政府采購(gòu)扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展的對(duì)策探析

林斌

摘要：本文從政府采購(gòu)市場(chǎng)現(xiàn)狀和科技型中小企業(yè)發(fā)展存在的主要問(wèn)題分析入手，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)利用政府采購(gòu)扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu);科技型中小企業(yè);對(duì)策建議

政府采購(gòu)體現(xiàn)國(guó)家意志，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有著其他采購(gòu)主體不可替代的影響，已成為各國(guó)政府經(jīng)常使用的一種宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。因此，在實(shí)施國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中，借助政府采購(gòu)手段，著力扶持和促進(jìn)科技型中小企業(yè)發(fā)展意義重大、效果顯著。但是，作為中小企業(yè)政營(yíng)重要組成部分，科技型中小企業(yè)因其特殊的組織屬性，也存在著基礎(chǔ)弱、風(fēng)險(xiǎn)高、機(jī)會(huì)少、變數(shù)大等諸多問(wèn)題，必須引起政府部門(mén)的高度重視。

一、我國(guó)政府采購(gòu)扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

1、政府采購(gòu)的法律法規(guī)體系及其功能定位。我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律體系主要由《政府采購(gòu)法》（2002年）和《招標(biāo)投標(biāo)法》（1999年）等法律及其配套的行政規(guī)章組成。作為主干法，《政府采購(gòu)法》在確立完整明確的公平交易規(guī)則基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的調(diào)控能力，這是政府采購(gòu)不同于一般市場(chǎng)行為的重要特點(diǎn)，也是國(guó)際上通行的做法。我國(guó)政府采購(gòu)的功能主要包括：節(jié)約財(cái)政支出、提高采購(gòu)資金的使用效益;強(qiáng)化宏觀調(diào)控;活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);推進(jìn)反腐倡廉;保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)等，并明確將“促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”作為立法的總則要求之一。

2011年，財(cái)政部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》明確：采取預(yù)留采購(gòu)份額、降低門(mén)檻、價(jià)格扣除、鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)和分包等具體措施促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，并通過(guò)政府采購(gòu)計(jì)劃管理、合同管理、引入信用擔(dān)保手段、報(bào)告和公開(kāi)制度、信息化建設(shè)等措施保證該項(xiàng)政策落實(shí)。辦法規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得阻撓和限制中小企業(yè)自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，政府采購(gòu)活動(dòng)不得以注冊(cè)資本金、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等供應(yīng)商的規(guī)模條件對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。各級(jí)財(cái)政部門(mén)也先后出臺(tái)了關(guān)于支持中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的相關(guān)制度。

我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)展迅猛。有資料統(tǒng)計(jì)表明，2000年全國(guó)政府采購(gòu)額為327.9億元，比上年增長(zhǎng)約1.5倍，其中貨物、工程和服務(wù)類(lèi)這三大類(lèi)采購(gòu)在政府采購(gòu)中所占的比重分別為67%、23%和10%。到了2017年，全國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模已達(dá)32114.3億元，比上年同口徑增加6382.9億元，增長(zhǎng)24.8%，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為12.2%和3.9%。

2.科技型中小企業(yè)發(fā)展存在的主要問(wèn)題?？萍夹椭行∑髽I(yè)是指依托一定數(shù)量的科技人員從事科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)，取得自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)并將其轉(zhuǎn)化為高新技術(shù)產(chǎn)品或服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的中小企業(yè)。換言之，是以創(chuàng)新為使命和生存手段的一類(lèi)企業(yè)。它有四個(gè)明顯的特征：其一，身份普通，為在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的居民企業(yè)，即民營(yíng)性質(zhì);其二，規(guī)模微小，其職工總數(shù)、銷(xiāo)售收入、資產(chǎn)總額等都有明確的限定?？萍夹椭行∑髽I(yè)是小微企業(yè)的重要組成部分。根據(jù)2020年中國(guó)小微企業(yè)行業(yè)現(xiàn)狀分析，其工業(yè)總產(chǎn)值、銷(xiāo)售收入、實(shí)現(xiàn)利稅大約分別占中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的60%、57%和40%，并提供了75%的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)。在數(shù)量占比上更是占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。據(jù)國(guó)家工商總局的數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)約有小微企業(yè)近1000萬(wàn)戶(hù)（其中西部10省市約有160多萬(wàn)戶(hù)，占比16.16%;中部9省市約有220多萬(wàn)戶(hù)，占比22.24%;東部12省市約有600多萬(wàn)戶(hù)，占比61.6%），這些小微企業(yè)主要密集在長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)和福建省等5個(gè)省市。

