陳 莉

“金融扶貧”具有鮮明的中國特色。一方面，它作為我國農(nóng)村金融發(fā)展的重要內(nèi)容，對于繁榮發(fā)展農(nóng)村金融市場、構(gòu)建中國特色農(nóng)村金融框架體系具有重要的引導(dǎo)作用；另一方面，它又是我國農(nóng)村脫貧攻堅的重要實現(xiàn)方式，對于推動在中華大地上徹底消滅絕對貧困作出了不可替代的貢獻，被稱為新時代脫貧攻堅的生力軍。正是基于這樣兩個維度的考量，我們說金融扶貧是中國特色社會主義政治經(jīng)濟學(xué)在實踐領(lǐng)域的充分運用。從20世紀80年代中國引進金融扶貧試點，到持續(xù)推進金融扶貧本土化探索，從金融扶貧體制機制改革到新時代金融扶貧模式逐漸成熟和定型，中國金融扶貧在盈利性、公益性和可持續(xù)性上找到了均衡點，為世界金融扶貧貢獻了中國方案。本文立足于改革開放以來金融扶貧的偉大實踐，嘗試性分析金融扶貧的邏輯機理，整體勾勒金融扶貧政策的演化史，嘗試性回答中國金融扶貧何以可能這一現(xiàn)實問題。在此基礎(chǔ)上，就后扶貧時代鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的金融政策安排取向進行探討。

一、金融扶貧的邏輯機理

關(guān)于貧困問題的生成，有一種解釋是金融機構(gòu)缺失及其引致的金融要素缺位；相反，有效的金融供給，以及貧困群體有效的金融獲得則能夠助推貧困群體走出貧困。關(guān)于這一觀點，理論模型推演和社會試驗都予以了佐證。什么是金融扶貧？理論界基于差異化的視角進行了界定。比如：曾康霖把金融扶貧理解為“弱勢群體的融資”，認為“金融具有分配再分配功能，必須將閑置的貨幣收入轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的貨幣收入，進行風(fēng)險補償，求得權(quán)利與義務(wù)的制衡，在信用面前人人平等，組成扶貧性金融的理論體系”①曾康霖：《再論扶貧性金融》 ，《金融研究》2007年第3期，第5—13頁。；吳義能等基于金融的跨時間和空間的價值交換原則，認為“把‘金融扶貧’理解為‘扶貧貸款’，這種理解是低層次的。對貧困區(qū)域的金融扶貧不能局限于擴大扶貧貸款，而是要擴大貧困區(qū)域的價值交換能力，這才是金融扶貧的核心”。②吳義能、葉永剛、吳鳳：《我國金融扶貧的困境與對策》，《統(tǒng)計與決策》2016年第9期，第176—178頁。陸磊從政策工具的視角，把金融扶貧界定為“發(fā)揮政府的作用，以政策為引導(dǎo)，通過合理設(shè)計的金融工具和金融機制來引導(dǎo)金融機構(gòu)的金融產(chǎn)品和服務(wù)流向欠發(fā)達地區(qū)、弱勢群體和低收入人群”。③陸磊：《金融扶貧的發(fā)展理念、政策措施及展望》，《武漢金融》2016年第7期，第4—6頁。蔡則祥和楊雯從金融扶貧過程描述的角度，把金融扶貧定義為：“在國家政策支持和引導(dǎo)下，由各類金融機構(gòu)(銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等)共同參與對扶貧對象(貧困地區(qū)、農(nóng)村貧困群體等)提供各種所需金融產(chǎn)品和服務(wù)(信貸、支付結(jié)算、保險、證券投資、基金等)，助其開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、提升自我發(fā)展能力、改善自身經(jīng)濟窘境的扶持活動”。④蔡則祥、楊雯：《普惠金融與金融扶貧關(guān)系的理論研究》，《經(jīng)濟問題》2019年第10期，第26—31頁。以上關(guān)于金融扶貧的概念界定雖不一致，但本質(zhì)指向上具有共通性，即金融扶貧是以要素之名嵌入到貧困戶的生產(chǎn)生活中去，從而把貧困戶生產(chǎn)生活的堵點打通，實現(xiàn)生產(chǎn)生活的各環(huán)節(jié)、各鏈條暢通，進而形成合力效應(yīng)乃至乘數(shù)效應(yīng)的扶貧方式。因此，從金融扶貧的內(nèi)涵看，金融資本的充足供給、有效供給和精準供給是確保金融扶貧取得實效的根本前提，金融扶貧工作，主要是圍繞如何推進金融資本的充足供給、有效供給和精準供給有序展開的，即通過綜合施策促進更多信貸資金精準支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

