“多測合一”背景下的房產(chǎn)測繪成果備案管理

袁寶華 汪德生

摘要：隨著政府不斷深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境工作的開展，全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革已成為各級政府和部門的共識。國土資源部、住建部及省市相應(yīng)的主管部門就行政審批時涉及的測繪服務(wù)領(lǐng)域，不斷部署落實和推進“多測合一”工作，房產(chǎn)測繪已然是“多測合一”的組成部分，在此背景下，房產(chǎn)測繪成果備案管理工作也應(yīng)加快調(diào)整步伐，適應(yīng)新形勢、新要求。

關(guān)鍵詞：多測合一;房產(chǎn)測繪;備案管理

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0061-64 收稿日期：2021-09-24

作者簡介：袁寶華、汪德生，南通市房產(chǎn)交易中心。

1 房產(chǎn)測繪成果備案設(shè)定依據(jù)

房產(chǎn)測繪成果是不動產(chǎn)測繪成果的重要組成部分，其成果一經(jīng)不動產(chǎn)登記部門采用，將是建立不動產(chǎn)樓盤表和不動產(chǎn)電子登記簿的唯一依據(jù)，具有法律效力，同時也是不動產(chǎn)價格評估、財政稅收、房屋征收征用等方面的重要依據(jù)。

房產(chǎn)測繪成果備案管理是備案管理職能部門對房產(chǎn)測繪成果依法依規(guī)進行備案管理的過程。2017年7月1日起修訂實施的《中華人民共和國測繪法》第23條規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的工程測量活動，與房屋產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍相關(guān)的房屋面積的測量，應(yīng)當執(zhí)行由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、國務(wù)院測繪地理信息主管部門組織編制的測量技術(shù)規(guī)范。2001年5月1日起實施的《房產(chǎn)測繪管理辦法》（中華人民共和國建設(shè)部、中華人民共和國國家測繪局令〔2001〕第83號）第18條規(guī)定，用于房屋權(quán)屬登記等房產(chǎn)管理的房產(chǎn)測繪成果，房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)當對施測單位的資格、測繪成果的適用性、界址點準確性、面積測算依據(jù)與方法等內(nèi)容進行審核，審核后的房產(chǎn)測繪成果納入房產(chǎn)檔案統(tǒng)一管理。2001年6月1日起實施的《商品房銷售管理辦法》（建設(shè)部令

〔2001〕第88號）第34條規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當在商品房交付使用前按項目委托具有房產(chǎn)測繪資格的單位實施測繪，測繪成果報房地產(chǎn)行政主管部門審核后用于房屋權(quán)屬登記。2015年9月29日《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈房屋交易與產(chǎn)權(quán)管理工作導則〉的通知》（建辦房〔2015〕45號）在第7章房屋面積管理里對房產(chǎn)測繪成果備案管理及其一般程序做了規(guī)定。2020年3月26日《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于關(guān)于提升房屋網(wǎng)簽備案服務(wù)效能的意見》（建房規(guī)〔2020〕4號）在全面采集樓盤信息中規(guī)定，市、縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)當加強房屋面積管理工作，落實房屋面積測量規(guī)范標準要求，為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等各類市場主體提供規(guī)范、便捷、高效的預(yù)（實）測繪成果審核服務(wù)。2013年12月6日發(fā)布的《中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責的通知》（中央編辦發(fā)〔2013〕134號）和2015年7月10日《國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》（國土資發(fā)〔2015〕90號），就有關(guān)分工等事項做了規(guī)定，各省市有關(guān)部門也根據(jù)地方實際出臺了相應(yīng)的文件進行職能分工和調(diào)整。

本文將上述法律法規(guī)中提及的審核、備案，在論述中統(tǒng)一為備案。因此，房產(chǎn)測繪成果備案管理是一項法定的工作，房產(chǎn)測繪成果備案管理部門應(yīng)該也必須按照工作職能要求依法合規(guī)的開展此項工作。

2 房產(chǎn)測繪成果備案實務(wù)

