張恒龍 羅 唯

一、問題的提出與文獻評述

（一）問題提出

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是國內(nèi)學術(shù)界關(guān)注的熱點之一，城市群作為核心空間尺度，發(fā)展?jié)摿薮螅猿鞘腥簽橹饕鲩L極的空間格局將成為擴大內(nèi)需和促進國內(nèi)大循環(huán)的主要著力點。①張可云、何大梽：《“十四五”時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間尺度探討》，《學術(shù)研究》2021年第1期，第74—82+177—178頁。目前我國城市群發(fā)展面臨不均衡態(tài)勢，如何促進城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域間差距，越來越受到黨和政府的關(guān)注，黨的十九大提出要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制；2019年中央人民政府工作報告也明確強調(diào)針對區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新變化，要創(chuàng)新實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，促進基本公共服務(wù)均等化，推動區(qū)域優(yōu)勢互補、城鄉(xiāng)融合發(fā)展①材料來源：2019年國務(wù)院工作報告， http://www.gov.cn/guowuyuan/2019zfgzbg.htm。；國家《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》進一步指出，要堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，而區(qū)域協(xié)調(diào)高效發(fā)展離不開公共服務(wù)的支持，新發(fā)展理念將實現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化和兼顧縮小區(qū)域經(jīng)濟差距作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，重點需將差異化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)地區(qū)間轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)均等化以及基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等結(jié)合起來，緩解大中小城市間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)等問題。由上可見，基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之間的互動已成為政府和學術(shù)界關(guān)注的重點問題。從理論層面看，基本公共服務(wù)均等化是城市群內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展在社會領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，基本公共服務(wù)對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的互動關(guān)系和驅(qū)動機制等問題仍有待深入研究。從實踐層面看，城市群內(nèi)各城市間公共服務(wù)均等化程度不一，城市群之間不平衡現(xiàn)象也十分突出。在城市群日益成為推動我國經(jīng)濟空間格局調(diào)整優(yōu)化與經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型重要載體的背景下，本文將重點研究以下問題：（1）公共服務(wù)均等化對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的影響效應(yīng)；（2）其內(nèi)在的驅(qū)動機制；（3）這種驅(qū)動機制在不同發(fā)展水平的城市群之間是否都適用。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與基本公共服務(wù)均等化是相互促進且緊密聯(lián)系在一起的。一方面，基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心內(nèi)容之一，也是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑和支撐；另一方面，隨著基本公共服務(wù)數(shù)量均等化到質(zhì)量均等化的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型也對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高的要求，可以說，高質(zhì)量的公共服務(wù)均等化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向高質(zhì)量階段邁進規(guī)定了方向。2018年出臺了有關(guān)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的八大機制，基本公共服務(wù)均等化機制就是其中之一。2019年召開的黨的十九屆四中全會又將區(qū)域政策納入國家宏觀調(diào)控體系，以財政和貨幣政策為手段，為促進區(qū)域間公共服務(wù)均等化加大轉(zhuǎn)移支付力度。因此，統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與公共服務(wù)均等化，在兩者之間建立驅(qū)動和銜接機制，積極探索符合中國國情的區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展之路，應(yīng)當成為“十四五”時期區(qū)域發(fā)展的重點問題。

（二）文獻綜述

學術(shù)界對公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的探索最先是從公共服務(wù)財政支出開始的。英國經(jīng)濟學家道爾頓（Dalton，1922）在《財政學原理》中提出財政支出具有生產(chǎn)性作用，政府通過非生產(chǎn)性公共服務(wù)支出使有組織的生產(chǎn)活動成為可能，進而促進經(jīng)濟增長。②道爾頓：《財政學原理》，臺北：正中書局，1954年，第27—30頁。凱恩斯（Keynes）在其著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》中強調(diào)政府財政支出對經(jīng)濟的刺激和穩(wěn)定作用，主張增加政府支出來保障經(jīng)濟增長和就業(yè)穩(wěn)定。③Keynes J M, The General Theory of Employment, Interest, and Money, Springer International Publishing, 2018, pp.55—56.另一部分觀點從新古典內(nèi)生經(jīng)濟增長理論出發(fā)，指出公共服務(wù)對經(jīng)濟增長具有強有力的支撐作用，并用技術(shù)或知識等公共物品的外部效應(yīng)來解釋經(jīng)濟增長④Romer P M, “Increasing Returns and Long-run Growth”, in Journal of Political Economy, 1986, Vol.94, No.5, pp.1002—1037；Aschauer D A,“Is Public Expenditure Productive?”, in Journal of Monetary Economics, 1989, Vol.23, No. 2, pp.177—200.；同時，公共投資也刺激了需求，對經(jīng)濟增長有促進作用①Agénor P R, “Fiscal Policy and Endogenous Growth with Public Infrastructure”, in Oxford Economic Papers, 2007,Vol.60, No. 1, pp.57—87.，公共支出效率高的國家往往具有更高的教育和GDP水平②Antonelli M A, De Bonis V, “The Efficiency of Social Public Expenditure in European Countries: A Two-stage Analysis”, in Applied Economics, 2019, Vol.51, No.1, pp.47—60.?；竟卜?wù)高質(zhì)量供給有利于改善勞動力、投資環(huán)境等經(jīng)濟要素條件，進而促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展所創(chuàng)造的大量財政收入又可以作為基本公共服務(wù)的投資來源，推動基本公共服務(wù)均等化和一體化，學者們已證明兩者之間的相互協(xié)調(diào)關(guān)系，并提出基本公共服務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展之間存在互動耦合機制，同時指出有利于其協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。③劉傳明、張春梅、任啟龍等：《基本公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展互動耦合機制及時空特征——以江蘇省13城市為例》，《經(jīng)濟地理》2019年第4期，第26—33頁；馬慧強、廉倩文、韓增林等：《基本公共服務(wù)—城鎮(zhèn)化—區(qū)域經(jīng)濟耦合協(xié)調(diào)發(fā)展時空演化》，《經(jīng)濟地理》2020年第5期，第19—28頁。