金融扶貧最早來源于西方社會的社會公益性運動，屬于典型的非營利性活動，這是金融扶貧的原初樣態(tài)。由于這樣的金融扶貧安排不具有可持續(xù)性，難以長期存續(xù)下去，因此引入了盈利性原則，如此商業(yè)金融機構(gòu)就能參與到金融扶貧中來。商業(yè)銀行雖然解決了持續(xù)發(fā)展的問題，但逐利本性決定了其必然先在地排斥貧困農(nóng)戶，導(dǎo)致其在實踐運行中捉襟見肘。后來，諾貝爾和平獎獲得者尤努斯引進了金融互助原則，創(chuàng)辦了格萊珉銀行，其金融扶貧方式實現(xiàn)了財務(wù)可持續(xù)性，催生了小額信貸（Microfinance）的金融扶貧模式。中國在20世紀90年代引進了這一金融扶貧模式，小額信貸扶貧在與中國文化相結(jié)合的過程中不斷本土化，又衍生出了扶貧經(jīng)濟合作社等一系列金融扶貧模式。這種依靠互助等模式開展的金融扶貧產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效益和社會效益，金融的扶貧作用在金融扶貧實踐中不斷得到彰顯。實證研究表明，無論是金融發(fā)展規(guī)模的減貧效應(yīng)，還是金融發(fā)展效率的減貧效應(yīng)都呈現(xiàn)出積極態(tài)勢。⑤中國人民銀行蘭州中心支行課題組、姜再勇：《金融扶貧效果實證分析——基于甘肅省58個國定貧困縣的系統(tǒng)GMM估計》，《金融發(fā)展評論》2016年第12期，第112—131頁。問題在于發(fā)展什么樣的金融扶貧方式才是占優(yōu)選擇，即在金融扶貧過程中實現(xiàn)商業(yè)性和社會性平衡發(fā)展。有學(xué)者主張發(fā)展貧困地區(qū)的普惠性金融，認為普惠性金融發(fā)展對貧困地區(qū)經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)人均收入、農(nóng)村人均收入等均具有正向作用，且其影響程度具有非線性特征，在貧困發(fā)生率較低或較高時，其作用更明顯。①鄺希聰：《財政和金融政策在扶貧中的非線性效應(yīng)研究——基于382個貧困區(qū)縣調(diào)查數(shù)據(jù)的PSTR分析》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2021年第3期，第78—93頁。有學(xué)者主張?zhí)岣哓毨舻慕鹑谒仞B(yǎng)，認為金融素養(yǎng)對低收入家庭脫貧的邊際效應(yīng)更大，金融素養(yǎng)的提高能夠顯著降低貧困發(fā)生的概率，而金融機會在金融素養(yǎng)產(chǎn)生減貧效應(yīng)的過程中發(fā)揮了路徑作用。②方舒、王藝霏：《金融能力與相對貧困治理——基于CFPS2014數(shù)據(jù)的實證研究》，《社會學(xué)評論》2021年第3期，第181—198頁。有學(xué)者主張發(fā)展農(nóng)村互助金融，認為使用互助資金顯著增加了貧困村農(nóng)戶的家庭收入，雖然隨著互助資金滾動使用，這種促增效應(yīng)有所減弱，但扶貧效果依然顯著。③汪三貴、孫俊娜、王瓊：《如何提高金融扶貧質(zhì)量:基于貧困村互助資金收入效應(yīng)的經(jīng)驗研究》，《宏觀質(zhì)量研究》2020年第6期，第22—33頁。這些理論與實踐上的探討，推動了金融扶貧事業(yè)的不斷進步發(fā)展。

