吳死帥

問責(zé)是一種基于事后控制的追溯機(jī)制，是對(duì)公共決策失敗中責(zé)任主體的追究。當(dāng)前我國(guó)的行政問責(zé)方式主要包括同體問責(zé)和異體問責(zé)，群眾的問責(zé)式參與是異體問責(zé)的重要路徑，其體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的制度特征，也體現(xiàn)了政府權(quán)力來自人民并接受人民監(jiān)督的主權(quán)在民原則。因此基于群眾參與下的異體問責(zé)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，汪偉全、韓志明、周亞越、吳興軍、黃建偉等學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了廣泛討論[1-5]。從基層協(xié)商治理的實(shí)踐來看，政府與群眾在治理場(chǎng)域中對(duì)問責(zé)存在著明顯的價(jià)值分歧。從責(zé)任規(guī)避的視角來看，政府在制度與規(guī)則的建構(gòu)中賦予了村莊行政主體充足的避責(zé)空間，以舒緩治理壓力，但忽視了群眾對(duì)治理有效的需求，其具體表現(xiàn)在協(xié)商議題邊界與村莊行政邊界處于非重疊的狀態(tài)，群眾參與并問責(zé)的場(chǎng)景極其有限，村莊行政主體的自由裁量權(quán)未被完全限制，導(dǎo)致了問責(zé)路徑的阻滯，從而為村莊行政主體創(chuàng)造了“避責(zé)”空間，其內(nèi)部的操作將無法被問責(zé)；從責(zé)任控制的視角來看，政府塑造了協(xié)商中的角色權(quán)威，并賦予了其天然的合法性，其本質(zhì)上是一種自利性的體制建構(gòu)，導(dǎo)致了群眾參與的過程性不足，割裂了群眾問責(zé)的因果感知路徑，使其無法有效界定責(zé)任落點(diǎn)，并利用角色權(quán)威的合法性抑制了群眾問責(zé)的意圖與意識(shí)，使問責(zé)控制成為一種合法化的手段，導(dǎo)致了群眾始終處于“控責(zé)”的空間當(dāng)中。而村莊行政主體的有效“避責(zé)”與“控責(zé)”造就了基層協(xié)商中有參與無問責(zé)的現(xiàn)實(shí)，這明顯是異體問責(zé)中群眾參與的悖論，本文將對(duì)此深入探討。

一、文獻(xiàn)回顧

（一）民主式參與

基層治理當(dāng)中的民主式參與是當(dāng)前討論最廣泛的議題。從民主參與實(shí)現(xiàn)的條件來看，以鄧大才為代表的學(xué)者系統(tǒng)性地闡釋了民主參與的條件，包括參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障[6]。另外，張明軍從復(fù)合民主的視角切入，認(rèn)為提高復(fù)合民主參與主體的多元化是提升民主運(yùn)作質(zhì)量的有效路徑之一[7]。周少來認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)建構(gòu)“以發(fā)展為導(dǎo)向、以參與為重點(diǎn)”的民主發(fā)展路徑，并不斷完善民主和權(quán)力的監(jiān)督[8]。李煜興則認(rèn)為要在維護(hù)社會(huì)公平、尊重公共權(quán)威的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)民主的有效性及其廣泛的民主參與[9]。以上學(xué)者的研究均聚焦于民主參與實(shí)現(xiàn)的條件方面，同時(shí)大量學(xué)者從不同的視角對(duì)民主參與進(jìn)行了探討。ANNA K 從投票的視角研究了民主的參與，認(rèn)為直接民主對(duì)參與有著直接的抑制作用，其中民眾的經(jīng)濟(jì)地位是一個(gè)主要的影響因素[10]。此外，性別視角下的研究也是一個(gè)重要方向，JEONG HYON K 認(rèn)為直接民主對(duì)婦女的政治參與有良好的促進(jìn)作用，選舉參與中，直接民主的城市比只有代表機(jī)構(gòu)的城市表現(xiàn)更好[11]。李曉廣等學(xué)者同樣進(jìn)行了類似研究，認(rèn)為女性在政治參與中政治認(rèn)知、意識(shí)及行動(dòng)相對(duì)欠缺，還存在排斥女性的政治文化場(chǎng)域等[12]。此外，鄭慧從參與性協(xié)商民主的角度進(jìn)行了研究，認(rèn)為要從參與民主與協(xié)商民主兩者之間的共性和差異性出發(fā)，建構(gòu)適合我國(guó)實(shí)際的民主形式[13]。

