王敬堯，王承禹

一、引 子

中國(guó)是水旱災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家。公元前206年到1949年的2 155年間，我國(guó)共計(jì)出現(xiàn)了1 029次較大水災(zāi)，1 056次較大旱災(zāi)，平均幾乎每年出現(xiàn)一次較大的旱災(zāi)或水災(zāi)。(1)朱爾明，趙廣和：《中國(guó)水利發(fā)展戰(zhàn)略研究》，北京：中國(guó)水利水電出版社，2002年，第16頁(yè)。自然災(zāi)害影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，進(jìn)而關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。因此，治水問(wèn)題一直受到歷代統(tǒng)治者的關(guān)注。一般認(rèn)為，傳統(tǒng)國(guó)家的社會(huì)控制能力和財(cái)政吸納能力較強(qiáng)，公共服務(wù)能力較弱，鄉(xiāng)村社會(huì)所需的教育、救災(zāi)及扶貧等公共服務(wù)和公共物品多是由基層社會(huì)自己承擔(dān)。在各種公共物品和公共服務(wù)中，治水問(wèn)題稍顯不同：遠(yuǎn)古時(shí)期部落聯(lián)盟首領(lǐng)就已經(jīng)執(zhí)行治水的公共職能，歷代政府多專設(shè)治水機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人，如司空、水部郎中和員外郎等。

但傳統(tǒng)時(shí)期政府的治水能力有限，日常治水多依靠基層社會(huì)的自組織。1949年以后，黨和國(guó)家的治水能力不斷增強(qiáng)，既重視大江大河的治理，也重視農(nóng)田水利的治理。農(nóng)田水利具有系統(tǒng)性，主要有蓄水工程(包括水庫(kù)、堰塘)、引水工程(包括有壩引水、無(wú)壩引水)、提水工程(即泵站工程)和機(jī)井。黨領(lǐng)導(dǎo)民眾在農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域取得了巨大的成績(jī)，改革開(kāi)放前的30年間，全國(guó)興建了8.6萬(wàn)座水庫(kù)，5 200多處667公頃以上灌區(qū)，5 000萬(wàn)千瓦機(jī)電排灌動(dòng)力，220萬(wàn)眼機(jī)井，1 900萬(wàn)千瓦全國(guó)水電裝機(jī)。(2)羅興佐：《論新中國(guó)農(nóng)田水利政策的變遷》，《探索與爭(zhēng)鳴》2011年第8期。2011年中央一號(hào)文件將農(nóng)田水利建設(shè)置于糧食安全的戰(zhàn)略高度，之后黨和國(guó)家開(kāi)啟了更為有力的農(nóng)田水利建設(shè)部署。2014年，我國(guó)的小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)總計(jì)覆蓋了全國(guó)1 882個(gè)縣，產(chǎn)糧大縣和農(nóng)業(yè)大縣基本被覆蓋。2021年中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出，“到2025年全部完成現(xiàn)有病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固”。

黨和國(guó)家高度重視農(nóng)田水利問(wèn)題，既是因?yàn)槲覈?guó)水旱災(zāi)害多發(fā)，水資源時(shí)空分配不均，農(nóng)業(yè)灌溉用水在水資源耗用結(jié)構(gòu)中占比較大，也是因?yàn)檗r(nóng)田水利建設(shè)從來(lái)不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其背后隱藏著深刻的政治邏輯。在鄉(xiāng)村水利的舞臺(tái)之上，民眾之間、村莊之間、村莊和國(guó)家之間，圍繞著管水、用水和分水的議題，形成一幅諸多權(quán)力主體彼此聯(lián)系、相互影響的三維圖景，一場(chǎng)場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、沖突、調(diào)適以及統(tǒng)合的政治戲劇不斷上演著。(3)王煥炎：《水利·國(guó)家·農(nóng)村——以水利社會(huì)史為視角加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)國(guó)家社會(huì)關(guān)系的研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。易言之，農(nóng)田水利建設(shè)關(guān)乎鄉(xiāng)村社區(qū)的秩序建構(gòu)；就國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系看，國(guó)家通過(guò)為民眾提供公共服務(wù)，可以達(dá)成改造和整合鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家建構(gòu)目標(biāo)。(4)徐 勇：《“服務(wù)下鄉(xiāng)”：國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)性滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第1期。農(nóng)田水利建設(shè)有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)整合。(5)社會(huì)整合指通過(guò)多種方式，將社會(huì)中的不同因素、不同部分組合為一個(gè)統(tǒng)一而協(xié)調(diào)的整體。除此之外，還需把握社會(huì)整合的縱向維度，中國(guó)國(guó)家建構(gòu)的重要目標(biāo)之一就是通過(guò)社會(huì)整合，塑造出相互聯(lián)系且對(duì)國(guó)家具有向心力的社會(huì)共同體。

二、農(nóng)田水利建設(shè)的政黨視角

中國(guó)獨(dú)特的傳統(tǒng)治水體系內(nèi)，不只有基層自愿聯(lián)合治水和中央集中治水，還有許多區(qū)域性的地方長(zhǎng)官治水，國(guó)家治水歷程映射出政府主導(dǎo)的內(nèi)在邏輯。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府自上而下地主導(dǎo)農(nóng)田水利建設(shè)，農(nóng)田水利發(fā)展迅速。分田到戶特別是稅費(fèi)改革之后，國(guó)家逐步退出農(nóng)田水利的投資、管理和組織環(huán)節(jié)，國(guó)家退場(chǎng)引致水利合作的失敗。國(guó)家在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的缺位，實(shí)質(zhì)上將一部分理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的職能丟給了農(nóng)民。(6)唐 忠，李眾敏：《改革后農(nóng)田水利建設(shè)投入主體缺失的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2005年第2期。自國(guó)家從農(nóng)田水利領(lǐng)域退場(chǎng)后，市場(chǎng)化改革以及用水戶協(xié)會(huì)被認(rèn)為是農(nóng)田水利建設(shè)的新路，然而兩者都未能實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利公共物品的有效供給。(7)王亞華，高 瑞：《走向穩(wěn)定、秩序與良治——現(xiàn)代化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2015年第2期。村民小組成立的用水用電協(xié)會(huì)并不適用于當(dāng)前農(nóng)業(yè)水利的現(xiàn)狀，也不匹配于農(nóng)民的組織能力。(8)羅興佐，賀雪峰：《鄉(xiāng)村水利的組織基礎(chǔ)——以荊門(mén)農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)》，《學(xué)?！?003年第6期。緩解農(nóng)田水利的組織困境，必須強(qiáng)化鄉(xiāng)村組織建設(shè)和重構(gòu)農(nóng)村組織體系。(9)賈林州，李小免：《論鄉(xiāng)村水利制度的約束條件——理解江漢平原和豫南農(nóng)區(qū)的小農(nóng)治水與合作》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2011年第3期。上述觀點(diǎn)表現(xiàn)出對(duì)國(guó)家理性的高度認(rèn)可，認(rèn)為借助組織化控制能夠達(dá)成最優(yōu)的“合作均衡”。(10)吳秋菊，林輝煌：《重復(fù)博弈、社區(qū)能力與農(nóng)田水利合作》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2017年第6期。

