政府預(yù)算績效管理的注意力統(tǒng)計(jì)與分析

徐芳芳 趙礎(chǔ)昊

【摘要】政府預(yù)算績效管理是政府管理的核心內(nèi)容， 作為一種管理工具、制度體系， 甚至是一種先進(jìn)的管理理念， 在推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè)方面的作用顯著。 政府文本通常能夠反映決策者的注意力， 分析政府預(yù)算績效管理文本能夠明晰政府工作重點(diǎn)。 基于此， 對(duì)我國開展政府預(yù)算績效管理二十多年來的代表性政府文本進(jìn)行全面梳理和分析， 發(fā)現(xiàn)盡管傳統(tǒng)的投入控制管理觀念根深蒂固但外部責(zé)任管理取向逐步凸顯， 由此提出加快推進(jìn)政府預(yù)算績效管理法制化、民主化、責(zé)任化的具體建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績效管理;文本分析;注意力;測(cè)量

【中圖分類號(hào)】 D035? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）20-0040-7

一、問題的提出

預(yù)算績效主張最早起源于20世紀(jì)初美國市政聯(lián)盟、人口普查局及紐約市政研究局所倡導(dǎo)使用的城市統(tǒng)計(jì)和成本會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)， 以提高政府支出和項(xiàng)目運(yùn)作的效率和效益。 直到20世紀(jì)40年代末， 在美國“重組政府”運(yùn)動(dòng)的背景下， 胡佛委員會(huì)正式定義了績效預(yù)算①。 美國、英國、新西蘭等國家紛紛開展績效預(yù)算實(shí)踐， 預(yù)算績效在提高政府管理效率、加強(qiáng)責(zé)任政府建設(shè)等方面作用顯著， 這些國家已建立起相對(duì)完善的政府績效預(yù)算管理體系與規(guī)范等。

我國最早在20世紀(jì)90年代末展開預(yù)算績效管理的實(shí)踐探索， 如部門預(yù)算、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)等， 北京、河北、廣州、青島等地區(qū)紛紛展開地方實(shí)踐探索， 預(yù)算績效管理在地方實(shí)踐和中央推動(dòng)下不斷強(qiáng)化。 財(cái)政部曾指出， “預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分， 是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式”。 黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績效管理”， 為新時(shí)代推進(jìn)預(yù)算績效管理提出了改革目標(biāo)。 2018年9月， 中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出， “基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”。 該文件的出臺(tái)將預(yù)算績效管理上升到全面管理高度， 標(biāo)志著形成了以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)推動(dòng)政府績效管理的頂層設(shè)計(jì)。 十四五規(guī)劃中進(jìn)一步提出“推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化， 強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”。 由此可見， 加強(qiáng)預(yù)算績效管理建設(shè)， 提升財(cái)政資金使用效益是政府工作的施政重點(diǎn)。

當(dāng)前， 政府財(cái)政支出規(guī)模龐大， 強(qiáng)調(diào)合規(guī)管理已經(jīng)不能切實(shí)滿足社會(huì)公眾的需要， 因此如何實(shí)現(xiàn)以“結(jié)果” “績效”為導(dǎo)向的管理成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。 政府文件通常是開展具體工作的方向標(biāo)， 對(duì)政府文件進(jìn)行分析能夠反映出決策者的注意力。 因此， 本文從宏觀角度、以我國開展政府預(yù)算績效管理以來的代表性政府文件作為分析對(duì)象， 通過規(guī)范的文本分析， 對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、整理， 探索出每一階段政府預(yù)算績效管理的工作重點(diǎn)， 并測(cè)量出中央政府對(duì)于預(yù)算績效管理的注意力， 試圖為政府預(yù)算績效管理改革提供一定的參考路徑。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

文本分析法是一種將定性和定量進(jìn)行結(jié)合的內(nèi)容分析方法， 最早應(yīng)用于信息科學(xué)和情報(bào)學(xué)， 后來被廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域。 文本分析屬于無干擾研究的一種， 通過將各種書面出版物（政府文件、書籍等）中的文字、圖像等零碎定性的形式轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)和定量形式[1] 。 與問卷訪談法類似， 兩者都將零碎定性的輸入資料轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)和定量的輸出數(shù)據(jù)。 通常來說， 人的認(rèn)知偏向會(huì)通過其經(jīng)常使用的文字展現(xiàn)出來[2] ， 文字使用頻率的變化能夠反映出人對(duì)于事物的重視程度與認(rèn)知的變化。 政府政策的正式文件文本能夠反映出決策者對(duì)政府各項(xiàng)工作認(rèn)識(shí)的重要程度， 其中的關(guān)鍵詞、高頻詞、關(guān)鍵段落則在一定程度上能夠反映決策者認(rèn)知的集中度， 同時(shí)也代表政府管理工作的未來走向。 國內(nèi)學(xué)者基于文本分析法對(duì)決策者的注意力研究最早應(yīng)用于企業(yè)管理當(dāng)中， 現(xiàn)正逐步應(yīng)用于公共管理當(dāng)中。

