辛宇鶴，王 丹，馬 靜

（1.河北科技師范學(xué)院 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066000；2.河北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河北 石家莊 050024）

一、多元矛盾糾紛化解機(jī)制與鄉(xiāng)規(guī)民約

（一）多元矛盾糾紛化解機(jī)制的內(nèi)涵

多元矛盾糾紛化解機(jī)制是在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，國(guó)家各機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，社會(huì)各方面的力量共同參與，通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等多種途徑，形成的合理銜接、綜合為治的矛盾糾紛解決體系。它最初是人民法院司法改革的內(nèi)容，2005年最高人民法院發(fā)布的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004-2008）》提出，加強(qiáng)和完善訴訟調(diào)解制度，與其他部門(mén)和組織共同探索新的糾紛解決方法，促進(jìn)建立健全多元化的糾紛解決機(jī)制。2015年中央全面改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議通過(guò)《完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》，將多元化矛盾糾紛解決機(jī)制正式上升為國(guó)家基本政策。2019年十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層。多元矛盾糾紛化解機(jī)制已經(jīng)成為完善國(guó)家現(xiàn)代化治理體系和提升治理能力的重要抓手，是改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要措施。

從社會(huì)治理的大背景來(lái)看，多元矛盾糾紛化解機(jī)制是社會(huì)共治理念的制度化體現(xiàn)。其內(nèi)涵包括如下五個(gè)方面：一是糾紛解決主體多元化。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與到糾紛解決中來(lái)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)共治的格局。二是糾紛解決途徑多元化。完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等多種途徑，形成合理銜接、相互協(xié)調(diào)的糾紛解決體系。三是治理規(guī)范多元化。市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等多層次社會(huì)規(guī)范綜合治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)自治、公力救濟(jì)與社會(huì)救濟(jì)之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。[1]四是堅(jiān)持把非訟機(jī)制挺在前面。習(xí)近平總書(shū)記在2020年中央政治局會(huì)議中作出“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的重要指示，為多元矛盾糾紛化解機(jī)制的完善路徑指明了方向。五是預(yù)防為主，源頭化解。借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，通過(guò)非訟機(jī)制將矛盾消除在萌芽狀態(tài)，做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約在多元矛盾糾紛化解機(jī)制中的價(jià)值分析

國(guó)家治理的關(guān)鍵在基層，基層治理的關(guān)鍵在農(nóng)村。作為提升國(guó)家治理能力重要舉措的多元矛盾糾紛化解機(jī)制，也是當(dāng)前創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2018年1月2日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》將健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。同年10月23日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》專(zhuān)門(mén)指出，建立健全涉農(nóng)糾紛多元化解決機(jī)制。鄉(xiāng)村多元矛盾糾紛化解機(jī)制要立足于鄉(xiāng)民社會(huì)方能收到良好的治理效果。因此，除了完善國(guó)家法在農(nóng)村的“一站式”服務(wù)外①當(dāng)前全國(guó)法院已經(jīng)建立了中國(guó)特色一站式多元糾紛解決和訴訟服務(wù)機(jī)制，為群眾解決民商事糾紛提供菜單式、集約式、一站式服務(wù)。比如法院的訴訟服務(wù)中心集成了調(diào)解、仲裁、立案、速裁、快審等多種糾紛解決渠道，大量的糾紛在訴訟服務(wù)大廳通過(guò)調(diào)解、仲裁、訴訟等方式一站式化解。但是在這個(gè)過(guò)程中，雖然國(guó)家法依然是主要的制度資源，體現(xiàn)的是國(guó)家公權(quán)力自上而下對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序的規(guī)范，但與實(shí)質(zhì)上的多元矛盾糾紛化解機(jī)制有一定距離。，更要充分挖掘農(nóng)村本土資源，調(diào)動(dòng)村民參與糾紛解決的積極性。鄉(xiāng)規(guī)民約就是構(gòu)建鄉(xiāng)村多元矛盾糾紛化解機(jī)制最重要的本土資源，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的“訟息人和”具有重要意義。

