從福島核廢水排海事件看國際法的現(xiàn)實(shí)障礙與未來走向

摘要：日本政府福島核廢水排海決策及未來排海行為涉嫌違反國際法。國際法卻無力阻止日本福島核廢水排海，體現(xiàn)國際法實(shí)施面臨現(xiàn)實(shí)障礙：一方面，國際法并未得到嚴(yán)格遵守;另一方面，國際違法行為的認(rèn)定及國際法的強(qiáng)制實(shí)施都非易事。然而，國際法必將發(fā)揮重要的作用，這是因?yàn)椋喝祟惷\(yùn)共同理念更加深入人心，國際核安全法律體系日臻完善，國際核安全法的約束力顯著增強(qiáng)。在此背景下，中國應(yīng)推動(dòng)國際社會(huì)堅(jiān)持人類命運(yùn)共同體理念，完善國際核安全法律體系，加強(qiáng)多元主體的監(jiān)督作用，促使日本遵守國際法。

關(guān)鍵詞：國際核安全法;福島核事故;海洋環(huán)境污染

中圖分類號(hào)：D999.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-5099（2021）05-0111-05

2021年4月13日，日本政府正式?jīng)Q定在兩年后把福島核電站事故產(chǎn)生的100多萬噸核廢水排入太平洋，整個(gè)排放過程將持續(xù)30年。該決策引起中國、韓國、俄羅斯等周邊國家的強(qiáng)烈反對，國際法學(xué)者依據(jù)國際公約剖析其違法性并提出建設(shè)性意見，敦促日本政府放棄核廢水排海計(jì)劃，防止造成國際海洋污染災(zāi)難①。 但迄今未能改變?nèi)毡菊藦U水排海決策，體現(xiàn)國際法實(shí)施面臨的現(xiàn)實(shí)困境，值得深入研究。

一、福島核廢水排海事件的違法性

日本政府福島核廢水排海決策的違法性與未來核廢水排海行為的違法性是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的問題，必須結(jié)合國際法進(jìn)行具體分析[7]。

首先，日本政府福島核廢水排海決策涉嫌違反國際法規(guī)定的程序。作為《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的締約國，日本負(fù)有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，應(yīng)采取必要措施防止海洋環(huán)境污染，確保國內(nèi)環(huán)境污染事件不對其他國家管轄海域或公海造成污染②。 因核廢水排海將增加海洋環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，日本應(yīng)“用公認(rèn)的科學(xué)方法觀察、測算、估計(jì)和分析海洋環(huán)境污染的危險(xiǎn)或影響”，公布環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告，還應(yīng)提前將核廢水排海計(jì)劃及環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告通知國際原子能機(jī)構(gòu)和所有可能受到影響的國家③。 但日本迄今未履行公約規(guī)定的程序性義務(wù)。日本政府將核廢水排海的決策程序缺乏公開性、透明性和民主性，涉嫌違反《公約》規(guī)定的程序性義務(wù)。

