鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約的完善路徑

文婧 馬冰

摘 要：當前，“三農(nóng)”工作已進入全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新發(fā)展階段。作為一種內(nèi)生治理資源，村規(guī)民約是國家法在鄉(xiāng)村社會的有益補充，在促進鄉(xiāng)村有效治理、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定、實現(xiàn)村民共同富裕等方面發(fā)揮著積極作用。從武漢市新洲區(qū)鳳凰鎮(zhèn)的具體實踐及有關(guān)研究情況來看，現(xiàn)行村規(guī)民約在制定實施等環(huán)節(jié)仍然存在著知情度與參與度不夠、針對性與操作性不強、約束力與執(zhí)行力不佳等困境。新時代呼喚新精神、新規(guī)范，必須在堅持合法合規(guī)合實際的前提下，從明確主體地位、強化執(zhí)行機制等方面進一步修訂完善村規(guī)民約，為鄉(xiāng)村振興提供不竭動力。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;村規(guī)民約;修訂完善

村規(guī)民約植根于中國獨特的鄉(xiāng)土社會，是村民進行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的自治規(guī)范。作為國家法在鄉(xiāng)村社會的有益補充，村規(guī)民約是提升鄉(xiāng)村治理水平和文明程度的有效途徑，也是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要保障。2004年起，中央一號文件多次提到“指導(dǎo)農(nóng)村普遍制定或修訂村規(guī)民約”。2018年12月，民政部、中組部等七部門聯(lián)合出臺《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）[1]，提出“到2020年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約、居民公約”。本文在對武漢市新洲區(qū)鳳凰鎮(zhèn)下轄19個村的黨員干部及普通村民進行深度訪談的基礎(chǔ)上，結(jié)合鳳凰鎮(zhèn)具體實踐，探討村規(guī)民約在推進鄉(xiāng)村振興過程中所發(fā)揮的積極作用，考察當前村規(guī)民約在制定、實施等環(huán)節(jié)面臨的現(xiàn)實困境，進而提出全面推進鄉(xiāng)村振興背景下進一步發(fā)揮村規(guī)民約作用的可行性建議。

一、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮的積極作用

作為一種內(nèi)生的治理資源，村規(guī)民約融合了家法族規(guī)、鄉(xiāng)風民俗、議事契約，在中國歷史上對鄉(xiāng)村社會管理起到了舉足輕重的作用。當前“三農(nóng)”工作進入全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新發(fā)展階段，村規(guī)民約所蘊含的治理資源和作用機理，對于構(gòu)建自治、法治、德治“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系，調(diào)整鄉(xiāng)村社會關(guān)系，全面推進鄉(xiāng)村建設(shè)，仍具有不可替代的價值。

（一）以自治固本元，促進鄉(xiāng)村有效治理

全面推進鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)和保障。相較于其他治理手段，村規(guī)民約無疑成本更低，也更具有持久性。村規(guī)民約是從村民日常生活邏輯中生成的，其內(nèi)容一般涵蓋婚姻家庭、公共事務(wù)、集體資產(chǎn)、民間糾紛、環(huán)境保護等鄉(xiāng)村生活的方方面面。按照程序規(guī)定，村規(guī)民約必須在大多數(shù)村民同意的基礎(chǔ)上設(shè)立。由于在制定過程中充分發(fā)揚了協(xié)商民主，村規(guī)民約更易獲得村民的普遍認同，吸引村民參與村莊治理，提高村民進行自我管理、自我服務(wù)、自我約束的主動性和積極性。鳳凰鎮(zhèn)在全國首批建制鎮(zhèn)示范試點的建設(shè)過程中，創(chuàng)設(shè)“最完備的村規(guī)民約”——《村民自治章程》，通過戶代表形式創(chuàng)新會議議事機制，通過組建村民理事會和戶輪值形式創(chuàng)新公共事務(wù)管理機制，最大限度反映村民多樣化的利益訴求，調(diào)動起村民參與村莊事務(wù)的熱情。村民才是鄉(xiāng)村社會治理的主體，鄉(xiāng)村的全面振興離不開村民主體意識的覺醒和他們的共建共治。村規(guī)民約不僅是村民自治的衍生物，也是村民自治有效的一種實現(xiàn)形式。[2]通過依法制定規(guī)范化、民主化的村規(guī)民約，完善農(nóng)村自治機制，可以有力促進基層群眾自治、提升鄉(xiāng)村治理效能。