金融之所以對扶貧產(chǎn)生正向促進作用，這其中內(nèi)嵌著金融扶貧的運行機理。我們說衡量脫貧的指標是多元的，但物質(zhì)要素是基礎(chǔ)性的。正如納克斯（R. Nurkse）的貧困惡性循環(huán)理論指出的，貧困問題的產(chǎn)生歸根到底是實物資本短缺引發(fā)的貧困惡性循環(huán)。物質(zhì)上沒有脫貧，其他方面的脫貧就難以為繼。從脫貧的物質(zhì)基礎(chǔ)保障這一狹義的維度來看，人力資本與生產(chǎn)要素的有機結(jié)合共同構(gòu)成了貧困戶脫貧的先決條件，而金融資本恰恰是二者結(jié)合的約束性條件。一方面，從人力資本的角度來看，金融資本是貧困戶提升人力資本不可替代的要素。貧困戶之所以陷入貧困，從根上來說在于貧困戶的人力資本水平低下，包括身體的勞動能力、農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用的能力、鄉(xiāng)村社會資本借助的能力等等。提升貧困戶這些方面的人力資本，都需要金融資本的有效介入。另一方面，從生產(chǎn)要素的角度來看，無論是金融深化理論，還是內(nèi)生金融發(fā)展理論（即AK模型），都指向金融發(fā)展之于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的正向作用，按此邏輯推演，也就同時指向金融減貧的作用。現(xiàn)實中，金融資本對貧困群體來說屬于稀缺資源，金融要素缺位直接約束了貧困戶的生產(chǎn)經(jīng)營，使得土地、資本、勞動力、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素不能產(chǎn)生綜合效應(yīng)，這就意味著擴大再生產(chǎn)對貧困戶來說是一種小概率事件，貧困戶無法通過增產(chǎn)進而增收來實現(xiàn)減貧目標，這是導(dǎo)致貧困發(fā)生的根本因素。所以，從一般原理上看，農(nóng)戶首先要實現(xiàn)人力資本提升，人力資本提升可以產(chǎn)生兩種效果：第一種是信貸資本可得能力提升，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提升，以及人力資本能力與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力二者的有機結(jié)合，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的豐富以及由此帶來的貧困戶經(jīng)營性收入的增加。第二種效果是貧困戶的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增加，通過非農(nóng)經(jīng)營活動促進非農(nóng)就業(yè)，在增加貧困戶工資性收入的同時，改善貧困戶單一的收入結(jié)構(gòu)，這較之于金融資本嵌入前而言，是一種增量收入。這樣由人力資本提升引致的農(nóng)民收入增加，可從根本上幫助貧困戶實現(xiàn)擺脫物質(zhì)貧困的目標。需要注意的是，以往考慮金融扶貧時，固有的邏輯慣性是把生產(chǎn)要素置于首位，在這個前提條件下考慮金融扶貧的其他功能和作用，這實質(zhì)上解決的是金融扶貧的形式問題，而不是根本性問題。只有把人力資本提升置于金融扶貧的優(yōu)先序，才能徹底提高貧困戶的自我發(fā)展能力，真正實現(xiàn)金融扶貧質(zhì)量的提高，如圖1所示。

二、金融扶貧政策的歷史演化及成就

我國金融扶貧實踐，最早可追溯至20世紀80年代的專項扶貧貼息貸款。在開發(fā)式扶貧方針指引下，這一時期金融扶貧具有明顯的政府干預(yù)色彩，扶貧貸款的投放規(guī)模、對象選擇、信貸額度、信貸利率、還款期限等都帶有顯著的指令性，金融扶貧資金主要在貧困縣層級內(nèi)流轉(zhuǎn)，投射到貧困戶的資金有限，且存在著瞄準性差、使用效率低和綜合效益不高等一系列問題，客觀存在著金融扶貧“名”“實”不符的現(xiàn)象。為了解決這一問題，中國人民銀行出臺了《扶貧貼息貸款管理實施辦法》等一系列文件，完善扶貧貼息貸款政策，規(guī)范扶貧貼息貸款運行機制，引導(dǎo)和撬動金融機構(gòu)擴大貼息貸款投放規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計：“從2001年至2010年，中央財政累計安排扶貧貸款財政貼息資金54.15億元人民幣，發(fā)放扶貧貸款近2 000億元人民幣。”①《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》白皮書，國務(wù)院新聞辦公室，2011年11月16日，http://www.scio.gov.cn/m/ztk/dtzt/63/3/Document/1048596/1048596_2.htm。實施《國家八七扶貧攻堅計劃》后，合作互助性的小額信貸扶貧模式在中國大地上蓬勃興起，為推廣這一模式，國家出臺了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》等文件，推動小額信貸扶貧在全國開展?！皬?006年開始，國家在全國1.36萬個貧困村開展了貧困村互助資金試點，每個試點村安排財政扶貧資金15萬元人民幣，按照‘民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展’的方式支持村民發(fā)展生產(chǎn)，建立起財政扶貧資金使用長效機制?！雹谕稀５且惨吹?，在實踐過程中，客觀上出現(xiàn)了小額信貸過度發(fā)展以及由此引致的過度商業(yè)化等問題，使得小額信貸扶貧異化和變質(zhì)。進入新世紀的第二個10年后，中央印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，對金融扶貧從政策保障的維度進行了規(guī)定和設(shè)計。此時，金融扶貧還不是作為專項扶貧或者行業(yè)扶貧進行部署。