其次，日本福島核廢水未來排海行為的違法性可從兩個(gè)方面來判斷。一方面，日本有義務(wù)采取一切必要措施防止、減少和控制海洋環(huán)境污染[參見《國海洋公約公約》第194條。]。 判斷日本是否“采取一切必要措施”的標(biāo)準(zhǔn)為是否存在更優(yōu)的替代方案。鑒于地層注入、蒸汽釋放、氫氣釋放和地下掩埋方案能更有效地降低污染風(fēng)險(xiǎn)[8]，而日本政府執(zhí)意選擇核廢水排海方案，極大地增加了國際海洋環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的風(fēng)險(xiǎn)，這證明日本政府并未“采取一切必要措施”防止海洋環(huán)境污染。日本政府明確承認(rèn)其決策是基于便捷性和經(jīng)濟(jì)性，而非基于科學(xué)性和安全性，這也表明核廢水排海并非最優(yōu)選擇。因此，福島核廢水排海行為違反《公約》以及國際輻射防護(hù)的基本法律原則。另一方面，未來福島核廢水排海行動(dòng)必須達(dá)到安全排放標(biāo)準(zhǔn)。國際核廢水安全排放標(biāo)準(zhǔn)可參照《公約》和《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》確定。《公約》要求各國制定法律、規(guī)章和措施以防止和減少對海洋環(huán)境的污染，其效力應(yīng)不低于全球性規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)[參見《國海洋公約公約》第207條、第210條、第213條和第216條。]， 這得到相關(guān)國際公約的肯定。例如《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》規(guī)定了允許傾倒的廢物及其最低豁免濃度。日本未來排海的核廢水可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況：其一，放射性核素的活度濃度高于國內(nèi)法及國際原子能機(jī)構(gòu)設(shè)定的安全排放標(biāo)準(zhǔn)，則必然屬于違法行為。其二，放射性核素的活度濃度低于相關(guān)安全排放標(biāo)準(zhǔn)，則須在堅(jiān)持公開性、透明性和民主性的前提下通過核查監(jiān)督機(jī)制予以確認(rèn)，日本政府還應(yīng)及時(shí)更新核廢水排海計(jì)劃實(shí)施情況、環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告與應(yīng)急準(zhǔn)備方案，否則仍屬違法行為。

二、從福島核廢水排海事件看國際法的現(xiàn)實(shí)障礙

國際法不能使日本收回核廢水排海的決策，無力阻止日本核廢水排海事件的發(fā)生，無權(quán)對日本違法行為進(jìn)行懲罰，體現(xiàn)出國際法在實(shí)施過程中面臨現(xiàn)實(shí)障礙。

1.國際法并未得到嚴(yán)格遵守

首先，國際社會(huì)不能以日本違反相關(guān)程序性法而迫使日本政府放棄福島核廢水排海決策，從根本上來講是由國際法的性質(zhì)決定的。國際法是調(diào)整平等國際法主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的各種規(guī)范，其約束力來源于各國意志的協(xié)調(diào)或協(xié)議[9]。當(dāng)今國際社會(huì)不存在一個(gè)凌駕于主權(quán)國家之上的超國家實(shí)體。根據(jù)平等者之間無管轄權(quán)的原則，任何國家都不能把自己的意志強(qiáng)加到其他國家身上，迫使其他國家按照自己的意志行事。

其次，國際法是建立在國家主權(quán)原則基礎(chǔ)之上的。任何國家都擁有在其境內(nèi)利用核能的權(quán)利，承擔(dān)核安全治理責(zé)任與國際協(xié)作義務(wù)。但國際核安全法主要通過國家來實(shí)施：國家是核安全監(jiān)管的首要責(zé)任主體，對外參與國際核安全公約，履行國際法律義務(wù);對內(nèi)建立核安全法律體系，履行國內(nèi)治理責(zé)任[10]207 。對于可能產(chǎn)生的跨界影響，國家承擔(dān)預(yù)防、通知、協(xié)商和談判的責(zé)任，但其國家主權(quán)必須得到充分尊重[11]。

最后，國家的國內(nèi)和國際核安全義務(wù)并不平衡。國家首先是承擔(dān)著維護(hù)本國人民生命財(cái)產(chǎn)與環(huán)境安全的責(zé)任，其次是防止可能產(chǎn)生跨界損害的對外責(zé)任。二者發(fā)生矛盾時(shí)，國家可能會(huì)選擇犧牲國際核安全義務(wù)。雖然日本政府一再強(qiáng)調(diào)核廢水達(dá)到可飲用的程度，但卻拒絕自己飲用或排放在日本境內(nèi)[12]，就是因?yàn)槿毡緡鴥?nèi)和國際核安全義務(wù)的不平衡性。日本政府將國際核安全義務(wù)置于次要地位，為確保國內(nèi)核安全而不負(fù)責(zé)任地選擇將核廢水排海。