研究所采用的文本分析方法借助ROST CM6軟件和QSR NVivo11軟件進(jìn)行。 通過測(cè)量特定句子或詞匯在研究樣本中出現(xiàn)的頻率、頻數(shù)， 對(duì)決策者的注意力進(jìn)行測(cè)量。 本文運(yùn)用文本分析法對(duì)政府預(yù)算績效管理文本進(jìn)行研究， 由于政府預(yù)算績效管理包含四個(gè)環(huán)節(jié)即績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控管理、績效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果管理， 選取與之相對(duì)應(yīng)的四個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵詞， 并分析高頻詞所包含的信息， 挖掘每一發(fā)展時(shí)期政府預(yù)算績效管理的工作重點(diǎn)。 通過分析種子詞的頻率， 以測(cè)量政府預(yù)算績效管理的未來發(fā)展走向。

（二）樣本選取

政府預(yù)算績效管理在不同時(shí)期不同制度環(huán)境下的應(yīng)用效果差異顯著， 20世紀(jì)90年代末政府預(yù)算績效管理開展以來， 我國嘗試各種形式如部門預(yù)算、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)、政府采購等的探索， 呈現(xiàn)出“財(cái)政績效” “支出評(píng)價(jià)”“績效評(píng)價(jià)”“績效預(yù)算”等不同概念， 并制定出多樣化且獨(dú)具地方特色的政府預(yù)算績效管理文件。 基于樣本的可衡量性和完整性， 本文將與財(cái)政部和中央文件中對(duì)政府預(yù)算績效管理產(chǎn)生重要影響的相關(guān)文件都納入樣本范圍， 包括對(duì)于預(yù)算績效管理初步探索的支出評(píng)價(jià)、績效評(píng)價(jià)的相關(guān)文件。 選取2002 ～ 2020年共計(jì)十個(gè)關(guān)于政府預(yù)算績效管理的各階段代表性文件（如表1所示）， 這些文件對(duì)于預(yù)算績效管理的發(fā)展變化均產(chǎn)生了重要影響， 因此有必要將這些文件納入分析對(duì)象范疇。 在研究中， 由于政府預(yù)算績效管理歷經(jīng)四個(gè)發(fā)展時(shí)期， 故以每個(gè)發(fā)展時(shí)期作為分析單位， 將每一時(shí)期的政府預(yù)算績效管理文件進(jìn)行合并。

三、研究過程

本文嚴(yán)格按照文本分析法的相關(guān)步驟來測(cè)量政府預(yù)算績效管理的注意力。 首先， 利用ROST CM6分詞軟件對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘， 提取出政府預(yù)算績效管理四個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵詞; 然后， 利用QSR NVivo11軟件對(duì)文件進(jìn)行文本分析， 依據(jù)關(guān)鍵詞建立節(jié)點(diǎn)， 匯總出包含關(guān)鍵詞的句子數(shù); 最后， 對(duì)文本總句子數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， 依據(jù)絕對(duì)注意力計(jì)算公式對(duì)關(guān)鍵詞在文本中出現(xiàn)的頻率進(jìn)行計(jì)算， 最后得到政府預(yù)算績效管理在各個(gè)發(fā)展階段的注意力。

（一）選取關(guān)鍵詞

選取政府預(yù)算績效管理的關(guān)鍵詞時(shí)， 首先應(yīng)明確其要素組成。 劉昆[3] 認(rèn)為， 績效預(yù)算包含預(yù)期計(jì)劃、執(zhí)行、審計(jì)、報(bào)告。 王海濤[4] 指出， 預(yù)算績效管理是在現(xiàn)有預(yù)算框架下， 由績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控管理、績效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果管理四個(gè)部分組成。 本文以預(yù)算績效管理的四個(gè)環(huán)節(jié)即績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控管理、績效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果管理作為測(cè)量框架， 確定“計(jì)劃”“目標(biāo)”“監(jiān)控”“責(zé)任”“評(píng)價(jià)”“績效”“反饋”“結(jié)果應(yīng)用”為一級(jí)關(guān)鍵詞。

（二）數(shù)據(jù)分類編碼統(tǒng)計(jì)

在一級(jí)關(guān)鍵詞確定之后需要梳理與其相關(guān)的二級(jí)關(guān)鍵詞。 首先， 將所有文本合并成文本文檔導(dǎo)入ROST CM6分詞軟件當(dāng)中， 進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)， 輸出301條分詞結(jié)果， 并將關(guān)鍵詞進(jìn)行歸類。 然后， 邀請(qǐng)專家對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行共同判斷， 對(duì)于吻合度高的關(guān)鍵詞直接納入關(guān)鍵詞表， 對(duì)于不確定的關(guān)鍵詞將其放在具體語境中進(jìn)一步確定， 并判定是否進(jìn)行編碼和計(jì)數(shù)。 最后， 利用QSR NVivo11軟件， 對(duì)最終判定的關(guān)鍵詞建立相關(guān)節(jié)點(diǎn)并編碼， 進(jìn)行各維度的計(jì)數(shù)。 為確保真實(shí)性， 在具體操作過程中需要對(duì)關(guān)鍵詞語義進(jìn)行判斷： 當(dāng)一個(gè)句子中出現(xiàn)多個(gè)同一維度的關(guān)鍵詞時(shí)， 只對(duì)語句進(jìn)行一次編碼; 當(dāng)出現(xiàn)多個(gè)不同維度的關(guān)鍵詞時(shí)， 則對(duì)語句進(jìn)行多次編碼。 剔除歧義較大的關(guān)鍵詞， 從而選出研究所需的二級(jí)關(guān)鍵詞， 關(guān)鍵詞匯總?cè)绫?所示。