（二）以法治強保障，維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定

隨著“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村改革也進入“深水區(qū)”。不論是土地制度和經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，還是文化生活形態(tài)的重構(gòu)，都不可避免會給鄉(xiāng)村社會造成巨大沖擊，引發(fā)新的矛盾沖突。而村規(guī)民約建立在更廣泛的心理認同和更民主的整合機制之上，兼具契約精神和現(xiàn)代法治精神，更能有效調(diào)解各方利益關(guān)系、化解村民糾紛。在制定村規(guī)民約過程中，鳳凰鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府聘請專業(yè)律師團隊全程開展法律服務(wù)，將農(nóng)村各項事務(wù)納入法治化軌道，通過制定流動人口管理、停車秩序、公共用地、環(huán)境衛(wèi)生等專項村規(guī)民約，破解各類農(nóng)村治理難題，為矛盾糾紛解決設(shè)計出口。在全面推進鄉(xiāng)村振興背景下，村規(guī)民約與國家的戰(zhàn)略規(guī)劃日益接軌，納入了法律、政策的許多內(nèi)容，將村域“個性”與國家“共性”、村民的個體訴求與村域整體發(fā)展利益融合在一起[3]，從鄉(xiāng)情的角度有力彌補了法律、法規(guī)細節(jié)方面的不足，使農(nóng)村一些突發(fā)問題得到及時解決。依據(jù)法律、政策及基本倫理規(guī)范制定的村規(guī)民約實際上是國家法律在村域事務(wù)中的有效延伸，在提高農(nóng)村群眾法治觀念、促進基層社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的作用，為鄉(xiāng)村振興提供了固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的法治保障。

（三）以德治潤民心，實現(xiàn)村民共同富裕

習近平總書記強調(diào)，提倡文明的健康的生活方式是脫貧致富的必要條件。雖然我國脫貧攻堅工作已取得全面勝利，農(nóng)村精神文明建設(shè)也日益煥發(fā)出新氣象，但在部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在炫富攀比、大操大辦、好吃懶做、酗酒賭博等陳規(guī)陋習，這些可能導(dǎo)致產(chǎn)生返貧現(xiàn)象，成為鄉(xiāng)村振興過程中不容忽視的阻礙因素。倫理道德自古就是村規(guī)民約的重要內(nèi)容，它以溫和委婉的方式教化村民，發(fā)揮著春風化雨般的德治功能。[4]鳳凰鎮(zhèn)以村規(guī)民約的形式制定紅白事辦理標準，探索外出務(wù)工人員互助及養(yǎng)老服務(wù)新模式，有力倡導(dǎo)了文明新風。在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的今天，充分挖掘和利用村規(guī)民約所蘊含的傳統(tǒng)道德文化資源，將其與社會主義核心價值觀相融合，通過弘揚勤勞節(jié)儉、尊老愛幼、誠實守信等美好品德，能夠有效引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾克服陳舊思維，激活農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力，為鄉(xiāng)村振興提供強大精神支撐。

二、現(xiàn)行村規(guī)民約存在的主要問題

根據(jù)《中國人權(quán)法治化保障的新進展》白皮書，盡管早在2016年全國已有約98%的村莊制定了村規(guī)民約或村民自治章程[5]，民政部也于2018年對此專門下發(fā)了指導(dǎo)意見，但從鳳凰鎮(zhèn)的具體實踐及相關(guān)研究情況來看，現(xiàn)存村規(guī)民約在制定實施過程中仍存在一些問題，并在一定程度上影響了其積極作用的發(fā)揮。