（二）動(dòng)員式參與

在動(dòng)員式參與方面，王詩(shī)宗等學(xué)者進(jìn)行了較為深入的研究，其認(rèn)為政策的執(zhí)行過程呈現(xiàn)出調(diào)適性社會(huì)動(dòng)員的特征，并解釋了行政控制與社會(huì)參與雙雙增強(qiáng)的悖論[14]。從促進(jìn)公民參與的角度來看，王詩(shī)宗等學(xué)者認(rèn)為政府可以通過政策動(dòng)員的方式促進(jìn)居民參與，其影響因素包含居民的受益性、非政府主體的授權(quán)、嵌入或拓展社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及動(dòng)員策略等[15]。對(duì)于動(dòng)員式參與的風(fēng)險(xiǎn)，賀治方認(rèn)為社會(huì)動(dòng)員仍舊發(fā)揮著重要作用，但是存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要在治理過程中劃定合理邊界，以法治、官僚制為基礎(chǔ)，尊重民眾意愿[16]。此外，大量學(xué)者從不同的視角對(duì)動(dòng)員式參與進(jìn)行了研究。從類型學(xué)分析的視角來看，周作瀚等學(xué)者認(rèn)為動(dòng)員性參與會(huì)受到動(dòng)員者的束縛，并認(rèn)為其包含三種形態(tài)，即無自主性參與、有限自主性參與、突破限制后的自主性參與[17]。陳義媛則從公共品供給的角度進(jìn)行了研究，其以村社為資源支配主體的視角對(duì)政治動(dòng)員進(jìn)行了分析，并論述了不同條件下的動(dòng)員特征[18]。劉景琦從養(yǎng)老服務(wù)的視角切入，認(rèn)為動(dòng)員式參與應(yīng)當(dāng)注重人員吸納機(jī)制、組織化機(jī)制以及激勵(lì)機(jī)制的建構(gòu)[19]。

（三）非制度化參與

關(guān)于非制度化參與的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要集中于群體性事件以及上訪領(lǐng)域。從群體性事件的研究來看，代玉啟認(rèn)為群體性事件可以分為直接利益訴求型事件和非直接利益訴求型事件，并探討了其產(chǎn)生的原因以及解決辦法[20]。從群體性事件的誘因來看，史云貴認(rèn)為，利益沖突、社會(huì)矛盾、干群關(guān)系惡化是導(dǎo)致群體性事件發(fā)生的主要誘因，而政府管理與群眾自治有效銜接、良性互動(dòng)的治理模式是解決這一問題的良策[21]。于建嶸則認(rèn)為利益分化和基層政府行為失范是導(dǎo)致群體性事件的主要原因，并建議將具有對(duì)抗性的地方權(quán)威納入農(nóng)村基層政權(quán)體制的運(yùn)行[22]。再?gòu)纳显L的研究來看，首先是關(guān)于上訪的類型學(xué)研究，陳柏峰將上訪分為有理上訪、無理上訪、商談型上訪三大類，并認(rèn)為合理的分類原則有助于配套設(shè)施的建立，從而有利于社會(huì)利益的表達(dá)[23]。而對(duì)于上訪產(chǎn)生的原因，大多集中于階層矛盾的視角，其中田先紅認(rèn)為是階層分化導(dǎo)致了農(nóng)民的上訪行為，而信訪制度改革以及基層社會(huì)資源的優(yōu)化配置是化解這一難題的關(guān)鍵[24]。與此觀點(diǎn)類似，杜姣認(rèn)為富人階層主導(dǎo)的資源與利益分配權(quán)，導(dǎo)致了農(nóng)民上訪的產(chǎn)生，而合理的利益分配機(jī)制是解決之道[25]。饒靜等學(xué)者進(jìn)一步研究了要挾型上訪，認(rèn)為農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)不合理的利益主張，以上訪脅迫政府介入利益糾紛，其背后的原因則是受法治精神、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及公平正義等因素的影響[26]。

以上研究對(duì)當(dāng)前治理過程中的參與方式進(jìn)行了充分闡釋，并對(duì)其背后發(fā)生的原因進(jìn)行了深入探討，但并未涉及參與中的問責(zé)問題，更未探討治理參與中問責(zé)行為的邏輯與條件。因此，本文將著重以非問責(zé)協(xié)商參與為切入點(diǎn)，探討異體問責(zé)目標(biāo)下非問責(zé)協(xié)商參與的反?，F(xiàn)象是如何發(fā)生的，其背后的原因是什么，問責(zé)式參與又將如何形成。

二、非問責(zé)協(xié)商參與的類型學(xué)考察

在協(xié)商治理的過程中，村（社區(qū)）干部主要采取妥協(xié)、分權(quán)與個(gè)體權(quán)威三種策略約束村民的問責(zé)行為，并形成了相應(yīng)的非問責(zé)協(xié)商參與類型。