2.國際違法行為的認(rèn)定障礙重重

從國際法角度認(rèn)定日本排污行為的違法性并不容易。首先，國際核安全公約為框架性原則和義務(wù)。核安全公約確立了安全優(yōu)先原則、國際合作原則、國家主權(quán)原則等框架性原則和義務(wù)，其中大部分缺乏明確性，僅為國際核安全治理提供了激勵(lì)機(jī)制，國家在核安全監(jiān)管方面仍擁有廣泛的自由裁量權(quán)。

其次，國際核安全公約仍不完善，存在概念不清、權(quán)利義務(wù)不明確等問題。例如《及早通報(bào)核事故公約》對“及早通報(bào)義務(wù)”缺乏界定，對通報(bào)時(shí)間、內(nèi)容和方式、違約責(zé)任以及協(xié)調(diào)機(jī)制語焉不詳;《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》中“傾倒”“放射性廢物”等核心概念模糊，嚴(yán)重影響公約的實(shí)效性。

再次，國際核安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏核查機(jī)制。國際核安全標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)國際核安全防護(hù)的最高水平，是核安全領(lǐng)域的指導(dǎo)性法律文件[10]189-202，但缺乏國際核查機(jī)制。國際核安全標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用及安全咨詢評審的實(shí)施完全取決于國家。國際原子能機(jī)構(gòu)沒有核查權(quán)，僅有權(quán)將安全標(biāo)準(zhǔn)適用于其職能工作，或應(yīng)當(dāng)事國請求而適用于根據(jù)雙（多）邊協(xié)議而開展的工作[參見《國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》第3條。]。因此，即使最終主張成立國際核查工作組也只能以“合作倡議”形式并遵循國際合作原則[7]。

3.國際法的強(qiáng)制實(shí)施面臨困境周邊國家無權(quán)針對日本核廢水排海決策或排海行為采取強(qiáng)制措施，主要原因在于國際核安全法的鼓勵(lì)性質(zhì)。國際法的強(qiáng)制性是對違法或不法行為的反應(yīng)，體現(xiàn)在國際法可對國際社會(huì)成員的行為進(jìn)行規(guī)范、對違法成員施加制裁[13]。國際法是否具有強(qiáng)制性取決于國家行為的性質(zhì)。核能利用活動(dòng)屬于國際法不加禁止的危險(xiǎn)活動(dòng)，核事故所導(dǎo)致的跨界損害并不可歸因于國家;即使發(fā)生重大核事故并導(dǎo)致跨界損害，國家承擔(dān)國際法不加禁止的行為所導(dǎo)致的損害賠償責(zé)任。因此，歷史上國際社會(huì)多次增加核安全公約強(qiáng)制性的修正案提議都未獲得通過，國際核安全法并未確立強(qiáng)制實(shí)施機(jī)制和懲罰機(jī)制[10]335-336。

國際核安全法主要通過國家以己法自律方式自愿實(shí)施。因國際核安全公約與國際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)具有高度科學(xué)性、中立性和公信力，國家具有履行國際核安全公約義務(wù)的自覺性，主動(dòng)通過“自我治理、己法自律、自我監(jiān)督、管促分立、信息公開、公眾監(jiān)督等國內(nèi)治理機(jī)制”確保核安全[10]203。