黨的十八大以來，黨中央向戰(zhàn)勝絕對貧困吹響了總攻號角，按照當時的貧困標準，我國有9 800多萬貧困人口，這是一個非常龐大的群體，要在2020年前解決這個難題，時間緊、難度大。脫貧攻堅的現(xiàn)實挑戰(zhàn)賦予了金融扶貧特殊地位和意義。從黨中央來看，習(xí)近平總書記高度重視金融扶貧，就金融扶貧理論提出一系列重要論斷，就推動金融扶貧工作作出擘畫和部署。首先，明確了金融扶貧的功能定位，強調(diào)“發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用”。①習(xí)近平：《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話》，北京：人民出版社，2017年，第13頁?！耙龑?dǎo)”指向的是金融在脫貧攻堅中的先導(dǎo)性、引流性作用?！皡f(xié)同”要求把金融扶貧與其他扶貧方式有機結(jié)合起來，綜合部署、統(tǒng)籌使用。其次，明確金融扶貧的不可替代作用，強調(diào)“要做好金融扶貧這篇文章”。把金融扶貧稱為“文章”，其實是把金融扶貧當作一種扶貧方式并賦予其獨立性和完整性品格，這等于是在給金融扶貧的地位定性。再次，堅持金融扶貧的問題導(dǎo)向，強調(diào)“增加金融資金對扶貧開發(fā)的投放”。②《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年，第87頁。習(xí)近平總書記早在2015年中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話中就強調(diào)，“金融扶貧潛力也尚未充分發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，建檔立卡貧困戶中有信貸需求的約一千萬戶，信貸需求規(guī)模約三千億元，而2014年扶貧小額信貸實際只覆蓋了六十二萬戶，只占有信貸需求貧困戶的百分之六點二”③《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年，第89頁。，貧困地區(qū)的金融缺口十分巨大。最后，堅持用改革的辦法推動金融扶貧，強調(diào)“要加快農(nóng)村金融改革創(chuàng)新步伐，提高貧困地區(qū)和貧困人口金融服務(wù)水平。要通過完善激勵和約束機制，推動各類金融機構(gòu)實施特惠金融政策，加大對脫貧攻堅的金融支持力度，特別是要重視發(fā)揮好政策性金融和開發(fā)性金融在脫貧攻堅中的作用。要鼓勵和支持社會資本在貧困縣發(fā)起成立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等小微型金融機構(gòu)，增加農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)”。④《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年，第91—92頁。此外，習(xí)近平總書記還特別強調(diào)金融扶貧的精準性，指出“扶貧小額信貸、扶貧再貸款等政策要突出精準”⑤《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年，第141頁。，這與這一時期精準扶貧的扶貧策略具有內(nèi)在的一致性。強調(diào)金融精準扶貧，有效避免了過去“大水漫灌”“沙灘流水不到頭”等粗放式金融扶貧的弊端，極大提高了金融扶貧的實效性。綜合來看，習(xí)近平總書記關(guān)于金融扶貧的系列重要論述，推動了金融精準扶貧走深走實，為扎實推動金融扶貧工作提供了理論指南和基本遵循。

