日本政策性金融支持企業(yè)對外投資的經(jīng)驗與啟示

郭曉旭

【摘要】隨著我國海外投資的規(guī)模逐步擴大，很多隱藏的問題也相繼暴露出來了。由于世界上政治經(jīng)濟形勢變化無常，一些發(fā)達國家的保護主義抬頭，我國的對外投資面臨著新的挑戰(zhàn)。我國可借鑒日本在海外投資方面的經(jīng)驗，幫助我國企業(yè)高質(zhì)量“走出去”，推動政策性金融的發(fā)展。

【關鍵詞】對外投資；政策性金融；日本

【中圖分類號】F832.48

一、日本政策性金融支持企業(yè)對外投資的經(jīng)驗

日本的對外投資歷史悠久，是支撐國家經(jīng)濟的重要力量。日本對外直接投資在20世紀70年代進入高速增長期，到20世紀80年代進入大規(guī)模擴張期，其中日本政策性金融機構與體系逐漸發(fā)展成熟，幫助境外投資的企業(yè)在資金、政策、信息、技術等方面渡過難關。日本企業(yè)對外投融資過程中政策性金融機構的使命是輔助一些政府支持的對外投融資合作項目，而商業(yè)銀行等金融機構才是海外投資企業(yè)投融資的主要渠道。日本國際協(xié)力機構（JICA）和日本國際協(xié)力銀行（JBIC）是如今日本支持境外企業(yè)投資的兩大政策性金融機構，JICA主要負責官方發(fā)展援助，以技術援助、有償資金援助和無償資金援助為中心開展支援，通過援助項目、技術和資金帶動境外投資。JBIC近年來投資信貸占了大部分比例，同時在投資信貸業(yè)務中重視融入企業(yè)咨詢業(yè)務。在投資對象上面向日本企業(yè)，也面向當?shù)厝召Y企業(yè)或者對其提供貸款和出資的外國的銀行和政府等（見圖1）。

在海外投資保險制度方面，日本建立了完善成熟的制度體系，在20世紀50年代已設立出口信用保險制度，以國家信用為背景，使企業(yè)在東道國投資時能大幅降低政治風險。日本關于政策性金融的法律至今為止已較為全面成熟，同時也是獨立平行且不受其他法律限制的，先后頒布了《日本開發(fā)銀行法》《日本輸出銀行法》《沖繩振興開發(fā)金融公庫法》等。在為企業(yè)境外投資“融智”方面，日本設立的海外投資信息咨詢機構有海外投資研究所、海外投資洽談中心、亞洲經(jīng)濟研究所等，解決企業(yè)在“走出去”的前、中、后期所遇到各類信息不對稱問題。

二、我國政策性金融支持企業(yè)“走出去”現(xiàn)狀

（一）我國對外直接投資現(xiàn)狀

2019年我國對外直接投資規(guī)模世界第二，流量規(guī)模僅次于日本，存量保持世界第三。我國對外投資覆蓋了全球188個國家和地區(qū)，對“一帶一路”沿線國家的投資實現(xiàn)穩(wěn)步增長，截至2019年年底，中國2.75萬家境內(nèi)投資企業(yè)在國外共設立對外投資企業(yè)4.4萬家，其中在“一帶一路”沿線國家設立的境外企業(yè)已超過1萬家。

截至2019年年底，我國企業(yè)對外直接投資主要地區(qū)有東盟、歐盟、美國等，其中在東盟設立的直接投資企業(yè)超過5600家，在歐盟設立的直接投資企業(yè)超過3200家，投資覆蓋了歐盟包含的全部國家。近幾年雖因全球經(jīng)濟增長速度放緩導致投資流量規(guī)模有所縮小，但對外投資結(jié)構進一步優(yōu)化，投資質(zhì)量進一步提升。我國對外投資的對象主要為第三產(chǎn)業(yè)，且所投資行業(yè)大部分為產(chǎn)業(yè)鏈中較為低端的行業(yè)，但是我國的資金具有集中性，這幾年在黨中央和國務院的正確領導下，對外投資的分布以民營企業(yè)為主體，與過去以國有企業(yè)為主體的情況大有不同，參與國際化經(jīng)營的企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，正在實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的跨越。

（二）政策性金融支持企業(yè)“走出去”現(xiàn)狀

現(xiàn)階段我國境內(nèi)企業(yè)在境外運作相較于一些經(jīng)驗豐富的發(fā)達國家來說還處于初期階段，政策性金融在支持企業(yè)“走出去”的過程中處于主導地位，發(fā)揮主要幫扶作用。政策性金融能夠承受較強的風險而且具有強大的資金實力，能夠提供國家信用、貫徹國家意志。我國服務于企業(yè)“走出去”的政策性金融機構主要有國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國出口信用保險公司。

