利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房的困境及對策

陳雪慧 劉小紅 葛紅夢 丁心怡 常悅

摘 要：在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，解決外來務(wù)工人員的住房問題成為人口凈流入的大城市城鎮(zhèn)化進程中的難點之一。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，可以有效緩的解城市住房供求關(guān)系緊張的問題，它是構(gòu)建租購并舉的住房體制改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要舉措?；诖耍阅暇┘w建設(shè)用地建租賃房項目存在的問題，從城鄉(xiāng)融合的視角，提出利用集體建設(shè)用地建租賃住房的對策。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地建;租賃住房;城鄉(xiāng)融合;存在的問題與對策

近年來，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，中國房地產(chǎn)業(yè)的人房供求關(guān)系越發(fā)緊張。一方面，貨幣和金融機構(gòu)的自由化限制了投資性住房需求;另一方面，通過各種土地機制，私自出租農(nóng)村集體土地的現(xiàn)象日益普遍。國家根據(jù)這種情況采取了很多措施：2017年十九大報告明確住房的市場定位;2019年新修訂的《土地管理法》于第十三屆人大常委會審議通過;2020年4月國家發(fā)改委出臺相應(yīng)政策，明確建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場;2021年第十四個五年計劃在提案中明確指出，在以后的住房建設(shè)中，要增加保障性住房供給，完善相關(guān)租房政策，探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房。這些政策的主要目標(biāo)，是增加租賃住房供應(yīng)、緩解我國房屋供需矛盾、拓展集體建設(shè)用地利用途徑、建立和諧的購房——租賃體系。

本文以南京市集體建設(shè)用地建租賃住房試點為研究對象，分析試點存在的問題。南京市集體建設(shè)用地規(guī)模較低，試點選址困難，試點區(qū)位的條件受到很大限制。北京市，上海市，合肥市等地同為試點地區(qū)，其中北京市與企業(yè)合作建立生產(chǎn)——運營的產(chǎn)業(yè)鏈，讓利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住宅成為雙贏甚至多贏的方案;上海市秉持“產(chǎn)、城、人”融合一體化發(fā)展的觀念，利用集體建設(shè)用地進行相關(guān)項目的投資建設(shè)，促進上海市人民就業(yè)，推動上海市經(jīng)濟發(fā)展。目前，集體租賃住宅的建設(shè)仍處于探索階段，18個試點城市的進度不同，南京市作為首批試點城市之一，需要尋求解決方案，擺脫當(dāng)前的困境。

一、文獻綜述

伍振軍（2017）通過對北京市昌平區(qū)海鶄落村集體建設(shè)用地建租賃房試點的分析，指出海鶄落村的痛點，展示了農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間的利益格局，指出國家層面要進一步發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)重視相關(guān)法律和政策的制定和實施。茍小紅（2017）從農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的政策演變出發(fā)，分析了農(nóng)村集體建設(shè)用地利用和入市存在的困境，從而提出：中國農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市，國家在其中扮演著重要的角色，農(nóng)村固有的傳統(tǒng)利益格局、傳統(tǒng)鄉(xiāng)土情節(jié)也需要國家政府的疏通和引導(dǎo)，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的任務(wù)任重而道遠。朱玲（2019）、趙新龍（2019）從法律角度出發(fā)，對集體土地制度變革進行梳理，提出國家要加大對集租房的使用權(quán)監(jiān)管力度、統(tǒng)籌租賃性住房土地增值收益分配。林超（2019）、呂萍（2019）運用公共政策執(zhí)行過程中的政策文本流變分析理論，提出集租房在政策方面存在試點政策目標(biāo)具體化程度不夠、政策內(nèi)容差異較大、試點政策方案可行性不足等問題，他們提出了“因城施策”，認為城市應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，以當(dāng)?shù)毓逃械奶厣珌碚{(diào)整試點內(nèi)容。周為吉（2020）、程小曼（2020）、溫漢鋒（2020）、葉俊鋒（2020）從法學(xué)和管理學(xué)角度分析，提出集體建設(shè)用地的相關(guān)的法律存在空白，其土地使用權(quán)模糊，開發(fā)融資渠道受阻。

已有研究從宏觀制度、法律法規(guī)、政府政策、市場等方面，對利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的可行性、運行模式、存在的問題等方面進行了研究，取得了豐富的研究成果。但由于我國進行大規(guī)模集體建設(shè)用地建租賃房的項目是近幾年才開始，發(fā)展時期較短，所以對集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的收益分配、實現(xiàn)路徑及應(yīng)對措施等關(guān)鍵問題尚未進行深入研究。