小微企業(yè)由于體量的原因，大多天然地具有諸多發(fā)展制約因素。從某種程度上看，小微企業(yè)的困局就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的困局，小微企業(yè)的生存環(huán)境能否改善與中國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式緊密相關(guān)。因此，小微企業(yè)的困境不僅是基層經(jīng)濟(jì)狀況的反映，同時(shí)也已經(jīng)成為判斷決策層宏觀經(jīng)濟(jì)政策的感應(yīng)器。大多數(shù)科技型中小企業(yè)在其發(fā)展的過(guò)程中受到了內(nèi)外多種因素的限制，存在突出問(wèn)題。

1、融資難問(wèn)題。小微企業(yè)、包括科技型中小企業(yè)，大部分是自我籌資發(fā)起的，總量較小，不足以支持企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。我國(guó)中小企業(yè)外部融資渠道看起來(lái)很多，但實(shí)際上卻步履維艱。第一，國(guó)家財(cái)政支持基本無(wú)望。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)家已基本上取消了對(duì)非國(guó)有企業(yè)的財(cái)政支持，使得國(guó)家財(cái)政支持這一渠道基本堵塞;第二，上市融資關(guān)山重重。我國(guó)現(xiàn)有的資本市場(chǎng)實(shí)行發(fā)審排隊(duì)制度，股權(quán)配置制度近乎苛刻，再加上中小企業(yè)的會(huì)計(jì)制度往往難以達(dá)到《公司法》以及《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》的要求，無(wú)形中阻滯了中小企業(yè)上市融資的腳步;第三，由于科技型中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模體量小、技術(shù)更新速度快、市場(chǎng)敏感程度高等特點(diǎn)，以及有形資產(chǎn)少、流動(dòng)比率高、可資抵押貸款的資產(chǎn)不多等原因，實(shí)際上很難從國(guó)有銀行和融資機(jī)構(gòu)獲得所需的借貸;第四，民間借貸此路不通。民間借貸因游離于金融監(jiān)管之外，不能有效抵御風(fēng)險(xiǎn)，故被國(guó)家嚴(yán)令禁止;第五，創(chuàng)新基金支持力度不足。根據(jù)2004-2014年創(chuàng)新基金的立項(xiàng)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2012年創(chuàng)新基金扶植和資助占整個(gè)企業(yè)項(xiàng)目投資的比例不超過(guò)10%，2010年度最低僅為3.62%。凡此種種，都是制約科技型中小企業(yè)融資難的現(xiàn)實(shí)因素。

2、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)乏力問(wèn)題?？萍夹推髽I(yè)的生命力就在于技術(shù)創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)上。目前，我國(guó)至今沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)中小企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例，現(xiàn)有的專(zhuān)利保護(hù)申請(qǐng)必須支付較高的費(fèi)用、還要耗費(fèi)大量的人力和時(shí)間，難以適應(yīng)科技型中小企業(yè)的需求。同時(shí)，由于科技型中小企業(yè)的人才流動(dòng)性大，還存在著較大的知識(shí)產(chǎn)權(quán)外泄隱患，一旦發(fā)生，必然涉及維權(quán)的法律訴訟費(fèi)用，使企業(yè)處于開(kāi)發(fā)與保護(hù)的兩難境地，挫傷企業(yè)創(chuàng)新的積極性。這些短板，致命我國(guó)民營(yíng)科技企業(yè)科研投入強(qiáng)度持續(xù)下降：2006年我國(guó)民營(yíng)科技企業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度為9.75%，而2013年下降到了6.58%，到2015年僅為3.96%。即便是在科技型中小企業(yè)最為集中的高新區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)，2013年的研發(fā)投入強(qiáng)度也僅為7.13%，低于2006年民營(yíng)科技企業(yè)9.75%的投入強(qiáng)度。

3、政府采購(gòu)中政策性功能缺失問(wèn)題?，F(xiàn)有的法律環(huán)境條件，很難能使科技型中小企業(yè)分享到政府采購(gòu)這一特殊形式與內(nèi)涵的科技服務(wù)。主要有三點(diǎn)：第一，是政府扶持的政策不明確、力度不到位所致。雖然我國(guó)在《政府采購(gòu)法》等相關(guān)的法律中明確了政府采購(gòu)要實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的目的、促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展、支持本國(guó)工業(yè)的發(fā)展等政策指向，在實(shí)際操作過(guò)程中，關(guān)注的焦點(diǎn)則是節(jié)約財(cái)政支出，常常將成本作為考慮的第一因素，忽視了政府采購(gòu)扶持科技型中小企業(yè)的政策性功能。一些有潛力的科技型中小企業(yè)也常因參與投標(biāo)成本過(guò)高、條件過(guò)嚴(yán)等原因放棄參與政府采購(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第二，是政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督體系不夠完善所致。盡管我國(guó)已經(jīng)形成了由人大、財(cái)政、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督組成的監(jiān)督體系，但在實(shí)際運(yùn)作中基本處于“不作為”的狀態(tài)，招標(biāo)過(guò)程中“明招暗定”、權(quán)力尋租等不公正和不公平的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在這種無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，科技型中小企業(yè)的受傷程度要遠(yuǎn)大于大企業(yè)。第三，是缺乏對(duì)科技型中小企業(yè)及科技型產(chǎn)品的認(rèn)定制度所致。迄今為止，對(duì)國(guó)貨、科技創(chuàng)新產(chǎn)品以及科技型企業(yè)都沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的界定，一些國(guó)外大公司大量占據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)，一些傳統(tǒng)行業(yè)、傳統(tǒng)企業(yè)搖身一變成科技型企業(yè)謀取政策支持。由于無(wú)法可依，使得政府采購(gòu)對(duì)科技型企業(yè)的激勵(lì)無(wú)法達(dá)到預(yù)期。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)扶持科技型中小企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)