為保證編碼二級(jí)關(guān)鍵詞可信且與一級(jí)關(guān)鍵詞相契合， 參考前人文獻(xiàn)， 利用信度統(tǒng)計(jì)公式進(jìn)行信度檢測(cè)， 如式（1）、式（2）：

其中： M表示所有編碼者完全同意數(shù)目; n表示編碼者的總?cè)藬?shù); Ni表示第i位編碼者的同意數(shù)目。 在經(jīng)過兩輪編碼之后， 第一輪信度為0.87， 第二輪信度為0.88， 故整個(gè)編碼結(jié)果具有較強(qiáng)的可信度。

四、研究結(jié)果與分析

（一）統(tǒng)計(jì)結(jié)果

運(yùn)用QSR NVivo11在對(duì)上述政府預(yù)算績效管理文件進(jìn)行編碼之后， 匯總政府預(yù)算績效管理的句子頻數(shù)統(tǒng)計(jì)如表3所示。 從表3中可以看出， 在政府預(yù)算績效管理的不同發(fā)展時(shí)期， 對(duì)預(yù)算績效管理四個(gè)環(huán)節(jié)都有所關(guān)注， 但是關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)差異較大。 在同一時(shí)期內(nèi)， 參考點(diǎn)數(shù)高的， 說明政府的注意力體現(xiàn)在此領(lǐng)域。 依據(jù)表3中一級(jí)關(guān)鍵詞的參考點(diǎn)及句子總數(shù)， 本文匯總政府對(duì)預(yù)算績效管理各維度的注意力數(shù)值， 如表4所示。

（二）結(jié)果分析

1. 橫向上注意力傾向于各發(fā)展階段突出特征。 從橫向角度分析是指對(duì)各個(gè)發(fā)展階段的注意力數(shù)值進(jìn)行說明。

依據(jù)表4可以看出， 從20世紀(jì)90年代后期至2002年的政府預(yù)算績效管理萌芽探索階段， “計(jì)劃”的注意力數(shù)值為17.91%， 說明這一階段對(duì)“計(jì)劃”的關(guān)注度最高， 政府在這一階段注重對(duì)財(cái)政資金支出計(jì)劃進(jìn)行了有效控制， 具有明顯的內(nèi)部控制取向。 20世紀(jì)90年代， 我國開始引入政府績效管理， 以應(yīng)對(duì)政府長期存在的機(jī)構(gòu)臃腫、資源浪費(fèi)、效率低下等問題。 由于我國政府預(yù)算績效管理植根于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的投入控制型預(yù)算管理制度， 在傳統(tǒng)“重分配、輕管理、重支出、輕績效”管理思想的影響下， 許多管理部門仍然認(rèn)為財(cái)政資源分配主要由領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)， 無須對(duì)績效管理投入過多精力， 這一階段首次提到經(jīng)濟(jì)效益， 是對(duì)財(cái)政績效的初步嘗試， 在管理過程中重視上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制， 以內(nèi)部控制為主導(dǎo)特征。

2003 ～ 2010年的試點(diǎn)實(shí)施階段， “評(píng)價(jià)”的注意力數(shù)值為39.35%， 說明這一階段對(duì)“評(píng)價(jià)”的關(guān)注度最高。 2005年， 財(cái)政部制定了《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法（試行）》， 首先是由在財(cái)政部確定試點(diǎn)的中央部門實(shí)施， 成為指導(dǎo)中央的績效評(píng)價(jià)辦法， 績效考評(píng)對(duì)象由試點(diǎn)中央部門和財(cái)政部確定， 以社會(huì)效益明顯、部門自主決策程度大的項(xiàng)目為主， 先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)。 從2006年起， 逐步選擇在農(nóng)業(yè)部、教育部等開展績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。 在2008年， 中央部門開展的試點(diǎn)項(xiàng)目達(dá)到108個(gè)， 資金超過20億元。 2009年6月， 財(cái)政部針對(duì)地方各部門評(píng)價(jià)不規(guī)范、指標(biāo)制定不合理等問題， 印發(fā)《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》， 對(duì)地方財(cái)政部門的績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行指導(dǎo)。 2010年， 在財(cái)政部預(yù)算司設(shè)立“預(yù)算績效管理處”， 負(fù)責(zé)對(duì)全國預(yù)算績效管理工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)。 至此， 以績效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的政府預(yù)算績效管理在全國展開。 這一階段的主要特點(diǎn)是以績效評(píng)價(jià)為主， 側(cè)重于事后評(píng)價(jià)， 注重對(duì)資金使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。 同時(shí)， 納入績效評(píng)價(jià)覆蓋的范圍逐步擴(kuò)大， 評(píng)價(jià)項(xiàng)目逐漸增多。 通過建立指導(dǎo)中央和地方的績效評(píng)價(jià)制度、辦法等， 規(guī)范績效評(píng)價(jià)形式。

