論核污水排海的海洋生態(tài)損害賠償責任

梅宏

摘要：針對日本政府公布核污染水排海決定，相關(guān)利益國家、國際組織應予高度重視，督促日本履行其應盡的義務，做到信息公開、保障公眾的知情權(quán)，與相關(guān)利益國家進行磋商，防止造成無法逆轉(zhuǎn)的海洋生態(tài)損害。對此，我國應當重視監(jiān)測日本福島核污染水滲漏對海洋環(huán)境的影響，推動海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在國際法層面的完善。

關(guān)鍵詞：核污水;海洋生態(tài)損害;海洋生態(tài)損害賠償責任

中圖分類號：A12

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2021）05-0116-04

2021年4月13日，日本政府宣布正式?jīng)Q定將福島第一核電站核污水排入大海。由此引發(fā)日本國民的不滿和質(zhì)疑，中國、韓國等周邊國家紛紛表示反對[1]。福島核電站事故產(chǎn)生的核污水處置問題不只是日本國內(nèi)問題，而是涉及相關(guān)利益國家及國際法的問題。日方處理核污水，不應讓國際社會買單。中國學者隨之展開的法理斗爭言之鑿鑿。若將福島第一核電站核污水排入大海，勢必造成嚴重的海洋生態(tài)損害，其后果責任如何？有關(guān)責任的追究機制如何？這是本文探討的問題。

一、核污水排海是否會引發(fā)海洋生態(tài)損害？

核污水含有大量的放射性元素成分，氚的含量最高，碳14、鈷60和鍶90的降解時間更長，這些放射性物質(zhì)進入海洋的沉積物中很容易被海洋生物吸收，長久地影響海洋環(huán)境。因人的行為對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能造成損害，進而破壞海洋生態(tài)平衡，影響人類的海洋生態(tài)利益，在考慮法律規(guī)制時，造成“海洋生態(tài)損害”的行為應承擔后果責任。相應地，有關(guān)法律責任被稱為“海洋生態(tài)損害賠償責任”。

核污水必須經(jīng)過陸上處理，得到專家論證、在各方有效監(jiān)測下才能考慮排海的方案。否則，其生態(tài)風險一旦轉(zhuǎn)化為生態(tài)損害，將是完全不可逆、不可治理的。當前，放射性污染物對環(huán)境和人類健康都有不確定性影響，故應考慮安全、穩(wěn)妥的核污水處理辦法，絕非將核污水排入海洋。福島核電站泄漏事故發(fā)生后，我國學者對此進行了研究，發(fā)現(xiàn)其后果可能抬高我國海洋環(huán)境放射性本底水平，經(jīng)過食物鏈積累，導致海洋生物畸變、生態(tài)功能減損、漁業(yè)可捕撈量減少、漁業(yè)資源大幅下降、生物多樣性減少、生物量減少。不難預見，如果福島核電站放射性污染水被排入海中，遲早會對我國海域造成生態(tài)損害。

二、海洋生態(tài)損害賠償責任的法理

以海為生的島國，在衡量采取電解法或其他能避免核水放射性污染的經(jīng)濟成本與人為海洋生態(tài)損害給本國及世界上其他國家（有直接影響或間接影響的國家）造成的中長期損失時，之所以敢冒天下之大不韙，恐怕是因為世界上目前尚未運行成熟、有效的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。鑒于生態(tài)損害的復雜性、科學上的不確定性、動態(tài)性、預防性與爭議性等特點[2]，應盡可能避免海洋生態(tài)損害發(fā)生。當前，無論是國際海洋法還是國際環(huán)境法，尚未明確規(guī)定（海洋）生態(tài)損害賠償制度，但體現(xiàn)了海洋生態(tài)損害賠償責任的法理，《聯(lián)合國國際海洋公約》第192條規(guī)定“各國有保護和保全海洋環(huán)境的義務”就是例子。此外，根據(jù)《聯(lián)合國國際海洋公約》第194條、第195條和第196條，即使排放已經(jīng)達到最低標準，也存在一定的風險，應該采取相關(guān)的措施盡量減少可能帶來的風險?！斗乐箖A倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》對海洋環(huán)境污染預防、控制作出相應規(guī)定。不難看出，國際法層面有關(guān)海洋環(huán)境保護的規(guī)定只是明確了締約國的法律義務，并未確立違反義務的責任后果。1994年《核安全公約》規(guī)定“對相關(guān)核設施享有管轄和控制權(quán)的國家應當對核安全承擔責任”，卻未對“責任構(gòu)成、責任方式以及責任追究方式”做出規(guī)定。由此導致在應對日本擬將核污水排海的事件時，國際社會難以運用國際法規(guī)則明確、有力地追究責任，并以后果嚴重的海洋生態(tài)損害賠償責任敦促日本政府停止其核污水排海的計劃。