在習(xí)近平總書記關(guān)于金融扶貧的系列重要論述的指導(dǎo)下，在黨中央的統(tǒng)籌擘畫和推動下，金融扶貧工作的體制機制發(fā)生了重大創(chuàng)新。面對新形勢新任務(wù)，單純依靠過去那種互助性的金融扶貧模式難以適應(yīng)任務(wù)要求，需要在既有的金融扶貧框架下進行拓展，由此產(chǎn)生了金融機構(gòu)、基金會等牽頭組織開展的金融扶貧模式。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確了從創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)、推動農(nóng)村金融合作、完善扶貧貼息貸款、進一步推廣小額信用貸款等維度完善金融服務(wù)機制的目標部署，提出了金融扶貧工作的6項創(chuàng)新機制和10項重點工作，強調(diào)金融扶貧的頂層設(shè)計和制度供給，并將任務(wù)分解到中國人民銀行、財政部等十余個單位和部門。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出設(shè)立扶貧再貸款、發(fā)行政策性金融債等金融扶貧政策。同年，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中把金融扶貧納入脫貧攻堅支撐體系，明確為脫貧攻堅重點工程，強調(diào)要“發(fā)行政策性金融債券和專項債券籌集資金，支持扶貧開發(fā)。設(shè)立扶貧再貸款，引導(dǎo)金融機構(gòu)重點支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。面向建檔立卡貧困戶，發(fā)展財政貼息、免抵押免擔保的扶貧小額信貸。健全保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善融資擔保和風(fēng)險補償機制”。①《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，北京：人民出版社，2016年，第141頁。2016年，中國人民銀行等7部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，從準確把握精準扶貧要求、精準對接融資需求等6方面提出了22項金融助推脫貧攻堅的具體措施，突出解決金融精準扶貧的問題。2018年，中共中央、國務(wù)院出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，對金融扶貧的精準性、產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品和模式創(chuàng)新、小額信貸規(guī)范、扶貧信貸風(fēng)險防范等作出頂層設(shè)計，推動金融扶貧多元化、多層次推進。與之相適應(yīng)，國家陸續(xù)出臺了《關(guān)于金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》《關(guān)于促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》《關(guān)于進一步規(guī)范和完善扶貧小額信貸管理的通知》《關(guān)于完善縣級脫貧攻堅項目庫建設(shè)的指導(dǎo)意見》《扶貧項目資金績效管理辦法》《中央財政專項扶貧資金管理辦法》《關(guān)于深入扎實做好過渡期脫貧人口小額信貸工作的通知》等一系列金融扶貧政策。這些重大扎實舉措促進了金融扶貧工作的跨越式發(fā)展，推動金融減貧取得了顯著實效。