（一）從制定過程看，知情度與參與度不夠

依照《村民委員會組織法》，村規(guī)民約的制定與修改必須經(jīng)由村民會議討論決定。[3]但是，由于當前農(nóng)村“空心化”問題嚴重，青壯年人口大多外出務(wù)工，導(dǎo)致村民會議很難達到法定的參會人數(shù)標準。在鎮(zhèn)政府和村“兩委”主導(dǎo)下，許多村莊在制定村規(guī)民約的實際過程中，選擇繞過村民會議開會難的問題，僅僅經(jīng)過村民代表大會討論交流，或者直接照抄照搬上級“模板”，并沒有充分發(fā)動村民參與。劉偉安、房建恩等對河北省87個村莊的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有87.36%的村民表示“僅了解一點或完全不了解”所屬村莊的村規(guī)民約，73.56%的村民沒有向村委會提過意見。[6]

（二）從具體內(nèi)容看，針對性與操作性不強

村民參與的缺位，造成部分村規(guī)民約脫離實際，沒有吸收各村傳統(tǒng)習慣法的內(nèi)容，也沒有結(jié)合各村具體情況制定可操作性較強的細則，很大程度上成為對《憲法》等國家法律的簡單羅列或歸納匯總。從鳳凰鎮(zhèn)下轄19個村的情況來看，盡管各村村規(guī)民約體現(xiàn)出了村域特色，但仍以準公文形式撰寫，條款繁多冗長，對于文化程度不高的村民來說，記憶難度較大。加之修訂程序的復(fù)雜煩瑣，一些村莊的村規(guī)民約并沒有得到及時更新和完善，有些內(nèi)容顯得陳舊過時。

（三）從實施效果看，約束力與執(zhí)行力不佳

文本的空泛化、模式化，使得原本應(yīng)該具有風俗傳承功能且富有號召力的村規(guī)民約在很多情況下淪為一紙“倡議書”，在實踐中無法對村民產(chǎn)生實際影響，更無法收到約束效果?！洞迕裎瘑T會組織法》雖然規(guī)定了村規(guī)民約的制定主體和程序，但并未明確指出村規(guī)民約的執(zhí)行主體。有些村規(guī)民約在制定或修訂完成后便被“束之高閣”，沒有具體機構(gòu)負責跟蹤監(jiān)督其實施情況，成為一種用來應(yīng)付上級檢查或考核的“擺設(shè)”。作為基于村民共同意愿的地方規(guī)則，村規(guī)民約的制定要報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，這為村規(guī)民約發(fā)揮效用提供了法律依據(jù)。但是，在村規(guī)民約的實際制定與實施過程中，因遵從地方習俗做法而背離國家法律法規(guī)的情況仍然時有發(fā)生。特別是當村規(guī)民約中的責罰方式觸及村民法定權(quán)益時，甚至會引發(fā)上訪等社會事件。

三、修訂完善村規(guī)民約的具體路徑

村規(guī)民約是一種“倫理教化”，更是一種“法治規(guī)范”，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中有著不可替代的積極作用。新時代呼喚新精神、新規(guī)范，新的歷史條件下更要堅持問題意識和問題導(dǎo)向，不斷修訂和完善村規(guī)民約，為鄉(xiāng)村振興提供不竭動力和創(chuàng)造力。