從妥協(xié)來看，這是村（社區(qū)）干部基于避責(zé)考量采取的治理方式，這一方式能夠在一定程度上遮蔽村莊干部在治理過程中暴露的問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理過程的平穩(wěn)。但村（社區(qū)）干部在決策執(zhí)行過程中的妥協(xié)，為村民尋求實(shí)現(xiàn)自我中心意圖創(chuàng)設(shè)了潛在空間，而這一空間的實(shí)際形成并被有效利用，加強(qiáng)了村民對(duì)抗決策執(zhí)行的慣性。這種行為并非以村民對(duì)村（社區(qū)）干部的問責(zé)為導(dǎo)向，而是村民尋求個(gè)體利益的結(jié)果。

從分權(quán)來看，出于避責(zé)的理性考慮，村（社區(qū)）干部會(huì)將決策權(quán)力的運(yùn)用置于不同的情境當(dāng)中。一方面是將決策權(quán)力下放，試圖將不受歡迎的行動(dòng)與村民結(jié)合起來，避免對(duì)特定行動(dòng)承擔(dān)責(zé)任；另一方面則是將涉及村民切身利益的決策權(quán)力下放，避免對(duì)自我利益相關(guān)性較弱的行動(dòng)負(fù)責(zé)。而從利益多樣性的角度來考察，村民之間往往存在復(fù)雜的利益博弈，這為村（社區(qū)）干部創(chuàng)設(shè)了責(zé)任轉(zhuǎn)移的空間，其將有機(jī)會(huì)利用部分村民與對(duì)立村民的矛盾來削弱自身遭受問責(zé)的可能性。

從個(gè)體威望來看，則主要依托于村（社區(qū)）干部在村民中的威望來弱化村民的問責(zé)意愿，這種問責(zé)策略主要是基于村民對(duì)干部的崇拜：一是村民的個(gè)體利益與村（社區(qū)）干部具有密切的相關(guān)性，且這種相關(guān)性具有一種長(zhǎng)期或持久性的特點(diǎn)，其本質(zhì)上是在村民基于自我中心意圖下催生的利益性崇拜；二是村民的民主觀念落后，并未完全擺脫舊有村治觀念的束縛，完全以村（社區(qū)）干部的意志為轉(zhuǎn)移，言聽計(jì)從。

妥協(xié)、分權(quán)與個(gè)體權(quán)威作為村（社區(qū)）干部約束村民問責(zé)的主要協(xié)商策略，決定了村民對(duì)非問責(zé)協(xié)商參與不同類型的選擇。當(dāng)協(xié)商策略的認(rèn)同程度強(qiáng)時(shí)，協(xié)商個(gè)體會(huì)在妥協(xié)、分權(quán)和個(gè)體威望等協(xié)商策略下，形成謀利型參與、謀權(quán)型參與和認(rèn)同型參與。當(dāng)協(xié)商策略的認(rèn)同程度弱時(shí)，則可能會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部協(xié)商策略的失效，即導(dǎo)致協(xié)商個(gè)體參與行為的不可控，進(jìn)而使協(xié)商個(gè)體會(huì)選擇無序型參與的方式尋求權(quán)利和利益（見表1）。

表1 非問責(zé)協(xié)商參與的類型學(xué)分析

三、安徽T 市非問責(zé)協(xié)商參與的實(shí)證考察

在安徽T 市基層協(xié)商治理過程中，非問責(zé)協(xié)商參與體現(xiàn)出多元化的類型及其形成機(jī)制，總體來看包括謀利型參與、謀權(quán)型參與、認(rèn)同型參與和無序型參與。

（一）謀利型參與：基于對(duì)問責(zé)壓力妥協(xié)的預(yù)判

謀利型參與是基層協(xié)商參與的主要形式之一，其顯著特征表現(xiàn)為利益相關(guān)主體基于村（社區(qū)）干部會(huì)因規(guī)避責(zé)任而采取的行動(dòng)，其通過頑固抵抗的形式，拒不執(zhí)行村（社區(qū)）的公共性決定，為村（社區(qū)）的治理制造不利因素，進(jìn)而為干部創(chuàng)造問責(zé)壓力，并借此謀取利益。

如向陽(yáng)社區(qū)陸某早前舉家遷出居民組，后來其又要求把戶口遷回來，但是未獲同意。為了能夠回來，陸某家承諾：不要組內(nèi)的分配款、不享受一切待遇，并寫了承諾書。向陽(yáng)社區(qū)劉組2017年被征地30 畝，該居民組所屬的三面水塘分給31 戶居民用于養(yǎng)魚，后來經(jīng)過群眾會(huì)議討論，決定不再允許用水塘養(yǎng)魚，這是基于村莊共同認(rèn)可的公共性決定。但歸村的陸某以無田地為由，違背自身承諾以及村莊的公共性決定，繼續(xù)在水塘中養(yǎng)魚，拒不執(zhí)行協(xié)商一致的決議，社區(qū)先后進(jìn)行了兩年多的協(xié)商，并未取得實(shí)質(zhì)效果。此時(shí)陸某提出了5 萬元補(bǔ)助、2 間宅基地以及分配責(zé)任田的要求，社區(qū)居民紛紛表達(dá)了不滿。這給社區(qū)與政府帶來了很大的壓力，最終政府與社區(qū)選擇了妥協(xié)，同意補(bǔ)償其13000 元，才平息了該事件。