二、政策分析

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國房屋價格與日俱增，房地產(chǎn)無疑在國計民生中占據(jù)著重要地位，但現(xiàn)在相當(dāng)一部分人無法承擔(dān)購買一整套住宅的價格。在這種背景下，房屋租賃應(yīng)運而生，為無力購買房屋的人群帶來了佳音。

但是，現(xiàn)如今我國房屋租賃市場存在諸多缺陷：首先，住房租賃市場系統(tǒng)仍沒有建立完備，存在許多監(jiān)管漏洞，市場秩序魚龍混雜;其次房屋租賃服務(wù)體系不完善，從事租賃業(yè)務(wù)的公司眾多，但結(jié)構(gòu)分散，且專業(yè)性不高;三是供給結(jié)構(gòu)和供給總量不匹配，供給無法滿足需求的現(xiàn)象突出，總體發(fā)展呈現(xiàn)不均衡的態(tài)勢。因此，我國出臺了許多政策，扶持在集體用地上建設(shè)租賃房屋。

（一）國家政策

2017年，十九大報告首次明確了堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，提出了多元供應(yīng)、多渠道保證住房，同時完善租賃購房制度，規(guī)范我國租房市場的發(fā)展。利用集體土地建設(shè)租賃住宅，是促進土地利用制度改革、增加民眾住宅供給的重要手段。

2020年4月，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，針對土地市場方面，要求城市和地方統(tǒng)一建設(shè)和完善土地市場。

2021年在“十四五”規(guī)劃建議中明確提出，要有效增加住宅供應(yīng)，改善土地轉(zhuǎn)讓所得分配機制，支持利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住宅，積極探索和實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場準(zhǔn)入制度。以上政策有利于增加租賃住宅供給，建立購買和租賃并舉的住房體系，提高農(nóng)村集體建設(shè)地的利用，緩解中國住房供求矛盾。

（二）地方政策

南京作為江蘇省省會，是本次全國租賃試點的重要城市。2018年，南京政府頒布了集體租賃住房試點實施方案，提出在2018年1月正式開始試點項目，在2020年底，南京將完成30萬平方米左右的項目租賃住房。南京給集體建設(shè)用地進行居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能，有利于棄用土地的再次利用，維護南京市房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展;促進農(nóng)村地區(qū)低效土地充分利用，盤活農(nóng)村土地，努力增加農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟組織的收入，保障農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的收益。

（三）政策成效

1、緩解租賃住宅的供給不足問題

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，人戶分離人口為49276萬人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率45.4%左右。通過這些數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，很多常住人口都是通過租賃房屋在城市定居，這勢必會導(dǎo)致租賃住房供不應(yīng)求。扶持建設(shè)租賃住房，有利于緩解租賃房供應(yīng)不足的壓力。

2、滿足低收入群體需求，促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

利用集體建設(shè)用地建租賃用房，增加房屋市場供給量，滿足低收入群體的住房需求，保障了民生的發(fā)展。剛畢業(yè)的大學(xué)生和外來務(wù)工人員是城市低收入人群的主體，沒有富余的資金租賃房屋，而建設(shè)在集體用地上的租賃房屋，免除了土地使用權(quán)出讓金，具有小戶型、低租金的特點，適應(yīng)了新市民、青年人的承受能力，使他們的住房困境得到緩解，體現(xiàn)了以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

3、完善住房體系，維持房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定

發(fā)展集體用地上的租賃住房，多層次、多渠道地增加了新市民、青年人需求的住房供給，能分流住房需求，適當(dāng)解放購房需要，使房地產(chǎn)市場得以健康平穩(wěn)地運行。

4、激活農(nóng)村集體用地市場，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

現(xiàn)階段，我國城市吸引了大量務(wù)工人員，農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地閑置情況較為嚴重，沒有充分發(fā)揮土地資源的價值。利用集體用地建設(shè)租賃住宅，可以激活農(nóng)村地區(qū)的閑置土地，提高其經(jīng)濟價值，促進集體土地節(jié)約集約利用。而且房屋租賃會吸引勞動人口，為周邊產(chǎn)業(yè)提供部分勞動力，有效促進就業(yè);房屋租賃所得租金為村集體組織提供收入，有助于改善農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

三、案例分析

2017年8月，國土部、住建部聯(lián)合發(fā)文，將南京確定為集體土地建設(shè)租賃住房的首批試點城市，并在2018年1月國土部發(fā)布的南京市試點實施方案中提出，在2020年底，南京市將完成30萬平方米的項目租賃住房。但直至2021年，南京沒有一個項目竣工，網(wǎng)上公開報道的南京項目進展極少，最新的一篇報道是在2019年12月，《南京試水集體土地建租賃房，為何兩年沒“開張”？》。截止至2019年12月，南京市棲霞區(qū)南象山地塊、浦口區(qū)林山村地塊、六合區(qū)雄州街道冶浦村地塊的3塊集體建設(shè)用地?zé)o一塊動工建設(shè)，而相比之下，截至2021年7月20日，北京市已累計實現(xiàn)集租房開工6.3萬套，建設(shè)規(guī)模居全國首位。

