陳繼

[摘 要] 進(jìn)入新時(shí)代，伴隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，人民的美好生活期望值日漸提高，對(duì)鄉(xiāng)村生活環(huán)境整潔度有了新的要求。但是，在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、開展農(nóng)村環(huán)境整治過程中，由于各方行動(dòng)主體采取的方式方法不同、側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)仍然存在一些矛盾沒有解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門作為責(zé)任主體，在應(yīng)對(duì)上述矛盾變化時(shí)也會(huì)依勢(shì)而變，進(jìn)而在落實(shí)上級(jí)指令和政策規(guī)定時(shí)往往采取理性化思維模式，呈現(xiàn)出多重行政樣態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)問題整改行為的行動(dòng)轉(zhuǎn)向和策略選擇是基于政治場(chǎng)域、經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域的雙重情境共同形構(gòu)而自覺發(fā)生的，是在理性化思維導(dǎo)引下的政績(jī)判斷和現(xiàn)實(shí)選擇。同時(shí)，這種雙重場(chǎng)域形構(gòu)下的理性化思維模式對(duì)于解釋基層政府其他類似行政實(shí)踐也具有一定的參照作用。

[關(guān)鍵詞] 雙重場(chǎng)域;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;環(huán)保問題;整改行為;解釋變量

[中圖分類號(hào)] X321? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 1673-8616（2021）05-0062-10

2012年，黨的十八大報(bào)告提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)”[1]。自此，生態(tài)文明建設(shè)被納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次將“環(huán)境保護(hù)”上升為一項(xiàng)政府職能，明確規(guī)定政府作為環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任主體[2]。同年，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化制度約束作用”[3]。2018年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》指出，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)[4]。但是，筆者在基層調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在建設(shè)美麗中國(guó)、開展農(nóng)村環(huán)境整治過程中，由于各行動(dòng)主體采用的方式方法不同，民眾對(duì)美麗鄉(xiāng)村的日常需求未得到足夠重視，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)仍然存在一些矛盾沒有解決，關(guān)于環(huán)境問題的信訪投訴時(shí)有發(fā)生。生態(tài)環(huán)境部公布的信息顯示，2019年，全國(guó)“12369環(huán)保舉報(bào)聯(lián)網(wǎng)管理平臺(tái)”共接到公眾舉報(bào)531176件，其中，大氣污染占50.8%，噪聲污染占38.1%，水污染占13.9%，固廢污染占6.8%，其他問題占7.0%[5]?！?020年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，當(dāng)年全國(guó)共發(fā)生各類突發(fā)環(huán)境事件208起，接受處理群眾反映問題44.1萬件[6]。而在這一實(shí)踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為環(huán)保責(zé)任主體，為了應(yīng)對(duì)時(shí)事變換，必然會(huì)采取相應(yīng)的行動(dòng)策略，進(jìn)而表征為理性化思維模式下的多重行政行為。筆者正是在這一背景下，從社會(huì)學(xué)的角度入手，運(yùn)用社會(huì)學(xué)的研究方法來深入解讀鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保問題整改實(shí)踐的行動(dòng)轉(zhuǎn)向與運(yùn)作邏輯。