（二）謀權(quán)型參與：基于對(duì)分權(quán)卸責(zé)的預(yù)判

從謀權(quán)型參與來看，內(nèi)在邏輯是基于村（社區(qū)）行政主體權(quán)力的下放與風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，在村莊公共性事務(wù)的推進(jìn)過程中，尤其是與行政主體利益關(guān)聯(lián)較弱的事務(wù)，若在其主導(dǎo)下出現(xiàn)了問題，必然會(huì)對(duì)行政主體產(chǎn)生強(qiáng)烈的問責(zé)壓力?；趯?duì)行政主體會(huì)卸責(zé)的理性考量，利益相關(guān)主體會(huì)爭(zhēng)取決策權(quán)力，保障其在治理過程中權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

平安社區(qū)吳壩隊(duì)村民對(duì)水泥路路基墊層材料的選擇進(jìn)行了協(xié)商與討論。與會(huì)村民認(rèn)為水泥路路基建設(shè)必須基于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮推進(jìn)，在材料選擇上要禁得住質(zhì)量檢驗(yàn)，同時(shí)推薦使用砂石作為水泥路路基墊層，而否決了采用泥土墊層的方式，并對(duì)材料費(fèi)用的分擔(dān)問題進(jìn)行了充分協(xié)商。因此，本次公共事務(wù)的推進(jìn)與相關(guān)村民的利益關(guān)聯(lián)性較大，與村民日常生活密切相關(guān)，但是與村（社區(qū)）干部的利益關(guān)聯(lián)性極其有限。所以，在整個(gè)協(xié)商過程中，協(xié)商中的主導(dǎo)者（社區(qū)干部）并未就路基材料的選擇發(fā)表任何觀點(diǎn)和言論，只是在材料費(fèi)用分擔(dān)方面給出了一些建議。

（三）認(rèn)同型參與：基于對(duì)個(gè)體威望的服從

基層協(xié)商參與的類型還包括認(rèn)同型參與，其本質(zhì)上是權(quán)威治理傾向下的參與形式。對(duì)村（社區(qū)）行政主體個(gè)人威望的認(rèn)同，造就了其天然的合法性，即無論公共事務(wù)的處理是否產(chǎn)生不良的治理效應(yīng)，均秉持服從的態(tài)度。

如焦?jié)敬逶诖遒Y產(chǎn)處置工作的協(xié)商過程中，村內(nèi)相關(guān)負(fù)責(zé)人闡述了電機(jī)的現(xiàn)實(shí)狀況，認(rèn)為其已經(jīng)老化，失去了價(jià)值，并占用了空間。作為此次協(xié)商的主導(dǎo)者，其并未采用引出話題進(jìn)行充分討論和協(xié)商的方式，而是先入為主，不僅將本次協(xié)商的主題加以限定，而且通過一系列基于個(gè)人判斷的闡述對(duì)電機(jī)處理的方向做了明確限定，因此本次協(xié)商的主題由商討電機(jī)的處置工作直接變?yōu)殡姍C(jī)要處置，充分體現(xiàn)了協(xié)商主導(dǎo)者在這一事務(wù)當(dāng)中的個(gè)人偏好。根據(jù)這一情況，與會(huì)的協(xié)商成員紛紛表達(dá)了對(duì)這一想法的支持和贊同，并基于負(fù)責(zé)人的闡述作了擴(kuò)展性論述。協(xié)商成員趙某認(rèn)為：“沒有用了就及時(shí)處理，在完全沒有壞的情況下，還能多點(diǎn)收益?！痹S某也認(rèn)為：“早一點(diǎn)處理好，放在那里占了地方，還影響形象。”焦某認(rèn)為：“在處置資金上一定要符合市場(chǎng)價(jià)格。”其他人員也相應(yīng)表達(dá)了類似觀點(diǎn)。最終本次協(xié)商一致同意處置閑置的電機(jī)。

（四）無序型參與：基于自我中心意圖的尋求

無序型參與往往是村民基于無理訴求，希望通過上訪的方式脅迫政府介入來實(shí)現(xiàn)其個(gè)人的自我中心意圖，進(jìn)而謀取利益，往往出現(xiàn)于政府或村（社區(qū)）無法滿足其個(gè)體利益的場(chǎng)景當(dāng)中。