1、加強(qiáng)立法，形成政府采購(gòu)的法律體系。如美國(guó)政府專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《小企業(yè)法》、《信息自由法》和《小企業(yè)創(chuàng)新開(kāi)發(fā)法》，確保中小企業(yè)在獲取公平市場(chǎng)機(jī)會(huì)的同時(shí)，鼓勵(lì)小型科技企業(yè)發(fā)展。還頒布了類(lèi)似的《購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨法》等，以法律形式明確支持國(guó)貨、支持中小企業(yè)、支持自主創(chuàng)新。

2、配套可執(zhí)行的政策措施?！堵?lián)邦采購(gòu)法》規(guī)定聯(lián)邦政府10萬(wàn)元以下的政府采購(gòu)必須向小企業(yè)開(kāi)放，10萬(wàn)元以上的要根據(jù)具體情況考慮給予小企業(yè)價(jià)格上的優(yōu)惠，優(yōu)惠幅度為6%-12%;同時(shí)要求將大型合同的25%分包給小企業(yè)，在評(píng)標(biāo)機(jī)制中優(yōu)先考慮小企業(yè)。即使在GPA框架約束下，美、韓等國(guó)在保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)、確定“門(mén)檻價(jià)”等問(wèn)題上，也都做出了有利于保護(hù)中小企業(yè)的各項(xiàng)規(guī)定。

3、完善的管理機(jī)構(gòu)和有效的監(jiān)督與申訴制度。如美國(guó)的小企業(yè)管理局（SBA），它在各地都成立了小企業(yè)采購(gòu)處等機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)扶持小企業(yè)參與政府采購(gòu)。美國(guó)、英國(guó)、瑞典、新加坡等國(guó)家的政府采購(gòu)制度，都有嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、暢通的申訴通道和有效的救濟(jì)服務(wù)，以提高政府采購(gòu)的效率，并保障中小企業(yè)在政府采購(gòu)中獲得應(yīng)有的份額。

4、積極開(kāi)拓海外政府采購(gòu)市場(chǎng)。他們一方面在有關(guān)對(duì)外貿(mào)易協(xié)定、協(xié)議中積極為本國(guó)小企業(yè)進(jìn)入海外政府采購(gòu)市場(chǎng)創(chuàng)造有利條件，另一方面在內(nèi)政環(huán)境上也專(zhuān)門(mén)提供了扶持小企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)的優(yōu)惠政策。有數(shù)據(jù)顯示，1994至1998年，美國(guó)小企業(yè)從加拿大獲取的政府財(cái)股合同的數(shù)量和金額分別占到了全美公司同類(lèi)指標(biāo)的15%和16%，且主要集中在高技術(shù)含量的計(jì)算機(jī)、遠(yuǎn)距離通訊、環(huán)保技術(shù)等領(lǐng)域。

三、我國(guó)利用政府采購(gòu)扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

我國(guó)政府采購(gòu)要從國(guó)情出發(fā)，并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在不違背WTO規(guī)則的原則下，最大限度地發(fā)揮政府采購(gòu)的宏觀調(diào)控職能，扶持科技型中小企業(yè)的自主創(chuàng)新和發(fā)展。

1、完善政府采購(gòu)的法律制度，使扶持科技型中小企業(yè)的發(fā)展有法可依。（1）用統(tǒng)一的立法原則修訂現(xiàn)有法律之間的沖突。如《政府采購(gòu)法》與《合同法》和《招投標(biāo)法》等之間存在的矛盾。同時(shí)對(duì)政府采購(gòu)的范圍進(jìn)行重新界定，合理擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模，以保障政府采購(gòu)政策性功能的有效發(fā)揮。（2）制定能夠有利于科技型中小企業(yè)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、科技型中小企業(yè)認(rèn)定、國(guó)貨認(rèn)定、特別是解決科技型企業(yè)融資難、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題的法律法規(guī)，為政府采購(gòu)扶持科技型中小企業(yè)提供法律依據(jù)。