一、問題與研究進(jìn)路

關(guān)于環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)問題，不僅政府部門較為關(guān)注，而且在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域也引起了廣泛的關(guān)注，并形成了一批具有較強(qiáng)解釋力的研究成果。在這里，我們對(duì)已有相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后認(rèn)為，可以從兩個(gè)方面予以檢索：一是關(guān)于環(huán)境問題引發(fā)的維權(quán)行動(dòng)研究;二是關(guān)于基層政府行為研究。具體言之，首先，學(xué)界關(guān)于環(huán)境維權(quán)行動(dòng)的研究主要集中在以下兩點(diǎn)：一是專注于地方政府環(huán)境污染治理與公眾環(huán)境維權(quán)關(guān)系。有的學(xué)者認(rèn)為，一些地方政府對(duì)于居民的環(huán)境維權(quán)行為，不是將公眾的環(huán)境訴求納入污染治理決策，從而主動(dòng)減少污染帶來的危害，而是采取管制措施，對(duì)參與集體行動(dòng)的組織者或積極分子進(jìn)行直接或間接的懲罰與管控，以此減弱或減少其他群體參與集體維權(quán)的意愿[7-9]。二是專注于行動(dòng)者維權(quán)方式的多樣性，多體現(xiàn)為依勢(shì)維權(quán)[10]、依情理維權(quán)[11]、以法維權(quán)[12]、混合型維權(quán)[13]等多種形態(tài)。弱勢(shì)群體在具體實(shí)踐中創(chuàng)造的這些環(huán)境維權(quán)模式，在很大程度上能有效促進(jìn)污染企業(yè)配套環(huán)保設(shè)施或者政府部門關(guān)停污染企業(yè)，減緩環(huán)境污染，從而達(dá)到自己的行動(dòng)目標(biāo)。其次，在基層政府行為研究方面，學(xué)者們主要聚焦于作為制度運(yùn)作和政策執(zhí)行方式“變通”行為的研究[14]、對(duì)基層政權(quán)中“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”的分析[15]、對(duì)基層政府間“共謀”現(xiàn)象的分析[16]以及關(guān)于考核檢查“應(yīng)對(duì)”過程的分析[17]等。綜觀上述學(xué)者的研究成果，無論是在行動(dòng)者環(huán)境維權(quán)行動(dòng)方面，還是在基層政府環(huán)境治理應(yīng)對(duì)模式方面，在宏觀層面上大多呈現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)與政策上政府治理的總體性特征，在微觀層面上呈現(xiàn)為維權(quán)行動(dòng)手段或?qū)ο髥我恍蕴卣?，并且解讀進(jìn)路也是單一角度，如弱勢(shì)群體的單打獨(dú)斗，政府部門的策略應(yīng)對(duì)，企業(yè)的消極反應(yīng)等。同時(shí)，這些研究也多數(shù)是偏向于靜態(tài)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)提煉，對(duì)于基層政權(quán)治理的動(dòng)態(tài)把握略顯不足，從而對(duì)當(dāng)下基層政府治理境況的總體性解釋有待深入?；诖耍P者于2018年5月深入樣本點(diǎn)，以D鎮(zhèn)某居民區(qū)內(nèi)環(huán)境污染問題整改情況為例，運(yùn)用社會(huì)學(xué)質(zhì)性研究方法收集資料并進(jìn)行梳理分析，研究在中央環(huán)保督查政策背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保問題整改行動(dòng)策略進(jìn)路是怎樣轉(zhuǎn)向的;在這一行動(dòng)轉(zhuǎn)向過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了怎樣的行政思維轉(zhuǎn)變，以及這一思維理念轉(zhuǎn)變的邏輯機(jī)理是什么，其間會(huì)受到哪些因素影響。需要說明的是，本文的案例指向是2018年D鎮(zhèn)政府整改環(huán)境污染突出問題。其后，筆者一直對(duì)他們?cè)谄渌愃乒ぷ魅蝿?wù)上的行政行為進(jìn)行研究，如實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、增減掛鉤項(xiàng)目等，均在擴(kuò)展性上體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一貫的行動(dòng)思維，其行政習(xí)慣具有一定的連續(xù)性。同時(shí)，本文所說的基層政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均指同一行動(dòng)主體，研究目的并不在于一個(gè)案例的單獨(dú)研究，而是以這樣一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)實(shí)踐的分析路徑來推演一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展類似工作時(shí)所采用的行動(dòng)策略和思維模式，以及對(duì)學(xué)者們關(guān)于基層政府權(quán)力實(shí)踐行動(dòng)研究的觀照。

二、雙重場(chǎng)域——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策實(shí)踐的一個(gè)分析視角

當(dāng)前，在建設(shè)美麗中國(guó)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策引領(lǐng)下，全國(guó)范圍內(nèi)所啟動(dòng)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境、建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村起到巨大的推動(dòng)作用，也在一定程度上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注重農(nóng)村環(huán)境問題整改和人居環(huán)境提升效應(yīng)。社會(huì)學(xué)視域中的環(huán)境問題與人的行為相關(guān)，而人的行為受環(huán)境和場(chǎng)域所形塑。因此，要追尋環(huán)境問題產(chǎn)生的社會(huì)根源以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策實(shí)踐的行動(dòng)邏輯，就必須從行動(dòng)者的思維導(dǎo)向以及他們所處的雙重場(chǎng)域環(huán)境來思考。

（一）雙重場(chǎng)域

場(chǎng)域是指“位置間客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)或一個(gè)形構(gòu)，這些位置是經(jīng)過客觀限定的”[18]98;場(chǎng)域的界限是由場(chǎng)域自身決定的，沒有先驗(yàn)的答案，場(chǎng)域的界限在場(chǎng)域作用停止的地方。故而，布迪厄認(rèn)為社會(huì)空間中有各種各樣的場(chǎng)域，場(chǎng)域的多樣化是社會(huì)分化的結(jié)果[18]99。從這里可以看出，場(chǎng)域不僅是布迪厄社會(huì)學(xué)理論的核心概念，也是他從事社會(huì)學(xué)研究的分析單位;同時(shí)，場(chǎng)域具有多樣性，如美學(xué)場(chǎng)域、法律場(chǎng)域、政治場(chǎng)域、文化場(chǎng)域、教育場(chǎng)域等。近年來，有部分學(xué)者將布迪厄場(chǎng)域概念進(jìn)一步延伸，認(rèn)為場(chǎng)域是群體的集合，提出了政治社會(huì)、市場(chǎng)社會(huì)、自然社會(huì)等概念。他們認(rèn)為，政治社會(huì)是以獨(dú)特的政治統(tǒng)治文化為存在方式的群體，市場(chǎng)社會(huì)是把經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)用于所有社會(huì)領(lǐng)域的一種文化群體，自然社會(huì)是以血緣和地緣為基礎(chǔ)而形成的一種文化群體[19]。在本文中，我們借用上述研究觀點(diǎn)，按照“國(guó)家—市場(chǎng)”二元解釋路徑，將此結(jié)合起來應(yīng)用到解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)者政策實(shí)踐行為當(dāng)中，即將場(chǎng)域范圍區(qū)分為政治場(chǎng)域、經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域。