研究基本公共服務(wù)均等化對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動機制，核心是基于公共服務(wù)視角解決區(qū)域發(fā)展不均衡問題。首先應(yīng)探究區(qū)域發(fā)展不均衡產(chǎn)生的原因，再從公共服務(wù)方面突破。無論是不同區(qū)域生產(chǎn)率的差別及由此引起的資本流動④王小魯、樊綱：《中國地區(qū)差距的變動趨勢和影響因素》，《經(jīng)濟研究》2004年第1期，第33—44頁。，還是不同區(qū)域生產(chǎn)要素配置結(jié)構(gòu)與比較優(yōu)勢不相匹配⑤林毅夫、劉培林：《中國的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與地區(qū)收入差距》，《經(jīng)濟研究》2003年第3期，第19—25頁。，造成區(qū)域不協(xié)調(diào)發(fā)展的生產(chǎn)率差距和生產(chǎn)要素配置結(jié)構(gòu)失衡，歸根結(jié)底都在于公共服務(wù)的軟件和硬件的不協(xié)調(diào)。近年來，盡管不同區(qū)域基本公共服務(wù)數(shù)量均等化推進較快，但質(zhì)量均等化實現(xiàn)難度較大。以教育、醫(yī)療等為例，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入及數(shù)量看，區(qū)域之間差距在不斷縮小，但由于欠發(fā)達地區(qū)對優(yōu)秀教師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師等人才吸引力不夠，不同區(qū)域之間在這些領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量上存在較大的差別。目前研究大多集中在論證兩者協(xié)調(diào)關(guān)系的定量分析，缺乏對兩者之間邏輯機理的深入定性分析，筆者認為，基本公共服務(wù)對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動是兩者相互協(xié)調(diào)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對公共服務(wù)的帶動作用很大程度上可以自然而然地發(fā)生。因此，基于現(xiàn)有研究，本文以城市群作為基本研究空間單元，針對基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題進行擴展研究，試圖在以下3個方面有所貢獻：第一，區(qū)別其他學者的耦合研究，在理順基本公共服務(wù)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展兩者之間的邏輯機理基礎(chǔ)上聚焦難點，提出基本公共服務(wù)對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動機制路徑；第二，依據(jù)國家《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，將本文研究的12個城市群劃分為引領(lǐng)型城市群和發(fā)展型城市群進行異質(zhì)性分析，為精準破解當前不同發(fā)展水平的城市群融合互動、融通補充的難點提供參考；第三，在理論梳理的基礎(chǔ)上，運用現(xiàn)代經(jīng)濟學方法開展實證研究并提出政策建議。

二、基本公共服務(wù)均等化對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動機制

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)兼顧效率與公平原則，而基本公共服務(wù)均等化是衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要標準。無論是實踐，還是理論研究，都證明基本公共服務(wù)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之間存在明確的相關(guān)關(guān)系和耦合協(xié)調(diào)關(guān)系。但這一聯(lián)系背后的邏輯和傳導機制還有待深入研究。不少學者通過構(gòu)建協(xié)調(diào)耦合度模型來證明兩者耦合關(guān)系的強弱及空間分布特征①劉傳明、張春梅、任啟龍等：《基本公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展互動耦合機制及時空特征——以江蘇省13城市為例》，《經(jīng)濟地理》2019年第4期，第26—33頁；馬慧強、廉倩文、韓增林等：《基本公共服務(wù)—城鎮(zhèn)化—區(qū)域經(jīng)濟耦合協(xié)調(diào)發(fā)展時空演化》，《經(jīng)濟地理》2020年第5期，第19—28頁。，也有學者通過靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析技術(shù)ISM構(gòu)建基本公共服務(wù)作用區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的解釋結(jié)構(gòu)模型，確定基本公共服務(wù)作用區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的要素及要素關(guān)系②方茜：《基于ISM的基本公共服務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系研究》，《經(jīng)濟體制改革》2014年第1期，第49—52頁。，為本文理論體系的構(gòu)建提供了有益的思路。