2011 ～ 2016年的穩(wěn)步推進(jìn)階段， 對(duì)于預(yù)算績效管理四個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)注度呈現(xiàn)出較為均衡的狀態(tài)， 而這一階段以全過程預(yù)算績效管理為主要特征， 基本符合該階段發(fā)展實(shí)際情況。 2011年7月， 財(cái)政部頒布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》， 提出逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。 這一階段政府預(yù)算績效管理制度體系基本確立， 從績效評(píng)價(jià)邁入績效管理的新階段， 同時(shí)項(xiàng)目支出的預(yù)算績效管理呈現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展并逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。 整體來說， 這一階段預(yù)算績效管理取得了積極進(jìn)展， 預(yù)算績效管理的外部責(zé)任趨向開始顯露。

從2017年進(jìn)入全面實(shí)施預(yù)算績效管理新階段以來， “計(jì)劃”的關(guān)注度逐步變?nèi)酰?而“監(jiān)控”“績效”“反饋”“結(jié)果應(yīng)用”的關(guān)注度提升， 體現(xiàn)出這一時(shí)期政府弱化傳統(tǒng)控制取向， 對(duì)結(jié)果的關(guān)注逐步顯現(xiàn)。 這一階段預(yù)算績效管理具有全面性特征， 我國預(yù)算績效管理邁入新時(shí)代， 更加注重預(yù)算績效管理信息公開、公眾參與等， 但同時(shí)也面臨著巨大的困難和挑戰(zhàn)， 需要進(jìn)一步完善公共財(cái)政體系現(xiàn)代化并加強(qiáng)政府行政管理能力。

2. 縱向上計(jì)劃管理逐步減弱、責(zé)任管理逐步增強(qiáng)。 從縱向角度分析是指對(duì)每一維度在各個(gè)發(fā)展時(shí)期的注意力數(shù)值進(jìn)行對(duì)比。 依據(jù)表4可以看出， 在績效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)， “計(jì)劃”的注意力數(shù)值由17.91%到2017 ～ 2020年的4.83%， 呈現(xiàn)出明顯減少趨勢(shì)， 說明隨著預(yù)算績效管理的發(fā)展， 政府對(duì)于“計(jì)劃”的關(guān)注度逐步減少。 “目標(biāo)”則由4.48%上升到22.07%， 呈現(xiàn)出逐步增加的態(tài)勢(shì)， 體現(xiàn)了政府對(duì)于預(yù)算績效目標(biāo)的持續(xù)重視。 隨著績效管理理念認(rèn)識(shí)的逐步增強(qiáng)， 多元主體逐步意識(shí)到內(nèi)部控制合規(guī)性管理所帶來的弊端， 有關(guān)預(yù)算績效管理指導(dǎo)意見、工作規(guī)劃等相繼頒布并依據(jù)需求及時(shí)更新。 逐步開始依據(jù)績效目標(biāo)編制預(yù)算， 但仍然存在預(yù)算資金分配與部門戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)、預(yù)算安排不合理等現(xiàn)象。

在績效監(jiān)控管理環(huán)節(jié)， “監(jiān)控”的注意力數(shù)值由13.43%上升到53.79%， “責(zé)任”的注意力數(shù)值則由0上升到13.10%， 體現(xiàn)出政府越來越重視監(jiān)控的重要性， 尤其是對(duì)于管理主體所承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督， 對(duì)責(zé)任的關(guān)注初步顯現(xiàn)。 隨著政府對(duì)于預(yù)算績效管理的重視， 并逐步擴(kuò)大民眾參與預(yù)算績效管理途徑， 民眾監(jiān)督體系開始建立。

在績效評(píng)價(jià)管理環(huán)節(jié)， “評(píng)價(jià)”的注意力數(shù)值由2003 ～ 2010年的39.35%下降到2017 ～ 2020年的27.59%， 說明政府對(duì)于評(píng)價(jià)的關(guān)注度在減弱。 與此同時(shí)， “績效”的注意力數(shù)值則由7.46%上升到39.31%， 說明政府對(duì)于績效的關(guān)注度在持續(xù)增加。 通過文本分析本文發(fā)現(xiàn)， 在2011年以后， 政府文件中的“績效評(píng)價(jià)”基本上轉(zhuǎn)化為“績效管理”， 體現(xiàn)出預(yù)算績效管理的績效導(dǎo)向， 不再將績效評(píng)價(jià)作為唯一關(guān)注點(diǎn)， 更注重推行全過程評(píng)價(jià)。 政府預(yù)算績效管理不斷推進(jìn)， 逐步建立起預(yù)算績效信息公開機(jī)制、權(quán)責(zé)發(fā)生制、第三方評(píng)價(jià)機(jī)制等， 最終使預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、公平性、準(zhǔn)確性得以提升。