2.1 房產(chǎn)測繪成果備案內(nèi)容

根據(jù)上文所述的法律法規(guī)等規(guī)定，各地房產(chǎn)測繪成果備案管理部門不斷就規(guī)定中審核的各項內(nèi)容進行探索、細化、規(guī)范、完善。主要包括房產(chǎn)測繪企業(yè)資質(zhì)及從業(yè)人員資格，規(guī)劃、公安、人防等部門的房屋審批材料，房產(chǎn)測繪報告的主要內(nèi)容、成果格式等。如江蘇省《房屋面積測算技術(shù)規(guī)程》（DB32/T 3695-2019）在7.2.10中就對此做了詳細的規(guī)定（以竣工測繪為例） ——房屋面積竣工測繪應(yīng)提供以下資料：（1）房屋面積實測任務(wù)委托書;（2）建設(shè)工程規(guī)劃許可證;（3）國有土地使用證或不動產(chǎn)權(quán)證書;（4）規(guī)劃竣工測量報告及竣工圖（含電子文檔）;（5）公安部門門牌號證明;（6）其他相關(guān)證明材料等。上交成果應(yīng)包含以下內(nèi)容：（1）房屋面積預(yù)（實）測算任務(wù)委托書;（2）測繪說明;（3）房屋建筑面積（幢）匯總表;（4）戶（室）建筑面積匯總表;（5）房屋建筑面積（幢）計算明細;（6）房屋分丘平面圖（實測）;（7）房屋分層平面圖;（8）房屋（幢）共有建筑面積分攤說明（或協(xié)議認定表）等。為了更進一步規(guī)范房產(chǎn)測繪成果報告內(nèi)容，在附錄B中又針對分層分戶圖、房屋面積計算報告、幢分攤協(xié)議說明書等內(nèi)容，給出了實例供房產(chǎn)測繪企業(yè)和成果備案管理部門參照執(zhí)行。

2.2 房產(chǎn)測繪成果備案的實務(wù)操作

房產(chǎn)測繪成果備案管理部門在不斷探索、細化、規(guī)范、完善備案管理的過程中，在實務(wù)操作中主要形成了形式備案和實質(zhì)備案兩種備案管理模式。形式備案是指備案管理部門在備案過程中，對開發(fā)建設(shè)單位提供的、經(jīng)有資質(zhì)的測繪單位生產(chǎn)的房產(chǎn)測繪成果僅簡單查驗材料齊全，內(nèi)容符合有關(guān)規(guī)定就直接予以通過的備案管理模式。實質(zhì)備案是指備案管理部門在備案過程中，按照《房產(chǎn)測繪管理辦法》規(guī)定的4項內(nèi)容，對房產(chǎn)測繪成果報告的內(nèi)容，測算依據(jù)，分攤方法等參照房產(chǎn)測繪單位質(zhì)檢部門做法逐條深入審查的備案管理模式。

實質(zhì)備案模式產(chǎn)生的主要起因有以下幾點：（1）對房產(chǎn)測繪成果質(zhì)量的擔憂。房產(chǎn)測繪單位大小不一，技術(shù)力量參差不齊，質(zhì)量管理體系健全完善不同，導致在生產(chǎn)過程中容易出現(xiàn)不同程度的質(zhì)量問題，這些質(zhì)量問題會對房產(chǎn)測繪成果備案和使用產(chǎn)生不利影響;（2）房產(chǎn)測繪成果備案后使用引發(fā)的糾紛擔憂。備案管理部門完成備案后，房產(chǎn)測繪成果將用于不動產(chǎn)登記，一經(jīng)采用，就具有法律效力。如果出現(xiàn)質(zhì)量問題或重大錯誤，將會影響多個產(chǎn)權(quán)人，進而形成信訪糾紛等并造成較為惡劣的影響，會對備案管理部門工作造成被動;（3）市場放開帶來的公平公正的擔憂。一些房產(chǎn)測繪從業(yè)者基于種種因素，容易受到委托方等外在干擾，在生產(chǎn)過程中失去公平公正的立場，導致房產(chǎn)測繪成果出現(xiàn)偏差;（4）主管部門對下屬企業(yè)生存的擔憂。大多數(shù)進行房產(chǎn)測繪的企業(yè)是原來各業(yè)務(wù)主管部門成立的測繪企業(yè)，這些企業(yè)通常業(yè)務(wù)單一，市場競爭力弱，為了保證企業(yè)生存，各業(yè)務(wù)主管部門通常會采取一定措施來保證這些企業(yè)的生存和市場份額。雖然保護了這些企業(yè)，但是勢必會對其他房產(chǎn)測繪企業(yè)造成不公平，無法充分參與市場競爭;（5）其他方面的擔憂。鑒于當時各項制度不夠完善，《房產(chǎn)測量規(guī)范》不夠細化，加上各單位水平參差不齊，對規(guī)范的理解執(zhí)行上存在不同程度的偏差，將導致在同一地區(qū)會對同一幢房屋有不同的分攤計算方法，形成結(jié)果差異，有失公允。