（一）從效率視角看基本公共服務(wù)均等化對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

從效率角度看，中國經(jīng)濟經(jīng)過40多年的高速增長，房地產(chǎn)、基建、出口等結(jié)構(gòu)性潛能發(fā)揮著巨大作用，隨著近些年這些結(jié)構(gòu)性潛能的減弱和消退，“十四五”乃至更長一段時間內(nèi)，中國經(jīng)濟新的增長動能百分之七八十可能來自于都市圈和城市群。發(fā)掘與城市群增長相配套的結(jié)構(gòu)性潛能成為當前經(jīng)濟工作的重中之重。在城市群經(jīng)濟聯(lián)系越來越緊密的時代背景下③侯赟慧、劉志彪、岳中剛：《長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的社會網(wǎng)絡(luò)分析》，《中國軟科學》2009年第12期，第90—101頁。，經(jīng)濟類公共服務(wù)均等化水平的滯后將制約城市群之間、城市群內(nèi)部各大城市之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，而經(jīng)濟類公共服務(wù)包括基礎(chǔ)設(shè)施類、交通運輸類、基礎(chǔ)科技技術(shù)類、環(huán)境保護類等。第一，交易效率傳導機制。交易效率傳導機制立足于城市群基本公共服務(wù)均等化，從交易環(huán)境和交易技術(shù)兩方面論述對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動機制。城市群的交通運輸、信息設(shè)施、教育培訓、環(huán)境等公共服務(wù)均等化進程加快，極大地改變了交易的時空狀況，改善了交易環(huán)境，迅速提高了交易效率；城市群教育、信息、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)均等化加速了知識的積累，使得先進物流技術(shù)得以開發(fā)與應(yīng)用，信息流、資金流和勞動流實現(xiàn)充分流動，減少了信息不對稱的情況，降低了搜尋成本和處理成本，不僅能擴大交易范圍，還能加快交易進程，提高交易效率。第二，科技創(chuàng)新傳導機制。城市群作為集聚經(jīng)濟發(fā)展的高階段產(chǎn)物，其空間范圍往往會打破現(xiàn)有的行政區(qū)劃，使得城市群內(nèi)部和城市群之間的協(xié)調(diào)成本更高，協(xié)調(diào)機制的完善迫在眉睫。從空間經(jīng)濟學理論角度來看，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展取決于城市群發(fā)展過程中其內(nèi)部不同城市集聚力與分散力的權(quán)衡。當城市群處于極化效應(yīng)主導時，要素與產(chǎn)業(yè)往往聚集在少數(shù)大城市，導致城市群內(nèi)部城市間發(fā)展差距擴大，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平降低；而當城市群處于擴散效應(yīng)主導時，城市群核心城市的要素與產(chǎn)業(yè)向周邊城市轉(zhuǎn)移，此時城市群內(nèi)部不同城市間的發(fā)展差距縮小，其協(xié)調(diào)發(fā)展水平也隨之升高。曹清峰等通過分層線性模型測算中國14個城市群協(xié)調(diào)發(fā)展度發(fā)現(xiàn)，長三角、京津冀等城市群屬于高可持續(xù)競爭力但低協(xié)調(diào)發(fā)展城市群，關(guān)中平原、中原等城市群屬于低可持續(xù)競爭力但高協(xié)調(diào)發(fā)展城市群。①曹清峰、倪鵬飛、馬洪福：《科技創(chuàng)新對中國城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的影響研究——基于城市可持續(xù)競爭力的分析》，《北京工業(yè)大學學報》（社會科學版）2020年第2期，第51—58頁。同時，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)，不但要求 “協(xié)調(diào)”，即城市群之間、城市群內(nèi)部縮小發(fā)展差距，也需要實現(xiàn)長遠“發(fā)展”，即城市群獲得高可持續(xù)競爭力。城市群醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)均等化水平的改善提高，不但可以帶來本區(qū)域人口素質(zhì)（身體素質(zhì)、文化素質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)等）的提升，而且有利于吸引更多優(yōu)質(zhì)勞動力流入，進一步提高人力資本水平，而人力資本恰恰是經(jīng)濟增長的核心生產(chǎn)要素。故基本公共服務(wù)的改善通過勞動力這一經(jīng)濟要素的質(zhì)量和數(shù)量提高帶來的傳遞機制，推動城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)新增長理論，科技創(chuàng)新具有非常顯著的增長效應(yīng)②Grossman G M, Helpman E, “Trade, Innovation, and Growth”, in Foerder Institute for Economic Research Working Papers, 1990, Vol.80, No.2, pp.86—91.，且有學者的研究表明科技創(chuàng)新與城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展之間存在倒“U”型關(guān)系③曹清峰、倪鵬飛、馬洪福：《科技創(chuàng)新對中國城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的影響研究——基于城市可持續(xù)競爭力的分析》，《北京工業(yè)大學學報》（社會科學版）2020年第2期，第51—58頁。，可見創(chuàng)新驅(qū)動城市群協(xié)調(diào)發(fā)展具有延續(xù)性和可持續(xù)性。因此，科技創(chuàng)新強的城市在本地市場效應(yīng)下，通過吸引其他城市的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)與要素流入，擴大城市間的發(fā)展差距。隨著城市群經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，擴散效應(yīng)開始占主導地位，城市群內(nèi)部不同經(jīng)濟發(fā)展水平將會趨于收斂，從而呈現(xiàn)上述倒“U”型的發(fā)展軌跡，最終城市群達到高可持續(xù)競爭力兼高協(xié)調(diào)發(fā)展水平?；谝陨戏治?，本文假設(shè)如下。

假設(shè)1：隨著經(jīng)濟類公共服務(wù)，諸如交通設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)通信、環(huán)境等均等化的推進，空間距離壓縮，要素流動加快，交易成本降低，使得交易效率得以提升，從而可以間接驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

假設(shè)2：經(jīng)濟類公共服務(wù)中科技發(fā)展方面的建設(shè)水平將直接影響城市群的科技創(chuàng)新水平，科技創(chuàng)新水平又是驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長期因素。