在評(píng)價(jià)結(jié)果管理環(huán)節(jié)， 對(duì)“反饋”和“結(jié)果應(yīng)用”的關(guān)注度也同樣呈現(xiàn)出持續(xù)上升趨勢(shì)， 尤其是2017年以來， “績效結(jié)果”“報(bào)告”“信息公開”“問責(zé)”“參與”二級(jí)關(guān)鍵詞的詞頻呈現(xiàn)出較高趨勢(shì)， 體現(xiàn)出我國政府預(yù)算績效管理的外部責(zé)任取向。 2017年以來， 我國預(yù)算績效管理進(jìn)入全面實(shí)施新階段， 確立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系目標(biāo)， 為下一階段發(fā)展規(guī)劃做出整體部署， 并為不同部門、預(yù)算單位的具體目標(biāo)確立方向， 對(duì)于明確各部門、各預(yù)算單位的具體職責(zé)提供指導(dǎo)。 這一階段更加注重預(yù)算績效管理信息公開、公眾參與等， 外部責(zé)任型政府預(yù)算績效管理趨向凸顯。

綜合來看， 政府對(duì)預(yù)算績效管理的注意力由內(nèi)部控制向外部責(zé)任轉(zhuǎn)變。 通過上述分析， 發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國已經(jīng)在形式上形成較為清晰的預(yù)算績效管理流程和目標(biāo)定位。 從表4可以清晰地看出， 政府對(duì)于一級(jí)關(guān)鍵詞“責(zé)任”“反饋” “結(jié)果應(yīng)用”的關(guān)注度持續(xù)提升， 而對(duì)于“計(jì)劃”的關(guān)注度則在持續(xù)減弱， 說明決策者的注意力正在努力由“內(nèi)部控制”向“外部責(zé)任”轉(zhuǎn)變， 但是在轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中仍然面臨諸多困難。 姚東旻和任芳放[5] 對(duì)2011年政府預(yù)算績效文告進(jìn)行分析， 結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府文告所建立的相關(guān)規(guī)則和運(yùn)行體系不能完美實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向， 向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變還很困難。 政府預(yù)算績效管理實(shí)踐需要在政府文件的指導(dǎo)下展開， 而政府預(yù)算績效管理文件的外部責(zé)任化取向?yàn)椴块T開展具體實(shí)踐活動(dòng)提供指導(dǎo)， 未來還需要進(jìn)一步完善政府相關(guān)文件， 進(jìn)而推動(dòng)預(yù)算績效管理實(shí)踐向縱深發(fā)展。

綜上所述， 伴隨著新中國成立以來預(yù)算管理制度的不斷發(fā)展， 預(yù)算績效管理經(jīng)過二十多年的實(shí)踐探索也在逐步向前推進(jìn)， 這一改革歷程不僅是政府財(cái)政管理體制的變革， 更是政府管理方式的深刻變革。 目前， 仍然存在預(yù)算資金分配與部門戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)、預(yù)算安排不合理等現(xiàn)象。 為有效克服這些問題， 從中央到地方各級(jí)政府都在逐步加強(qiáng)績效管理工作建設(shè)， 但距離真正重視績效并認(rèn)真貫徹執(zhí)行績效仍然需要一個(gè)過程。 總體來說， 盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的內(nèi)部控制型預(yù)算管理制度根深蒂固， 但是從20世紀(jì)90年代后期至今， 我國政府預(yù)算績效管理在規(guī)章制度、運(yùn)行機(jī)制、績效觀念建設(shè)等方面都發(fā)生了轉(zhuǎn)變， 從而得出我國政府正在逐步探索向外部責(zé)任型預(yù)算績效管理轉(zhuǎn)型的基本結(jié)論。 但這并不是說， 當(dāng)前我國預(yù)算績效管理已經(jīng)邁入外部責(zé)任型預(yù)算績效管理階段， 而是正處于由內(nèi)部控制型向外部責(zé)任型政府預(yù)算績效管理模式轉(zhuǎn)變的初級(jí)過程。

五、當(dāng)前政府預(yù)算績效管理存在的問題

盡管政府制定了規(guī)范化預(yù)算績效管理政策文件并展開多樣化實(shí)踐探索， 但在取得成績的同時(shí)也面臨諸多問題， 內(nèi)部控制型政府預(yù)算績效管理模式根深蒂固， 在制度體系、治理體系、過程管理方面均存在問題， 與新時(shí)代要求的全面實(shí)施預(yù)算績效管理具有一定的差距。

（一）以行政為主導(dǎo)的制度體系建設(shè)