如2012 年2 月向陽(yáng)社區(qū)沖塘組水利建設(shè)和調(diào)田時(shí)取消了陳某兒子的非農(nóng)戶口承包田，該居民組農(nóng)戶一致認(rèn)可，本人也簽了字。2017 年上半年陳某私自將集體土地（黃泥窩1.6 畝）栽上樹木，占為己有，引發(fā)了群眾對(duì)其行為的不滿。社區(qū)主持了多次關(guān)于該問題的協(xié)商會(huì)議，試圖解決這一問題，但是陳某仍舊拒不歸還集體土地，也不繳納居民組租金。為了使自己主張的利益得以實(shí)現(xiàn)，陳某多次上訪維權(quán)，經(jīng)過市信訪局、農(nóng)委、鎮(zhèn)、村、社會(huì)關(guān)系等多次協(xié)商仍舊未果，最終迫使社區(qū)表達(dá)了將適用掃黑除惡的條款?！吧鐓^(qū)已做到仁至義盡，你不能怪我們不厚道，根據(jù)掃黑除惡打擊范圍，你的行為屬于侵占集體財(cái)產(chǎn)，我們就上報(bào)?！边@才解決了這一問題。

四、非問責(zé)協(xié)商參與的邏輯

在協(xié)商治理過程中，協(xié)商個(gè)體的參與形式受到了角色權(quán)威和響應(yīng)阻滯的共同影響，致使其參與形式不僅受到問責(zé)的控制，還受到避責(zé)的制約，進(jìn)而造就了非問責(zé)協(xié)商參與。

（一）角色權(quán)威：協(xié)商參與中“控責(zé)空間”的塑造

在協(xié)商中，角色是一種非人格化的安排，是被賦予某種權(quán)利與義務(wù)的職位，進(jìn)而決定了這一角色可以利用的權(quán)威及其使用方式。而角色權(quán)力的主要來源是人們對(duì)于它們合法性的普遍信仰[27]。因此，在基層協(xié)商治理當(dāng)中，這一角色一旦產(chǎn)生了規(guī)范的行為模式，權(quán)威就自然被賦予，并能得到成員的支持。角色權(quán)威的作用本質(zhì)上體現(xiàn)為對(duì)“控責(zé)”空間的形塑，并為“控責(zé)”行為的合法認(rèn)同創(chuàng)造了條件。

1.合法性認(rèn)同：角色的正式職能定位

基層干部作為政府的直接“代言人”，被賦予了國(guó)家正式的行政職能，具備完整意義上的合法性。因此確保基層干部及其所在機(jī)構(gòu)的合法職能是國(guó)家建構(gòu)的理性反應(yīng)。如果在基層協(xié)商治理過程中，協(xié)商個(gè)體可以通過協(xié)商性組織等非正式機(jī)構(gòu)的參與來直接問責(zé)，甚至抵制正式機(jī)構(gòu)的治理活動(dòng)，那么其等同于非正式的問責(zé)組織接管了正式機(jī)構(gòu)的職能，從而使政府的“代言人”以及正式機(jī)構(gòu)面臨合法性危機(jī)。這顯然有悖于國(guó)家對(duì)基層治理方式的建構(gòu)。因此，對(duì)于協(xié)商中角色權(quán)威的塑造，強(qiáng)化了協(xié)商個(gè)體對(duì)政府“代言人”與正式機(jī)構(gòu)的認(rèn)同感，同時(shí)這一認(rèn)同也與常態(tài)化的“控責(zé)”行為自然關(guān)聯(lián)，進(jìn)而建構(gòu)以及擴(kuò)張了“控責(zé)”空間，并使“控責(zé)”行為被認(rèn)同。在天長(zhǎng)T 市的基層協(xié)商實(shí)踐中，協(xié)商委員會(huì)實(shí)行“1+N+X”的制度，其中“1”代表黨組織書記，強(qiáng)調(diào)了協(xié)商委員會(huì)作為正式機(jī)構(gòu)的職能，“N”則大部分由村“兩委”或者有代表性的人員組成，由此為協(xié)商中角色權(quán)威“控責(zé)”行為的合法性提供了保障，進(jìn)而建構(gòu)了有效的“控責(zé)空間”。

2.場(chǎng)域適應(yīng)：角色的自由裁量權(quán)