南京市項目的進程為何如此緩慢？從現(xiàn)有情況來看，南京市集租房的規(guī)劃前期準(zhǔn)備工作不充分，各部門配合不到位是一大問題。浦口區(qū)試點地塊作為南京市地鐵集團的地鐵收儲用地，卻被批為集租房試點，導(dǎo)致其建設(shè)成本大大增加，使得項目在這個試點地區(qū)不具備經(jīng)濟可行性;棲霞區(qū)試點地塊位置偏僻，交通環(huán)境不便，周圍租房市場飽和，沒有發(fā)展前景;六合區(qū)試點地塊由于項目審批制度、審批程序復(fù)雜，周期長，土地性質(zhì)仍未從集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致無法實質(zhì)性動工。在項目推進過程中，網(wǎng)絡(luò)上的相關(guān)報道極少，人們對于南京集體建設(shè)用地建租賃房的印象還停留在兩年前。這些都表明南京市的集租房項目的前期調(diào)查工作、選址方面存在問題，相關(guān)工作部門的關(guān)注度和配合力度不夠強，南京集租房項目陷入困境。

集體建設(shè)用地建租賃住房過程中，試點地塊既要符合城市規(guī)劃，又要符合用地規(guī)劃，但是南京市的集體建設(shè)用地規(guī)模總量偏低，且大多分布在遠郊的鄉(xiāng)村地區(qū)，遠離租賃客源量集中的區(qū)域，空間分布與住房租賃需求錯位;遠郊鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟條件有限，建設(shè)成本、運營成本都需要考慮。利用這些區(qū)域建設(shè)集租房，其市場調(diào)節(jié)作用有限，房屋空置風(fēng)險也較大，這使得南京市試點選址困難，試點區(qū)位的條件受到很大限制。況且南京市并不缺乏租房市場，位置較偏僻的地方吸引力有限。如果能在試點附近跟進配套設(shè)施，比如建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引附近人口聚集，可以緩解選址不當(dāng)?shù)膯栴}，但是這三塊試點附近，都沒有大型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，人口和市場實在有限，導(dǎo)致南京項目在位置、經(jīng)濟、可行性差上都不占優(yōu)勢。

四、相關(guān)經(jīng)驗

（一）考慮項目試點周邊的產(chǎn)業(yè)園區(qū)

集體建設(shè)用地租賃住房項目的選址對項目的實施成效有巨大的影響，位置偏僻、人口稀少不利于項目完成。但如果選址的附近有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，就可以吸引附近人口聚集，項目建設(shè)的很多集租房房源，可以直接面向附近產(chǎn)業(yè)園區(qū)的職工，有很好的市場前景。不少城市在集租房項目的選址上，就考慮了項目附近的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，重視在毗鄰產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通樞紐和新城的區(qū)域安排。增強選址與周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)的適配性，在一定程度上可以緩解位置偏僻、市場不足的問題。

（二）加強住房本身優(yōu)勢，積極推進周邊的相關(guān)配套設(shè)施

幾乎所有的城市試點項目建設(shè)的租賃住房，對住房本身的質(zhì)量和相關(guān)設(shè)施建設(shè)都采用高標(biāo)準(zhǔn)、高要求。拎包入住、一站式社區(qū)服務(wù)、智慧社區(qū)服務(wù)平臺、配套交通站點、低密度社區(qū)建設(shè)、高綠地覆蓋率、注重建設(shè)休閑空間等等。在建設(shè)租賃住房時，重視房子本事的質(zhì)量，重視完善項目周邊的相關(guān)配套設(shè)施，在降低價格同時提高服務(wù)質(zhì)量。高質(zhì)量、高性價比的租賃房源，極大的強化其市場競爭力，吸引外來人口前來租賃。