政府預(yù)算績效管理有效開展的關(guān)鍵在于配套制度體系建立是否完善， 當(dāng)前制度體系建設(shè)呈現(xiàn)出以行政為主導(dǎo)的特征。 一是“服從”型管理文化根深蒂固。 受我國行政管理體系、傳統(tǒng)預(yù)算思維模式的影響， 許多部門認(rèn)為政府財(cái)政資源需按照領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)進(jìn)行分配， 無須與績效掛鉤， 引入績效管理反而會(huì)增加諸多工作量， 投入太多精力。 二是政策制度與績效評(píng)價(jià)之間存在相互脫節(jié)現(xiàn)象。 例如， 需要跨年度完成的大型項(xiàng)目的績效很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)， 預(yù)算績效評(píng)價(jià)需要按照跨年度推行， 實(shí)踐中往往按照年度進(jìn)行績效評(píng)價(jià)， 容易忽略項(xiàng)目的長期效益。 目前尚未建立全面規(guī)范的中期財(cái)政計(jì)劃， 導(dǎo)致制度建設(shè)與績效評(píng)價(jià)相互脫節(jié)。 三是全面預(yù)算績效管理思想還未形成。 當(dāng)前， 實(shí)踐工作更多地停留在對(duì)項(xiàng)目開展預(yù)算績效管理上， 對(duì)政策、部門開展的預(yù)算績效管理較為匱乏， 重投入輕產(chǎn)出、重合規(guī)管理輕績效管理現(xiàn)象依然存在， 還沒有建立起完整的績效管理整體思想。

（二）以財(cái)政部門為主體的治理體系

治理體系建設(shè)是開展預(yù)算績效管理的重要支撐， 當(dāng)前以財(cái)政部門為主導(dǎo)的預(yù)算績效管理制約了發(fā)展進(jìn)程。 一是財(cái)政部門單兵突進(jìn)的管理方式。 預(yù)算績效管理涉及諸多利益主體， 需要建立多主體的聯(lián)合評(píng)價(jià)機(jī)制、審計(jì)聯(lián)動(dòng)等。 當(dāng)前地方政府探索由財(cái)政部門牽頭， 建立了推行具體工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 以加強(qiáng)多部門之間的協(xié)作。 但在實(shí)踐中， 盡管部分地區(qū)已經(jīng)建立起預(yù)算績效管理聯(lián)席會(huì)議制度作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)， 但是聯(lián)動(dòng)方式單一， 難以真正促成財(cái)政部門與其他主體之間的有效協(xié)同。 同時(shí)， 財(cái)政部門績效評(píng)價(jià)與人事部門績效管理相銜接有助于提高管理效率， 但是當(dāng)前二者之間的關(guān)聯(lián)程度仍然較為薄弱。 二是預(yù)算單位的能動(dòng)性不足。 推行預(yù)算績效管理對(duì)各預(yù)算單位提出了更高要求， 即在申報(bào)預(yù)算前需要制定項(xiàng)目詳細(xì)規(guī)劃、實(shí)施中需要遵守相關(guān)規(guī)定、完成后需要進(jìn)行績效評(píng)價(jià)， 許多預(yù)算單位將這些工作視為新增加任務(wù)， 工作態(tài)度消極， 造成管理的形式主義， 未能真正落實(shí)預(yù)算績效管理。 三是公眾參與預(yù)算績效管理的力度不足。 由于政府預(yù)算績效信息公開程度較低， 社會(huì)公眾參與預(yù)算績效管理的途徑、渠道較為單一， 很難了解到預(yù)算單位的具體生產(chǎn)過程。 社會(huì)公眾作為公共服務(wù)的直接使用者， 能夠?qū)Ψ?wù)過程中的質(zhì)量、效率等問題提供最真實(shí)、最直接的反饋， 有待進(jìn)一步加大公眾參與力度。

（三）以過程控制為主的合規(guī)性管理

當(dāng)前政府預(yù)算績效管理以合規(guī)性管理為主， 即只要確保政府財(cái)政資金嚴(yán)格按照預(yù)算編制執(zhí)行就被視為有績效， 并且強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金依法合規(guī)管理、重過程管理輕結(jié)果管理， 內(nèi)部控制取向較為明顯。 在績效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)， 主要由預(yù)算部門負(fù)責(zé)制定具體績效目標(biāo)， 由本級(jí)財(cái)政部門、人大進(jìn)行審查監(jiān)督， 通常情況下， 預(yù)算部門基于自身信息專業(yè)優(yōu)勢(shì)， 往往以部門利益最大化為目標(biāo)。 在績效監(jiān)控管理環(huán)節(jié)， 主要由財(cái)政部門對(duì)各預(yù)算單位財(cái)政資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督， 確保各項(xiàng)財(cái)政支出都符合預(yù)算要求。 在績效評(píng)價(jià)管理環(huán)節(jié)， 主要針對(duì)財(cái)政支出是否符合預(yù)算規(guī)定進(jìn)行評(píng)價(jià)， 以合規(guī)性評(píng)價(jià)作為關(guān)鍵。 在評(píng)價(jià)結(jié)果管理環(huán)節(jié)， 主要在預(yù)算資金安排上進(jìn)行結(jié)果分析。 在整個(gè)全過程預(yù)算績效管理中， 政府較為注重財(cái)政資金的合規(guī)性管理， 但對(duì)于財(cái)政資金長期效益的關(guān)注度較低。

六、政府預(yù)算績效管理未來展望

基于對(duì)預(yù)算績效管理的政府文本分析， 發(fā)現(xiàn)政府決策者的注意力正在向外部責(zé)任轉(zhuǎn)型， 政府預(yù)算績效管理在我國已經(jīng)經(jīng)歷了二十多年的探索與發(fā)展， 目前仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。 本文認(rèn)為， 為實(shí)現(xiàn)外部責(zé)任型政府預(yù)算績效管理建設(shè)， 需要加快推進(jìn)政府預(yù)算績效管理的法制化、民主化、責(zé)任化進(jìn)程。