（二）從公平視角看基本公共服務(wù)均等化對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

從公平角度看，社會類公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展“公平”目標的重要制度安排，即通過再分配環(huán)節(jié)抑制分配不公，社會類公共服務(wù)一般包括教育、醫(yī)療、社會保障、社會救助和公共文化等。第一，公共治理能力傳導機制。公共服務(wù)的改善直接惠及民生，將明顯提高居民對經(jīng)濟發(fā)展成果的獲得感，進而促使勞動力向公共服務(wù)均等化程度高的城市流動，激發(fā)勞動力的工作積極性，提高城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展水平。城市群內(nèi)部基本公共服務(wù)均等化水平越高，其調(diào)節(jié)收入分配的能力就越強。實際上，公共服務(wù)促進收入增加的效果因城市群公共治理能力高低而存在差異，中西部地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平較低，缺乏積極和有利的經(jīng)濟環(huán)境，使低收入群體在物質(zhì)和生活條件上較為匱乏，缺乏分享經(jīng)濟增長成果的機會和權(quán)利④Mogues T, Carter M R,“Social Capital and the Reproduction of Economic Inequality in Polarized Societies”, in Journal of Economic Inequality, 2005, Vol.3, No.3, pp.193—219.，加劇了人口的外流。例如，在東部沿海城市群居民收入上升時，中西部城市群居民收入增長緩慢，周邊農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶增收效果更是不明顯。因此，公共服務(wù)均等化水平的推進不僅發(fā)揮縮小城市群居民收入差距的作用，更發(fā)揮著踐行“發(fā)展成果由居民共享”美好理念的功能。例如，公共文化、社會保障及社會救助是公共服務(wù)體系中覆蓋范圍最大、最需要大力支持的一類服務(wù)，具有較強的公益性和兜底性。社會保障是保障民生的重要制度安排，具有典型的救助和反貧困功能①楊晶、鄧大松、申云：《人力資本、社會保障與中國居民收入不平等——基于個體相對剝奪視角》，《保險研究》2019年第6期，第111—124頁。，主要通過待遇補償機制來實現(xiàn)對收入的再分配，從而改善收入分配格局，縮小居民收入差距②汪洪溟、李宏：《改革開放以來社會保障收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)實證分析》，《中國軟科學》2019年第12期，第178—186頁。。如果各項基本公共服務(wù)水平不一致，則會形成權(quán)利、能力、機會的壁壘，不利于生產(chǎn)要素的自由流動以及資源的有效配置，最終拉大城市群間的發(fā)展差距，造成區(qū)域間收入不平等的局面。 第二，收入分配傳導機制。區(qū)域間的差距主要表現(xiàn)為自然稟賦差距和后期的經(jīng)濟社會發(fā)展差距，自然稟賦差距無法改變，公共服務(wù)供給的不均衡所造成的區(qū)域間居民收入差距往往難以有效縮小，是區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展難以協(xié)調(diào)的重要因素。隨著市場機制的逐步完善與政府服務(wù)水平的不斷提升，公共服務(wù)因其具有的基礎(chǔ)性、民生性、公益性、保障性與公平性特征在協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展、縮小收入差距中被寄予厚望。一方面，初次分配階段，市場供需決定要素價格，公共服務(wù)通過對人力和物質(zhì)資本、勞動者素質(zhì)、技術(shù)等生產(chǎn)要素的改變，作用于生產(chǎn)函數(shù)，進而影響收入分配。相關(guān)研究已證明，公共服務(wù)均等化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史進程密切相關(guān)③甘家武：《基本公共服務(wù)均等化對市場一體化的影響研究——以云南及其毗鄰省為例》，《南開經(jīng)濟研究》2013年第6期，第97—106頁。，推動城市群公共服務(wù)均等化，更有利于瓦解“行政壁壘”，消除生產(chǎn)要素無法自由流動造成的區(qū)域收入差距。另一方面，再分配階段，公共服務(wù)支出的增加，可降低居民的私人支出，為居民提高人力資本和能力給予更多資金支持，直接或者間接地增加居民的可支配收入，從而調(diào)節(jié)收入差距。比如，教育服務(wù)均等化可縮小城市群居民教育支出，醫(yī)療社保支出可降低城市群居民生活成本支出，從而縮小居民收入差距。另外，城市群擁有更好的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源后，居民的人力資本和物質(zhì)資本將會大大提高，使其在市場中更具有競爭力，在未來有更大機會獲得高收入，從而在一定程度上抑制了收入差距的擴大?；谝陨戏治觯疚募僭O(shè)如下。

假設(shè)3：社會類公共服務(wù)均等化通過影響治理水平、促進城市群之間人口流動而驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

假設(shè)4：社會類公共服務(wù)均等化通過再分配調(diào)節(jié)城市群居民收入差距，驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上，公共服務(wù)均等化對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動機制如圖1所示。

圖1 公共服務(wù)均等化對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動機制

三、基準模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)說明

（一）計量模型的構(gòu)建

本文構(gòu)建計量模型，進一步檢驗經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)均等化對城市群經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動效應(yīng)，設(shè)定如下基準回歸模型：

式中：i表示城市群；t表示時間；β1和δ為系數(shù)；μi為時間固定效應(yīng)；υt為個體固定效應(yīng)；εit為擾動項；YRCD表示城市群經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展水平，其計算方法參考陳啟斐和巫強關(guān)于測度區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的方法①陳啟斐、巫強：《國內(nèi)價值鏈、雙重外包與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展:來自長江經(jīng)濟帶的證據(jù)》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2018年第7期，第144—160頁。，以人均GDP作為城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的代理變量，通過計算基尼系數(shù)衡量城市群內(nèi)部收入差異程度，再進行逆向轉(zhuǎn)換得到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)RCD，其計算公式如下：

式中：G表示城市群內(nèi)部收入的基尼系數(shù)；n表示城市群內(nèi)部的城市個數(shù)；yi和yj表示第i和j個城市的人均GDP；μ表示城市群內(nèi)部人均GDP的均值；RCD衡量城市群經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展程度，該系數(shù)越大，說明城市群經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展水平越高。

XBPS表示基本公共服務(wù)均等化程度，是本文的核心解釋變量，綜合呂煒和趙佳佳②呂煒、趙佳佳：《中國經(jīng)濟發(fā)展過程中的公共服務(wù)與收入分配調(diào)節(jié)》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2007年第5期，第45—52頁。、張麗君等③張麗君、鞏蓉蓉、袁偉倫：《公共服務(wù)差距與區(qū)域間收入不平等的形成——基于2000—2019年省級面板數(shù)據(jù)的分析》，《公共管理評論》2020年第4期，第50—81頁。及李軍鵬④李軍鵬：《公共服務(wù)學——政府公共服務(wù)的理論與實踐》，北京：國家行政學院出版社，2007年，第5頁。等學者關(guān)于公共服務(wù)的分類方法，將公共服務(wù)分為經(jīng)濟類公共服務(wù)和社會類公共服務(wù)，并用熵值法計算其綜合得分作為公共服務(wù)均等化的代理變量。首先，對經(jīng)濟類公共服務(wù)和社會類公共服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行標準化處理得到Ai,j，本文全部為正向指標，計算公式如式（3）所示；其次，采用熵值法對經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)指標進行客觀賦權(quán)①此處計算公式省略，可參考相關(guān)文獻。，計為wj；最后，計算公共服務(wù)均等化指數(shù)DScore,i,j，計算公式如式（4）所示：

式中：Xi,j為第i個城市群第j個指標的值；m為城市群總數(shù)；n為指標總數(shù)。

XControl,i,t為可能影響城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平的其他控制變量，主要包括：（1）實際使用外資（XFDI）；（2）社會零售品銷售額（XSRS）；（3）固定資產(chǎn)投資（XFAI）；（4）財政支出占比（XPFE）；（5）第三產(chǎn)業(yè)占比（XPTI）。