2、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。（1）完善現(xiàn)有的法律制度，研究制定適合于科技型中小企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例，出臺(tái)有利于科技型中小企業(yè)參與政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的政策。（2）降低科技型中小企業(yè)進(jìn)行自主創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)維護(hù)的成本，提高企業(yè)的維權(quán)意識(shí)。要簡(jiǎn)化專(zhuān)利申請(qǐng)程序、降低申請(qǐng)和維護(hù)費(fèi)用，要對(duì)侵犯科技型中小企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為進(jìn)行重罰。（3）加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)的救濟(jì)力度。企業(yè)或個(gè)人一旦遭到侵權(quán)，可以通過(guò)有效的救濟(jì)制度使損失在最短的時(shí)間內(nèi)降到最低。

3、制定標(biāo)準(zhǔn)，明確扶持力度。（1）完善科技型中小企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使政府采購(gòu)的扶持政策落到實(shí)處，要從企業(yè)規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品性質(zhì)、研發(fā)投入強(qiáng)度等角度對(duì)科技型中小企業(yè)作一個(gè)動(dòng)態(tài)的、完整的界定，防止魚(yú)目混珠。（2）制定國(guó)貨認(rèn)證制度，確立購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨優(yōu)先原則，做到肥水不流外人田。（3）效仿國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)扶持科技型中小企業(yè)的硬性規(guī)定。比如，一定數(shù)量的政府采購(gòu)合同必須給予中小企業(yè)，中小企業(yè)獲得政府采購(gòu)合同將能得到一定的優(yōu)惠等等，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究加大對(duì)科技型中小企業(yè)的扶持力度。

4、區(qū)別對(duì)待，有針對(duì)性地進(jìn)行重點(diǎn)扶持。（1）加大對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)力度，并根據(jù)行業(yè)的發(fā)展情況有計(jì)劃、有步驟地調(diào)整或更新采購(gòu)目錄。（2）對(duì)一些有前景的但目前沒(méi)有市場(chǎng)的產(chǎn)品或行業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，實(shí)行定點(diǎn)采購(gòu)。（3）在資金支付方面，加大財(cái)政預(yù)算資金來(lái)源，確保及時(shí)支付采購(gòu)貨款，做到不占用科技型中小企業(yè)資金，有條件的省市甚至可以采用對(duì)部分科技型中小企業(yè)實(shí)行預(yù)付資金，減輕中小企業(yè)的融資壓力。

5、建立科技型中小企業(yè)管理委員會(huì)。借鑒美國(guó)的SBA經(jīng)驗(yàn)，建立科技型中小企業(yè)管理委員會(huì)，直屬地方政府。其主要職責(zé)是：對(duì)科技型中小企業(yè)的發(fā)展給予政策性的指導(dǎo)，負(fù)責(zé)收集與科技型中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)的信息，負(fù)責(zé)科技型中小企業(yè)的認(rèn)證以及中小企業(yè)供應(yīng)商的信用認(rèn)證，在參與政府采購(gòu)活動(dòng)中為企業(yè)提供擔(dān)保，資金融通等服務(wù)，或者以管理委員會(huì)的名義參加政府采購(gòu)，然后再將項(xiàng)目分包給企業(yè)，負(fù)責(zé)政府采購(gòu)合同的跟蹤及投訴處理等事項(xiàng)，為企業(yè)提供關(guān)于政府采購(gòu)法規(guī)的咨詢(xún)和培訓(xùn)服務(wù)等。

6、建立和完善政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。（1）加強(qiáng)政府采購(gòu)各個(gè)部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。政府部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化接受監(jiān)督的意識(shí)，通過(guò)電話、電郵、信訪、網(wǎng)絡(luò)論壇等多種手段接受監(jiān)督，實(shí)行投訴受理和回饋制度，建立問(wèn)責(zé)處理機(jī)制。（2）鼓勵(lì)企業(yè)間互相監(jiān)督。（3）組建專(zhuān)門(mén)的政府采購(gòu)監(jiān)督委員會(huì)。對(duì)政府采購(gòu)的預(yù)算、信息披露、招投標(biāo)、合同執(zhí)行等進(jìn)行審查監(jiān)督，同時(shí)接受并處理企業(yè)或公眾的舉報(bào)、投訴。其成員由財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢委、人大、企業(yè)及社會(huì)人士推薦和選舉產(chǎn)生。（4）建立和完善法律救助體系，對(duì)政府采購(gòu)中的違法違規(guī)行為進(jìn)行司法干預(yù)。

參考文獻(xiàn)

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