首先，鄉(xiāng)規(guī)民約的矛盾化解功能有著深厚的歷史淵源。習(xí)近平指出：“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的精神命脈，是涵養(yǎng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要源泉，也是我們?cè)谑澜缥幕な幹姓痉€(wěn)腳跟的堅(jiān)實(shí)根基。”[2]鄉(xiāng)規(guī)民約作為中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的代表，自古就是鄉(xiāng)村息訟止?fàn)幍闹饕侄?。古代社?huì)的人們已經(jīng)意識(shí)到社會(huì)生活的復(fù)雜性、多樣性，要求治理規(guī)范更為豐富，更具有適應(yīng)性。[3]因此，在鄉(xiāng)民社會(huì)內(nèi)部形成了一套以鄉(xiāng)規(guī)民約為核心，習(xí)慣風(fēng)俗、家族法規(guī)、國(guó)家法律相結(jié)合的圓融自洽的治理體系[4]，有效化解鄉(xiāng)民矛盾，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。如著名的《呂氏鄉(xiāng)約》提出的“德業(yè)相勸，過(guò)失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”，既能起到化解糾紛的社會(huì)治理作用，又能起到敦化風(fēng)俗的道德引領(lǐng)作用。后被朱子增損，廣為流傳，“平局周旋里黨，無(wú)一不中節(jié)”②該句出自《呂氏鄉(xiāng)約鄉(xiāng)儀后跋》，轉(zhuǎn)引自《中國(guó)鄉(xiāng)約制度》。根據(jù)楊開(kāi)道先生《中國(guó)鄉(xiāng)約制度》所著，北宋《呂氏鄉(xiāng)約》雖然在關(guān)中名重一時(shí)，但并未真正實(shí)踐。后北宋滅亡，關(guān)中文化根本消失，鄉(xiāng)約制度也是掃地?zé)o余。直到南宋理學(xué)大家朱熹對(duì)《呂氏鄉(xiāng)約》進(jìn)行增損，將《呂氏鄉(xiāng)約》從支離錯(cuò)誤的材料編輯成一個(gè)完善的原本，此后名滿(mǎn)天下，廣為流傳，為后世鄉(xiāng)約之開(kāi)端。。當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約既是村民自治的產(chǎn)物，又是社會(huì)主義法治體系的組成部分，同時(shí)還是道德風(fēng)俗的載體。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約是自治、法治、德治的交匯點(diǎn)，其本身蘊(yùn)含的綜合治理的屬性與多元矛盾糾紛化解機(jī)制相適應(yīng)。當(dāng)代鄉(xiāng)村多元解紛機(jī)制需要借鑒傳統(tǒng)社會(huì)治理智慧，重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，引導(dǎo)廣大村民積極參與鄉(xiāng)村治理，使每一個(gè)細(xì)胞都健康活躍，將矛盾及時(shí)化解在基層。[3]

其次，鄉(xiāng)規(guī)民約是發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、預(yù)防矛盾糾紛的必要手段?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的浙江諸暨市楓橋鎮(zhèn)的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)，經(jīng)過(guò)了58年的發(fā)展，楓橋經(jīng)驗(yàn)與時(shí)俱進(jìn)，已經(jīng)成為全國(guó)基層治理的一面旗幟，也是鄉(xiāng)村多元矛盾糾紛化解機(jī)制的重要遵循。黨的十九屆五中全會(huì)指出，要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善各類(lèi)調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制。中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》指出，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾糾紛化解在基層。楓橋經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過(guò)58年的發(fā)展，其核心要義從來(lái)沒(méi)有改變，即堅(jiān)持群眾路線(xiàn)和矛盾不上交。鄉(xiāng)規(guī)民約在踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約是黨領(lǐng)導(dǎo)下村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范。在鄉(xiāng)規(guī)民約的制度體系中，村民不再只是被動(dòng)的服從者，而是以“主人翁”的身份置身其中。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約能夠最大限度地調(diào)動(dòng)村民積極性，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”群眾路線(xiàn)的制度保障。鄉(xiāng)規(guī)民約扎根于鄉(xiāng)土社會(huì)，在內(nèi)容上融合了本地域的風(fēng)俗、習(xí)慣、鄉(xiāng)土人情，集中體現(xiàn)了鄉(xiāng)民共同的社會(huì)道德觀和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，在解決人際沖突、維護(hù)地方秩序方面通常比國(guó)家法更有效。依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)解糾紛，在化解村民矛盾的同時(shí)，村民情誼亦能得到延續(xù)，所謂“事了人和”，最終實(shí)現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的治理目的。