（二）數(shù)據(jù)來源及指標體系的構(gòu)建

1. 數(shù)據(jù)來源

本文的實證檢驗分析涉及中國12個重點城市群，即長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、關(guān)中平原城市群、中原城市群、遼中南城市群、北部灣城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群、山東半島城市群、哈長城市群。數(shù)據(jù)來源于2005—2018年《中國城市統(tǒng)計年鑒》及各市統(tǒng)計年鑒、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，缺失數(shù)據(jù)用插值法補齊。

2. 公共服務(wù)水平評價指標體系構(gòu)建

表1 公共服務(wù)均等化水平評價體系

（續(xù)表1）

3. 城市群公共服務(wù)水平差異性分析

圖2和圖3分別呈現(xiàn)了2005—2018年12個城市群的經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)均等化差異情況。

圖2 12個城市群2005—2018年經(jīng)濟類公共服務(wù)均等化情況

由圖2可以看出，各城市群之間經(jīng)濟類公共服務(wù)發(fā)展水平明顯分為兩個層次，且差距較大，長三角、珠三角、京津冀和山東半島等4個城市群均等化水平較高，其余8個城市群經(jīng)濟類公共服務(wù)均等化水平較低。經(jīng)濟類公共服務(wù)均等化程度較高的4個城市群中，長三角和京津冀城市群均等化水平遠不及珠三角城市群，可能是由城市群內(nèi)部差異較大造成的，如長三角和京津冀城市群中城市數(shù)量多、規(guī)模龐大、公共服務(wù)均等化情況參差不齊，核心城市和邊緣城市經(jīng)濟類公共服務(wù)差距過大，使得整體均等化情況不甚令人滿意，而本文中山東半島城市群選取8個地級市作為樣本，規(guī)模較小，且內(nèi)部經(jīng)濟類公共服務(wù)差距不大，從而呈現(xiàn)出公共服務(wù)均等化情況比較好的局面，但并不能由此得出山東半島的經(jīng)濟類公共服務(wù)水平較高的結(jié)論，因為公共服務(wù)均等化分為低水平的均等化和高質(zhì)量的均等化。其他8個城市群的經(jīng)濟類公共服務(wù)均等化情況較差，每個城市群整體經(jīng)濟類公共服務(wù)水平低與內(nèi)部核心城市和其他城市差距過大同時存在。

由圖3可以看出，各城市群之間社會類公共服務(wù)水平隨時間逐漸收斂，公共服務(wù)均等化差距呈現(xiàn)縮小趨勢，這得益于我國政府不斷加強對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等關(guān)乎民生短板方面的投資和推動，使得城市群之間社會類公共服務(wù)差距逐漸縮小。但公共服務(wù)均等化最高的珠三角城市群和均等化水平最低的北部灣城市群差距仍然較大。

圖3 12個城市群2005—2018年社會類公共服務(wù)均等化情況

四、基準結(jié)果分析與驅(qū)動機制檢驗

（一）基準結(jié)果分析

本節(jié)基于2005—2018年12個城市群14年的面板數(shù)據(jù)進行研究分析。對樣本數(shù)據(jù)進行Hausman檢驗，結(jié)果支持固定效用模型。表2是經(jīng)濟類公共服務(wù)和社會類公共服務(wù)對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平ln YRCD的雙固定回歸分析結(jié)果，其中，模型（2）和模型（4）是在模型（1）和模型（3）基礎(chǔ)上添加控制變量得到的回歸分析結(jié)果。由模型（1）~（4）結(jié)果可知，不論是否添加控制變量，經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)的回歸系數(shù)均在5%的水平下顯著為正，說明經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平存在明顯的促進作用，社會類公共服務(wù)對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平促進作用略高于經(jīng)濟類公共服務(wù)，因為經(jīng)濟類公共服務(wù)更多涉及“硬件水平”，社會類公共服務(wù)則相對涉及“軟件質(zhì)量”，隨著城市群的發(fā)展和人們生活水平的提高，公共服務(wù)“軟件質(zhì)量”在促進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展方面越來越重要。

表2 基準回歸結(jié)果

（二）異質(zhì)性分析

通過文獻梳理可知，張凡等提出基本公共服務(wù)水平對不同發(fā)展地區(qū)促進效用不同，對西部地區(qū)的促進作用比對東部地區(qū)的要大①張凡、寧越敏、婁曦陽：《中國城市群的競爭力及對區(qū)域差異的影響》，《地理研究》2019年第7期，第1664—1677頁。，而城市群乃是目前乃至未來很長一段時間內(nèi)經(jīng)濟增長的核心區(qū)域，針對其不同的發(fā)展水平，經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)的促進作用能否支持這一結(jié)論？國家《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：“以中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域為重點，增強經(jīng)濟和人口承載能力，帶動全國經(jīng)濟效率整體提升。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)為重點，提升創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一梯隊。”②資料來源：http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。本文以此為依據(jù)，將京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)這3個成熟的城市群作為引領(lǐng)型城市群，其他城市群歸為發(fā)展型城市群，進行異質(zhì)性分析。表3的分析結(jié)果表明，經(jīng)濟類公共服務(wù)對引領(lǐng)型城市群和發(fā)展型城市群的促進作用系數(shù)為正且較為接近，而社會類公共服務(wù)對發(fā)展型城市群的促進作用比對引領(lǐng)型城市群的更為明顯。

表3 異質(zhì)性分析結(jié)果

（三）中介驅(qū)動機制檢驗分析

依據(jù)前文的理論機制分析，基本公共服務(wù)均等化可通過經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)均等化來促進區(qū)域發(fā)展中效率和公平的實現(xiàn)，從而驅(qū)動城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。本文將對以上驅(qū)動機制進行檢驗分析。通過中介效應(yīng)模型分析兩類公共服務(wù)對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的中介驅(qū)動機制。①溫忠麟、葉寶娟：《中介效應(yīng)分析:方法和模型發(fā)展》，《心理科學進展》2014年第5期，第731—745頁。構(gòu)建驗證模型如下：