農(nóng)田水利建設(shè)如何與鄉(xiāng)村社會(huì)兼容也是一項(xiàng)重要議題。首先，農(nóng)田水利建設(shè)需要鄉(xiāng)村社區(qū)自主建章立制。與前述“組織弱化論”不同，一些學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的集體水利供給制度和改革以來(lái)分化異質(zhì)的小農(nóng)生產(chǎn)需求不匹配才是農(nóng)田水利問(wèn)題產(chǎn)生的最根本原因。(11)李 靈，吳 毅：《治權(quán)弱化抑或制度不匹配：轉(zhuǎn)型期農(nóng)業(yè)水利供給問(wèn)題再分析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第5期。基于此種前提假設(shè)，不少學(xué)者已由過(guò)去單純強(qiáng)調(diào)資金投入和主體建設(shè)等研究方向，轉(zhuǎn)為關(guān)切農(nóng)田水利設(shè)施的規(guī)則體系建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利的“規(guī)則之治”。(12)周 茜，鄭林穎：《規(guī)則流變視角下農(nóng)村基層治水體系建設(shè)——以福建省永春縣農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)改革為例》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2020年第2期。規(guī)則視角下，“農(nóng)田水利合作困境的化解機(jī)制在于，在地方政府財(cái)政資金投入與權(quán)力監(jiān)督基礎(chǔ)上，要積極發(fā)揮社區(qū)在農(nóng)田水利合作過(guò)程中的主體性地位，通過(guò)農(nóng)民自身發(fā)展出一整套符合地方社會(huì)的有效規(guī)則與規(guī)章制度”。(13)劉 敏：《農(nóng)田水利工程管理體制改革的社區(qū)實(shí)踐及其困境——基于產(chǎn)權(quán)社會(huì)學(xué)的視角》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2015年第4期。其次，農(nóng)田水利建設(shè)需要考察鄉(xiāng)村社區(qū)性質(zhì)。鄉(xiāng)村水利不僅受制于宏觀層面的鄉(xiāng)村組織體制，也受到微觀層面的村莊性質(zhì)的影響。在“缺乏分層與缺失記憶型村莊”，村民原子化無(wú)法自發(fā)合作，鄉(xiāng)村水利供給嚴(yán)重不足。(14)羅興佐，賀雪峰：《論鄉(xiāng)村水利的社會(huì)基礎(chǔ)——以荊門(mén)農(nóng)田水利調(diào)查為例》，《開(kāi)放時(shí)代》2004年第2期。社會(huì)資本水平與小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)效果正相關(guān)，但不同類型社會(huì)資本的影響存在差異。(15)蔡 榮：《管護(hù)效果及投資意愿：小型農(nóng)田水利設(shè)施合作供給困境分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第4期。結(jié)構(gòu)型社會(huì)資本(以組織及網(wǎng)絡(luò)為代表)對(duì)農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的意愿和程度存在顯著的正向影響，而認(rèn)知型社會(huì)資本(以信任和團(tuán)結(jié)為代表)的影響則不顯著。(16)蔡起華，朱玉春：《社會(huì)資本、收入差距對(duì)村莊集體行動(dòng)的影響——以三省區(qū)農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第4期。

正如上述研究所揭示的一樣，國(guó)家在農(nóng)田水利建設(shè)中發(fā)揮重要的作用，農(nóng)田水利建設(shè)需要考慮社會(huì)基礎(chǔ)。但上述研究忽視了政黨的作用。中國(guó)研究需要“將政黨帶進(jìn)來(lái)”。(17)景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來(lái)——國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第8期?！安荒芟裱芯科渌麌?guó)家那樣，直接用國(guó)家與社會(huì)的二分法來(lái)研究中國(guó)問(wèn)題，要充分考慮到黨作為一種特殊的政治力量在國(guó)家生活、社會(huì)生活以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的重要作用?！?18)林尚立：《集權(quán)與分權(quán)：黨、國(guó)家與社會(huì)權(quán)力關(guān)系及其變化》，載陳明明主編《革命后的政治與現(xiàn)代化(復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論)》第1輯，上海：上海辭書(shū)出版社，2002年，第152～153頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理中居于中軸位置，國(guó)家治水的歷史也即是政黨治水的歷史。站在中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年的歷史節(jié)點(diǎn)上，總結(jié)政黨治水及治國(guó)理政的歷史經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。此外，這些研究或從宏觀層面探討我國(guó)農(nóng)村公共政策、組織體制對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的影響，或從微觀層次對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)進(jìn)行實(shí)證分析，但從中觀層次——縣級(jí)視角觀察農(nóng)田水利建設(shè)的研究較少?？h是農(nóng)田水利建設(shè)的重要單位和節(jié)點(diǎn)?！掇r(nóng)田水利條例》(2016)第36條指出：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布農(nóng)田水利工程建設(shè)年度實(shí)施計(jì)劃、建設(shè)條件、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等信息，引導(dǎo)社會(huì)力量參與建設(shè)農(nóng)田水利工程。”第38條指出：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全基層水利服務(wù)體系，將基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)公益性業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算。基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行農(nóng)田水利建設(shè)管理、科技推廣等公益性職能?！比珖?guó)農(nóng)田水利設(shè)施創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的試點(diǎn)單位也是縣。

本文從縣級(jí)黨委的視角回望中國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展歷史，檢視縣級(jí)黨委在農(nóng)田水利建設(shè)中的作用，分析農(nóng)田水利建設(shè)的政黨社會(huì)整合效應(yīng)。學(xué)者們業(yè)已注意到政黨可以憑借下沉服務(wù)促進(jìn)社會(huì)整合。基層黨組織通過(guò)創(chuàng)新基層黨建嵌入方式，以達(dá)成有效治理和整合農(nóng)村社會(huì)的目的，作為“嵌入式黨建”的路徑之一的“服務(wù)引領(lǐng)”強(qiáng)調(diào)通過(guò)面向基層供給公共服務(wù)以提升社會(huì)治理績(jī)效。(19)劉 偉：《從“嵌入吸納制”到“服務(wù)引領(lǐng)制”：中國(guó)共產(chǎn)黨基層社會(huì)治理的體制轉(zhuǎn)型與路徑選擇》，《行政論壇》2017年第5期。與之類似，黨組織在城市社區(qū)、“兩新組織”中開(kāi)展的以“服務(wù)為導(dǎo)向”的一系列組織建設(shè)及行為活動(dòng)也備受關(guān)注，是黨組織“為提高其執(zhí)政的有效性與合法性，通過(guò)將潛在的社會(huì)力量吸收進(jìn)政治結(jié)構(gòu)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為扶持與合作伙伴的一種技術(shù)性治理方式”。(20)蔣 源：《吸納式服務(wù)：基層黨組織在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型中的一個(gè)過(guò)渡機(jī)制》，《社會(huì)主義研究》2016年第5期。這些研究觸及政黨的社會(huì)整合效能，但較少關(guān)注服務(wù)促進(jìn)社會(huì)整合的內(nèi)在機(jī)制，如果不能厘清這種內(nèi)在機(jī)制，便無(wú)法解釋中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層的總體性治理何以可能。因此，本文擬從農(nóng)田水利建設(shè)促進(jìn)政黨社會(huì)整合的關(guān)聯(lián)機(jī)制，進(jìn)一步論及服務(wù)促進(jìn)社會(huì)整合的內(nèi)在機(jī)制。