第三，鄉(xiāng)規(guī)民約豐富了多元矛盾糾紛化解機(jī)制中的法治資源。十九屆四中全會(huì)后，許多省都陸續(xù)出臺(tái)了矛盾糾紛多元化解機(jī)制的地方立法，如《河北省多元化解糾紛條例》《海南省多元化解糾紛條例》《上海市促進(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》等。這些立法無(wú)一例外地規(guī)定，化解糾紛單位和組織依法調(diào)解糾紛。在不違背法律法規(guī)、國(guó)家政策和公序良俗的情況下，可以依據(jù)村規(guī)民約進(jìn)行調(diào)解。這些立法說(shuō)明，鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)成為多元解紛機(jī)制中的重要制度依據(jù)，在鄉(xiāng)村矛盾解決過(guò)程中更是具有不可替代的價(jià)值。鄉(xiāng)村矛盾糾紛解決的非訟手段主要是調(diào)解，因?yàn)檎{(diào)解同仲裁、訴訟相比，最能體現(xiàn)村民自治，同時(shí)也是成本最低、最便捷的糾紛解決方式。2021年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》指出，加強(qiáng)鄉(xiāng)村人民調(diào)解組織隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)就地化解矛盾糾紛。在調(diào)解過(guò)程中，國(guó)家法應(yīng)當(dāng)是最后一道防線(xiàn)，而不應(yīng)該是第一道防線(xiàn)。鄉(xiāng)規(guī)民約相較于國(guó)家法容易引發(fā)村民在情感上的共鳴，有利于彌合矛盾、修復(fù)社會(huì)關(guān)系。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村調(diào)解的第一道防線(xiàn)，也是最重要的本土法治資源。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約在解紛過(guò)程中存在的制度缺陷

美國(guó)法學(xué)家霍姆斯霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）說(shuō)過(guò)，“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)”[5]1。鄉(xiāng)規(guī)民約在多元化矛盾糾紛解決機(jī)制中的作用不能僅停留在價(jià)值的應(yīng)然層面，還應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中考察其實(shí)然狀況。課題組通過(guò)走訪(fǎng)和問(wèn)卷的形式對(duì)河北省Q縣實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約在實(shí)施過(guò)程中還存在很多不容忽視的問(wèn)題。

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序民主性缺失

Q縣下轄25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，396個(gè)行政村，各村基本都有村規(guī)民約。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，45%村民更傾向于通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約解決糾紛（表1）。但是大部分村民都未實(shí)地參與過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定。

表1 村民解決糾紛選擇途徑

從課題組調(diào)查的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況看，40%的村民表示偶爾參與過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，41%的村民表示從未參與過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定（表2）。在走訪(fǎng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)規(guī)民約的制定往往是村兩委班子開(kāi)會(huì)議定，根本沒(méi)開(kāi)村民會(huì)議；即使開(kāi)會(huì)，也未能達(dá)到法定人數(shù)。也有的村為了應(yīng)付檢查，在網(wǎng)上下載或在鄰村照抄一份，所以鄉(xiāng)規(guī)民約的產(chǎn)生程序嚴(yán)重背離了民主原則。這不僅為個(gè)別村干部的權(quán)力尋租提供了機(jī)會(huì)，也使鄉(xiāng)規(guī)民約失去了群眾基礎(chǔ)。村民盡管認(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約很重要，但是真正了解鄉(xiāng)規(guī)民約的并不多，49%的人表示了解得很少，還有21%的人表示完全不了解（表3）。

