準(zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)編外人員管理模式研究
——以蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)為例

□王 煥

（南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 江蘇 南京 210094）

1 問(wèn)題提出

自2008年政府機(jī)構(gòu)改革中強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制編制總量以來(lái)，編制管理成為我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)內(nèi)容。隨著我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的不斷深入，基層政府承擔(dān)的事務(wù)越來(lái)越多，從而加劇了基層治理負(fù)荷增長(zhǎng)與治理資源匱乏的矛盾，其中主要體現(xiàn)在人力資源困境，這在具有龐大人口規(guī)模、復(fù)雜社會(huì)事務(wù)類型的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更加突出。

在大量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事項(xiàng)與機(jī)構(gòu)編制管理的剛性約束的雙重矛盾下，大量聘用編外人員成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的自主選擇，以滿足基層社會(huì)治理的需求。然而，在傳統(tǒng)的“官吏分途”理念中，編外人員的管理常處于真空地帶，正式人員與非正式人員之間在薪酬、崗位、晉升等方面形成二元結(jié)構(gòu)，降低了非正式人員的工作積極性與基層治理效能。非正式人員缺乏嚴(yán)格法律規(guī)范約束與監(jiān)督管理，導(dǎo)致基層社會(huì)治理失范現(xiàn)象頻發(fā)。

因此，對(duì)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)中堅(jiān)力量的編外人員的管理不容忽視。從目前的實(shí)踐來(lái)看，各部門對(duì)編外用人的管理方式逐漸由原來(lái)的粗放式管理走向制度化與規(guī)范化管理，將其概括為編外人員管理的“準(zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)”。選取蘇州市部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，探析影響其編外人員管理模式變化的組織結(jié)構(gòu)要素與制度環(huán)境以及準(zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)的具體體現(xiàn)，試圖為其他發(fā)達(dá)鎮(zhèn)乃至普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編外人員管理提供參照。

2 文獻(xiàn)回顧與分析視角

2.1 文獻(xiàn)回顧

權(quán)變管理理論指出，組織環(huán)境與組織特征相對(duì)匹配時(shí)，組織能夠取得較好的績(jī)效，強(qiáng)調(diào)組織的內(nèi)外部環(huán)境對(duì)組織管理行為與模式的影響。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)獨(dú)特的內(nèi)外部環(huán)境要素影響其編外人員管理模式的改變。

自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)，國(guó)家開(kāi)展了一系列配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，如機(jī)構(gòu)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等，這些改革都影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)。尤其是近年來(lái)，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)改革與基層“三整合”的不斷深入，更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限與服務(wù)基層下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的人力資源難以支撐上級(jí)下沉的繁雜事項(xiàng)，這種公共服務(wù)事項(xiàng)增加與治理資源不足的矛盾在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更為突出。一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)需要不斷促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，另一方面無(wú)論是從其工作總量、行政運(yùn)行難度還是工作強(qiáng)度上來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)承接的試點(diǎn)與改革任務(wù)遠(yuǎn)高于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，呈現(xiàn)出“鎮(zhèn)級(jí)體制、縣級(jí)人口、市級(jí)經(jīng)濟(jì)”的不平衡特征。

為破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)治理難題，中央編辦于2010年實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革。學(xué)者們圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革，主要從“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”與“撤鎮(zhèn)設(shè)市”兩方面進(jìn)行討論[1]，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革實(shí)踐中仍以“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”為主，即“橫向職能機(jī)構(gòu)重組”和“縱向政府放權(quán)”改革形式[2]，目的是在不改變?cè)行姓w制層級(jí)的前提下擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)權(quán)限范圍，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，下放部分行政管理資源，使其能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約高效治理。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的推進(jìn)，促使其在管理權(quán)限、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力、人員乃至職能與運(yùn)行機(jī)制等組織結(jié)構(gòu)要素上呈現(xiàn)出與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的特征[3]。通過(guò)一系列的改革與政策創(chuàng)新，在一定程度上緩解了基層治理資源不足等問(wèn)題。

此外，為應(yīng)對(duì)龐大的治理壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對(duì)其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了非制度化再造[4]，其中包括聘用大量編外人員。諸多學(xué)者已從編外人員的身份定位、擴(kuò)張?jiān)虻炔煌嵌日归_(kāi)研究，如編外人員即所謂的“影子雇員”[5-6]，其身份定位屬于“類體制身份”[7]，學(xué)者們從“謀生式行政”[8]“自主性擴(kuò)張”[9]“軟編制約束”[10]“預(yù)算軟約束”[11]“定編不定員”[12]等不同視角闡釋了編外人員不斷擴(kuò)張的內(nèi)在原因。然而，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)編外人員呈現(xiàn)出不擴(kuò)張乃至膨脹的趨勢(shì)，帶來(lái)行政靈活性的同時(shí)亦增加了行政風(fēng)險(xiǎn)，如正式官僚與非正式官僚之間的“庇護(hù)—回報(bào)”式互動(dòng)[13]和基層政權(quán)擴(kuò)張。