（三）提高當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門的配合程度

集體建設(shè)用地建租賃房工作涉及到國土、發(fā)改、規(guī)劃、住建、農(nóng)業(yè)等多個部門，需要跨部門協(xié)同，需要各部門的積極配合，形成協(xié)同管理。集租房項目的實施過程中，從確定主體、開發(fā)立項，到規(guī)劃審批、后期管理，都離不開當(dāng)?shù)卣闹С趾团浜希我庖粋€環(huán)節(jié)的缺陷，都會影響到項目的后續(xù)情況。一些城市在試點中不斷總結(jié)經(jīng)驗，各個部門的配合愈加熟悉，形成具有當(dāng)?shù)靥厣膶嵤┝鞒?。北京市與企業(yè)合作建立生產(chǎn)——運營的產(chǎn)業(yè)鏈，讓利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住宅成為雙贏甚至多贏的方案;上海市秉持“產(chǎn)、城、人”融合一體化發(fā)展的觀念，利用集體建設(shè)用地進行相關(guān)項目的投資建設(shè)，促進上海市人民就業(yè)，推動上海市經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)利用集體建設(shè)用地建租賃住房形成一個完整的流程時，項目建設(shè)的效率會大大提高。

五、對策建議

（一）從基礎(chǔ)土地供應(yīng)方式上解決土地成本問題

從土地供應(yīng)方式上解決土地成本問題，實現(xiàn)利用集體建設(shè)用地建租賃住房。該路徑從規(guī)劃到建成再到最終投入使用，自主建設(shè)性較強，可以滿足各類客戶需求，經(jīng)過調(diào)查，已有許多城市投入試點，其中不乏經(jīng)濟發(fā)達，土地資源使用完善的城市群。項目開工并投入使用，最終可行性較高，其中選址、與權(quán)益人關(guān)系的處理、收益分配等問題需要根據(jù)目標(biāo)進行實施更改與著眼，相應(yīng)配套措施將得到有效補全。

（二）土地資源的優(yōu)化與整合

由當(dāng)前土地資源分布情況可發(fā)現(xiàn)，隨著時間推移與經(jīng)濟發(fā)展，土地分布發(fā)生變化，各地區(qū)容量因為變動而需要統(tǒng)計，通過向目標(biāo)地統(tǒng)籌進行用地整合與空間優(yōu)化轉(zhuǎn)變，可以進行就地改造，對于某一地區(qū)零散的集體建設(shè)用地，在統(tǒng)計后可進行整頓，以達到再次利用的效果。其中各類土地資源的參差問題可以因地制宜、特色發(fā)展。與此同時，為了完成建立租賃住房的目標(biāo)，可以考慮集體出租住房，相關(guān)企業(yè)也可以據(jù)此進行積極發(fā)展，從而實現(xiàn)在城鄉(xiāng)融合視角下利用集體建設(shè)用地建租賃住房。

（三）尋找并交易已成熟開發(fā)后的集體建設(shè)用地

在城市經(jīng)濟發(fā)展，內(nèi)部開發(fā)地區(qū)以內(nèi)，尤其是副產(chǎn)業(yè)開發(fā)完善，區(qū)位特征以完整為主的集體建設(shè)用地，是項目選擇時的優(yōu)先目標(biāo)。首先可以在該用地區(qū)域范圍內(nèi)進行開發(fā)，繼而在尊重土地所有權(quán)，以及相關(guān)集體經(jīng)濟組織意愿的前提下，大力宣傳，鼓勵進行租賃住房建設(shè)。此舉不僅僅能夠進一步促進城鄉(xiāng)融合，也是站在各方利益者的角度實現(xiàn)利益最大化的優(yōu)勢手段。該路徑具有區(qū)位特征優(yōu)勢、租賃住房需求旺盛等優(yōu)點，利于進行試點與后續(xù)開發(fā)，多方利益牽扯，能夠在其中交涉得到平衡。

（四）注重多方利益協(xié)調(diào)

租賃住房建設(shè)、運營機制與集體組織意愿息息相關(guān)，需要兼顧政府、集體經(jīng)濟組織、企業(yè)和個人的利益。無論是什么投資，在項目投入試點時的成本，與最終建設(shè)并投入使用的收益，投資者需要得到一定平衡的回報。為了使投資過程更加順利，出租人與承租人需要依法履行合同所載明的權(quán)利與義務(wù)，該合同受法律約束與保障，在項目投入運營時，土地流轉(zhuǎn)機制，監(jiān)管項目機制應(yīng)該提前得到完善與制衡，受益者與土地資源所有人應(yīng)當(dāng)在項目中知情，在此前提下，自行開發(fā)企業(yè)運營，或是以聯(lián)營、入股等方式投入項目建設(shè)時，能夠得到最大限度上的利益保障。創(chuàng)業(yè)者正是推動集體建設(shè)用地建租賃住房實現(xiàn)，繼而推動城鄉(xiāng)融合的強大源動力，有利于有效解決中央政策對于城鄉(xiāng)一體化平衡的壓力，促進分配效益的均衡與集體租賃住房監(jiān)管的進一步完善。

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