反思這一問題，有理由認為國際法不必以后果嚴重的海洋生態(tài)損害賠償責任威懾締約國。國際環(huán)境法明確了風險防范原則，這是海洋環(huán)境保護尤其應當重視的基本原則。作為一項正在形成的國際習慣法，風險防范原則得以實施的關(guān)鍵是其具體的措施。這些措施當中，有強的風險防范措施，也有弱的風險防范措施，包括禁止、限制有毒有害物質(zhì)的排放、傾倒、焚燒、運輸?shù)?，也包括保護海洋生物資源的作業(yè)方式的規(guī)范等。針對福島第一核電站堆芯熔毀帶來的海洋生態(tài)風險，全面考量核污水處理方案以期防范風險升級、釀成生態(tài)損害，是當務之急。2021年4月13日，日本政府宣布正式?jīng)Q定將福島第一核電站核污水排入大海之后，韓國聲稱將向國際海洋法法庭就日本核污水入海決定提起國際訴訟，申請臨時禁令，在最終裁決前禁止日本排放核污水，這是一種可行方案。當然，國際海洋法法庭在個案訴訟活動中對于涉案證據(jù)、司法鑒定要求之高、歷時之長，加之國際社會各種現(xiàn)實因素對司法的影響不容忽視。當然，上述原因并不應成為阻礙國際海洋法在未來國際協(xié)定中逐步確立海洋生態(tài)損害賠償責任法理與規(guī)則的因素。事實上，國際社會有關(guān)海洋生態(tài)損害賠償責任的法理斗爭不僅可以求得國際共識，亦可敦促日本政府在衡量核污水排海成本與海洋生態(tài)損害賠償責任的過程中明曉“讓國際社會買單”是不能承受之重。

海洋生態(tài)損害賠償責任由法理證成到法律設定，并非以實踐中一方主張、另一方擔責為目的?！暗兜恼媪x不在殺，在藏”。各國發(fā)展核潛艇、核武器的目的，不在使用，在國防。雖然有理由認為國際法不必以后果嚴重的海洋生態(tài)損害賠償責任威懾締約國，但是不能對此沒有規(guī)定。否則，風險防范原則在海洋環(huán)境保護中就難免成了宣示性規(guī)定，而少了問責機制。環(huán)境法的基本原則中，預防為主原則、風險防范原則與損害擔責原則相輔相成，互為照應。這是當代環(huán)境問題已由環(huán)境損害擴展為環(huán)境危險、環(huán)境風險的必然要求，也是法律權(quán)利、義務、責任的邏輯關(guān)聯(lián)對環(huán)境法治的要求。反映到海洋環(huán)境保護領(lǐng)域，由于海洋及其環(huán)境保護的國際性，以往在一國海洋環(huán)境法上規(guī)定的海洋生態(tài)損害賠償責任亦應在國際海洋法上予以規(guī)定，完善海洋生態(tài)損害賠償責任的國內(nèi)法淵源與國際法淵源應有的聯(lián)系，為各國保護海洋環(huán)境提供法理支持和法律依據(jù)。

三、日本核污水排海的責任追究機制

以海洋立國的日本向來視海洋為非常重要的區(qū)域。日本于2007年4月通過的《海洋基本法》中，將海洋環(huán)境保護作為基本政策措施之一。同時，依據(jù)該法律設置了綜合海洋政策本部，由內(nèi)閣總理大臣擔任本部長，內(nèi)閣官房長官及海洋政策擔當大臣（此前由國土交通大臣或內(nèi)閣府特命擔當大臣兼任）擔任副本部長，環(huán)境大臣等其他所有國務大臣為本部成員[3]。2008年3月，日本依據(jù)該法第30條的規(guī)定制定了第一期海洋基本計劃，大約每五年修訂一次，2018年5月制定了第三期海洋基本計劃。第三期海洋基本計劃對海洋環(huán)境的維持與保護做出了規(guī)定。2010年在日本舉辦的生物多樣性公約第十次締約方大會（COP10），制定了全世界生物多樣性的“愛知目標”，其中的“目標11”提出要保護10%的海岸與海洋，各國均在加速設定海洋保護區(qū)[4]。日本于2019年4月修訂了自然環(huán)境保護法，創(chuàng)建了近海海底自然環(huán)境保護區(qū)制度。該法律修訂后，日本在陸域、沿岸直至近海區(qū)域采取綜合的生物多樣性保護措施。