“隨著組織規(guī)模的擴(kuò)張，官僚組織變得更難管理，官僚組織的績(jī)效降低”[14]。為了提高組織績(jī)效，有必要充分完善編外人員的制度化管理。實(shí)際上，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，編外人員的日常管理模式，包括進(jìn)出程序、考核和薪酬體系等，越來(lái)越“接近”編內(nèi)人員[15]。一方面，針對(duì)編外人員非理性擴(kuò)張現(xiàn)象，發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在編外人員管理的正式規(guī)章中明確提出應(yīng)核定編外用工員額、嚴(yán)控總量等內(nèi)容[16]；另一方面，制定正式的編外人員管理方案，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)編外人員的監(jiān)督、建立激勵(lì)機(jī)制等措施，增強(qiáng)編外人員的身份認(rèn)同感、提高工作積極性、降低優(yōu)秀編外人員流失率[17]，對(duì)于從事特定崗位的極其優(yōu)秀的編外人員可納入國(guó)家編制。

2.2 分析視角：準(zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)

雖然學(xué)者們從不同視角闡釋了關(guān)于編外人員的身份定位、產(chǎn)生原因和面臨的困境及管理建議等內(nèi)容，但仍缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)編外人員規(guī)范化管理的專門研究，目前對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的相關(guān)研究側(cè)重于行政管理體制改革，對(duì)編外人員的研究則更多地集中于事業(yè)單位與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)。傳統(tǒng)的“官吏分途”及其配套的管理措施是一個(gè)糟糕的制度安排[18]，缺乏嚴(yán)格的法規(guī)約束與政治、薪酬等激勵(lì)措施。實(shí)際中，因編外人員法律地位不明確、缺乏制度化管理和穩(wěn)定的薪資保障，導(dǎo)致其出現(xiàn)以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)行為，給社會(huì)帶來(lái)了新的不穩(wěn)定因素。因此，對(duì)編外人員管理模式的探究能夠從一定程度上為規(guī)避編外人員的負(fù)面效應(yīng)提供參考。

結(jié)合理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)編外人員的管理模式概括為“準(zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)”?！皽?zhǔn)科層”概念由Mark Exworthy 等[19]在研究英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系過(guò)程中所提出，用來(lái)形容其內(nèi)部從科層向市場(chǎng)化過(guò)渡的階段?！皽?zhǔn)科層”的內(nèi)涵仍具有科層管理的特征，諸如管理制度化、明確的崗位職責(zé)、獨(dú)特的激勵(lì)與監(jiān)督控制機(jī)制等內(nèi)容。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對(duì)編外人員的管理與上述特征較為符合，但由于編外人員并不屬于正式的科層體制內(nèi)，因此將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)編外人員管理模式總結(jié)為準(zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)。蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)采取了準(zhǔn)科層化激勵(lì)的方式，試圖通過(guò)科層制度的穩(wěn)定性來(lái)激勵(lì)編外人員，其獨(dú)特的組織場(chǎng)域?yàn)闇?zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)的內(nèi)在動(dòng)因，準(zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)的集中體現(xiàn)則是編外管理編制化。從蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)要素、編外人員制度化管理特征等方面，闡述編外人員的準(zhǔn)科層化邏輯。

3 案例分析：蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)編外人員管理模式

基于代表性和數(shù)據(jù)收集的現(xiàn)實(shí)考慮，主要選取蘇州市盛澤鎮(zhèn)、平望鎮(zhèn)、渭塘鎮(zhèn)3 個(gè)具有一定差異性的發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為研究重點(diǎn)，其中盛澤鎮(zhèn)是蘇州市第一強(qiáng)鎮(zhèn)，且是第一批國(guó)家級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)，平望鎮(zhèn)是蘇州市首先探索“1+4+N”改革的鎮(zhèn)，渭塘鎮(zhèn)是蘇州市發(fā)達(dá)鎮(zhèn)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展最差的鎮(zhèn)。3 鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、常住人口等內(nèi)容上具有較大差異，能夠較為全面地代表蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)編外人員使用與管理情況。

3.1 組織結(jié)構(gòu)要素：準(zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)的組織邏輯

蘇州市是江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)最多的城市，其中包含第一批和第二批實(shí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于先天經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)等差異，各發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平、人口常量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模等有較明顯的差異。表1 是盛澤鎮(zhèn)、平望鎮(zhèn)、渭塘鎮(zhèn)3 鎮(zhèn)轄區(qū)管理村（社）數(shù)、轄區(qū)面積、戶籍人口、常住人口與2019年生產(chǎn)總值情況，大體體現(xiàn)上述發(fā)達(dá)鎮(zhèn)間的差異。