三、農(nóng)田水利建設(shè)的高潮時(shí)期與社會(huì)整合

農(nóng)田水利建設(shè)的重要特性是歷時(shí)久和工程量大，從規(guī)劃、動(dòng)工到竣工均需要眾多的人力、物力和財(cái)力。基于此，中國(guó)共產(chǎn)黨在中華人民共和國(guó)成立初期確定的農(nóng)田水利工作方針是“廣泛發(fā)動(dòng)群眾，大力恢復(fù)興修和整理農(nóng)田水利工程，有計(jì)劃有重點(diǎn)地運(yùn)用國(guó)家投資、貨款，大力組織群眾資金和吸收私人資本投入農(nóng)田水利事業(yè)，幫助改善原有管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)灌溉管理，逐步達(dá)到合理使用，并建立健全各種制度”。(21)水利部農(nóng)村水利司：《新中國(guó)農(nóng)田水利史略(1949～1998)》，北京：中國(guó)水利水電出版社，1999年，第10頁(yè)。社會(huì)主義改造確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，“使國(guó)家成為社會(huì)資源配置的唯一主體，國(guó)家動(dòng)員，全面建設(shè)，國(guó)家或集體管理是農(nóng)田水利運(yùn)行的唯一模式”。(22)劉俊浩：《農(nóng)村社區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)組織動(dòng)員機(jī)制研究》，北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2006年，第87頁(yè)。中華人民共和國(guó)成立后的30年，黨領(lǐng)導(dǎo)全社會(huì)掀起了農(nóng)田水利建設(shè)的高潮。在這個(gè)過(guò)程中，縣級(jí)黨委主要從以下幾方面推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)。

首先，縣級(jí)黨委以組織整合推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)。在縣域治理的具體工作中，黨委實(shí)行“歸口管理”，即按照國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的性質(zhì)設(shè)置特定領(lǐng)域(“口”)，由黨委職能部門(mén)或者特定領(lǐng)導(dǎo)主管或聯(lián)系負(fù)責(zé)。有的“口”由黨委直接領(lǐng)導(dǎo)(如黨群口、統(tǒng)戰(zhàn)口)，有的“口”屬于政府工作(如文教口、農(nóng)業(yè)口)，還有的“口”跨不同性質(zhì)的部門(mén)(如政法口)。通過(guò)“黨委領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理”制度，黨的組織網(wǎng)絡(luò)滲透進(jìn)各級(jí)政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)中?？h級(jí)黨委在承接各種重點(diǎn)任務(wù)時(shí)，還會(huì)建立黨政統(tǒng)合治理的專門(mén)性組織機(jī)構(gòu)。浙江省自1950年起，要求在興修水利的過(guò)程中，全省各縣必須由一位縣委常委委員負(fù)責(zé)，并將水利工作置于農(nóng)村工作的首要地位。為保證工程順利推進(jìn)，各縣級(jí)黨委還成立工程指揮部，并根據(jù)工程大小配備一定的黨員干部，由他們領(lǐng)導(dǎo)工地工作。農(nóng)田水利指揮部在全國(guó)各個(gè)縣級(jí)層面多有設(shè)立。1958年9月,安徽臨泉也成立了河網(wǎng)化指揮部，縣委第一書(shū)記趙宋為政委。(23)臨泉縣農(nóng)田水利積肥指揮部：《臨泉縣河網(wǎng)規(guī)劃介紹》，內(nèi)部編印，69-2-47，臨泉檔案館，1958年。水利工程指揮部具有極大的權(quán)力，各機(jī)關(guān)各部門(mén)均需積極配合指揮部的工作。指揮部的工作涉及民工勞動(dòng)、生活的諸多方面。例如，衛(wèi)生科開(kāi)展的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，民工總段開(kāi)展的愛(ài)國(guó)思想教育、掃盲工程，這些舉措均會(huì)直接促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)整合。

黨組織能夠深度嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中，還在于其能夠通過(guò)充分吸納社會(huì)精英來(lái)廣泛動(dòng)員人民群眾。在農(nóng)田水利建設(shè)的物資籌措上，20世紀(jì)60年代的湖南省洞口縣委為了順利推進(jìn)工程建設(shè)，積極吸納各種社會(huì)精英。1956～1957年，浙江省東陽(yáng)縣成立水利指揮部和浪坑口工程指揮部，鑒于地區(qū)方便和工程分布情況，將全縣劃為四片，每片組建水利執(zhí)委會(huì)，執(zhí)委會(huì)成員包括高級(jí)農(nóng)民技術(shù)員。各鄉(xiāng)相應(yīng)成立水利委員會(huì)，成員除主要鄉(xiāng)干部外，還包括各社的農(nóng)民技術(shù)員。(24)王大偉：《浙江省蘭江流域農(nóng)田水利研究(1949～1963)》，博士學(xué)位論文，浙江大學(xué)，2015年，第73頁(yè)。

其次，縣級(jí)黨委以價(jià)值整合推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)。廣大人民群眾是水利建設(shè)的受益者，也是參與者，水利工程建設(shè)離不開(kāi)他們的積極配合。為了達(dá)成這一效果，需要民眾觀念認(rèn)識(shí)上的更新和統(tǒng)一。因?yàn)榻y(tǒng)一的價(jià)值觀念是維持共同體秩序的基石，價(jià)值觀念的過(guò)度分化會(huì)形成激烈的社會(huì)矛盾和沖突，最終引發(fā)共同體走向解體。價(jià)值整合的首要手段是將農(nóng)田水利建設(shè)運(yùn)動(dòng)融入宏大的政治話語(yǔ)之中。浙江金華在1951年舉行的水利工作會(huì)議上，要求各縣(特別是旱象嚴(yán)重地區(qū))堅(jiān)決貫徹“一村挖一新塘”運(yùn)動(dòng)，并指出要將挖塘競(jìng)賽與愛(ài)國(guó)主義勞動(dòng)競(jìng)賽結(jié)合起來(lái)。社會(huì)主義價(jià)值觀常常體現(xiàn)在典型人物身上，縣級(jí)黨委運(yùn)用各種策略使受眾學(xué)習(xí)和模仿典型人物，進(jìn)而自覺(jué)遵守社會(huì)主義倫理準(zhǔn)則和道德規(guī)范，達(dá)到推動(dòng)水利工程建設(shè)的目的?！稌x綏邊區(qū)1944年勞動(dòng)英雄及模范工作者的條件》規(guī)定水利勞動(dòng)英雄的標(biāo)準(zhǔn)：興辦水利下辛苦，多變旱地成水地；熱心水利組織與興辦各種水利事業(yè)。1944年的太岳區(qū)各縣出現(xiàn)大批勞動(dòng)英雄。宣傳力度和手段會(huì)影響價(jià)值整合的效果。河南省林縣紅旗渠建設(shè)工地黨委十分重視民工的思想政治教育，投入了大量的人財(cái)物，建立宣傳隊(duì)、宣傳組以及宣傳員，采用墻報(bào)、放電影、黑板報(bào)等多種形式，向民眾宣傳黨的大政方針和好人好事。