（一）實(shí)現(xiàn)治理環(huán)境法制化

治理環(huán)境建設(shè)能夠從戰(zhàn)略層面上把控預(yù)算績效管理發(fā)展方向， 確保預(yù)算績效管理改革的有序推進(jìn)。 外部責(zé)任型政府預(yù)算績效管理在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格制度管理的基礎(chǔ)上賦予部門管理者相應(yīng)權(quán)利， 形成靈活管理的績效管理文化。

一是通過立法將績效管理作為政府預(yù)算支出的法定模式。 應(yīng)在現(xiàn)有《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上， 增加預(yù)算績效管理相關(guān)內(nèi)容， 結(jié)合地方預(yù)算績效管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 事先做好修訂整理工作， 實(shí)現(xiàn)與地方法規(guī)之間的有機(jī)契合。 或者修訂一部獨(dú)立的預(yù)算績效管理法作為指導(dǎo)性文件， 立足地方多樣化實(shí)踐探索， 融入財(cái)政部門頒布的各項(xiàng)管理?xiàng)l例、方案等， 并結(jié)合中央層面提出的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》， 出臺(tái)一部符合我國實(shí)際需要的預(yù)算績效管理立法。 預(yù)算績效管理不僅關(guān)系到預(yù)算單位的切身利益， 還直接關(guān)系到財(cái)政部門、審計(jì)部門、立法部門等工作內(nèi)容和工作方式的轉(zhuǎn)變。 進(jìn)一步補(bǔ)充完善與其配套的如績效審計(jì)、信息公開、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、績效評(píng)價(jià)等政府法規(guī)， 以有效配合政府預(yù)算績效管理立法， 確保預(yù)算績效管理改革的順利推進(jìn)。

二是賦予預(yù)算績效管理程序法律權(quán)威。 發(fā)揮立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用， 強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督， 配置程序嚴(yán)密、科學(xué)有效的監(jiān)督制約機(jī)制， 對(duì)預(yù)算績效管理的行政決策、行政審批、過程管理等進(jìn)行全方位監(jiān)督。 無論是績效目標(biāo)制定、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)還是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用， 整個(gè)過程都應(yīng)受到法律的認(rèn)可和保護(hù)， 確保管理過程的權(quán)威性， 應(yīng)將預(yù)算績效報(bào)告納入審查程序， 并將其作為未來預(yù)算年度預(yù)算編制的重要參考。 通過制定懲戒措施， 對(duì)于違反預(yù)算績效管理相關(guān)規(guī)定的部門、個(gè)人予以懲罰， 并承擔(dān)相應(yīng)的政治、行政責(zé)任。 人民有權(quán)對(duì)政府部門在政治、法律、道義、行政責(zé)任方面進(jìn)行追究， 使其接受相應(yīng)的懲罰。

三是建立領(lǐng)導(dǎo)支持的政治環(huán)境。 國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明， 獲得領(lǐng)導(dǎo)支持是順利開展預(yù)算績效管理的核心， 有助于外部責(zé)任型政府預(yù)算績效管理的順利推行， 還有利于獲得所需要的其他資源。

（二）實(shí)現(xiàn)治理方式民主化

建設(shè)民主治理的政府預(yù)算績效管理方式， 能夠確保社會(huì)公眾參與政府管理過程， 并表達(dá)自身公共服務(wù)偏好， 實(shí)現(xiàn)政府行政公開透明。 建設(shè)外部責(zé)任型政府預(yù)算績效管理允許更多民眾成為政府決策過程中的一部分， 使預(yù)算資金分配從對(duì)抗性的討價(jià)還價(jià)逐步走向治理過程的公民參與。

一是構(gòu)建多元主體明晰的權(quán)責(zé)體系和協(xié)同關(guān)系。 建立分工明確的組織實(shí)施制度， 完善預(yù)算績效管理主體責(zé)任清單， 出臺(tái)績效責(zé)任管理辦法， 理順各系統(tǒng)包括預(yù)算評(píng)審、監(jiān)督評(píng)價(jià)、績效審計(jì)、人大審查等各主體應(yīng)發(fā)揮的作用和功能， 進(jìn)一步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)、專家咨詢制度。 重新定位財(cái)政部門的職能， 政府作為預(yù)算績效管理的主要推動(dòng)者， 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單獨(dú)推進(jìn)局面， 作為對(duì)內(nèi)、對(duì)外進(jìn)行溝通的重要載體， 實(shí)現(xiàn)信息的有效溝通與互換。

二是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的廣泛參與。 政府在給予公眾充分參與途徑的基礎(chǔ)上進(jìn)行有序引導(dǎo)， 保障公民參與權(quán)， 確保社會(huì)公眾在預(yù)算績效管理全過程包括績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控管理、績效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果管理各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠?qū)崿F(xiàn)廣泛參與。 探索通過舉行預(yù)算聽證、討論等方式征求各方利益主體意見并適當(dāng)采納， 及時(shí)了解社會(huì)公眾真正需求， 匯總并采取合適意見納入政府決策中。