國家開發(fā)銀行是全球最大的開發(fā)性金融機構，也是中國最大的長期信貸銀行和債券銀行。國家開發(fā)銀行支持企業(yè)的措施包括：一是下放權限，授信于東道國銀行；二是與東道國共擔風險，對企業(yè)進行融資；三是直接為境外投資企業(yè)提供融資；四是以國內(nèi)企業(yè)為支點發(fā)放貸款，以助力企業(yè)在東道國開展業(yè)務等。

中國進出口銀行在1997年開始開展企業(yè)海外的投融資業(yè)務，2015年確定了其政策性職能定位，目前已與近160個國家和地區(qū)取得合作，并與約1330家銀行取得代理性聯(lián)系。中國進出口銀行支持企業(yè)境外投資的業(yè)務有：一是提供海外投資貸款等政策性資金支持；二是提供援外優(yōu)惠貸款政策，幫助對外投資企業(yè)在境外進行一系列的項目開發(fā)等；三是對一些國家提供優(yōu)惠出口信貸。

中國出口信用保險公司于2001年由國家出資設立，通過為對外貿(mào)易和對外投資合作提供保險等服務，重點支持貨物、技術和服務等的出口，特別是高科技、附加值大的機電產(chǎn)品等資本性貨物的出口。2019年，中國出口信用保險公司的出口信用保險承保金額為4 988.1億美元，同時，中國出口信用保險公司還搭建平臺幫助企業(yè)解決“走出去”的融資難題。

三、我國政策性金融支持企業(yè)“走出去”的不足

（一）海外投資企業(yè)的融資渠道較少

海外投資企業(yè)的融資渠道有限，由于我國的資本市場現(xiàn)階段還欠發(fā)達，融資能力不如一些發(fā)達國家，融資效率不高，深度與廣度也有所欠缺，所以資本市場這條重要的渠道還未打通。此外，我國政策性銀行的海外貸款門檻相較于日本等國也是較高的，很多中小民營企業(yè)達不到銀行所要求的海外貸款條件和擔保能力，導致企業(yè)最后投向了影子銀行，這在很大程度上提高了企業(yè)的財務成本和運營風險。

（二）海外投資保險制度的缺失

我國的海外投資保險是伴隨著經(jīng)濟持續(xù)增長和企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略逐步發(fā)展起來的，因此起步晚、發(fā)展時間短，缺少專業(yè)的海外投資保險機構，在制定海外投資保險制度等方面經(jīng)驗不足。與我國對外投資規(guī)模相比，我國對外投資保險的規(guī)模顯得十分薄弱，保險所覆蓋的業(yè)務面也較窄，因此，為境外投資企業(yè)項目進行投保的力量有限，沒有跟上我國對外投資規(guī)模不斷擴大的腳步。除了保險規(guī)模較小外，我國政策性金融機構的海外投資保險費率也比發(fā)達國家高，保險費用成本過高加大了企業(yè)財務方面的風險，增加了企業(yè)投資失敗的風險，限制了海外投資企業(yè)“走出去”的規(guī)模。

（三）規(guī)章制度有待完善

我國一直以規(guī)章制度文件等來指導政策性金融機構，立法的滯后積累了很多問題：一是缺乏法律權威性的保障與引導，導致監(jiān)管不清、責任混亂以及蠶食其他種類金融機構業(yè)務等擾亂市場與行業(yè)秩序的情況屢屢發(fā)生；二是政策性銀行作用的發(fā)揮受到制約，導致企業(yè)的融資途徑混亂不清，缺乏系統(tǒng)性；三是與商業(yè)銀行等機構存在的競爭問題會偶爾出現(xiàn)，即政策性銀行和商業(yè)銀行二者間的關系沒有理清楚，因為沒有法律的制約，各方的行為邊界感較弱，沒有針對性。以上問題使得企業(yè)的融資業(yè)務得不到法律保障，政策性金融機構自身的利益也不能得到充分保障。

（四）海外投資信息咨詢機構的缺失

現(xiàn)階段，我國專門的海外投資信息咨詢機構數(shù)量為零，企業(yè)想要進行咨詢會通過一些政策性金融機構、商業(yè)銀行、國外信息咨詢公司、網(wǎng)絡及一些傳媒渠道獲取需要的信息，專門機構的缺失使企業(yè)投資者面臨著信息不對稱風險。企業(yè)在境外投資全過程中掣肘因素太多，而企業(yè)在獲取信息時可能存在文化差異、時效性差、各類信息不對稱等弊端，缺乏針對性、系統(tǒng)性和準確性。海外投資企業(yè)在東道國法律上處于被動地位，法律風險體現(xiàn)在市場準入、資產(chǎn)經(jīng)營及資產(chǎn)退出這三個階段，若我國企業(yè)對東道國的法律體系不熟悉，沒有準確獲悉企業(yè)所需的法律信息或者一些貿(mào)易保護國家特別針對外資企業(yè)的強制性政策，那么法律風險將成為我國企業(yè)跨出國門的重大風險之一，所以，提供專業(yè)的信息咨詢服務對跨國企業(yè)是至關重要且必不可少的。