不可否認，房產(chǎn)測繪成果備案管理部門過去實質(zhì)備案的做法有其存在的歷史意義，但是在“多測合一”背景下以及目前各方面的制度、規(guī)范不斷完善，特別是分攤計算規(guī)定的不斷細化對測繪單位自由裁量權(quán)進行了限制的技術(shù)環(huán)境下，應(yīng)該改變傳統(tǒng)做法，解放思想，果決執(zhí)行政府優(yōu)化營商環(huán)境的規(guī)定，加大簡政放權(quán)，營造公平競爭的市場環(huán)境。應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國測繪法》《房產(chǎn)測繪管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，依法作為，加強房產(chǎn)測繪成果質(zhì)量的監(jiān)督管理，放棄過去測繪單位“質(zhì)檢部門”的慣性思維，讓測繪單位真正對自己的測繪成果質(zhì)量負責，實現(xiàn)測繪單位優(yōu)勝劣汰。同時，根據(jù)備案管理職能，積極做好備案房產(chǎn)測繪成果的糾紛協(xié)調(diào)工作，改變過去一手包辦的做法，適應(yīng)組織者、協(xié)調(diào)者的身份。

3 多測合一背景下的備案工作建議

隨著“多測合一”工作的不斷推進，房產(chǎn)測繪成果備案管理部門應(yīng)當不斷解放思想，大膽創(chuàng)新，依法作為，積極推進、規(guī)范和完善房產(chǎn)測繪成果備案管理工作。

（1）制定和完善房產(chǎn)測繪成果備案管理部門的職責內(nèi)容，明確實施形式備案并制定詳細的備案管理操作規(guī)定，明確備案管理過程中應(yīng)審查的具體內(nèi)容、注意事項等;（2）規(guī)范房產(chǎn)測繪成果備案所需的材料，詳細列出所備案管理過程中的各項材料，能夠通過部門共享獲取的，不再要求提供;（3）制定和完善房產(chǎn)測繪成果報告的備案標準。如房產(chǎn)測繪報告中應(yīng)提供明確的圖文并茂分攤說明，以便于分攤查驗;須提供與規(guī)劃相符的材料說明，確保成果符合規(guī)劃要求;須提供符合房屋面積管理和不動產(chǎn)登記部門需要的其他成果內(nèi)容以滿足管理部門工作的需要;（4）強化技術(shù)研究與指導，要加強新情況、新問題的研究，尤其是分攤計算未覆蓋的盲點或不夠明確的地方，要及時進行歸納研究，加以補充完善，從而規(guī)范各測繪單位做法，形成相對一致的測算規(guī)則;（5）大力采用信息化手段提高備案管理的服務(wù)效能，開發(fā)統(tǒng)一的房產(chǎn)測繪成果備案管理平臺或接入省市有關(guān)業(yè)務(wù)平臺，實現(xiàn)備案房產(chǎn)測繪單位管理、信用評價，房產(chǎn)測繪成果網(wǎng)上申報、網(wǎng)上預(yù)審、網(wǎng)上備案、后臺質(zhì)檢自動化等，從而提高備案管理的服務(wù)效能。