福島核事故發(fā)生后，經(jīng)過對核安全監(jiān)管機構(gòu)大刀闊斧的改革，日本在核能領(lǐng)域已形成政府機關(guān)、核電企業(yè)、相關(guān)社會團體組成的三層關(guān)聯(lián)組織機構(gòu)體系。同時，日本正計劃將全國核能電力來源比例進一步提升，并將核能作為未來國家重要發(fā)展戰(zhàn)略[5]。對于核污水處理方案，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省自福島核泄漏事故發(fā)生后的第二年，即2013年就開始研究[自 2013 年以來，日本政府對地層注入、排入海洋、蒸汽釋放、氫氣釋放和地下掩埋五種處理核廢水的處置方案進行評估。]，并不斷放出風聲試探公眾的接受程度。因為反對的聲音太大，只得不了了之。而每一次風聲試探之后，日本政府不是去找更好的解決方案，而是去解決兩個問題：一個是怎么排放，一個是怎么解釋。

2020年2月，ALPS凈化水處理小組委員會發(fā)布的日本福島核事故處理核廢水處置方案評估報告結(jié)論認為，排入海洋與蒸汽釋放都是可行的方案。其中，排入海洋操作更為便捷，其他處置方案從經(jīng)濟性、技術(shù)成熟性或時間方面考慮較差。2020年10月23日，關(guān)于東電公司福島第一核電站核污水凈化后的處理水處置方針，日本政府已決定放棄在當月敲定，預計協(xié)調(diào)工作仍需要一些時間。關(guān)于福島核電站處理水的處置方針，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)相梶山弘志表示，要根據(jù)來自市民、地方政府及相關(guān)團體意見，“有必要進一步深化探討”[4]。然而，2021年，日本政府繼4月9日聲明基本確定將核污水排入大海之后，4月13日又正式?jīng)Q定將福島第一核電站上百萬噸核污水經(jīng)過濾并稀釋后排入大海，排放將于兩年后開始。日本雖未說明具體排放期限、每次排放量以及排放區(qū)域，但可以預料的是，排放核污水必將是一項長期工作，可能持續(xù)數(shù)年。同時，東京電力公司計劃，將這些核污水從靠近海岸的儲水罐中排放入海。日本首相菅義偉公開表示，“日本政府作為一個整體將采取徹底的措施來打擊有害的謠言，在這些前提下，我們判斷向海洋排放是一個現(xiàn)實的選擇并決定了這一基本方針?！盵6]由此看來，日本政府對于核污水排海的“正式?jīng)Q定”不僅反映對本國居民，特別是生活在海邊漁民的漠視，而且措辭之強硬表明日本政府此番放任海洋生態(tài)風險及其可能造成的損害。

那么，日本政府不在乎海洋生態(tài)損害賠償責任嗎？不得不說，福島核電站泄漏事故的責任主體東京電力公司早于2012年就開始國有化進程，日本政府入股投資，成為最大股份持有人，故東電遇到的麻煩、處理核污水的開支不斷，與日本政府休戚相關(guān)。在已經(jīng)估量的核污水處理經(jīng)濟成本與尚未提起的海洋生態(tài)損害賠償責任之間，日本政府的選擇項有目共睹，其一貫主張的“海洋立國”政策在此番“正式?jīng)Q定”面前可謂自我諷刺[歷史是一面鏡子。早在 1956 年，水俁灣附近發(fā)現(xiàn)了一種奇怪的病，系因在生產(chǎn)中使用含汞催化劑的化工廠將沒有經(jīng)過任何處理的廢水直接排放到水俁灣中所致。日本政府并不作為，與化工廠沆瀣一氣，放任排放至 1968 年才開始治理。12 年間，被污染的魚蝦通過食物鏈又進入了動物和人類的體內(nèi)，期間有數(shù)十萬人因此致病，至今因水俁病而引起的遺傳病和曠日持久的法庭訴訟依舊沒有完結(jié)……]。

再者，日本政府深諳其作為國內(nèi)最高行政機構(gòu)以一元化中央集權(quán)管理權(quán)威發(fā)表聲明后難有本國海洋環(huán)境監(jiān)管部門再挑起責任追究機制。福島縣磐城市議會議員佐藤和良在接受電視臺記者采訪時說，“最大的問題是政府完全沒有聽從國民的聲音。政府關(guān)于排放核污水入海的計劃并沒有和國民充分協(xié)商，對此，福島縣民眾、漁業(yè)從業(yè)者、相關(guān)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員都表示反對。我認為這種日本政府單方面的強行規(guī)定是一種暴行?！比毡菊?jīng)Q定公布核污水排海的計劃，也反映了海洋生態(tài)損害賠償責任的追究機制由政府及其部門掌控，政府在利益衡量中擬犧牲國內(nèi)管轄海域乃至管轄外海域的海洋生態(tài)利益時，海洋生態(tài)損害賠償責任制度亟需其他制度配合保障，或者進行制度本身的改革。