為整體把握金融扶貧情況，中國人民銀行印發(fā)了《關(guān)于建立金融精準扶貧貸款專項統(tǒng)計制度的通知》，對金融精準扶貧貸款統(tǒng)計作出明確規(guī)定。從統(tǒng)計指標來看，金融精準扶貧主要包括個人精準扶貧貸款（建檔立卡貧困人口貸款、其他個人精準扶貧貸款）、單位精準扶貧貸款（產(chǎn)業(yè)精準扶貧貸款、項目精準扶貧貸款）和其他專項貸款（已脫貧人口貸款、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體精準扶貧貸款）等三個方面內(nèi)容。其中，項目精準扶貧貸款又包括易地扶貧搬遷貸款、農(nóng)田基本建設(shè)貸款、生態(tài)環(huán)境改造貸款和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款等四個方面內(nèi)容?！吨袊鹑诮y(tǒng)計年鑒（2017）》公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年金融扶貧貸款期末余額為24 878億元，同比增長49.0%，全年累計發(fā)放金融扶貧貸款12 759億元，同比增長58.6%。此后沒有公布相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。后來，中國人民銀行發(fā)布《中國人民銀行關(guān)于切實做好2019年—2020年金融精準扶貧工作的指導(dǎo)意見》時公布了一組統(tǒng)計數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)顯示，“截至2019年3月末，全國扶貧再貸款余額1 679億元。建檔立卡貧困人口及脫貧人口精準扶貧貸款余額7 126億元，服務(wù)貧困人口1 938萬人；產(chǎn)業(yè)精準扶貧貸款余額1.17萬億元，帶動貧困人口797萬人次”。①《聚焦脫貧攻堅 優(yōu)化資源配置 切實做好今明兩年金融精準扶貧工作》，人民銀行網(wǎng)站，2019年5月18日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/18/content_5392732.htm。雖然金融扶貧貸款的歷年數(shù)據(jù)沒有全部公開，但從已有的文獻來看，關(guān)于小額扶貧貸款的歷年數(shù)據(jù)還是可以查詢的，至少在習(xí)近平總書記的講話中出現(xiàn)了三次。第一次是在2017年十八屆中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)的講話中，指出“2013—2016年金融部門累計發(fā)放扶貧小額貸款2 833億元，其中2016年新增1 706億元，累計發(fā)放扶貧再貸款1 127億元”。②《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年，第92—93頁。第二次是在2018年打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話中，指出“金融部門安排易地扶貧搬遷專項貸款3 500億元，扶貧小額信貸累計發(fā)放4 300多億元，扶貧再貸款累計發(fā)放1 600多億元”。③《習(xí)近平重要講話單行本：2020年合訂本》，北京：人民出版社，2021年，第258頁。第三次是在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話中，指出“扶貧小額信貸累計發(fā)放7 100多億元，扶貧再貸款累計發(fā)放6 688億元，金融精準扶貧貸款發(fā)放9.2萬億元”。④習(xí)近平：《在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》,《人民日報》，2021年2月26日第2版。此外，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉永富在十三屆全國人大二次會議的記者會上介紹了小額信貸放貸情況，指出“2014年制定政策，2015年放貸1 100億元，2016年放貸1 700億元，2017年放貸1 500億元，2018年近1 000億元，加上今年已經(jīng)累計放貸5 500億元，現(xiàn)在已經(jīng)按期還貸2 600多億元。我們的易地扶貧搬遷，金融機構(gòu)發(fā)放了1 000多億元中長期貸款”。⑤《劉永富：金融扶貧在脫貧攻堅中占有非常重要的地位》，新華網(wǎng)，2019年3月7日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/07/c_137875522.htm。綜合上述數(shù)據(jù)，可以推斷出小額信貸扶貧的歷年數(shù)據(jù)，如圖2所示。小額信貸扶貧作為金融扶貧的重要組成部分，在一定程度上反映了金融扶貧的情況。中共國家鄉(xiāng)村振興局黨組的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，小額信貸“支持1 500多萬貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)”⑥中共國家鄉(xiāng)村振興局黨組：《人類減貧史上的偉大奇跡》，《求是》2021年第4期，第30頁。，在助力脫貧攻堅中發(fā)揮了不可替代的作用。

圖2 扶貧小額信貸規(guī)模歷年變化情況

綜合來看，金融扶貧雖然緣起于國際經(jīng)驗的借鑒，但在其中國化進程中具有鮮明的社會主義屬性和中國特色。尤其是黨的十八大以來，政策性、商業(yè)性金融扶貧的作用日益凸顯，有力彌補了合作性金融扶貧的短板和不足，兩方面相互補充，構(gòu)成了新時代中國金融扶貧的框架體系。從這個意義上看，金融扶貧屬于中國特色社會主義的扶貧方式。

三、后脫貧時代金融扶貧的政策取向

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上指出：“脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，標志著我們黨在團結(jié)帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活、實現(xiàn)共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。同時，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點?！睆氐紫麥缃^對貧困，并不意味著中國徹底告別貧困，而是開始進入后扶貧時代。后扶貧時代，金融扶貧的價值和作用并沒有終結(jié)，而是被賦予了新的歷史任務(wù)，金融扶貧要在解決后扶貧時代的歷史任務(wù)過程中繼續(xù)向前發(fā)展。