表2 村民參與鄉(xiāng)規(guī)民約制定的人數(shù)比例

表3 村民對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約了解程度

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容泛道德化

范忠信教授說(shuō)過(guò)：“解決糾紛是基層社會(huì)自治組織的最重要的功能之一。如果不能自行解決大多數(shù)民事或輕微的刑事糾紛，基層社會(huì)自治實(shí)際上就是虛假的。因此，我們必須注重民間習(xí)慣法、民間規(guī)約以及民間傳統(tǒng)的解紛機(jī)制?！盵6]十八屆四中全會(huì)指出，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。但是從課題調(diào)查問(wèn)卷和收集的鄉(xiāng)規(guī)民約的范本來(lái)看，近一半的鄉(xiāng)規(guī)民約以三字語(yǔ)、順口溜的形式體現(xiàn)，內(nèi)容多是文明標(biāo)語(yǔ)（表4）。這樣的鄉(xiāng)規(guī)民約只能起到道德宣傳作用，卻不能發(fā)揮“定分止?fàn)帯钡膶?shí)效。鄉(xiāng)規(guī)民約必須形成體現(xiàn)村民重要利益分配的規(guī)范化的制度體系，才能切實(shí)有效解決鄉(xiāng)民糾紛。

表4 鄉(xiāng)規(guī)民約的表現(xiàn)形式

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約缺乏規(guī)范的執(zhí)行機(jī)制

首先，當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約大多般由村兩委執(zhí)行，缺少專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行主體。村兩委既是制定主體又是執(zhí)行主體，這一方面極易使鄉(xiāng)規(guī)民約成為村兩委以權(quán)謀私的工具，另一方面阻斷了普通村民參與鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施的路徑，與社會(huì)共治的理念相背離。其次，鄉(xiāng)規(guī)民約普遍缺乏規(guī)范化、常態(tài)化的執(zhí)行機(jī)制，大多置于宣傳欄、文化墻上（表5），成為“景觀立法”。鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施更多地依賴(lài)村干部，在執(zhí)行過(guò)程中，村兩委班子團(tuán)結(jié)則執(zhí)行力相對(duì)好些，如果村兩委班子組織渙散，鄉(xiāng)規(guī)民約就很難執(zhí)行。

表5 鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳方式

（四）鄉(xiāng)規(guī)民約缺乏有效追責(zé)機(jī)制

調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)規(guī)民約要么是單純的道德說(shuō)教，要么是國(guó)家政策的翻版（表6），沒(méi)有自己獨(dú)立的懲戒機(jī)制，違反鄉(xiāng)規(guī)民約不用付出任何成本。鄉(xiāng)規(guī)民約也自然成了一紙空文，無(wú)法起到預(yù)防和化解糾紛的作用。強(qiáng)制力是法律的本質(zhì)特征，鄉(xiāng)規(guī)民約作為民間法，雖然不具有國(guó)家強(qiáng)制力，但是也應(yīng)當(dāng)具有源自鄉(xiāng)民社會(huì)的懲戒機(jī)制。有效的追責(zé)機(jī)制能夠?qū)`反鄉(xiāng)規(guī)民約的行為產(chǎn)生震懾，從而從源頭防范矛盾糾紛的產(chǎn)生。當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約要想務(wù)實(shí)管用，必須針對(duì)違反情形，制定相應(yīng)的懲戒措施。

表6 村民對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容的評(píng)價(jià)