再次，縣級(jí)黨委以利益整合推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)。農(nóng)田水利建設(shè)的順利開(kāi)展離不開(kāi)協(xié)調(diào)好各個(gè)利益主體的關(guān)系?！袄媸侨藗?cè)谌后w里、集團(tuán)內(nèi)和社會(huì)中通過(guò)行為希望獲得與得到滿足的一種愿望、欲望、追求和要求，正因如此，人們?cè)谧龀龈鞣N各樣的行為和處理各種各樣的關(guān)系時(shí)，都會(huì)自然而然地聯(lián)系到這種愿望和欲望，都會(huì)肯定必然地考慮到這種追求和要求?！?25)[美]羅斯科·龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制》，沈宗靈，董世忠譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1984年，第83～84頁(yè)。利益是農(nóng)民積極參與農(nóng)田水利建設(shè)的動(dòng)因之一。從林縣紅旗渠工程的修建中可以看到，由于1965年旱災(zāi)的出現(xiàn)，林縣人民群眾參與興修水利的積極性非常高，群眾都說(shuō)工程修得越快越好。各縣級(jí)黨委在農(nóng)田水利建設(shè)中的利益整合主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是均衡不同利益主體關(guān)系。1973年，樂(lè)亭縣委、縣政府成立專門(mén)治理海嘯的領(lǐng)導(dǎo)小組。海擋修建在1974年冬開(kāi)始，為了調(diào)動(dòng)全縣的勞動(dòng)力，縣委、縣政府把圈出的海灘，合理分配給沿海的社隊(duì)，提倡“圍海造田，社社隊(duì)隊(duì)都有關(guān)”。二是獎(jiǎng)勵(lì)參與工程建設(shè)人員。1957年，河北省徐水縣全縣共開(kāi)渠126條，為促進(jìn)打井工作，適當(dāng)提高打井人員的報(bào)酬，以提升打井人員的積極性。

在縣級(jí)黨委的積極推進(jìn)下，各縣農(nóng)田水利建設(shè)取得了巨大的成效。在上海市松江縣，20世紀(jì)50年代集中修筑了海塘、河壩以及開(kāi)鑿和疏通大的河渠，每個(gè)公社幾乎都建立了電灌站。20世紀(jì)60年代末，全縣的大規(guī)模水利工程和田塊之間實(shí)現(xiàn)了體系化。(26)黃宗智：《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，北京：中華書(shū)局，2000年，第234頁(yè)。內(nèi)蒙古自治區(qū)五原縣的農(nóng)田水利建設(shè)增加了各大干渠的可灌溉土地的面積(見(jiàn)表1)。我國(guó)的農(nóng)業(yè)耕作狀況隨著國(guó)家農(nóng)田水利政策的有效實(shí)施發(fā)生了根本性的改變，1952年我國(guó)的耕地灌溉面積達(dá)到1 995.9萬(wàn)公頃，1957年前達(dá)到2 738.9萬(wàn)公頃，1978年則是達(dá)到了4 496.5萬(wàn)公頃。(27)譚同學(xué)：《楚鎮(zhèn)的站所》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第10頁(yè)。各縣級(jí)黨委推動(dòng)大量水利設(shè)施的建成，便利了農(nóng)民用水，解決了農(nóng)民用水的集體行動(dòng)困境，增加了糧食產(chǎn)量，切實(shí)保障了農(nóng)民的利益，促進(jìn)了縣域乃至全國(guó)的社會(huì)整合。例如，河北省涉縣的群眾無(wú)不贊嘆：“八路軍政府是神仙，干什么成什么，說(shuō)水來(lái)水就來(lái)?！?28)太行革命根據(jù)地史總編委會(huì)：《財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)》上，太原：山西人民出版社，1987年，第178頁(yè)。這反映了受惠于農(nóng)田水利建設(shè)的農(nóng)民會(huì)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨更為認(rèn)同。此外，由于引渠澆地會(huì)涉及許多農(nóng)戶的土地，所以農(nóng)田水利建設(shè)的糾紛不斷。這種糾紛有時(shí)無(wú)法通過(guò)一家一戶，一個(gè)家族解決，于是各地村莊之間的爭(zhēng)斗不斷。用水問(wèn)題的解決降低了用水糾紛的發(fā)生率，政黨取代社會(huì)性權(quán)威成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主導(dǎo)性權(quán)威。

表1：五原縣1949～1974年各干渠灌溉面積

資料來(lái)源：《內(nèi)蒙古河套灌區(qū)義長(zhǎng)灌域水利志》，2000年，第330～331頁(yè)。

這一時(shí)期農(nóng)田水利建設(shè)取得了不少成績(jī)，但此種建設(shè)模式及其社會(huì)整合效應(yīng)存在明顯的限度。一是農(nóng)民利益犧牲較多。改革開(kāi)放前，國(guó)家借助政治運(yùn)動(dòng)、意識(shí)形態(tài)灌輸、政治權(quán)力運(yùn)作等整合方式，全面支配農(nóng)民行為，國(guó)家化為農(nóng)田水利建設(shè)供給了大量幾近免費(fèi)的勞動(dòng)力。上海市松江縣的農(nóng)民平均每年為水利建設(shè)貢獻(xiàn)了他們10%的勞動(dòng)，政府對(duì)此的資助僅是微薄的副食品補(bǔ)貼：在公社級(jí)的項(xiàng)目中，政府、公社每方土分別付0.10元、0.15～0.20元，生產(chǎn)隊(duì)負(fù)擔(dān)其余部分。大隊(duì)項(xiàng)目由農(nóng)民完全負(fù)擔(dān)。(29)黃宗智：《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，北京：中華書(shū)局，2000年，第235頁(yè)。此外，農(nóng)田水利建設(shè)中存在民工居住環(huán)境、飲食醫(yī)療條件較為惡劣等問(wèn)題。二是農(nóng)民缺少實(shí)質(zhì)上的參與機(jī)制。這個(gè)時(shí)期農(nóng)民很大程度上是被動(dòng)地參與農(nóng)田水利建設(shè)，農(nóng)民在項(xiàng)目建設(shè)前后缺少表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等應(yīng)有的權(quán)利。由于缺乏前期調(diào)研論證和統(tǒng)一規(guī)劃，不少項(xiàng)目脫離了群眾的實(shí)際需要。一些工程選址不恰當(dāng)，挖得過(guò)淺，工程效益很小。

四、流動(dòng)社會(huì)與農(nóng)田水利建設(shè)的路徑調(diào)適

凝滯和流動(dòng)構(gòu)成了社會(huì)系統(tǒng)的一對(duì)對(duì)立統(tǒng)一的矛盾體。當(dāng)流動(dòng)屬性壓制凝滯屬性，躍升為主導(dǎo)社會(huì)系統(tǒng)的屬性時(shí)，社會(huì)系統(tǒng)既可以在兩大屬性矛盾運(yùn)動(dòng)中獲得發(fā)展的動(dòng)力，也會(huì)出現(xiàn)分離與分裂的傾向。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的流動(dòng)性表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間龐大人口的橫向流動(dòng)，也表現(xiàn)為社會(huì)階層間的縱向流動(dòng)。不斷增強(qiáng)的流動(dòng)屬性使得鄉(xiāng)村熟人社會(huì)或半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)向陌生人社會(huì)，使得民眾的利益訴求和價(jià)值觀念多樣化。理論上看，新興的社會(huì)組織可以取代解體的單位體制，擔(dān)負(fù)起陌生人社會(huì)中的社會(huì)團(tuán)結(jié)功能。但由于新興社會(huì)組織發(fā)育不足，致使一些地區(qū)的基層社會(huì)處于未被有機(jī)整合的碎片化狀態(tài)。面對(duì)這一難題，政府主導(dǎo)的基層治理體系也無(wú)法挑起社會(huì)整合的重?fù)?dān)。1978年后，國(guó)家治理開(kāi)始跳出“總體性支配”的框架，(30)“總體性支配”是指國(guó)家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源，這種資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)及信息資源。渠敬東，周飛舟，應(yīng) 星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。這種治理方式的轉(zhuǎn)型意味著全能型政府時(shí)代的終結(jié)，具體體現(xiàn)為政府對(duì)于社會(huì)和個(gè)體的動(dòng)員和組織能力的削弱。以農(nóng)村社會(huì)為例，中央政府通過(guò)稅費(fèi)改革為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)，維護(hù)了鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，但稅費(fèi)任務(wù)的取締意味著農(nóng)村基層政權(quán)和自治組織與村莊公共事務(wù)和村民集體事務(wù)“脫鉤”。因此，必須充分發(fā)揮政黨的社會(huì)整合功能。新時(shí)代異質(zhì)化的流動(dòng)社會(huì)，消解或弱化了政黨促進(jìn)公共物品和公共服務(wù)下鄉(xiāng)的支撐機(jī)制，對(duì)政黨社會(huì)整合提出了更高的要求。