式（6）和式（7）中Wi,j表示中介變量，包括貨運量（W1）、科研從業(yè)人員數(shù)（W2）、人均可支配收入（W3）、流動人口（W4）。具體步驟分為以下3步：第一步，對式（5）進行回歸分析，分別檢驗經(jīng)濟類公共服務(wù)均等化和社會類公共服務(wù)均等化對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動路徑是否存在，如果存在顯著為正，即說明經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)均等化的確能驅(qū)動城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，可進行下一步；第二步，對式（6）進行回歸，其中，Wi,j為中介變量，用于分析經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)與中介變量的關(guān)系，若λ1系數(shù)為正且顯著，則可進行下一步；第三步，對式（7）進行回歸，分別比較β1與β2的正負值和大小，根據(jù)上文的理論分析， β1、λ1和β2應(yīng)均顯著且為正值，且β2小于β1，從而說明兩類公共服務(wù)均等化能夠通過中介變量驅(qū)動城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。

本經(jīng)濟型直筒結(jié)構(gòu)的建筑木模板組件在大型混凝土澆筑件或者小型混凝土澆筑件澆筑時均可以使用，并且混凝土澆筑件的澆筑效果好。同時，緊固組件的結(jié)構(gòu)簡單，拆裝方便，其中環(huán)形緊箍選用鋼筋，由于鋼筋是柔性的，可以沿膠合面板的曲面彎曲并且在施工后也方便進行矯直已備作下次使用，經(jīng)濟效益佳。本技術(shù)所提供的建筑木模板組件還具備了施工快速高效，材料損耗小，節(jié)約成本等優(yōu)點。

第一階段上文基準結(jié)果已經(jīng)證實，見表2中模型（2）和模型（4），即經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)均等化水平顯著促進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平。第二階段中介機制檢驗結(jié)果如表4所示，以貨運量W1和科研從業(yè)人員數(shù)W2的對數(shù)值作為因變量，對經(jīng)濟類公共服務(wù)均等化綜合指數(shù)變量進行回歸分析，結(jié)果如模型（9）和模型（10）所示，可見經(jīng)濟類公共服務(wù)水平的改善，尤其是財政支出中人均科技支出的提高顯著促進科研從業(yè)人員數(shù)量；以人均可支配收入W3和流動人口W4的對數(shù)值作為因變量，對社會類公共服務(wù)均等化綜合指數(shù)變量進行回歸分析，結(jié)果如模型（11）和模型（12）所示，可見社會類公共服務(wù)水平的改善在10%水平以上顯著促進人均可支配收入提高和人口流動。

表4 中介機制檢驗結(jié)果（第二階段）

在第三階段的機制檢驗中，本文將城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平Y(jié)RCD分別與經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)綜合評分指數(shù)及各自設(shè)定的中介變量進行回歸。如表5所示，模型（13）回歸結(jié)果顯示加入經(jīng)濟類公共服務(wù)和表示交易效率的貨運變量后的回歸系數(shù)β2（0.456 5），與模型（1）基準回歸結(jié)果中的系數(shù)β1（0.561 9）相比減小，這恰恰說明了以貨運量代表的交易效率的提高確實是經(jīng)濟類公共服務(wù)促進城市群區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制路徑之一。與理論預期一致，假設(shè)1中經(jīng)濟類公共服務(wù)諸如交通設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)通信、環(huán)境等均等化的推進，使空間距離壓縮、要素流動加快、交易成本降低，進而使得交易效率得以提升，從而可間接驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被證實。模型（14）回歸結(jié)果中β2與模型（2）基準回歸結(jié)果中β1相比明顯下降，說明基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)完善和科技發(fā)展方面投資加大，推動科技創(chuàng)新，間接促進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，故假設(shè)2中經(jīng)濟類公共服務(wù)中的科技發(fā)展水平將直接影響城市群的科技創(chuàng)新水平，而科技創(chuàng)新水平是驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長期因素被證實。同理，模型（15）和模型（16）的回歸系數(shù)均小于模型（3）和模型（4）基準回歸中的系數(shù)值，這說明人均可支配收入差距的縮小和人口流動在一定程度上“分擔”了社會類公共服務(wù)對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動作用，和理論分析及預期一致，假設(shè)3中社會類公共服務(wù)均等化通過影響治理水平，促進城市群之間人口流動而驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及假設(shè)4中社會類公共服務(wù)均等化通過再分配調(diào)節(jié)城市群居民收入差距，驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展均被證實。

表5 中介機制檢驗結(jié)果（第三階段）

（四）穩(wěn)健性檢驗和內(nèi)生性檢驗

為了驗證回歸結(jié)果的可靠性和穩(wěn)健性，本文將從替代被解釋變量角度檢驗。替代被解釋變量是用變異系數(shù)計算出城市群的收入差異后，再通過逆向轉(zhuǎn)換方式得到城市群協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)RCD1。檢驗結(jié)果如表6中模型（17）和模型（18）所示。從檢驗結(jié)果來看，與上文回歸結(jié)果相比，顯著性水平?jīng)]有變化，自變量的系數(shù)大小有一定程度的降低或提高，整體來看，經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動效應(yīng)與上文回歸結(jié)果一致，從而證明了本文估計結(jié)果具有一定的穩(wěn)健性。

表6 穩(wěn)健性和內(nèi)生性檢驗結(jié)果

另外，由于公共服務(wù)均等化和城市群協(xié)調(diào)發(fā)展之間不可避免地存在互為因果關(guān)系的內(nèi)生性問題，本文分別構(gòu)建經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)一階滯后項（XBPS_lag）作為工具變量對城市群協(xié)調(diào)水平進行廣義矩（GMM）估計，回歸結(jié)果如表6中模型（19）和模型（20）所示。從檢驗結(jié)果來看，顯著水平和回歸系數(shù)方向均未變化，只是系數(shù)大小不同，與上文結(jié)論一致。再者，工具變量的F檢驗結(jié)果顯示拒絕原假設(shè)，同時Hansen J檢驗結(jié)果顯示接受原假設(shè)，說明選取的工具變量是有效的。