四、日本經(jīng)驗對我國的啟示

（一）多元化海外企業(yè)融資渠道

我國對外投資規(guī)模在經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大的背景下逐步擴大，同時，在“一帶一路”倡議的加速推動下，企業(yè)“走出去”的資金需求量必定會增加，因此，需要拓寬企業(yè)的融資渠道，不能依靠單一的資金渠道支持，必須多元化海外企業(yè)融資渠道，解決現(xiàn)階段的“卡脖子”問題?？赡艿娜谫Y渠道包括：一是進行銀團貸款。即若企業(yè)有巨額資金需求時，由一家或多家獲準經(jīng)營貸款業(yè)務的銀行牽頭，由多家銀行和非銀行金融機構組成的銀行集團，采用同一貸款協(xié)議向同一企業(yè)提供融資貸款。二是鼓勵商業(yè)銀行為企業(yè)提供融資，降低融資利率，完善融資結(jié)構體系。政策性金融機構在海外投資領域是起帶頭作用的，它應該帶動商業(yè)銀行有序地進入海外投融資市場，政策性金融機構和商業(yè)銀行應該是相互協(xié)作的互補關系，而不是現(xiàn)階段彼此競爭的關系。

（二）建立健全海外投資保險制度

我國現(xiàn)在沒有關于海外投資保險方面的正式法律，僅有兩個文件，即《海外投資投保概述》與《關于建立境外投資重點項目風險保障機制有關問題的通知》，這兩個文件的內(nèi)容并不詳細和規(guī)范，對海外投保制度的制定也沒有實質(zhì)性的助力。中國出口信用保險公司在體制上由于受財政部和銀保監(jiān)會的管理與監(jiān)督，很多項目需要上報財政部和銀保監(jiān)會同意后才可以施行，所以運作效率較低。因此，我國應盡快制定海外投資的相關法律，在投保費率、投保范圍、投保對象、投保期限、投保條件等方面做出符合現(xiàn)狀的規(guī)定，法律基礎是我國對外投資輸出的重要基礎設施。

海外投資保險制度目前有兩種機制：一種是雙邊擔保機制，即以投資者所在國與東道國簽訂的“雙邊投資擔保協(xié)議”為前提，以美國為典型。但事實上，在向發(fā)展中國家投資時，兩個國家之間通常是存在雙邊協(xié)定的。另一種是單邊保證管理機制，即企業(yè)依據(jù)國內(nèi)法進行海外市場投資，而不是以兩國間是否簽訂雙邊條約為條件。日本、澳大利亞等國家都采用了這一機制。目前，我國已與約130個國家和地區(qū)簽訂了雙邊貿(mào)易投資環(huán)境保護協(xié)定，而我國對外投資的地區(qū)大部分又是發(fā)展中國家，因此可以以雙邊擔保機制為主，最大限度地維護兩國的權利，同時對我國企業(yè)海外投資保險方面也有了明確的要求。

（三）加快立法，降低企業(yè)與政策性金融機構的風險

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)了依法治國的重要性，同時也指出目前我國在法制建設方面還存在許多不適應和不符合的問題，這其中就包括我國對外投資涉及的法律問題。從當下的情況來看，我國還缺少針對政策性銀行和海外投資企業(yè)的專門立法，從發(fā)達國家日本、美國等國家的經(jīng)驗來看，均有確定性的銀行法律來保障政策性金融機構和商業(yè)銀行的運行，對銀行或金融機構的相關法律方面、功能方面、權利與義務方面及經(jīng)營業(yè)務范圍等已做出明確要求。法律是依法治國的基礎和前提，是我國對外投資發(fā)展的基石，因此，我國要盡快建立相關的法律，并盡快完善《境外投資管理辦法》《境外投資項目核準和備案管理法》及《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》等，減少因為法律法規(guī)的不健全給境外投資企業(yè)和政策性金融機構帶來的損失和風險。

（四）加快建立海外投資信息咨詢服務體系

日本擁有較為完善的信息收集和咨詢服務系統(tǒng)，為企業(yè)提供“融智”服務是日本企業(yè)在海外投資取得成功的重要一環(huán)，可以幫助有意向進行海外投資的企業(yè)或已在海外投資的企業(yè)在境外獲取需要的政治、經(jīng)濟、文化等具體信息。日本對外投資企業(yè)中民營企業(yè)是主力軍，這與我國截然不同，我國企業(yè)“走出去”的時間不長，跨境投資的經(jīng)驗不足，特別是民營企業(yè)，因各方資源都有限，那么專業(yè)的信息渠道就至關重要，專業(yè)、全面、精準的信息在前期的對外投資準備工作中甚至起決定性作用。首先，應該盡快建立專門的海外投資信息咨詢服務機構，它不僅能幫助企業(yè)節(jié)約時間成本和機會成本，還能讓企業(yè)更快地熟悉、融入當?shù)丨h(huán)境，從而促進我國企業(yè)在海外穩(wěn)步地扎根生長。其次，應建立海外投資信息庫，利用大數(shù)據(jù)整合信息資源，為企業(yè)提供即時的、較為全面的海外投資信息咨詢服務。

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