首先，農(nóng)田水利建設(shè)面臨政治組織參與不足的難題。人民公社解體后，基層政府與鄉(xiāng)村組織以統(tǒng)籌“兩工”的形式，來(lái)推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)。由于大量農(nóng)民離鄉(xiāng)外出務(wù)工，組織“兩工”困難，基層政府與鄉(xiāng)村組織遂將“兩工”貨幣化并攤派給農(nóng)民，“兩工”成為農(nóng)民的一項(xiàng)負(fù)擔(dān)?！胺衷畛燥垺必?cái)稅體制以及“分稅制”改革后，自利性增強(qiáng)的各級(jí)政府的應(yīng)對(duì)措施是“開(kāi)源節(jié)流”?！伴_(kāi)源”多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財(cái)政負(fù)擔(dān)分?jǐn)偟降讓愚r(nóng)民的身上；“節(jié)流”實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品時(shí)大多“不作為”“消極作為”。為降低不斷加重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家強(qiáng)調(diào)水利管理和投資體制市場(chǎng)化改革，強(qiáng)調(diào)農(nóng)田水利建設(shè)中尊重農(nóng)村社會(huì)的自主性和自治性。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題得到了解決，但農(nóng)田水利建設(shè)中的政黨及政府角色仍未能定準(zhǔn)。

其次，農(nóng)田水利建設(shè)面臨鄉(xiāng)村價(jià)值觀念多元的狀況。改革開(kāi)放之前，農(nóng)村傳統(tǒng)文化備受重創(chuàng)，但鄉(xiāng)村社會(huì)的精神世界為國(guó)家意識(shí)形態(tài)和政治形勢(shì)牽引，因此較易被整合。改革開(kāi)放之后，鄉(xiāng)村社會(huì)趨于個(gè)體化，民眾強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益，注重個(gè)人權(quán)利，輕視甚至無(wú)視相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。市場(chǎng)化的浪潮席卷而來(lái)，鄉(xiāng)村生活被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交換原則影響，鄉(xiāng)村社會(huì)的價(jià)值取向進(jìn)一步陷入個(gè)人主義和趨于多元化。他們參與集體性行動(dòng)的積極性較以前大大下降，農(nóng)田水利建設(shè)陷入“人員少，工程多，任務(wù)大”的困境，大型農(nóng)田水利建設(shè)的群眾基礎(chǔ)大幅減弱。

再次，農(nóng)田水利建設(shè)面臨經(jīng)營(yíng)主體利益分化的局面。市場(chǎng)化催生了多種經(jīng)濟(jì)成分，農(nóng)民偏好走向城鎮(zhèn)以獲取更高的經(jīng)濟(jì)收入，土地已不再是大多農(nóng)民生計(jì)的唯一和重要來(lái)源。對(duì)這部分農(nóng)民而言，土地的產(chǎn)出收益變得微不足道，附著在土地之上的農(nóng)田水利建設(shè)難以調(diào)動(dòng)他們的參與。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程促進(jìn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。土地流轉(zhuǎn)催生了家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。同時(shí)，一部分老年人、婦女仍然留守農(nóng)村，耕種自家的田地，或者免費(fèi)耕種親友“無(wú)償流轉(zhuǎn)”給自己代耕代種的田地。農(nóng)戶間自發(fā)無(wú)償流轉(zhuǎn)的重要原因在于，擁有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民尚未享受到城市的公共服務(wù)，土地被部分農(nóng)民工視為退回農(nóng)村生活的保障。由此形成了“傳統(tǒng)小農(nóng)”“中農(nóng)”和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體并存的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局。新型經(jīng)營(yíng)主體的利益訴求往往和小農(nóng)戶不盡相同。在資本逐利的過(guò)程中，農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體之間常常存在利益沖突。新型經(jīng)營(yíng)主體深刻地影響了村莊的農(nóng)業(yè)治理體系和生產(chǎn)體系，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)技推廣體系都向新型經(jīng)營(yíng)主體“傾斜”，小農(nóng)戶在如此的農(nóng)業(yè)治理格局中被“擠出”。

2011年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)首個(gè)由中央出臺(tái)的關(guān)于水利的政策文件。《決定》全面闡述了我國(guó)農(nóng)田水利面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，“農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷，水利設(shè)施薄弱仍然是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，全球氣候變化影響加大，我國(guó)水利面臨的形勢(shì)更趨嚴(yán)峻，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力要求越來(lái)越迫切，強(qiáng)化水資源節(jié)約保護(hù)工作越來(lái)越繁重”?！稕Q定》再次找回了農(nóng)田水利建設(shè)中政黨和國(guó)家理應(yīng)發(fā)揮的主導(dǎo)性角色，強(qiáng)調(diào)要不斷增加公共財(cái)政對(duì)水利的投入，完善農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制?？h級(jí)黨委在新形勢(shì)下，重新調(diào)整農(nóng)田水利建設(shè)的路徑。

第一，縣級(jí)黨委依托組織體系推動(dòng)工程建設(shè)。江蘇省淮安市各縣(區(qū))將小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)工作植入縣(區(qū))黨委政府的議事日程的突出位置。各縣(區(qū))專門(mén)成立了中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，財(cái)政、水利等所有相關(guān)部門(mén)作為成員。黨員帶動(dòng)和吸納社會(huì)精英是黨組織滲入社會(huì)的關(guān)鍵。寧夏回族自治區(qū)賀蘭縣縣委書(shū)記強(qiáng)調(diào)，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)，動(dòng)員廣大干部、群眾齊上陣，及時(shí)清理田埂、溝道內(nèi)雜草，積極開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生整治。(31)金貴鎮(zhèn)人民政府：《縣委書(shū)記趙波同志帶隊(duì)對(duì)金貴鎮(zhèn)農(nóng)田水利基本建設(shè)進(jìn)行觀摩調(diào)研》，賀蘭縣人民政府網(wǎng)，http://www.nxhl.gov.cn/xxgk_7799/xzcxxgkml/jgz/xzdt_21168/201910/t20191018_1805831.html，2021年6月4日。安徽省懷遠(yuǎn)縣以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為主體，組建水利興修專業(yè)協(xié)會(huì)組織，通過(guò)示范試點(diǎn)，把黨員、村民代表及各種德高望重的同志吸納到協(xié)會(huì)中來(lái)，協(xié)會(huì)成員參與水利建設(shè)的全過(guò)程。

