張先智

摘要：近年來(lái)，各地在完善基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)程中，廣范采取PPP模式進(jìn)行建設(shè)，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用，政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而更好的保證工程建設(shè)質(zhì)量，還可以拉長(zhǎng)資金支付時(shí)間節(jié)點(diǎn)，減輕政府財(cái)政壓力。PPP項(xiàng)目一般投資較大，建設(shè)周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目建成后能否達(dá)到期望的成效是項(xiàng)目建設(shè)的核心問(wèn)題，其中做好PPP項(xiàng)目概預(yù)算工作，可以有效的提高工程建設(shè)價(jià)值，使項(xiàng)目建成后充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，從而達(dá)到預(yù)期的成效。文章對(duì)PPP模式下項(xiàng)目實(shí)施階段的工程概預(yù)算進(jìn)行探討，并提出一些相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;工程概預(yù)算;PPP項(xiàng)目概預(yù)算管理

PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。由于PPP項(xiàng)目建設(shè)與傳統(tǒng)公開(kāi)招投標(biāo)項(xiàng)目建設(shè)模式存在本質(zhì)的區(qū)別，政府可能與社會(huì)投資方對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)存在一定差異，甚至在某些方面存在相互對(duì)立的觀(guān)點(diǎn)，且各地PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容呈現(xiàn)多元化，目前總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不統(tǒng)一，沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定、完整且具體的參考對(duì)象，給項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量及項(xiàng)目投資效益帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)性。PPP項(xiàng)目建設(shè)的最終目的是創(chuàng)造長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，有效開(kāi)展工程概預(yù)算管理是節(jié)約工程建設(shè)成本的重要手段，能夠促使工程造價(jià)控制更加精準(zhǔn)和精細(xì)，使項(xiàng)目實(shí)施能夠更加的穩(wěn)定、高效、安全、可控，從而提升工程建設(shè)價(jià)值和使用價(jià)值。

一、PPP模式下概預(yù)算的特點(diǎn)

PPP模式下，項(xiàng)目全生命周期涉及項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等階段。項(xiàng)目執(zhí)行階段，是PPP項(xiàng)目資金支出最大的階段，該階段是項(xiàng)目實(shí)施的核心，政府方出資代表與社會(huì)資本投資方共同組建項(xiàng)目公司（SPV），以項(xiàng)目公司的名義共同作為項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目實(shí)施，由政府行業(yè)主管部門(mén)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。該階段又分為項(xiàng)目建設(shè)期和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)資本投資方往往是大型國(guó)有企業(yè)，若具備所實(shí)施PPP項(xiàng)目主體工程建設(shè)要求的相關(guān)建設(shè)資質(zhì)，在項(xiàng)目建設(shè)期一般都會(huì)以項(xiàng)目“施工方”的身份出現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，相當(dāng)于社會(huì)資本投資方即作為項(xiàng)目業(yè)主之一又作為項(xiàng)目施工單位進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，而政府出資方代表作為項(xiàng)目業(yè)主之一與社會(huì)投資方在項(xiàng)目實(shí)施整個(gè)過(guò)程中以平等身份協(xié)商相關(guān)事宜，共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，在整個(gè)合作過(guò)程中，雙方既互相支持，也相互博弈。

二、PPP模式下概預(yù)算工作出現(xiàn)的問(wèn)題

以四川省某市某開(kāi)發(fā)區(qū)PPP建設(shè)項(xiàng)目為例（四川某市國(guó)家產(chǎn)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)科技城項(xiàng)目，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“生態(tài)科技城項(xiàng)目”），項(xiàng)目立項(xiàng)總投資約76.32億元，其中：工程費(fèi)用約55.36億元，工程建設(shè)其它費(fèi)用約15.52億元（含土地費(fèi)用12億元），預(yù)備費(fèi)約2.94億元，建設(shè)期利息約2.5億元。該項(xiàng)目包含公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、道路與交通設(shè)施（含綜合管廊）、公用設(shè)施項(xiàng)目、綠地與廣場(chǎng)建設(shè)、安置房建設(shè)等 5 大類(lèi)共56個(gè)子項(xiàng)目，項(xiàng)目執(zhí)行階段子項(xiàng)目建設(shè)工期為5年。