在基層治理場(chǎng)域中，多元復(fù)雜的治理情境導(dǎo)致了地方政府難以有效兼顧各項(xiàng)事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于監(jiān)督村干部的大多數(shù)資源集中在產(chǎn)出和稅收最高的村莊[28]。由此，村干部自由裁量權(quán)的空間得以逐步擴(kuò)張，并在村莊治理過程中彌補(bǔ)了基層政府面臨的治理資源短板，且得到了非正式的默許，進(jìn)而逐步成為一種非正式規(guī)范而長(zhǎng)期存在。從村民視角來看，這種非正式規(guī)范被視作政府的授權(quán)，即政府對(duì)角色權(quán)威的塑造，進(jìn)而產(chǎn)生了普遍的信仰，最終適應(yīng)了這種治理場(chǎng)域。雖然這種自由裁量權(quán)彌補(bǔ)了基層政府治理的短板，但也將“控責(zé)”行為涵蓋其中，并促成了“控責(zé)空間”的形成，使“控責(zé)”行為合理化。在天長(zhǎng)T 市的基層協(xié)商實(shí)踐中，村（社區(qū)）行政主體成為協(xié)商結(jié)果的主導(dǎo)者，協(xié)商結(jié)果并非完全以群眾的共識(shí)為基礎(chǔ)，很大程度上滲透了行政主體的意志，如在公共物品購(gòu)買、治安與環(huán)境治理、矛盾調(diào)解等方面。

3.因果感知：角色的責(zé)任關(guān)聯(lián)弱化

在基層協(xié)商治理過程中，協(xié)商個(gè)體處于公共事務(wù)決策參與的末端，公共事務(wù)信息的不對(duì)稱在協(xié)商個(gè)體層面得到了顯著呈現(xiàn)。具體來看，在協(xié)商治理過程中，協(xié)商中的主導(dǎo)者與協(xié)商個(gè)體之間存在著巨大的信息感知差異，其割裂了協(xié)商個(gè)體在治理過程中的因果感知路徑，進(jìn)而為協(xié)商中的主導(dǎo)者創(chuàng)設(shè)了操縱的可能性，其中可能包含了基于個(gè)人偏好、利益與資源分配的彈性空間。這種協(xié)商個(gè)體視角下的不透明，形成了不良治理效應(yīng)責(zé)任主體界定的困境，即無法判斷其是由個(gè)人因素導(dǎo)致的還是歸咎于不可控的客觀因素。但信息不對(duì)稱是基層協(xié)商治理過程中的常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，其被視作一種規(guī)范的行為模式，進(jìn)而形成了基層協(xié)商中的角色權(quán)威，自然具有了普遍的合法性，并得到了協(xié)商個(gè)體的普遍認(rèn)同。這種基于合法性基礎(chǔ)上因果感知路徑的割裂，導(dǎo)致了協(xié)商中主導(dǎo)者責(zé)任關(guān)聯(lián)性的下降，為“控責(zé)空間”的形成創(chuàng)造了有利條件，進(jìn)而為“控責(zé)”行為的合理實(shí)施創(chuàng)造了客觀環(huán)境。在天長(zhǎng)T 市的基層協(xié)商實(shí)踐中，最突出的表現(xiàn)是借助上級(jí)指示或文件精神為依據(jù)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商安排，也表現(xiàn)為村（社區(qū)）行政主體的閉門決策。當(dāng)出現(xiàn)負(fù)面治理問題時(shí)，群眾無法判定問責(zé)主體是否應(yīng)當(dāng)是村（社區(qū)）的行政主體，也無法判定出現(xiàn)負(fù)面治理效果的原因到底是政策問題、客觀因素問題還是人為問題。

（二）響應(yīng)阻滯：協(xié)商參與中“避責(zé)空間”的塑造

響應(yīng)性是衡量一個(gè)體制結(jié)構(gòu)允許多少責(zé)任的尺度[29],即“問責(zé)空間”的大小。因此，響應(yīng)阻滯創(chuàng)造了“避責(zé)空間”，其是依據(jù)政府偏好對(duì)問責(zé)限度的控制。

1.協(xié)商控制：非重疊的議題邊界與行政邊界

協(xié)商議題的邊界決定了協(xié)商治理中協(xié)商個(gè)體的參與限度，進(jìn)而也關(guān)乎其可問責(zé)的實(shí)質(zhì)性范圍。而議題邊界與行政邊界的重疊程度決定了協(xié)商個(gè)體的問責(zé)空間，如果兩者完全重合，協(xié)商個(gè)體的問責(zé)范圍將覆蓋治理的全過程。事實(shí)上，在基層協(xié)商治理中，議題邊界與行政邊界處于非重疊且嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為政府對(duì)協(xié)商議題的嚴(yán)格控制，這保障了協(xié)商個(gè)體的問責(zé)并不會(huì)觸及核心決策權(quán)。與此同時(shí)，對(duì)協(xié)商議題的問責(zé)并不會(huì)危及干部的去留。因而在議題邊界與行政邊界非重疊的情境中，具備著充裕的“避責(zé)空間”。協(xié)商中主導(dǎo)者被問責(zé)的尺度受到了制約，協(xié)商個(gè)體在參與中問責(zé)的空間和有效性極其有限。在安徽T 市的基層協(xié)商實(shí)踐中，并非任何決策均可進(jìn)入?yún)f(xié)商范圍，而是由政府出臺(tái)了村（社區(qū)）協(xié)商目錄，各地要根據(jù)協(xié)商目錄限定的大致范圍開展基層協(xié)商，從而確保了“避責(zé)”的有效實(shí)現(xiàn)。