第二，縣級(jí)黨委通過(guò)利益聯(lián)結(jié)調(diào)動(dòng)農(nóng)民主體。安徽省阜南縣采取“民辦公助”“出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)權(quán)、使用權(quán)”“以獎(jiǎng)代勞”等各種市場(chǎng)化的方式，并通過(guò)強(qiáng)化宣傳和組織引導(dǎo)，最大限度地提升農(nóng)民的參與度。河南省商水縣在農(nóng)田水利工程建設(shè)中強(qiáng)調(diào)收益農(nóng)戶全程參與，特別是允許受益農(nóng)戶參與小型灌溉和排澇工程建設(shè)的全過(guò)程。工程規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，吸收受益農(nóng)戶的意見(jiàn)，使得規(guī)劃更切合實(shí)際；工程建設(shè)實(shí)施階段，吸收受益農(nóng)戶對(duì)工程使用操作的相關(guān)意見(jiàn)，使得所建工程操作更便捷、節(jié)能；工程建設(shè)監(jiān)督方面，讓受益農(nóng)戶參與對(duì)工程質(zhì)量的隨時(shí)監(jiān)督，這不僅可以進(jìn)一步確保工程質(zhì)量，還可以強(qiáng)化受益民眾對(duì)農(nóng)田水利工程建后管護(hù)的責(zé)任心。寧夏回族自治區(qū)賀蘭縣委、縣政府也鼓勵(lì)群眾對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步提高群眾主動(dòng)參與農(nóng)建的積極性，為農(nóng)建質(zhì)量關(guān)再上一把鎖。(32)賀蘭縣人民政府：《關(guān)于印發(fā)〈2020年度賀蘭縣農(nóng)田水利基本建設(shè)實(shí)施方案〉的通知》，賀蘭縣人民政府網(wǎng)，http://www.nxhl.gov.cn/xxgk_7799/zfbmzsjgxxgkml/hlxzfb/xxgkml/zfbwj/202008/t20200827_2210000.html，2021年5月29日。

各縣區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)取得了不少成績(jī)。陜西省西安市臨潼區(qū)實(shí)施了灌區(qū)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目，提升了農(nóng)業(yè)灌溉用水保證率，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)民增收，在項(xiàng)目輻射地區(qū)發(fā)揮了維持社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用。從實(shí)施黃淮海農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以來(lái)，安徽省五河縣的水利基礎(chǔ)條件有所改善，民眾因從農(nóng)田興修水利中得到實(shí)惠，治水管水的積極性進(jìn)一步提升。從全國(guó)層面看，2011年之后我國(guó)的灌溉、水庫(kù)和除澇情況均向好發(fā)展，萬(wàn)畝以上灌區(qū)數(shù)、水庫(kù)數(shù)、除澇面積、堤防長(zhǎng)度等農(nóng)田水利建設(shè)的指標(biāo)都有所增長(zhǎng)(見(jiàn)表2)，其中水庫(kù)數(shù)和萬(wàn)畝以上灌溉數(shù)在2011以后增速明顯加快(見(jiàn)圖1)。

表2：我國(guó)灌溉、水庫(kù)和除澇情況

圖1：我國(guó)水庫(kù)數(shù)和萬(wàn)畝以上灌區(qū)數(shù)

五、農(nóng)田水利建設(shè)的政治效應(yīng)與服務(wù)整合

縣級(jí)黨委通過(guò)推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)，一方面消解了用水糾紛，實(shí)際上也就消解了家族等用水單位的社會(huì)性權(quán)力，進(jìn)而強(qiáng)化了公共權(quán)力的權(quán)威。另一方面，農(nóng)田水利建設(shè)后，因其受惠面廣泛，民眾普遍對(duì)共產(chǎn)黨表示了認(rèn)同。從服務(wù)對(duì)象的特性看，農(nóng)民需求的務(wù)實(shí)性有益于社會(huì)整合。在我國(guó)，鄉(xiāng)村社會(huì)遠(yuǎn)離政治權(quán)力中心，具有“弱政治性”的特點(diǎn)，生活其中的農(nóng)民通常沒(méi)有“政治野心”，對(duì)抽象的“主義”不感興趣。相對(duì)其他階層和社會(huì)群體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民承受的生存壓力較大。因此，政黨對(duì)農(nóng)民的民生改善，能夠產(chǎn)生更大的政治效用，即農(nóng)民政治方面的滿意度以及農(nóng)民對(duì)政治權(quán)力的認(rèn)同度的提升。(33)彭正徳：《民生政治：一種農(nóng)民政治認(rèn)同機(jī)制》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2010年第3期。

不僅農(nóng)田水利建設(shè)的結(jié)果促進(jìn)了社會(huì)整合，農(nóng)田水利建設(shè)的過(guò)程也在促進(jìn)社會(huì)整合?？h級(jí)黨委在推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)的過(guò)程中，為了調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和促進(jìn)精準(zhǔn)下鄉(xiāng)，采取了利益整合、價(jià)值整合和組織整合的手段，進(jìn)而促進(jìn)了社會(huì)整合。這種社會(huì)整合具有重要的政治效應(yīng)：一方面通過(guò)凝聚共識(shí)而減少社會(huì)矛盾，有利于社會(huì)穩(wěn)定；另一方面通過(guò)吸納社會(huì)力量而維持社會(huì)穩(wěn)定，政黨發(fā)起的社會(huì)整合，意味著形成的不是與政黨和國(guó)家對(duì)立的社會(huì)力量，而是被政黨吸納的社會(huì)力量。農(nóng)田水利是農(nóng)村最重要的公共物品。農(nóng)田水利的公共物品屬性主要源自農(nóng)田水利的系統(tǒng)性及特殊性。農(nóng)田水利的系統(tǒng)性意味著農(nóng)田水利難以實(shí)現(xiàn)有效排他；農(nóng)田水利的特殊性體現(xiàn)在農(nóng)田水利受制于自然因素，無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)供給。通過(guò)展示政黨在供給這一公共物品時(shí)的運(yùn)行機(jī)制以及社會(huì)整合效果，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)田水利建設(shè)的社會(huì)整合效應(yīng)在下鄉(xiāng)的公共服務(wù)和公共物品領(lǐng)域具有一定的適用性。

首先，公共服務(wù)和公共物品多有精準(zhǔn)下鄉(xiāng)和撬動(dòng)資源的需求，兩大需求實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是農(nóng)民主體參與，農(nóng)民主體參與的基礎(chǔ)是社會(huì)整合。