三、從福島核廢水排海事件看國際法的未來走向

1.人類命運(yùn)共同理念更加深入人心全人類相互依賴性的增強(qiáng)使國際社會(huì)共同利益成為國際法的最終目的性價(jià)值[14]。人類命運(yùn)共同理念將更加深入人心，推動(dòng)國家主動(dòng)遵守國際法，平衡國內(nèi)和國際核安全義務(wù)，維護(hù)國家利益和國際社會(huì)的共同利益。國際核安全治理有助于提高本國核安全水平，推動(dòng)本國核電發(fā)展，從而增加本國的安全利益和經(jīng)濟(jì)利益。一國核安全水平的提高及核電效益的增加可為其他國家提供良好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、提高民眾對本國核安全及核電效益的信心，從而增加其他國家的絕對收益[10]256 。國家遵守國際核安全法還能提高國際社會(huì)的共同利益：核安全是核能利用的最高原則，每個(gè)國家的核安全都是國際核安全的組成部分，都關(guān)系所有核電國家的共同利益;國家通過國際和國內(nèi)核安全治理提高總體國際核安全水平，從而為國際社會(huì)創(chuàng)造更多的安全利益。 隨著人類命運(yùn)共同體理念和公共利益日益深入人心，即使對本質(zhì)上屬于國家主權(quán)范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，國家行使主權(quán)的方式也將受到限制，國家會(huì)更加主動(dòng)地遵守國際法，平衡國內(nèi)和國際核安全義務(wù)，維護(hù)國家利益和國際社會(huì)共同利益。

2.國際核安全法律體系日臻完善國際組織和國際司法機(jī)構(gòu)將在國際核安全法律體系的完善、適用和實(shí)施過程中發(fā)揮更加積極的作用。國際司法機(jī)構(gòu)的判例推動(dòng)了國際法律原則的確立和完善。特雷爾冶煉廠仲裁案確立國家有義務(wù)保證境內(nèi)活動(dòng)不損害他國環(huán)境、人身或財(cái)產(chǎn)的原則，成為國際環(huán)境法的基石[參見1941年特雷爾冶煉廠仲裁案、1949年科孚海峽案、1957年拉努湖仲裁案和1974年核試驗(yàn)案都承認(rèn)國家不得允許其領(lǐng)土被用于有損于他國權(quán)利的行為。]。 國際法院在“使用核武器或威脅使用核武器的合法性”咨詢意見強(qiáng)調(diào)，國家確保在其管轄或控制范圍內(nèi)進(jìn)行的活動(dòng)不損害他國環(huán)境的義務(wù)已成為國際環(huán)境法律體系的一部分[參見The Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons，Advisory Opinion of 8 July 1996 I.C.J。]。 聯(lián)合國國際法委員會(huì)《國家對國際不法行為的責(zé)任的條款草案》和《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害的條款草案》確立的國家責(zé)任與核安全領(lǐng)域的國家責(zé)任高度一致。國家責(zé)任條款草案具有習(xí)慣國際法的效力，也是未來國際核安全治理的法律基礎(chǔ)[15]。

國際核安全標(biāo)準(zhǔn)將與國家核安全標(biāo)準(zhǔn)更加有效地銜接，共同規(guī)范和確保核安全。國家立法將更加主動(dòng)地采納國際核安全標(biāo)準(zhǔn)，使其成為具有法律效力的國家標(biāo)準(zhǔn)[16]。國際原子能機(jī)構(gòu)將更積極地履行推廣核安全標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，通過提供同行評審服務(wù)，提高核安全標(biāo)準(zhǔn)的適用性;更加重視國際核安全協(xié)作，增加核安全公約的普遍性，推廣核安全標(biāo)準(zhǔn)和良好實(shí)踐，提高國際核安全水平[17]。

3.國際核安全法的約束力顯著增強(qiáng)國際協(xié)作機(jī)制和多元主體將發(fā)揮更加積極的監(jiān)督作用，國際核安全法的實(shí)施將得到顯著增強(qiáng)。