后脫貧時代，金融扶貧的歷史任務(wù)轉(zhuǎn)為推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。習(xí)近平總書記指出：“我們要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)?！币吹?，我國農(nóng)村地區(qū)的脆弱性情況并沒有發(fā)生根本改變，因災(zāi)、因病等再次致貧的風(fēng)險仍然客觀存在。為確保所有脫貧人口不再退回至絕對貧困的邊緣，黨中央作出了脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策部署，強調(diào)以鄉(xiāng)村振興鞏固拓展脫貧攻堅成果。為此，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，就如何實現(xiàn)二者之間有效銜接作出了系統(tǒng)部署和整體設(shè)計，其中對金融扶貧政策銜接提出了明確要求，強調(diào)金融扶貧政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性。為此，中國人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果全面推進鄉(xiāng)村振興的意見》，明確提出金融精準扶貧政策體系和工作機制同金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興有效銜接的主要目標、總體要求、基本原則和重點內(nèi)容等，為后脫貧時代金融深化鞏固拓展扶貧成果提供了基本遵循。推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接暗含著這樣兩個階段的內(nèi)容：首先解決好既有金融扶貧政策的延續(xù)性問題，通過金融扶貧鞏固拓展扶貧成果；而后在鞏固拓展扶貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，發(fā)揮金融推動鄉(xiāng)村振興的積極作用。之所以要強調(diào)順序性，是因為金融的本性決定了其在偏好上推動鄉(xiāng)村振興優(yōu)先于鞏固拓展扶貧成果。中國過去很長一段時間提供了多層次、多元級的金融供給，但并沒有產(chǎn)生很好的脫貧效益，主要原因在于金融供給沒有給貧困群體帶來有效的支持，大部分貧困群體因“窮人沒有信用”等信貸資質(zhì)限制被排斥在外。過去的貧困群體雖然已經(jīng)擺脫絕對貧困，但依然是金融市場中的弱勢群體，這一客觀現(xiàn)實并沒有發(fā)生根本改變。因此，如果不強調(diào)鞏固拓展扶貧成果的優(yōu)先性，就存在發(fā)生規(guī)模性返貧的概率和風(fēng)險。正是基于這樣的邏輯考量，要把深化鞏固拓展前一階段的扶貧成果擺在優(yōu)先序的位置上。

鞏固拓展金融扶貧成果，要遵循“脫貧不脫政策”的原則，堅持金融扶貧主要政策措施總體穩(wěn)定，確保扶貧小額信貸、扶貧再貸款、扶貧金融債等既有金融扶貧模式、方案等平穩(wěn)過渡至后扶貧時代，在此基礎(chǔ)上調(diào)整優(yōu)化各項金融扶貧政策和制度。重點要做好以下兩方面的工作。一是扶貧再貸款制度要繼續(xù)發(fā)揮作用。國家設(shè)計扶貧再貸款的初衷是通過優(yōu)惠利率的杠桿作用引導(dǎo)降低貧困地區(qū)扶貧貸款利率水平，引導(dǎo)資金流向貧困地區(qū)，降低貧困地區(qū)融資成本，借以解決貧困地區(qū)金融“蓄水池”不充足、信貸成本偏高、信貸周期較短等問題。從用途上看，為避免資金使用過于分散，扶貧再貸款重點用以支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)?？陀^地看，扶貧再貸款對緩解貧困地區(qū)信貸壓力發(fā)揮了重要作用。進入后扶貧時代，扶貧再貸款政策要按照“展期”的邏輯繼續(xù)發(fā)揮作用，特別是關(guān)于扶貧再貸款發(fā)放對象、投向用途、使用期限、利率水平等質(zhì)的規(guī)定必須延續(xù)下來，確保扶貧再貸款幫扶政策不走樣、不變形、不縮水。二是探索小額信貸固化的體制機制。小額信貸是針對貧困人口的點對點式的扶貧模式，在推進金融精準扶貧方面充分顯示出了優(yōu)勢。經(jīng)過長期探索，小額信貸在資金滾動、信貸管理、風(fēng)險防控等方面取得了扎實進展，可持續(xù)發(fā)展的目標基本實現(xiàn)，接下來的任務(wù)是如何固化這些探索成果，進一步規(guī)范和完善扶貧小額信貸管理。尤其是深度貧困地區(qū)，過去探索出來的免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風(fēng)險補償金等重要舉措要夯實制度基礎(chǔ)，確保小額信貸戶借、戶用、戶還，精準用于貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，禁止扶貧小額信貸資金流向非生產(chǎn)性領(lǐng)域，禁止變更扶貧小額信貸的信貸主體，防止小額信貸脫實向虛、“嫌貧愛富”的傾向，推動小額信貸模式在貧困地區(qū)扎根。