三是實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政信息公開透明。 建立預(yù)算績效信息管理控制系統(tǒng)， 統(tǒng)一公布除涉密以外的所有政府部門預(yù)算績效管理的相關(guān)信息， 細(xì)化各項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容。 利用門戶網(wǎng)站開設(shè)預(yù)算績效專欄、構(gòu)建一體化平臺(tái)等拓寬績效信息公開共享范圍， 完善報(bào)送制度實(shí)現(xiàn)績效信息及時(shí)反饋， 建立信息共享制度以促進(jìn)多主體有效的溝通與交流。 暢通公眾通過網(wǎng)絡(luò)提問、新聞媒體報(bào)道等方式實(shí)現(xiàn)信息獲取和溝通交流的渠道， 有效應(yīng)對(duì)預(yù)算績效管理對(duì)高效信息收集、分析、反饋工作的需要。 對(duì)于制造虛假或隱瞞信息的部門人員， 追究其法律責(zé)任， 并對(duì)相關(guān)績效信息進(jìn)行審計(jì)， 以保證信息的真實(shí)可靠。

（三）實(shí)現(xiàn)治理過程責(zé)任化

管理責(zé)任重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)設(shè)定和績效結(jié)果， 其目的在于降低政府成本， 提升政府財(cái)政資金使用效率。 公共財(cái)政資金絕大部分來源于納稅人所繳納的稅款， 作為資源的提供者， 納稅人有權(quán)利了解資金的使用方向、程度、效果等。 由于財(cái)政資金獲取具有強(qiáng)制性， 政府應(yīng)以最有效的方式管理財(cái)政資金并對(duì)資金使用效果進(jìn)行解釋說明。 因此， 無論是何種形式的政府都具有承擔(dān)公共責(zé)任的義務(wù)， 擁有公共權(quán)力的政府必須承擔(dān)起更多公共受托責(zé)任， 負(fù)責(zé)以最有效方式管理財(cái)政資源， 實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

一是制定中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。 在制定戰(zhàn)略規(guī)劃過程中要充分考慮外部環(huán)境的影響， 包括有關(guān)法律法規(guī)、行政指示甚至是有效的宏觀經(jīng)濟(jì)分析、財(cái)政收支預(yù)測(cè)等， 還要依據(jù)部門所承擔(dān)的職能和使命確定中長期所要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)， 并設(shè)置評(píng)價(jià)依據(jù)和多樣化可供選擇的具體方案。 戰(zhàn)略規(guī)劃要留有一定的調(diào)整空間， 即隨著預(yù)算績效管理改進(jìn)思路更新做出相應(yīng)調(diào)整， 實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃制定的靈活性管理。

二是實(shí)現(xiàn)由過程評(píng)價(jià)到結(jié)果評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變。 在評(píng)價(jià)重點(diǎn)方面， 從以節(jié)約、合規(guī)使用財(cái)政資金為重點(diǎn)， 過渡到注重財(cái)政資金的使用績效上。 從項(xiàng)目、政策績效評(píng)價(jià)為主逐步擴(kuò)大到注重部門、政府整體績效評(píng)價(jià)上。 在評(píng)價(jià)主體方面， 由財(cái)政部門主導(dǎo)擴(kuò)展到包括人大、審計(jì)、預(yù)算單位、社會(huì)公眾等在內(nèi)的多樣化主體參與上。 在評(píng)價(jià)方式方面， 實(shí)現(xiàn)由內(nèi)部評(píng)價(jià)向外部評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變， 也就是在當(dāng)前以預(yù)算單位、財(cái)政部門為主的內(nèi)部評(píng)價(jià)上， 逐步加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的外部評(píng)價(jià)。 在評(píng)價(jià)結(jié)果公開方面， 由內(nèi)部公開轉(zhuǎn)向外部公開。

三是合理應(yīng)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果。 依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)問效， 并實(shí)行獎(jiǎng)懲。 進(jìn)一步對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排銜接情況、績效問責(zé)與資金使用效益關(guān)聯(lián)情況等進(jìn)行考察。 完善績效激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)， 激發(fā)相關(guān)主體的工作積極性， 不僅要將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)， 還要將其與政府部門行政績效考核掛鉤， 更重要的是將其作為政府決策的基礎(chǔ)， 進(jìn)而改進(jìn)政府管理。

【 注 釋 】

① 預(yù)算績效概念最早出現(xiàn)于美國，西方國家稱之為“績效預(yù)算”，我國財(cái)政部官方文件將其定義為“預(yù)算績效”，二者可以視為等同。由于中西方組織文化不同，導(dǎo)致預(yù)算績效在不同的制度環(huán)境下應(yīng)用效果差異顯著，具體模式和路徑也不盡一致。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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[3] 劉昆.績效預(yù)算：國外經(jīng)驗(yàn)與借鑒[M].北京：中國財(cái)經(jīng)出版社，2007：230.

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[5] 姚東旻，任芳放.中國績效預(yù)算是結(jié)果導(dǎo)向嗎？——基于政府績效文告的文本分析[ J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2017（51）：12 ～ 25.