（一）工程可行性研究階段估算出現(xiàn)的問(wèn)題

該“生態(tài)科技城項(xiàng)目”屬于城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)-園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，包括了道路、綠地、停車(chē)場(chǎng)等諸多市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，具有強(qiáng)烈的公共產(chǎn)品屬性，可研報(bào)告委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)編制完成。項(xiàng)目總投資較大，建設(shè)內(nèi)容涉及多個(gè)基建類(lèi)型，項(xiàng)目建設(shè)工期較長(zhǎng)，征地拆遷較多較復(fù)雜，且整個(gè)建設(shè)過(guò)程可能存在國(guó)家政策調(diào)整、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化等不確定因素影響，項(xiàng)目可研編制投資估算較粗糙，同時(shí)，由于項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模較大，前期反復(fù)論證、反復(fù)修改過(guò)程比較謹(jǐn)慎，在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)階段總共所花時(shí)間較長(zhǎng)，真正到了項(xiàng)目執(zhí)行階段，征地拆遷、用地供地、資金籌集等要素保障情況可能已經(jīng)發(fā)生了一些變化，造成可研編制深度可能不滿(mǎn)足實(shí)際建設(shè)需要，項(xiàng)目建成后是否能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)需進(jìn)一步再深化研究

（二）設(shè)計(jì)階段概算出現(xiàn)的問(wèn)題

設(shè)計(jì)階段分為方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)（或擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)）、施工圖設(shè)計(jì)，由于PPP項(xiàng)目建設(shè)的特殊性，方案設(shè)計(jì)只是一個(gè)概念性的設(shè)計(jì)，只對(duì)項(xiàng)目建設(shè)范圍、建設(shè)內(nèi)容、子項(xiàng)目分布情況進(jìn)行總體的規(guī)劃描述，并沒(méi)有每個(gè)子項(xiàng)目具體的設(shè)計(jì)方案，給子項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)階段留下更多的設(shè)想空間;而初步設(shè)計(jì)則是對(duì)項(xiàng)目具體建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行明確，是施工圖設(shè)計(jì)及概預(yù)算編制的依據(jù)，若初步設(shè)計(jì)已定型，雖然施工圖設(shè)計(jì)及施工圖審查能起到修正初步設(shè)計(jì)、控制造價(jià)的作用，但也只是被動(dòng)的造價(jià)控制，針對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、材料選型、主要結(jié)構(gòu)等相關(guān)功能參數(shù)是無(wú)法改變的。由于“生態(tài)科技城項(xiàng)目”是一個(gè)大的項(xiàng)目包，里面包含的56個(gè)子項(xiàng)目工程，均需分別進(jìn)行初步設(shè)計(jì)（或擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)）、財(cái)評(píng)等工作，對(duì)于社會(huì)資本方而言，施工利潤(rùn)也是項(xiàng)目投資動(dòng)機(jī)的一部份，因此，受施工利潤(rùn)的影響，子項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段難免存在故意將利益向后輸送的可能;對(duì)于政府方而言，資金投資效率則是考慮的重點(diǎn)，對(duì)工程項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)意圖應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，選擇科學(xué)合理的設(shè)計(jì)方案，做好項(xiàng)目造價(jià)控制。

（三）財(cái)評(píng)階段預(yù)算出現(xiàn)的問(wèn)題

財(cái)政投資評(píng)審區(qū)別于 PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)一般在PPP項(xiàng)目識(shí)別階段完成，這時(shí)子項(xiàng)目還沒(méi)有分別進(jìn)行初步設(shè)計(jì)，項(xiàng)目整體概算非常粗造，相當(dāng)于投資估算，而財(cái)政投資評(píng)審則是政府財(cái)政部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目具體實(shí)施的每一個(gè)子項(xiàng)目工程進(jìn)行預(yù)算評(píng)審。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，社會(huì)資本方在項(xiàng)目采購(gòu)階段中標(biāo)后，其中的多數(shù)子項(xiàng)目工程由社會(huì)資本方下屬的符合資質(zhì)要求的施工企業(yè)總承包建設(shè)，子項(xiàng)目不再另外進(jìn)行工程招投標(biāo)，財(cái)評(píng)結(jié)果往往是簽訂施工合同、設(shè)計(jì)變更、經(jīng)濟(jì)簽證、辦理竣工結(jié)算及審計(jì)決算的重要依據(jù)。因此，PPP項(xiàng)目財(cái)政投資評(píng)審工作比傳統(tǒng)公招項(xiàng)目要求更高、評(píng)審工作壓力更大。財(cái)評(píng)質(zhì)量的高低，對(duì)合理有效控制工程造價(jià)有著深遠(yuǎn)的意義。