2.偏好束縛：責(zé)任控制下的協(xié)商主題選擇

政府在基層協(xié)商治理的制度建構(gòu)中，出于自利性的考慮會(huì)對(duì)制度的設(shè)計(jì)進(jìn)行針對(duì)性約束，其具備充分的自由度來把控協(xié)商過程中角色權(quán)威受到挑戰(zhàn)的程度。當(dāng)制度設(shè)計(jì)熱衷于治理績(jī)效而非治理有效時(shí)，責(zé)任控制將作為顯性要素存在，并自發(fā)弱化制度的回應(yīng)能力，而束縛民眾的偏好是其有效的路徑選擇。協(xié)商制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)致力于推動(dòng)對(duì)民眾偏好的持續(xù)性回應(yīng)，包括問責(zé)偏好。但在基于自利性和責(zé)任控制的制度設(shè)計(jì)中，協(xié)商主題能否被納入?yún)f(xié)商議程，并非由協(xié)商個(gè)體的偏好決定，而取決于協(xié)商中主導(dǎo)者的界定，由此實(shí)現(xiàn)了其對(duì)協(xié)商個(gè)體偏好的束縛。本質(zhì)上講，這是對(duì)協(xié)商個(gè)體偏好權(quán)利的削弱，并創(chuàng)造了有效的“避責(zé)空間”，最終導(dǎo)致了非問責(zé)協(xié)商參與可能性的上升。在安徽T 市的基層協(xié)商實(shí)踐中，對(duì)于可以進(jìn)入?yún)f(xié)商過程的議題有著規(guī)范的審議程序，一般由村（社區(qū)）行政主體審定，只有符合協(xié)商主導(dǎo)者意志的議題才能協(xié)商，從而為村（社區(qū)）行政主體的“避責(zé)”創(chuàng)造了條件。

五、非問責(zé)協(xié)商參與的空間結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化

角色權(quán)威與響應(yīng)阻滯建構(gòu)了非問責(zé)協(xié)商參與的空間結(jié)構(gòu)，當(dāng)響應(yīng)阻滯與角色權(quán)威塑造的“避責(zé)空間”與“控責(zé)空間”的邊界重合時(shí)，非問責(zé)協(xié)商參與是基層協(xié)商中的主要參與形式；而當(dāng)“避責(zé)空間”與“控責(zé)空間”的邊界收縮時(shí)，則形成了基層協(xié)商參與的“問責(zé)空間”。由于“避責(zé)空間”始終處于協(xié)商個(gè)體無法觸及的場(chǎng)域，在其確切的空間限定基礎(chǔ)之上，“控責(zé)空間”中協(xié)商策略的認(rèn)同程度將成為影響協(xié)商參與的主要因素。

（一）非問責(zé)協(xié)商參與的空間結(jié)構(gòu)

角色權(quán)威聚焦于協(xié)商個(gè)體對(duì)問責(zé)控制認(rèn)同的塑造，而響應(yīng)阻滯則側(cè)重于對(duì)協(xié)商個(gè)體問責(zé)范圍的限定，角色權(quán)威與響應(yīng)阻滯共同決定了協(xié)商參與空間結(jié)構(gòu)的劃分（見圖1）。

圖1 非問責(zé)協(xié)商參與的空間結(jié)構(gòu)圖

據(jù)圖可知，響應(yīng)阻滯與角色權(quán)威將協(xié)商參與體系劃分為了二元的空間結(jié)構(gòu)：“避責(zé)空間”與“控責(zé)空間”。響應(yīng)阻滯建構(gòu)了“避責(zé)空間”的下限，角色權(quán)威建構(gòu)了“控責(zé)空間”的上限，而兩者邊界的重疊，是非問責(zé)協(xié)商參與產(chǎn)生的直接原因。

從非問責(zé)協(xié)商參與的類型來看，謀權(quán)型參與、謀利型參與、認(rèn)同型參與以及無序型參與都屬于“控責(zé)空間”。其中謀權(quán)型參與、謀利型參與、認(rèn)同型參與類型的選擇取決于角色權(quán)威采取的協(xié)商策略，不同的協(xié)商策略決定了不同的非問責(zé)協(xié)商參與，而無序型參與是非問責(zé)協(xié)商參與的一種異化形態(tài)。當(dāng)協(xié)商個(gè)體呈現(xiàn)出對(duì)協(xié)商策略認(rèn)同較弱的樣態(tài)時(shí)，會(huì)推動(dòng)其選擇無序型參與的形式謀求個(gè)體利益。這一類型的協(xié)商參與通常被用于非法利益的謀求，是通過為政府制造行政壓力來實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)的方式，而不是正式的問責(zé)式參與。