一是精準(zhǔn)下鄉(xiāng)的需求離不開(kāi)農(nóng)民主體參與。公共物品和公共服務(wù)供給績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是是否滿足了公共需求，公共物品和公共服務(wù)供給一旦偏離公共需求，便會(huì)淪為一種浪費(fèi)公共資源的無(wú)效供給。既有的供給偏向型的公共物品和公共服務(wù)供給制度假定了政府機(jī)構(gòu)和官員比農(nóng)民更加洞悉農(nóng)民的需求，政府和官員能夠更好地代表農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益。這種假設(shè)忽視了各級(jí)政府組織及其官員的自利性需求，常常致使公共物品和公共服務(wù)供給動(dòng)力不強(qiáng)抑或內(nèi)容扭曲，進(jìn)而無(wú)法滿足農(nóng)民的真實(shí)需求。建立健全農(nóng)民參與決策的供給制度，可以有效規(guī)避單純政府決策的偏差。(34)劉義強(qiáng)：《建構(gòu)農(nóng)民需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給制度——基于一項(xiàng)全國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求問(wèn)卷調(diào)查的分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2006年第2期。此外，鄉(xiāng)村社會(huì)的公共服務(wù)需求基于特殊主義的邏輯，且具有“季節(jié)性、階段性、臨時(shí)性和分散性的特點(diǎn)”。這意味著必須根據(jù)農(nóng)民實(shí)踐性的需求，積極鼓勵(lì)農(nóng)民的訴求表達(dá)，及時(shí)調(diào)整公共服務(wù)的供給方向。(35)仇 葉：《基層服務(wù)型政府建設(shè)中的服務(wù)泛化問(wèn)題及其解決》，《中國(guó)行政管理》2020年第11期。韓國(guó)的新村運(yùn)動(dòng)和日本的新農(nóng)村建設(shè)中的公共品治理成功的關(guān)鍵均是社會(huì)參與。我國(guó)的一些經(jīng)驗(yàn)表明，由于農(nóng)民群體在部分場(chǎng)景中的隱身和失語(yǔ)，“項(xiàng)目制”或“項(xiàng)目治國(guó)”未能真正發(fā)揮正向功能，上下級(jí)之間、縣鄉(xiāng)干部和村干部之間的“庇護(hù)與被庇護(hù)”關(guān)系，導(dǎo)致資金使用以及項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制的改變。(36)占少華：《鄉(xiāng)村公共治理的六個(gè)視角及其問(wèn)題——兼議“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”政策》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第1期。改革開(kāi)放后，一些縣級(jí)黨委重視搭建農(nóng)田水利建設(shè)全過(guò)程的民眾參與機(jī)制，正是基于此種考慮。

二是撬動(dòng)資源的需求離不開(kāi)農(nóng)民主體參與。由于現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的復(fù)雜性，人們的需求具有無(wú)限性和多樣性，即使具備再?gòu)?qiáng)大能力的政府能夠支配的資源總是有限的。因此，必須根據(jù)服務(wù)和產(chǎn)品的性質(zhì)、需求的重要和緊迫程度、政府能力來(lái)厘定政府公共服務(wù)的優(yōu)先順序。并非全部的公共需求都要依賴政府或公共權(quán)力機(jī)關(guān)和組織來(lái)提供，部分需求可以通過(guò)社會(huì)組織來(lái)供給。農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展要以政府為主，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，從而重塑農(nóng)村公共服務(wù)碎片化的供給流程，吸引社會(huì)組織與資金，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化供給。村民也是多元共治的主體，學(xué)者提出要超越地方法團(tuán)主義，促進(jìn)村改居，在公共服務(wù)供給中引入村民協(xié)商合議，促進(jìn)新鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。(37)康 健，郭金云：《農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展：影響因素與驅(qū)動(dòng)路徑——全國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)典型案例的定性比較分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。

農(nóng)民主體有效參與的基礎(chǔ)是分散的個(gè)體力量被有機(jī)地整合。特別是中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了個(gè)體化變革，越來(lái)越多的民眾異化為“為自己而活”以及“靠自己而活”的原子化個(gè)體?！盀樽约憾睢毙麚P(yáng)的是個(gè)人的權(quán)利和利益，個(gè)體因此而逐漸喪失“集體性”，不再關(guān)心村社公共事務(wù)，以致村莊公共事務(wù)陷入了“越是集體的越無(wú)人關(guān)注”的自利經(jīng)濟(jì)學(xué)泥淖之中。(38)吳理財(cái)：《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 社會(huì)建設(shè)應(yīng)先行》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2019年第1期。若想重構(gòu)社區(qū)秩序，難以回避三種引領(lǐng)力量，它們或者是組織的力量，或者是道德和文化的力量，或者是法律和契約的力量。質(zhì)言之，鄉(xiāng)村社會(huì)整合的路徑之一是政黨和國(guó)家通過(guò)采取一些合理的方式介入和整合社會(huì)。例如，政黨和國(guó)家通過(guò)利益、組織和價(jià)值等手段凝聚更多的社會(huì)力量參與公共服務(wù)和公共物品的供給。我們可以通過(guò)兩個(gè)案例來(lái)證實(shí)這一觀點(diǎn)。為提升村莊綜合環(huán)境整治的資金利用效率，某社區(qū)通過(guò)物質(zhì)激勵(lì)來(lái)促進(jìn)村民的參與積極性，還通過(guò)非物質(zhì)激勵(lì)調(diào)動(dòng)非體制精英回饋村莊。(39)張 良，冷向明：《“內(nèi)卷化”外的建構(gòu)敘事：資源下鄉(xiāng)與文化網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第6期。成都市給每個(gè)村的公服資金借由村民議事會(huì)來(lái)決定資金如何使用。每個(gè)村民在村民議事會(huì)上充分表達(dá)自主意志，民主協(xié)商和政治博弈的過(guò)程也是利益整合的過(guò)程。(40)安永軍，劉景琦：《“中間結(jié)構(gòu)”：資源下鄉(xiāng)背景下國(guó)家與農(nóng)民聯(lián)結(jié)的新機(jī)制》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019年第9期。

其次，農(nóng)田水利建設(shè)的結(jié)果導(dǎo)致的社會(huì)整合，源于農(nóng)田水利建設(shè)附著的權(quán)力意圖，受眾群體廣泛和受眾需求特性，這是公共物品和公共服務(wù)大都具有的特性。因此，公共物品和服務(wù)下鄉(xiāng)的結(jié)果必然促進(jìn)社會(huì)整合。其一，服務(wù)承載的權(quán)力性有利于社會(huì)整合?；鶎由鐣?huì)具有較為濃厚的地方化、血親性色彩，繼而可能消解國(guó)家自上而下的垂直權(quán)力。政黨通過(guò)自上而下地供給各種服務(wù)，盡可能地滿足更多群眾的實(shí)際需要，去除了民眾對(duì)地方權(quán)威的依賴性，由此強(qiáng)化了政黨對(duì)社會(huì)的整合能力。其二，服務(wù)受眾的廣泛性有助于社會(huì)整合。在現(xiàn)代社會(huì)，公共物品和公共服務(wù)是所有民眾正常生活和發(fā)展所必需的，因此其可以被視為最能讓群眾接受的非權(quán)力式整合方式，進(jìn)而可以在國(guó)家權(quán)力所及甚至更遠(yuǎn)的范圍內(nèi)保持自己的凝聚力。

政黨主導(dǎo)的公共服務(wù)和公共物品下鄉(xiāng)的過(guò)程或結(jié)果促進(jìn)的社會(huì)整合可以稱之為服務(wù)整合。服務(wù)整合這個(gè)概念既包含了服務(wù)整合的結(jié)果性機(jī)制，也包含了過(guò)程性機(jī)制。這個(gè)概念既描述了服務(wù)促進(jìn)社會(huì)整合的內(nèi)在邏輯，也描述了服務(wù)促進(jìn)社會(huì)整合的效果樣態(tài)。服務(wù)整合這一概念可以對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的社會(huì)整合效應(yīng)及其內(nèi)在邏輯進(jìn)行總結(jié)。