據(jù)報道，日本漁業(yè)協(xié)會已向日本政府提出強烈抗議。日本全國漁業(yè)合作聯(lián)合會會長岸宏稱：“如果核污水排入大海，勢必對當?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)造成影響，并會對日本漁業(yè)帶來極大禍根?！比毡救珖鴿O業(yè)合作聯(lián)合會也向日本農(nóng)林水產(chǎn)省提交抗議書，明確反對海洋排放計劃[7]。日本國內(nèi)民眾對政府的要求除了通過抗議、請愿等形式表達，亦可通過預防型訴訟的方式在日本國內(nèi)提起。正如學者所言，預防型海洋生態(tài)損害賠償訴訟在對“不確定性”損害的前瞻性救濟以及體現(xiàn)風險防范原則方面較為接近預防性環(huán)境公益訴訟[8]。日本社會對環(huán)境保護有著深刻的認識，已建立了相對完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度[9]。此番事件客觀上要求其完善其國內(nèi)法上有關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢熑巫肪繖C制。

日本的民間人士除了請愿、抗議外，還可考慮通過預防型訴訟的方式在國內(nèi)提起訴訟，以期對“不確定性”損害進行救濟，體現(xiàn)環(huán)境法的風險預防原則。自2021年4月13日，日本政府正式確定核污染水排海的計劃后，面對國內(nèi)反對、國外抗議，日本首相在公開發(fā)言中仍一意孤行。鑒于日本政府已成為東京電力公司近些年“國有化”進程中最大的股東，海洋生態(tài)損害賠償責任的追究機制在日本國內(nèi)難以啟動，因為代表國家索賠的日本政府及其機構(gòu)事實上已與責任主體存在資本關(guān)聯(lián)關(guān)系。而日本漁業(yè)協(xié)會、福島縣磐城市議會議員、承受巨大風險及損害的當?shù)貪O民，以及關(guān)注環(huán)境風險損害的日本民眾能否通過提起預防性環(huán)境公益訴訟來影響日本政府，可予關(guān)注。

四、結(jié)語海洋環(huán)境面臨風險、損害，法理斗爭危中求機。歷史上沒有一個核電站像福島核電站這樣宣布排放核污水入海。這是一個沉重的時刻，也是一個關(guān)鍵時刻。日本之所以敢冒天下之大不韙向國際社會公然宣布核水排海計劃，與國際上尚未運行成熟、有效的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不無關(guān)系。當前，國際法層面有關(guān)海洋環(huán)境保護的規(guī)定，只是在《聯(lián)合國海洋法公約》第192條規(guī)定了締約國在保護海洋環(huán)境方面的一般義務，即“各國有保護和保全海洋環(huán)境的義務”，在第194條規(guī)定了海洋環(huán)境污染預防，卻未確立違反上述義務的法律責任。歷史上，海上風險、事故出現(xiàn)往往推動重要立法的出臺或修訂，此次日本政府公布核污水排海決定能否推動海洋生態(tài)環(huán)境保護國際立法，從國際法層面夯實海洋生態(tài)損害賠償責任，完備預防型海洋生態(tài)損害賠償訴訟機制，令人關(guān)切。

從構(gòu)建人類命運共同體的角度來說，針對日本政府正式確定將福島核污染水排海計劃的不負責任的行為，相關(guān)利益國家、國際組織都應給予高度重視，督促日本履行其應盡的義務。日本在這個過程中應當進行信息公開，保障公眾的知情權(quán)，與相關(guān)利益國家進行磋商，防止造成無法逆轉(zhuǎn)的后果。

我國作為日本近鄰和利益攸關(guān)方的國家，應當重視監(jiān)測日本福島核污水滲漏對海洋環(huán)境的影響，并推動海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在國際法層面的完善。

我國是一個負責任的大國，正在積極參與全球海洋環(huán)境治理。如果日本需要我國提供相關(guān)的幫助，我國可以考慮提供幫助。這樣做有兩方面的作用：一方面，可避免日本核污水排放對我國海域造成危害;另一方面，對于全球海洋環(huán)境治理也具有促進作用，并維護我國負責任的大國形象。

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[8]秦天寶，吳良志.海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)芻議——結(jié)合相鄰訴訟類型關(guān)系的考察[J].西部法學評論，2020（2）：46-54.

[9]安然.海洋生態(tài)損害補償國際經(jīng)驗及啟示[J].合作經(jīng)濟與科技，2016（24）：186-187.

（責任編輯：蒲應秋）

收稿日期：2021-05-10

基金項目：

國家社會科學基金項目“海洋生態(tài)環(huán)境損害的困境與對策研究”（17BFX127）。

作者簡介：

梅 宏，男，陜西安康人，博士，中國海洋大學法學院教授、碩士生導師。研究方向：環(huán)境法學、國際法學。