三、完善鄉(xiāng)規(guī)民約制度的路徑探尋

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序充分體現(xiàn)村民自治

楊開(kāi)道先生指出：“鄉(xiāng)村是人民的鄉(xiāng)村，社會(huì)是人民的社會(huì)，大家有了了解，大家有了契約，才能辦理鄉(xiāng)村的事業(yè)，維持社會(huì)的禮教。”[7]70作為民間規(guī)約的一部分，歷代鄉(xiāng)村規(guī)約都強(qiáng)調(diào)村民合意。明代《上祖社條》中多次出現(xiàn)“眾集再商量”，“眾意商量，然可書(shū)條”，“若約有不便之事，共議更易”[8]。當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下基層自治的產(chǎn)物，村民合意更為關(guān)鍵。首先，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》二十七條規(guī)定，由村民會(huì)議制定村規(guī)民約。制定主體不能由村民委員會(huì)代替，以防止少數(shù)人暗箱操作，避免權(quán)力尋租。其次，建立公開(kāi)、透明、民主的鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序。程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)使最大多數(shù)的村民都能參與其中，草案擬定之前，應(yīng)當(dāng)征詢(xún)每一位村民意見(jiàn)。草案形成后，應(yīng)當(dāng)向全體村民公布，設(shè)立意見(jiàn)箱，廣泛征詢(xún)修改意見(jiàn)；根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十二條規(guī)定的程序召開(kāi)村民會(huì)議，經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。第三，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，解決農(nóng)村“空心化”的問(wèn)題。當(dāng)下農(nóng)村青壯年通過(guò)考學(xué)或者打工等途徑，居住城市的比較多，農(nóng)村出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。恰恰是這些外流人員有知識(shí)、有文化、有眼界，他們的有效參與會(huì)使鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容更加科學(xué)。然而很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題使得這些人不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)規(guī)民約的制定而專(zhuān)程返鄉(xiāng)，發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)很好地解決了空間上的難題?？梢越?zhuān)門(mén)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)會(huì)議、問(wèn)卷星、網(wǎng)絡(luò)投票等形式保障鄉(xiāng)規(guī)民約制定的民主性。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容要集中體現(xiàn)村民的核心利益

鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)村民切身利益。利益是政治認(rèn)同不變的動(dòng)力，無(wú)論是鄉(xiāng)村精英還是普通村民，最終都是為了尋求利益。[9]鄉(xiāng)規(guī)民約要切實(shí)發(fā)揮“定分止?fàn)帯钡淖饔茫仨毢痛迕裆鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活緊密結(jié)合，集中體現(xiàn)村民的核心利益，這樣村民在出現(xiàn)矛盾糾紛后才會(huì)倚重鄉(xiāng)規(guī)民約。歷史上著名的鄉(xiāng)約無(wú)一不是對(duì)鄉(xiāng)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活有著舉足輕重的影響的。如貴州錦屏縣文斗苗寨設(shè)立于乾隆年間的“六禁碑”①“六禁碑”位于貴州錦屏縣文斗苗寨，刻于清乾隆三十八年（1773年）。文斗古盛產(chǎn)良木，清代成為國(guó)家木材集散中心，林業(yè)貿(mào)易成為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。時(shí)人在逐利思想的驅(qū)使下，出現(xiàn)了濫砍濫伐的現(xiàn)象，“六禁碑”因此而立。碑文以保護(hù)當(dāng)?shù)亓帜緸楹诵?，?guī)定了六條禁令，故曰“六禁碑”，是目前我國(guó)西南少數(shù)民族地區(qū)發(fā)現(xiàn)最早的環(huán)保鄉(xiāng)規(guī)。，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展為核心。既為當(dāng)?shù)匕傩諑?lái)了“金山銀山”，又留下了“綠水青山”。其所確立的環(huán)保規(guī)約也世代傳承。以史為鑒，當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約要想有效地調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，首先要與當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)相結(jié)合，助力產(chǎn)業(yè)振興。因?yàn)橹еa(chǎn)業(yè)必然會(huì)集中體現(xiàn)村民的共同利益，也是糾紛發(fā)生的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。鄉(xiāng)規(guī)民約與當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)相結(jié)合，既能反映當(dāng)?shù)靥厣?，推?dòng)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能切實(shí)有效調(diào)整村民利益分配，防范糾紛的產(chǎn)生。其次，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是聚焦體現(xiàn)村民公共利益的重要民生領(lǐng)域，如扶貧救助、環(huán)境保護(hù)、土地承包、征地拆遷等，要以維護(hù)公共利益為核心，對(duì)村民個(gè)人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。只有鄉(xiāng)規(guī)民約和村民生活高度融合，并產(chǎn)生正向影響，才能被村民認(rèn)可，成為“定分止?fàn)帯钡闹匾罁?jù)。