表1 蘇州市3 鎮(zhèn)基本情況

常住人口數(shù)量龐大、財(cái)政收入超出普通縣級(jí)水平，隨之而來(lái)的是鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)的超出承受范圍內(nèi)的社會(huì)管理和公共服務(wù)供給責(zé)任。除此之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革下放大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)，其中主要涉及執(zhí)法權(quán)與行政審批權(quán)及相關(guān)管理事項(xiàng)的承接，具體如表2 所示。

表2 蘇州市3 鎮(zhèn)承接下放權(quán)限的相關(guān)情況

蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在常住人口、地方生產(chǎn)總值及承接事項(xiàng)清單等方面不斷增長(zhǎng)甚至超過(guò)一些縣級(jí)單位，但受限于鎮(zhèn)級(jí)行政層級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)現(xiàn)有編制數(shù)額與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無(wú)差異，編制數(shù)額按照傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別核定。同時(shí)，蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制依據(jù)十幾年前制定的條例，并未因經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與管理事項(xiàng)的增加有所調(diào)整，現(xiàn)有編制資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)日常管理需要。目前盛澤鎮(zhèn)、平望鎮(zhèn)與渭塘鎮(zhèn)的編制與編外人員的情況如表3 所示。

3.2 編外管理編制化：準(zhǔn)科層化結(jié)構(gòu)的制度表征

為了實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效治理，各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)廣泛采取大量聘用編外人員方式。由表3 可知，編外人員總量是編制數(shù)量的2 倍甚至3 倍多，編外人員日漸成為蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)社會(huì)管理的中堅(jiān)力量。如此大量存在的編外人員，沿用傳統(tǒng)的“官吏分途”方式顯然會(huì)陷入人員積極性不足、管理方式缺失、行政風(fēng)險(xiǎn)增加等困境中?；诖?，蘇州市在控制編外人員總量的基礎(chǔ)上，一方面盤(pán)活存量，另一方面不斷加強(qiáng)編外人員規(guī)范化管理。

首先是編外人員崗位相對(duì)開(kāi)放。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革與基層“三整合”的深入，發(fā)達(dá)鎮(zhèn)社會(huì)治理任務(wù)不斷增加。因此，對(duì)編外人員的崗位更加開(kāi)放，同時(shí)視任務(wù)類型對(duì)其交叉使用，盤(pán)活人員總量，實(shí)現(xiàn)基層人力資源利用最大化。編外人員廣泛分布于司法、財(cái)政、審批、執(zhí)法等部門的多個(gè)崗位。在普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，普通技能型低端的工作人員是需求主體。但是在蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)中，其承接權(quán)限的領(lǐng)域?qū)?、范圍廣、種類多、專業(yè)性強(qiáng)，鎮(zhèn)級(jí)對(duì)審批和執(zhí)法的專業(yè)人員需求較大，現(xiàn)有的編制資源又難以滿足改革后的實(shí)際需要，因而除從事保密事項(xiàng)的編外人員外，其余編外人員廣泛分布在審批、執(zhí)法、管理以及后勤等部門的不同崗位中。此外，為實(shí)現(xiàn)最大化的資源利用效率，應(yīng)在編外人員自身能力范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)編外人員的交叉使用。各個(gè)部門編外人員在部門中不是從事一項(xiàng)工作，而是從事著幾個(gè)不需要回避的崗位工作，如部分發(fā)達(dá)鎮(zhèn)中網(wǎng)格員兼職社工，實(shí)現(xiàn)一崗多責(zé)。同時(shí)，通過(guò)空閑輪轉(zhuǎn)將空閑崗位人員借調(diào)到審批、執(zhí)法等階段性繁忙的工作。

其次是編外人員管理需制度化。編外人員已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)社會(huì)治理中不可或缺的力量，但是因編外人員缺乏正式約束與激勵(lì)，粗放化管理使基層治理效能不斷降低，因此需要通過(guò)正式規(guī)章等措施加強(qiáng)對(duì)編外人員的規(guī)范化管理。2003年蘇州市人事局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位聘用人員崗位管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇人發(fā)〔2003〕18 號(hào)）、2012年蘇州市人力資源和社會(huì)保障局印發(fā)《蘇州市事業(yè)單位崗位設(shè)置及聘用管理意見(jiàn)（試行）》（蘇人保規(guī)〔2012〕3 號(hào)）均明確規(guī)范編外人員的崗位管理，進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位聘用人員由身份管理轉(zhuǎn)向崗位管理，同時(shí)要求各鎮(zhèn)街參照市人社局的相關(guān)管理意見(jiàn)結(jié)合自身需求制定本區(qū)域管理辦法。上述措施彌補(bǔ)了編外人員的管理空白，賦予編外人員合法性地位，充分保障了編外人員合法權(quán)益，使得編外人員的管理“有法可依”。如盛澤鎮(zhèn)所處的吳江區(qū)依照蘇州市相關(guān)管理意見(jiàn)，于2017年印發(fā)《蘇州市吳江區(qū)區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工實(shí)施意見(jiàn)》（吳辦發(fā)〔2017〕6 號(hào)）。各鎮(zhèn)采取的措施旨在加強(qiáng)編外人員的規(guī)范化管理，主要包括以下方面。

