上重視跨境聯(lián)合保護(hù)生物多樣性工作的重要性，調(diào)動(dòng)相關(guān)主體的參與積極性，通過(guò)專業(yè)、技術(shù)、資源等多方面的合作，從一個(gè)整體的視角出發(fā)，提升中老跨境國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的系統(tǒng)治理水平，從而維持和改善區(qū)域內(nèi)的生物多樣性環(huán)境。這對(duì)于提升區(qū)域性的跨域環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理能力，“加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)、推進(jìn)全球環(huán)境治理、共建萬(wàn)物和諧的美麗世界”(18)《習(xí)近平在聯(lián)合國(guó)生物多樣性峰會(huì)上發(fā)表重要講話》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/30/content_5548766.htm,2021年2月20日。具有重要意義。

致 謝：感謝何瓦特、熊梅等團(tuán)隊(duì)成員為本文貢獻(xiàn)的智慧，以及在資料整理、編寫過(guò)程中的辛勤工作。