（一）加強引領(lǐng)創(chuàng)新，堅持合法合規(guī)合實際

把完善村規(guī)民約作為推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要手段，對于當前鄉(xiāng)村社會面對的共性問題以及本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，以村“兩委”換屆為契機，及時通過民主協(xié)商的方式納入村規(guī)民約內(nèi)容。村“兩委”在主持修訂村規(guī)民約過程中，應(yīng)嚴格按照“征集民意、擬訂草案、提請審核、審議表決、備案公布”等程序，在遵守憲法、法律、法規(guī)的前提下，充分考慮村域特色和群眾基礎(chǔ)，整理出便于操作的實施細則，并精心濃縮和逐條提煉相關(guān)條款，確保村規(guī)民約的修訂過程和具體內(nèi)容既合法合規(guī)又合村情民意。必須進一步健全備案審查制度，落實事前、事后雙重審查程序，即村規(guī)民約修訂前應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、法律顧問、村民代表等進行事前審查，修訂后第一時間報請鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所進行事后審查，增強村規(guī)民約的規(guī)范性和權(quán)威性。同時，充分利用紅色陣地資源，依托廣播、標語、布告欄、宣傳畫、微信群等多種形式的宣傳載體，提高村規(guī)民約修訂工作的知曉率。

（二）明確主體地位，發(fā)揮基層群眾組織作用

鄉(xiāng)村全面振興離不開村民主體作用的發(fā)揮，村民集體始終是修訂和踐行村規(guī)民約的主體。必須嚴格遵循民主程序，創(chuàng)新會議議事機制，從村民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題出發(fā)，借助QQ、微信、公告、入戶等方式廣泛征求村民意見，努力破解村民會議難以召集的困境。必須注重發(fā)揮新鄉(xiāng)賢組織在地緣、血緣、人緣等方面的積極作用，創(chuàng)新村民參與公共事務(wù)的管理機制。以本地德高望重、公道正派、熱心服務(wù)群眾的老黨員、退休教師、退伍軍人、致富能人、村民代表等為骨干，組建多種形式的村民理事會，協(xié)助村“兩委”開展村規(guī)民約的修訂完善工作，并負責日常監(jiān)督村規(guī)民約的落實情況，拓寬村民表達利益訴求、進行自我管理和自我服務(wù)的平臺，增強村民積極投身鄉(xiāng)村振興的主人翁意識。

（三）強化執(zhí)行機制，完善獎勵懲罰辦法

除了村民的積極參與和自覺踐行，村規(guī)民約的有效實施還需要建立起合理的激勵與約束機制。必須制定精細化的考核辦法和懲戒獎勵措施，盡量設(shè)立具體、可操作的參照標準，通過常態(tài)化開展模范村民、文明家庭評選等活動，選樹正面典型，進一步激活鄉(xiāng)村道德力量，涵養(yǎng)崇德向善、守望相助的社會風尚。必須加強對村規(guī)民約執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，明確與獎懲機制相配套的責任機構(gòu)，強化村民代表大會的監(jiān)督職能，成立村民理事會及其他村民執(zhí)約小組，積極探索匿名星級評比、積分制等群眾監(jiān)督模式，對于履約較好的村民給予物質(zhì)補貼或榮譽獎勵，對于嚴重違約的村民給予村廣播通報、暫緩享受相關(guān)優(yōu)惠政策等處罰，形成相互監(jiān)督、共同守約的良好氛圍，凝聚鄉(xiāng)村振興合力。

參考文獻：

[1]民政部、中組部、全國婦聯(lián)等7部門聯(lián)合出臺《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》[J].中國民政，2019（1）：29.

[2]趙銀紅，閆萍.村規(guī)民約研究熱點及未來展望[J].石家莊學院學報，2021（2）：110-116.

[3]周特濤.村規(guī)民約的當代形態(tài)及其鄉(xiāng)村治理功能[J].湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2017（1）：49-55.

[4]高艷芳，黃永林.論村規(guī)民約的德治功能及其當代價值——以建立“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系為視角[J].社會主義研究，2019（2）：102-109.

[5]中國人權(quán)法治化保障的新進展[N].人民日報，2017-12-16（6）.

[6]劉偉安，房建恩.鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約的功能檢視、現(xiàn)實困境及應(yīng)然走向[J].山西農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2021（1）：41-46.

（作者文婧，中共武漢市委黨校、武漢市行政學院理論中心講師，歷史學博士，研究方向：中外社會建設(shè)與治理比較研究;作者馬冰，青島大學政治與公共管理學院社會學系講師，歷史學博士，研究方向：社會政策與社會服務(wù)）