首先，明晰編外用工的管理主體與責(zé)任。為了加強(qiáng)對(duì)編外人員的規(guī)范化管理，蘇州市明確各鎮(zhèn)的組織人事辦公室負(fù)責(zé)本區(qū)域編外用工管理工作、控制編外用工數(shù)額并且為編外人員的招聘錄用、合同管理等工作提供指導(dǎo)，財(cái)政分局則負(fù)責(zé)核定編外用工經(jīng)費(fèi)預(yù)算并對(duì)相關(guān)經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。此外，區(qū)紀(jì)檢檢查部門負(fù)責(zé)對(duì)各部門與各鎮(zhèn)的貫徹情況進(jìn)行監(jiān)督。從而達(dá)到嚴(yán)控機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員規(guī)模、降低行政成本的目的。同時(shí)建立編外人員招聘、管理和待遇保障等一系列管理制度，包括將編外用工崗位類別分為一般輔助類、技能保障類和特設(shè)類；明確規(guī)定編外人員的聘用條件、聘用程序、聘用原則、考核機(jī)制與退出制度等內(nèi)容。

其次，確定編外用工管理原則。一是必須堅(jiān)持總量控制、先批后用原則。確保各鎮(zhèn)編外用工數(shù)量在上級(jí)政府的核定范圍內(nèi)，不得隨意聘用編外人員，明確規(guī)定各鎮(zhèn)聘用編外人員情況，尤其是原有工作在編制內(nèi)人員能力范圍內(nèi)，嚴(yán)格禁止聘用編外人員。聘用程序遵循“先批后用”原則，實(shí)際編外人員數(shù)額不得超出核定數(shù)額。二是限定崗位、規(guī)范用人原則。明確編外人員的崗位類別，特別是涉密、信訪類崗位不可由編外人員承擔(dān)。對(duì)于需要高層次、高技能人才的崗位，可通過(guò)特設(shè)崗位由具備相關(guān)才能的編外人員承擔(dān)。三是動(dòng)態(tài)管理、能進(jìn)能出原則。設(shè)置動(dòng)態(tài)的績(jī)效管理和考核機(jī)制，如“三崗十八級(jí)”多層級(jí)考核體制，對(duì)多次考核不合格者予以清退、對(duì)考核結(jié)果優(yōu)異者予以獎(jiǎng)勵(lì)，以此方式提高編外人員的業(yè)務(wù)水平。

再次，構(gòu)建獨(dú)特的激勵(lì)機(jī)制。編外人員工作積極性不足的主要原因是缺失保障、激勵(lì)機(jī)制。蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)根據(jù)不同崗位和性質(zhì)對(duì)編外人員待遇進(jìn)行分類定位，以崗定酬，實(shí)行基本工資、獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資相結(jié)合的工資分配辦法。為了提高編外人員學(xué)歷水平和專業(yè)知識(shí)，鼓勵(lì)編外人員參與相關(guān)考試，對(duì)于取得不同等級(jí)證書(shū)的編外人員予以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于年度考核中取得優(yōu)秀的人員發(fā)放一次性獎(jiǎng)金。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革工作任務(wù)增加的實(shí)際，針對(duì)政務(wù)服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局等部門的編外人員設(shè)置相應(yīng)的目標(biāo)績(jī)效考核獎(jiǎng)，并對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的崗位組織編外人員專業(yè)技能的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)將部分領(lǐng)導(dǎo)崗位職務(wù)逐步向編外人員開(kāi)放，滿足了編外人員晉升與自我實(shí)現(xiàn)的需求。

4 結(jié)束語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)組織環(huán)境的變化促使其編外人員管理方式的規(guī)范化。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)乃至其他機(jī)關(guān)事業(yè)單位中，編外用工已成為普遍存在且默認(rèn)合理的現(xiàn)象，其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及體制機(jī)制改革的客觀要求。但是實(shí)際中編外人員仍面臨合法性缺失、身份模糊性難題，從而無(wú)法獲得有效的權(quán)益保障。蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)初步作出編外人員規(guī)范化管理的實(shí)踐探索，旨在賦予編外人員合法性地位，為其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至機(jī)關(guān)單位編外人員管理提供參照。各機(jī)關(guān)單位應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新管理，積極落實(shí)加強(qiáng)編外人員管理、建立編外人員長(zhǎng)效管理機(jī)制，從而不斷提升基層治理效能。