服務(wù)整合和社會(huì)整合機(jī)制既有區(qū)別也有聯(lián)系。中國(guó)共產(chǎn)黨始終秉承“為人民服務(wù)”的宗旨。從“服務(wù)”與人民利益的關(guān)系看，《為人民服務(wù)》一文的標(biāo)題最初并沒(méi)有提煉出來(lái)，“為人民服務(wù)”在文中只出現(xiàn)過(guò)一次，“為人民利益”則出現(xiàn)了多次。比如，“為人民的利益工作”“為人民的利益堅(jiān)持好的”“為人民利益而死”“為人民的利益改正錯(cuò)的”“想到人民的利益”等。而且，毛澤東為張思德題寫(xiě)的挽詞是“向?yàn)槿嗣窭娑鵂奚膹埶嫉峦局戮础??？梢?jiàn)，這篇短文的主旋律本質(zhì)上是“為人民利益”。(41)劉建軍：《“為人民服務(wù)”的命題史考察》，《馬克思主義研究》2011年第7期。從“服務(wù)”與中國(guó)共產(chǎn)黨的價(jià)值理念關(guān)系看，“為人民服務(wù)”不僅深刻詮釋了中國(guó)共產(chǎn)黨的立場(chǎng)、力量、方向、標(biāo)準(zhǔn)等根本性問(wèn)題，而且還體現(xiàn)著社會(huì)主義道德由低到高、由淺到深的不同層次要求。作為黨的根本宗旨，首先是由黨的性質(zhì)和使命決定的。過(guò)去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)。(42)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第283頁(yè)。由此可見(jiàn)，服務(wù)整合是利益整合和價(jià)值整合的一種具體實(shí)踐形態(tài)，同時(shí)服務(wù)整合常常依托于組織整合、價(jià)值整合和利益整合。由此可見(jiàn)，服務(wù)整合涉及利益整合、價(jià)值整合、組織整合，服務(wù)整合和其他類型整合并非是互斥的關(guān)系，而是一種中國(guó)式的總體性的社會(huì)整合分析概念。

六、總結(jié)與討論

從農(nóng)田水利建設(shè)為代表的服務(wù)整合中可以看出：其一，服務(wù)和社會(huì)整合間存在雙重關(guān)聯(lián)機(jī)制：首先，公共服務(wù)和公共物品下鄉(xiāng)的過(guò)程中常常依托于組織整合、價(jià)值整合和利益整合，下鄉(xiāng)的過(guò)程也即是一個(gè)社會(huì)整合的過(guò)程；其次，公共服務(wù)和公共物品下鄉(xiāng)后也將促進(jìn)社會(huì)整合。其二，服務(wù)整合的支撐機(jī)制會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。中國(guó)共產(chǎn)黨服務(wù)整合的主要支持機(jī)制從組織—利益—價(jià)值三個(gè)維度轉(zhuǎn)向組織—利益兩個(gè)維度，背后的邏輯可能在于社會(huì)價(jià)值取向的多樣化導(dǎo)致試圖整合價(jià)值觀念較難。改革開(kāi)放后，利益整合遵循市場(chǎng)化和民主化的原則。但利益整合忽視了均衡不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的利益關(guān)系。這一問(wèn)題在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》文件中得到了關(guān)注。文件指出，“支持各地重點(diǎn)建設(shè)小農(nóng)戶急需的通田到地末級(jí)灌溉渠道……加強(qiáng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)，提高小農(nóng)戶抗御災(zāi)害能力”，還指出“扶持農(nóng)民用水合作組織多元化創(chuàng)新發(fā)展”。其三，服務(wù)整合需要尊重農(nóng)民主體地位。集體化時(shí)代的農(nóng)田水利建設(shè)取得了不少成就，發(fā)揮了一定程度的社會(huì)整合效應(yīng)，但犧牲了農(nóng)民利益。同時(shí)，農(nóng)民雖然被整合進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)運(yùn)動(dòng)之中，但農(nóng)民屬于被動(dòng)的參與，而無(wú)實(shí)質(zhì)性的參與權(quán)利。之后，縣域黨委推動(dòng)的農(nóng)田水利建設(shè)通過(guò)利益聯(lián)結(jié)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性，通過(guò)搭建各種農(nóng)民參與機(jī)制確保農(nóng)田水利建設(shè)符合農(nóng)民利益。其四，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)善于自我調(diào)適的組織。改革開(kāi)放后，結(jié)合實(shí)際情況，縣級(jí)黨委投入農(nóng)田水利建設(shè)的力度有不斷的調(diào)整，縣級(jí)黨委采取民主化和市場(chǎng)化的路徑促進(jìn)利益整合。這反映出中國(guó)共產(chǎn)黨善于總結(jié)社會(huì)整合的經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)的組織調(diào)適能力。中國(guó)共產(chǎn)黨的服務(wù)整合可以置于學(xué)者所謂的“一黨執(zhí)政下的開(kāi)放政黨體系”下審視，所謂的開(kāi)放政黨體系或者政黨的開(kāi)放性，就是中國(guó)共產(chǎn)黨為了適應(yīng)外部環(huán)境變化，不斷開(kāi)放政治過(guò)程和進(jìn)行社會(huì)整合的過(guò)程。(43)陳家喜：《中國(guó)情境下政黨研究的話語(yǔ)建構(gòu)》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。

縣級(jí)黨委是服務(wù)整合的關(guān)鍵層級(jí)。原因有以下兩方面：其一，縣級(jí)黨委居于國(guó)家—社會(huì)的接點(diǎn)位置，具備行動(dòng)所需要的空間?？h級(jí)黨委具有一定的自主性，“縣在整個(gè)國(guó)家政治運(yùn)行中具有特殊的地位。不僅國(guó)家的大政方針要通過(guò)縣一級(jí)加以貫徹，而且縣要根據(jù)地方情況作出決定”。(44)樊紅敏：《縣域社會(huì)：權(quán)力實(shí)踐與日常秩序——河南省南河市的體驗(yàn)觀察與闡釋》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第6頁(yè)。另外，縣級(jí)黨委靠近基層社會(huì)，基層黨建往往是“經(jīng)驗(yàn)出在點(diǎn)上、問(wèn)題出在面上”，基層黨建的經(jīng)驗(yàn)探索最容易從基層社會(huì)提升到縣的層次，往往也只有上升到縣層面才能夠在思維上走出傳統(tǒng)基層黨建“片段思維”的困局，成為一項(xiàng)相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)。其二，縣級(jí)政府是一級(jí)完備的基層地方國(guó)家政權(quán)，縣級(jí)黨委具備行動(dòng)所需要的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人權(quán)、財(cái)權(quán)以及事權(quán)都為縣所支配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力進(jìn)一步弱化。(45)王敬堯：《縣級(jí)治理能力的制度基礎(chǔ)：一個(gè)分析框架的嘗試》，《政治學(xué)研究》2009年第3期。就財(cái)權(quán)看，縣級(jí)財(cái)政是具有財(cái)政運(yùn)行能力的最低政府級(jí)次，處于財(cái)政收入的最初端和財(cái)政支出的最末端。這決定了縣級(jí)黨組織具有比鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委更強(qiáng)的資源調(diào)配能力，進(jìn)而具備進(jìn)行服務(wù)整合的能力。然而改革開(kāi)放前后縣級(jí)黨委在農(nóng)田水利建設(shè)中的不同投入力度，均受到了中央政策的制約。這源于在中國(guó)的政治體制內(nèi)部，中央相較于地方居于強(qiáng)勢(shì)地位。農(nóng)田水利建設(shè)等服務(wù)及其社會(huì)整合效應(yīng)的發(fā)展需要中央政策和縣級(jí)黨委的推動(dòng)。