五、研究結(jié)論與對策建議

（一）研究結(jié)論

城市群高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵在于能夠解決人民日益增長的美好生活需求與發(fā)展不平衡間的矛盾，這是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的必然選擇。區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分將是“十四五”時期影響區(qū)域經(jīng)濟格局的重大問題。張可云和何大梽?wù)J為關(guān)于中國區(qū)域協(xié)調(diào)的研究在很長一段時間內(nèi)都是基于“三大地帶”或“四大板塊”的大尺度區(qū)域框架，“四大板塊”的劃分為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了戰(zhàn)略指引，但它不適用于具體協(xié)調(diào)目標的實現(xiàn)，泛化且異質(zhì)的空間無法給區(qū)域政策和規(guī)劃的實施提供具體抓手，這種基于單一大尺度的區(qū)域協(xié)調(diào)，是我國區(qū)域分化態(tài)勢依舊嚴峻的原因之一。①張可云、何大梽：《“十四五”時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間尺度探討》，《學術(shù)研究》2021年第1期，第74—82+177—178頁。因此，有必要在“四大板塊”的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型區(qū)域的特征和問題對空間進行細化和識別。城市群作為區(qū)域核心空間尺度和重要經(jīng)濟增長極，其輻射范圍廣和帶動能力強為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展注入了新動能。

本文聚焦城市群協(xié)調(diào)發(fā)展問題，跳出城市群內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的范式，重點關(guān)注城市群之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得分散在全國且發(fā)育程度不同的城市群通過公共服務(wù)均等化的助力，帶動軸帶經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展空間尺度上的進一步細化，促使“總體區(qū)域協(xié)調(diào)與城市群空間尺度增長極培育并行”局面的優(yōu)化，即城市群不但作為增長極培育的空間載體，而且為東西和南北平衡提供著力點，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中公平與效率的雙重發(fā)展導向成為可能，切實提高政策精準性和有效性。

基本公共服務(wù)均等化乃是衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要標準，從本文分析結(jié)果來看，由于歷史和地理等因素，不同城市群之間自然資源稟賦差異較大，經(jīng)濟基礎(chǔ)也不盡相同，經(jīng)濟類和社會類基本公共服務(wù)均等化情況差異較大，且不同發(fā)展階段的城市群面臨的問題也不盡相同，實現(xiàn)城市群之間基本公共服務(wù)均等化難度較大，主要體現(xiàn)在硬件與軟件不協(xié)調(diào)及城市群之間基本公共服務(wù)質(zhì)量均等化實現(xiàn)難度大。目前，城市群基本公共服務(wù)的不均衡現(xiàn)象，不僅體現(xiàn)在城市群間的不均等，更體現(xiàn)在公共服務(wù)硬件與軟件的不協(xié)調(diào)；在促進優(yōu)勢互補的高質(zhì)量的城市群協(xié)調(diào)發(fā)展中應(yīng)充分考慮這一客觀現(xiàn)實，理順基本公共服務(wù)均等化與城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動機制。

本文從經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)角度出發(fā)闡述和論證公共服務(wù)均等化對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的理論影響機制，并論證了公共服務(wù)均等化不但加速了要素流動，也提高了城市群人力資本水平和居民生活質(zhì)量，從而促進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。本文對2005—2018年12個城市群的面板數(shù)據(jù)進行回歸分析，研究結(jié)果表明：

第一，基準回歸結(jié)果顯示，經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)均等化水平顯著促進城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展水平，社會類公共服務(wù)的促進作用略高于經(jīng)濟類公共服務(wù)的。

第二，異質(zhì)性分析結(jié)果表明，經(jīng)濟類和社會類公共服務(wù)對不同發(fā)展水平的城市群，促進效用不同。其中，經(jīng)濟類公共服務(wù)對引領(lǐng)型城市群和發(fā)展型城市群促進作用大體相同，而社會類公共服務(wù)對發(fā)展型城市群的促進作用比經(jīng)濟類公共服務(wù)更為明顯。

第三，中介機制檢驗結(jié)果表明，經(jīng)濟類公共服務(wù)通過促進交易效率和科技創(chuàng)新進而驅(qū)動城市群經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，原因在于經(jīng)濟類公共服務(wù)如基礎(chǔ)交通、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的水平的改善加速要素流動、提高要素配置效率、降低交易成本等，從而可以更好地發(fā)揮城市群之間的空間集聚優(yōu)勢和聯(lián)動優(yōu)勢，促進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。社會類公共服務(wù)通過縮小收入差距和促進人口流動進而驅(qū)動城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，原因在于社會類公共服務(wù)通過增加教育投資、提升醫(yī)療衛(wèi)生水平等，促進人才在城市群間的流動，縮小收入差距，同時也可積累更多優(yōu)質(zhì)健康的人力資本驅(qū)動城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，另外，如社會保障等公共服務(wù)通過補償機制實現(xiàn)對收入的再分配，也為城市群中弱勢群體提供兜底和保障作用。

（二）對策建議

1.縮小城市群之間及內(nèi)部基本公共服務(wù)供給差距，引導人口合理流動

勞動力從農(nóng)村、中小城市向大城市流動是客觀規(guī)律，追求高收益是驅(qū)動人口流動的關(guān)鍵原因，但城市公共服務(wù)供給質(zhì)量最終決定“流進來”的人口能否“留得住”。長期來看，流動人口更傾向于選擇教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)質(zhì)量較高的城市。