（三）建立以基層黨組織為核心的常態(tài)化執(zhí)行機(jī)制

發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的解紛作用，還需要健全的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和嚴(yán)格的執(zhí)行程序。歷史上，鄉(xiāng)規(guī)執(zhí)行都有一整套組織機(jī)構(gòu)。朱熹修訂后的《呂氏鄉(xiāng)約》中規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)班子”由四人組成：約正一人，副正兩人，直月一人。明代《南贛鄉(xiāng)約》“領(lǐng)導(dǎo)班子”擴(kuò)展到十七人，包括約正、約副、約史、知約、約贊等。[7]27鄉(xiāng)規(guī)民約都有嚴(yán)格而隆重的執(zhí)行程序，堪稱(chēng)鄉(xiāng)間大典。當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約并非古代單純的鄉(xiāng)民自治，而是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義法治體系的一部分，因此首先要加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)?；鶎狱h組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，必須在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定與執(zhí)行中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。鑒于當(dāng)前基層黨組織成員老齡化嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)增加基層黨員的名額，積極吸收優(yōu)秀青年入黨，為黨組織補(bǔ)充新鮮血液。同時(shí)落實(shí)村黨支部書(shū)記縣級(jí)黨委備案管理制度，整頓軟弱渙散的黨組織。其次，建立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)約小組。執(zhí)約小組成員由全體村民選舉產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)綜合考慮年齡、品德、文化、才能、經(jīng)濟(jì)狀況，由鄉(xiāng)村精英階層組成，執(zhí)約小組領(lǐng)導(dǎo)者必須有一名是非村委會(huì)成員。鄉(xiāng)規(guī)民約中應(yīng)當(dāng)明確執(zhí)約小組的職責(zé)及工作方式，同時(shí)明確小組成員的職責(zé)，保證各司其職。普通村民參與執(zhí)約小組應(yīng)當(dāng)給付一定的報(bào)酬，以激發(fā)其參與公共管理的熱情。第三，建立健全矛盾糾紛常態(tài)化的解決機(jī)制,一旦發(fā)生糾紛，可以由執(zhí)約小組根據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行調(diào)解，執(zhí)約小組下面可以設(shè)德治規(guī)范勸導(dǎo)小組、道德評(píng)議小組，實(shí)施多元調(diào)解，真正做到“矛盾不上交”。

（四）制定鄉(xiāng)規(guī)民約的獎(jiǎng)懲機(jī)制

從歷史上看鄉(xiāng)規(guī)民約雖注重教化，但也無(wú)一例外地規(guī)定了懲戒措施。如“六禁碑”所列違禁行為，輕則罰銀，重則送官治罪。《呂氏鄉(xiāng)約》規(guī)定有規(guī)誡、書(shū)籍、送官。一般的違約行為，“小則密規(guī)之，大則眾誡之”；不聽(tīng)勸誡的村民，則進(jìn)行書(shū)籍，即將違約行為登記在惡行簿上；觸犯刑律則送官。當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約要切實(shí)發(fā)揮社會(huì)治理的作用，有效解決矛盾糾紛，也需要有懲戒機(jī)制。民政部等七部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求健全完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)違反村規(guī)民約、居民公約的情形，要加強(qiáng)批評(píng)教育，并通過(guò)合理的處理方式，使違反者受到教育、改正錯(cuò)誤。在調(diào)研過(guò)程中，53%的村民認(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)有懲戒機(jī)制（表7）。從社會(huì)環(huán)境來(lái)看，在商品經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)的封閉性被打破，村民行為多為經(jīng)濟(jì)利益左右，單純的教化很難起到規(guī)范作用。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)有懲罰性措施，使違反者在信譽(yù)或經(jīng)濟(jì)上受到損失。比如貴州錦屏縣文斗村當(dāng)代村規(guī)民約中規(guī)定，給集體造成損失的村民要承擔(dān)違約金，接受村內(nèi)通報(bào)批評(píng)。[10]然而一旦觸犯國(guó)家法律，必須移交國(guó)家司法機(jī)關(guān)，不可以擅自處分，更不可動(dòng)用私刑。