（二）非問責(zé)協(xié)商參與空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

1.“問責(zé)空間”的建構(gòu)

當(dāng)響應(yīng)阻滯得以改善，代表“避責(zé)空間”下限的分界線將向三角結(jié)構(gòu)的頂端移動(dòng)；當(dāng)角色權(quán)威得以弱化，代表“控責(zé)空間”上限的分界線將向三角結(jié)構(gòu)的底部移動(dòng)，由此可以形成問責(zé)參與的空間，進(jìn)而能夠促進(jìn)協(xié)商參與空間結(jié)構(gòu)的合理化變遷，即“避責(zé)空間”“問責(zé)空間”與“控責(zé)空間”的形成。由于“問責(zé)空間”的出現(xiàn)，協(xié)商策略的認(rèn)同程度將受到削弱，問責(zé)式的協(xié)商參與將成為新的選擇（見圖2）。

圖2 非問責(zé)協(xié)商參與的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化圖

2.“問責(zé)空間”建構(gòu)下參與的類型比較與動(dòng)態(tài)分析

當(dāng)協(xié)商策略的認(rèn)同程度強(qiáng)時(shí)，協(xié)商個(gè)體會(huì)在多元化的協(xié)商策略下選擇不問責(zé)，協(xié)商中的主導(dǎo)者采取妥協(xié)、分權(quán)或者個(gè)體威望等策略時(shí)，會(huì)形成謀利型參與、權(quán)利型參與和認(rèn)同型參與；當(dāng)協(xié)商策略的認(rèn)同程度弱時(shí)，則可能會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部協(xié)商策略的失效，即導(dǎo)致協(xié)商個(gè)體參與行為的不可控，進(jìn)而使協(xié)商個(gè)體會(huì)選擇問責(zé)式協(xié)商參與的方式尋求權(quán)利和利益。但即便是存在“問責(zé)空間”的條件下，協(xié)商個(gè)體對(duì)協(xié)商策略認(rèn)同較弱時(shí)，仍舊可能因謀求非法利益而產(chǎn)生無序型參與的情況，但問責(zé)式參與的出現(xiàn)將對(duì)無序型參與出現(xiàn)的概率產(chǎn)生有效的削減作用（見表2）。

表2 “問責(zé)空間”建構(gòu)下協(xié)商參與的動(dòng)態(tài)分析

六、結(jié)論

從協(xié)商個(gè)體的利益主張與訴求表達(dá)的角度來看，參與意味著一種表達(dá)的權(quán)利，有別于權(quán)威式治理。協(xié)商個(gè)體可以將個(gè)人訴求和利益主張向決策過程有效輸入，并影響決策過程與決策走向，一定程度上實(shí)現(xiàn)了民主決策的價(jià)值追求，但是“非問責(zé)”式的參與卻束縛了這一價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。安徽省T 市基層協(xié)商治理的實(shí)踐表明，基層協(xié)商領(lǐng)域的問責(zé)式參與體系尚未完善，群眾的異體問責(zé)制度缺乏生長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)土壤，其面臨著有參與無問責(zé)的窘境，而背后的邏輯應(yīng)當(dāng)歸因于角色權(quán)威和響應(yīng)阻滯建構(gòu)的結(jié)構(gòu)性制約。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾方面改善：一是優(yōu)化協(xié)商制度的設(shè)計(jì)，秉持更加開放的理念，擴(kuò)大協(xié)商議題的涵蓋范圍；二是建立協(xié)商事后的問責(zé)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)協(xié)商個(gè)體積極問責(zé)，有效約束自由裁量權(quán)；三是建立完善的政府回應(yīng)機(jī)制，暢通協(xié)商個(gè)體在參與后的問責(zé)表達(dá)渠道；四是強(qiáng)化協(xié)商個(gè)體在協(xié)商治理中的問責(zé)意識(shí)，通過各類宣傳教育活動(dòng)，助力問責(zé)理念的推廣。當(dāng)然我們也必須看到，“問責(zé)空間”的出現(xiàn)在一定程度上將推動(dòng)異體問責(zé)的發(fā)展，但仍舊需要長(zhǎng)期的民主和參與意識(shí)的鍛煉，才能最終推動(dòng)問責(zé)式協(xié)商參與的全面開展，并逐步完善群眾的異體問責(zé)制度。