（1）推進以人為本的城市化應(yīng)順應(yīng)人口流動客觀規(guī)律，在引導人口流動時，一方面，應(yīng)從基本公共服務(wù)均等化著手，通過提高發(fā)展型城市群醫(yī)療、教育、環(huán)境等公共服務(wù)供給質(zhì)量來提升優(yōu)質(zhì)人口落戶預期，也可通過促進城市群內(nèi)醫(yī)療、教育等公共服務(wù)重點資源均衡化，加大次中心城市對優(yōu)質(zhì)人口的吸引力，降低城市群內(nèi)部發(fā)展不均衡。另一方面，應(yīng)加強城市群中心城市與周邊城市公共服務(wù)一體化建設(shè)，降低人口流動成本，如：統(tǒng)籌城市群之間人口流出地與流入地的配套政策；建立合理有序的人口遷徙制度，促使城市群之間做好教育、醫(yī)療、社保養(yǎng)老等轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。

（2）政府作為公共服務(wù)供給主體，通過構(gòu)建以城市群為基本單元的財政均衡機制，加大對欠發(fā)達城市群公共服務(wù)方面的財政支出，著重傾斜教育、醫(yī)療等民生短板，為欠發(fā)達城市群的發(fā)展創(chuàng)造更多的機會，促進城市群之間“共享增長”。如設(shè)置社會性公共服務(wù)專項基金。該基金重點投向教育、醫(yī)療等民生短板，以提高發(fā)展型城市群的“軟”實力，增強其對外來投資企業(yè)和優(yōu)秀外來人員的吸引力。另外，也可設(shè)置城市群經(jīng)濟類公共服務(wù)專項投資基金，重點針對發(fā)展型城市群交通、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，優(yōu)化發(fā)展型城市群的“硬”環(huán)境，探索多條公共服務(wù)供給途徑。

2. 城市群之間加快推進現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施一體化進程

基于本文的研究結(jié)論，加快推進現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即提高經(jīng)濟類公共服務(wù)均等化水平，可加快要素在城市群之間流動，提高交易效率，有助于應(yīng)對當前急需擴大內(nèi)需的現(xiàn)實要求，同時，加大對中西部地區(qū)發(fā)展型城市群的支持力度也有助于為這些區(qū)域推進高質(zhì)量工業(yè)化奠定良好的基礎(chǔ)，提高中西部發(fā)展型城市群對外來投資的吸引力，從而縮小城市群發(fā)展差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（1）以高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為指引，不斷優(yōu)化城市群綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)。目前，引領(lǐng)型城市群與中西部發(fā)展型城市群之間發(fā)展差距過大是城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的首要問題。中西部發(fā)展型城市群難以深入?yún)⑴c全球價值鏈的產(chǎn)業(yè)分工是其發(fā)展滯后的掣肘點，為加快中西部城市群發(fā)展和融入全球價值鏈分工體系，應(yīng)加大對中西部城市群交通設(shè)施建設(shè)支持力度，不斷完善城市群之間運輸通道建設(shè)。加強欠發(fā)達城市群的基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)通信、科技發(fā)展和環(huán)境保護等經(jīng)濟類公共服務(wù)投資建設(shè)，補齊短板，可使其具備對接國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的基礎(chǔ)條件。

（2）率先在引領(lǐng)型城市群或都市圈內(nèi)推進交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，以加快其內(nèi)部一體化進程，加速要素流動。一方面應(yīng)重點推進長三角世界級城市群及其他國家級和區(qū)域級城市群內(nèi)主要城市之間形成互聯(lián)互通的高鐵或動車網(wǎng)絡(luò)，同時應(yīng)科學規(guī)劃城市群內(nèi)港口、機場等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和布局，統(tǒng)籌城市群之間綜合交通樞紐規(guī)劃建設(shè)，避免因選址不合理和功能定位不準確而造成重復建設(shè)、惡性競爭以及基礎(chǔ)設(shè)施利用率低等現(xiàn)象。另一方面加快推進城市群內(nèi)核心城市地鐵、輕軌及其他交通網(wǎng)絡(luò)向周邊經(jīng)濟聯(lián)系緊密的城市延伸，如北京、上海、廣州、深圳、南京、杭州、武漢、鄭州、成都等城市，以期提高城市群或都市圈一體化水平及經(jīng)濟輻射帶動能力。

3.通過數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新公共服務(wù)配置方式和效率

現(xiàn)階段，驅(qū)動城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的首要任務(wù)應(yīng)集中在如何實現(xiàn)城市群之間公共服務(wù)的均等化和一體化，這就需要加快完善公共服務(wù)資源供給、配置的相關(guān)政策。

（1）政府部門擁有海量大數(shù)據(jù)，但是這些數(shù)據(jù)之間很多仍然存在著分裂態(tài)勢，極大地降低了大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值。因此，應(yīng)從城市群內(nèi)部到城市群之間逐次打破信息孤島、建立互聯(lián)互通的大數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對不同城市群人口流動和空間布局的總體趨勢進行監(jiān)測分析，在此基礎(chǔ)上對不同城市群、不同領(lǐng)域的公共服務(wù)需求規(guī)模和需求結(jié)構(gòu)進行更加科學準確的預判，進而通過信息互聯(lián)互通提高政策決策的準確性，為“十四五”期間城市群協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展突破難點提供強有力的支撐。

（2）為實現(xiàn)城市群之間公共服務(wù)均等化，首先應(yīng)改變 “供給均衡”傳統(tǒng)思維，即過于局限于地區(qū)之間及公共服務(wù)資源硬件設(shè)施的簡單平衡。城市群時代，隨著人口空間布局趨勢的變化和城市群之間功能分工的深化，針對城市群之間公共服務(wù)資源配置模式的創(chuàng)新刻不容緩。因此，應(yīng)建立以城市群為空間尺度單元的公共服務(wù)資源配置體系，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)，推動公共服務(wù)資源在城市群及更大空間范圍內(nèi)的共享，從技術(shù)上幫助發(fā)展型城市群緩解公共服務(wù)均等化水平低、人力資本匱乏等問題，從公共服務(wù)的需求側(cè)助推不同城市群的居民實際所享受的公共服務(wù)水平大體趨于一致，實現(xiàn)以人為本的城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。