首先，國際核安全協(xié)作機(jī)制的地位更加凸顯。國際原子能機(jī)構(gòu)推進(jìn)國際合作，制定規(guī)則，提供同行評審服務(wù)，構(gòu)建全球核安全知識(shí)網(wǎng)絡(luò)，是國際核安全協(xié)作的樞紐。核安全峰會(huì)和國際核能監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)等多邊協(xié)作平臺(tái)推動(dòng)國際共識(shí)與合作協(xié)議的形成[18]。正式機(jī)制和非正式機(jī)制共同作用，推進(jìn)國內(nèi)核安全治理，提高國際條約的約束力，促進(jìn)國際核安全法的有效實(shí)施[10]245。其次，國內(nèi)外多元主體的監(jiān)督作用日益重要?！皣H法的原則及內(nèi)容越來越朝著國際民主化、平等化的方向發(fā)展?！盵19]國家、國際組織、公益組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人更加積極主動(dòng)地監(jiān)督國家履行國際義務(wù)。各國核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是監(jiān)督者，也是被監(jiān)督者。國際原子能機(jī)構(gòu)專家組提供同行評審服務(wù)，提升核安全監(jiān)管的有效性和專業(yè)性;國內(nèi)外專家參與決策過程，提供專業(yè)意見[10]315; 聯(lián)合國、國家、國際組織以及國內(nèi)外社會(huì)組織和個(gè)人形成國際和國內(nèi)輿論壓力，是對現(xiàn)代政府違法行為的不容忽視的制裁[20]， 這都促使國家遵守國際法。

最后，信息公開制度與公眾參與制度是多元主體監(jiān)督的前提。核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)完善公眾參與制度，確保信息透明度和公開性;核安全決策應(yīng)保障民眾享有知情權(quán)、參與權(quán)、否決權(quán);核應(yīng)急處理過程應(yīng)保證信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性。信息公開與公眾參與制度將確保多元主體的監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)國際核安全法的實(shí)施。

四、結(jié)論

中國應(yīng)推動(dòng)國際社會(huì)堅(jiān)持人類命運(yùn)共同體理念，完善國際核安全法律體系，加強(qiáng)多元主體的監(jiān)督作用，促使日本遵守國際法。中國可通過締約方會(huì)議機(jī)制討論日本國家報(bào)告，也可提議召開締約方特別會(huì)議[參見《核安全公約》第20條、第23條。]， 要求日本對核廢水排海問題做出解釋;中國還可以探討訴諸國際司法機(jī)構(gòu)和國際組織的可行性。然而，鑒于國際核安全法律制度的鼓勵(lì)性質(zhì)，中國更應(yīng)在維護(hù)國家主權(quán)的基礎(chǔ)上以國際原子能機(jī)構(gòu)為主要平臺(tái)幫助日本進(jìn)行核安全能力建設(shè)：敦促日本實(shí)現(xiàn)核能促進(jìn)機(jī)構(gòu)和核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能分開，確保核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性;支持日本加強(qiáng)核安全文化建設(shè);敦促日本貫徹核安全優(yōu)先原則，放棄核廢水排海決策，科學(xué)處理事故反應(yīng)堆退役工作。這是從根本上克服國際法的現(xiàn)實(shí)障礙、妥善處理福島核事故、確保國際核安全的正確選擇。

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（責(zé)任編輯：蒲應(yīng)秋）

收稿日期：2020-06-08

基金項(xiàng)目：

國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“訴訟語境下南海諸島領(lǐng)土主權(quán)證據(jù)適用實(shí)證研究”（20AGJ004）。

作者簡介：

郭 冉，男，河南南陽人，博士，上海海事大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。研究方向：國際核安全法、國際海洋法。

①例如黃惠康的《日本核廢水排海的四大悖論》[1];高之國，錢江濤的《日本福島核廢水排海涉及的國際法原則和問題》[2]621-631;高之國，錢江濤的《對日核污染水排?？纱蚍山M合拳》[3];廖麗的《日本處置核廢水必須符合國際法》[4];蘇金遠(yuǎn)的《日本核廢水入海決定有違國際法理》[5];Gao Zhiguo.“New Collaborative Path to Tackle Japans Nuclear-Contaminated Wastewater Challenge”（Global Times，30 April 2021， https：//www.globaltimes.cn/page/202104/1222534.shtml）[6]。

②參見《聯(lián)合國海洋公約》第192條、第194條。

③參見《聯(lián)合國海洋公約》第204條、第205條和第206條。