黨的十九大審時度勢作出鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署?！皩嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標的必然要求，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。”①《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2018年2月4日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。消滅農(nóng)村地區(qū)的絕對貧困，是全面建成小康社會的底線任務(wù)，同時也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。解決絕對貧困問題后，農(nóng)村的貧困問題整體轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨栴}。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在推動解決相對貧困問題的同時，也在客觀承擔著抑制滑回絕對貧困問題的任務(wù)，這是提出金融扶貧政策同鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯所在?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》把“提高金融服務(wù)水平”作為開拓投融資渠道、強化鄉(xiāng)村振興投入保障的內(nèi)容提出來，賦予了金融保障性地位和作用，這是就一般意義上的農(nóng)村金融來說的。金融扶貧作為農(nóng)村金融的重要組成部分，當然包含在鄉(xiāng)村振興的金融保障要求之中，這是推動金融扶貧政策同鄉(xiāng)村振興有效銜接的要義所在。但是也要看到，金融扶貧是以扶貧為目標導(dǎo)向的農(nóng)村金融存在形式，它具有特殊性。所謂的金融扶貧政策同鄉(xiāng)村振興有效銜接，就是要把經(jīng)過實踐檢驗的金融扶貧政策舉措保留下來，使其在堅守防止返貧底線的同時，繼續(xù)發(fā)揮推動鄉(xiāng)村振興的作用。

實現(xiàn)金融扶貧政策同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，要多維度推進。微觀維度上，對脫貧地區(qū)和脫貧人口的信貸支持政策要接續(xù)推進，精準扶貧時期形成了好傳統(tǒng)，不能因為進入后扶貧時代就變更政策。對于有貸款資金需求但缺少擔保的農(nóng)戶，農(nóng)村金融機構(gòu)要予以充分支持，不斷厚植脫貧地區(qū)和脫貧人口自我發(fā)展能力。中觀維度上，要打好信貸、債券、股權(quán)、期貨、保險等政策組合拳，推動優(yōu)勢資源有機結(jié)合，提高金融扶貧的抗風(fēng)險能力。要把金融扶貧和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，加大對脫貧地區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)信貸和保險支持的力度，大力開發(fā)優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險，探索農(nóng)產(chǎn)品期貨期權(quán)和農(nóng)業(yè)保險聯(lián)動，探索“保險+期貨”“訂單農(nóng)業(yè)+保險+期貨（權(quán)）”實現(xiàn)模式，對脫貧地區(qū)繼續(xù)實施企業(yè)上市“綠色通道”政策，等等。宏觀維度上，要抓住金融扶貧的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，探索建立金融解決相對貧困的長效機制。全面深化金融扶貧改革，根據(jù)形勢任務(wù)發(fā)展需要，及時調(diào)整明確商業(yè)性金融機構(gòu)、政策性金融機構(gòu)和合作性金融機構(gòu)在鞏固拓展扶貧成果和推動鄉(xiāng)村振興中的職責(zé)定位，扎實推動金融扶貧任務(wù)、對象和市場細分工作，壓緊壓實金融機構(gòu)鞏固脫貧攻堅成果的政治責(zé)任。對于曾經(jīng)的深度貧困地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)，要設(shè)立金融扶貧過渡期的時間表和路線圖，完善中長期信貸支持政策，繼續(xù)發(fā)揮金融扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，從根本上提高其內(nèi)生脫貧發(fā)展能力。這一系列涵蓋微觀、中觀和宏觀層面的金融扶貧重要舉措，在接續(xù)鞏固拓展金融扶貧成果的同時，也可極大提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力和水平。

金融扶貧在解決中國絕對貧困問題上發(fā)揮了不可替代的作用，不僅推動了我國金融扶貧事業(yè)的發(fā)展，而且豐富和發(fā)展了金融扶貧理論，為世界金融扶貧工作貢獻了中國智慧和中國方案。進入后扶貧時代，金融扶貧的歷史任務(wù)由以扶貧為主轉(zhuǎn)向兼顧抑制返貧與鄉(xiāng)村振興，并在政策取向上著眼于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。就金融扶貧本身的內(nèi)涵和要義看，鞏固拓展脫貧攻堅成果是其第一要務(wù)，推動鄉(xiāng)村振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果的有效延伸，而且鞏固拓展脫貧攻堅成果本身就是在推動鄉(xiāng)村振興，二者具有內(nèi)在的一致性。金融扶貧乃是經(jīng)由理論和實踐生長出來的扶貧模式，長遠來看，只要貧困的土壤——無論是絕對貧困還是相對貧困——客觀存在，金融扶貧這一扶貧模式就會繼續(xù)存續(xù)下去。后扶貧時代，中國將繼續(xù)發(fā)揮好金融扶貧的獨特作用，穩(wěn)步朝著消滅相對貧困、實現(xiàn)全體人民共同富裕的方向發(fā)展。