表7 村民對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約治理功能的選擇

（五）鄉(xiāng)規(guī)民約和國(guó)家法律綜合為治

多元化矛盾糾紛解決的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于多元化的制度供給，多元化的制度相互銜接、良性互動(dòng)，多元化解機(jī)制自然實(shí)現(xiàn)。因此，在多元矛盾糾紛化解機(jī)制中需要將鄉(xiāng)規(guī)民約與國(guó)家法結(jié)合起來(lái)。最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》和《2019年人民法院工作要點(diǎn)》都明確指出，司法工作與村規(guī)民約、鄉(xiāng)風(fēng)民俗相結(jié)合，推動(dòng)健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)國(guó)家法和鄉(xiāng)規(guī)民約良性互動(dòng)的核心是處理好鄉(xiāng)規(guī)民約和國(guó)家法的關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。但是在法治實(shí)踐中往往會(huì)形成這樣的觀念：鄉(xiāng)規(guī)民約必須和國(guó)家法相吻合，不允許存在背離之處。這使得鄉(xiāng)規(guī)民約制定的風(fēng)險(xiǎn)非常高，無(wú)論是政府還有村民自治組織都不愿意冒這樣的風(fēng)險(xiǎn)，因此他們更依賴(lài)于國(guó)家法，即使制定鄉(xiāng)規(guī)民約也往往是國(guó)家法律的套用。所以當(dāng)代法法治環(huán)境下國(guó)家法應(yīng)當(dāng)給予鄉(xiāng)規(guī)民約更多的寬容。鄉(xiāng)規(guī)民約和國(guó)家法起源和性質(zhì)完全不同，必然存在溢出性?！暗@并不妨礙它們成為一個(gè)社會(huì)法律秩序中真實(shí)和重要的一部分，甚至，它們是比國(guó)家法更真實(shí)而且某些方面也更重要的一部分?！盵11]35立法者不能要求鄉(xiāng)規(guī)民約與國(guó)家法高度一致，否則鄉(xiāng)規(guī)民約會(huì)成為國(guó)家法的附庸，失去其獨(dú)立的價(jià)值。我們應(yīng)當(dāng)允許其在一定范圍內(nèi)博弈。在博弈過(guò)程中，國(guó)家法會(huì)不斷吸收鄉(xiāng)規(guī)民約中優(yōu)秀合理的內(nèi)容，彌補(bǔ)國(guó)家立法容易出現(xiàn)的泛化的缺陷，破除國(guó)家法在鄉(xiāng)村中的實(shí)施壁壘。而鄉(xiāng)規(guī)民約在這個(gè)過(guò)程中會(huì)不斷地規(guī)范化、系統(tǒng)化，剔除惡俗，將法治的基本精神融入鄉(xiāng)規(guī)民約之中。其實(shí)多元矛盾糾紛化解機(jī)制的形成不是靜態(tài)的制度設(shè)計(jì)，恰恰是多種社會(huì)規(guī)范在博弈中造就的。

綜上，鄉(xiāng)規(guī)民約與法律法規(guī)之間不僅僅是合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，還是延伸、擴(kuò)展、補(bǔ)充和強(qiáng)化的關(guān)系，兩者不可偏廢其一。鄉(xiāng)規(guī)民約融入鄉(xiāng)土社會(huì)的糾紛解決機(jī)制，賦予糾紛各方當(dāng)事人更多選擇權(quán)，為糾紛解決提供了最便捷的制度支撐，推進(jìn)了新時(shí)代審判體系和審判能力現(xiàn)代化。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約的融入也表達(dá)了對(duì)鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)更多的尊重，是實(shí)現(xiàn)構(gòu)建農(nóng)村自治、法治、德治相結(jié)合的共享、共治、共建的治理模式的重要途徑。