（二）理性化

人的行為離不開環(huán)境，也離不開由環(huán)境和文化所形成的非正式約束。諾思認(rèn)為，人的絕大部分行為都是由非正式約束決定的[20]，是由特定場(chǎng)域情境限制所引發(fā)的，是理性思維引致下的自覺反應(yīng)，也可以說是理性化行為。“理性化”一詞最早出自馬克斯·韋伯，是指?jìng)€(gè)體合理地指向有意識(shí)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)行為，“從目的合理性的立場(chǎng)出發(fā)，價(jià)值合理性總是非理性的。既不是情緒的，也不是傳統(tǒng)的”[21]57。故而，在馬克斯·韋伯眼里，理性或合理性在西方文明的發(fā)展進(jìn)程中一步步彰顯的過程可稱之為理性化，它強(qiáng)調(diào)相應(yīng)的過程，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的實(shí)踐[21]58。之后，隨著時(shí)間的推移，學(xué)者們對(duì)以前的研究成果進(jìn)行了批判性繼承，形成了霍曼斯的小群體交換理論、布勞的社會(huì)交換行為制度分析、格蘭洛維特的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理論，直至科爾曼的系統(tǒng)內(nèi)部分析理論[22]8。20世紀(jì)90年代，科爾曼從個(gè)體行動(dòng)者和法人行動(dòng)者出發(fā)，發(fā)展出新的社會(huì)行動(dòng)理論，并據(jù)此成為社會(huì)學(xué)理性選擇理論的代表人物。他認(rèn)為：“合理性對(duì)于行動(dòng)者而言，不同的行動(dòng)者具有不同的效益，而行動(dòng)者的行動(dòng)原則可以表述為最大限度地獲取效益。”[23]按照科爾曼的理性選擇理論，我們可以將理性化概括為最優(yōu)化或效用最大化，即理性行動(dòng)者趨向于采取最優(yōu)策略，以最小代價(jià)獲取最大收益。同時(shí)，“由于理性選擇理論建立在追求效益最大化的理性人基礎(chǔ)上”[22]87，每一個(gè)個(gè)體都是以平等自由自主的理性人身份參與社會(huì)活動(dòng)。借助行政管理機(jī)構(gòu)支配實(shí)現(xiàn)的理性化，在根本上是借助技術(shù)手段以外在方式來改變?nèi)怂诘纳鐣?huì)秩序[24]。因此，理性化概念及其建構(gòu)方式可以揭示一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)行動(dòng)的基本邏輯。正如布迪厄所言，“實(shí)踐邏輯絕不是一種以自身為目的的邏輯計(jì)算。它在緊急關(guān)頭是起作用、以回答生死攸關(guān)的問題”[25]。在下文中，我們將基于上文場(chǎng)域的二元區(qū)分，進(jìn)一步將場(chǎng)域概念與理性化概念進(jìn)行聯(lián)系，以解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保問題整改行為的進(jìn)路表達(dá)和邏輯機(jī)理。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整改環(huán)保問題的進(jìn)路表達(dá)：一個(gè)案例呈現(xiàn)

21世紀(jì)，農(nóng)村地區(qū)利用新媒體的范圍和人群正在逐漸擴(kuò)大，以在外務(wù)工人群最為突出。他們?cè)谀７潞蛷?fù)制既往事件基礎(chǔ)上，利用網(wǎng)絡(luò)空間虛擬化的身份界限，將維權(quán)顯性行動(dòng)進(jìn)一步隱性化，采用匿名方式進(jìn)行信訪投訴，并經(jīng)過多次投訴疊加的累積效應(yīng)實(shí)現(xiàn)他們的目的。然而，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決此類問題時(shí)，出于對(duì)政績(jī)等多方面的考慮而采取的策略調(diào)整與行動(dòng)進(jìn)路也隨之得以彰顯。

（一）案例概況

2010年初，D鎮(zhèn)所在縣為申報(bào)全省規(guī)模養(yǎng)豬大縣稱號(hào)，號(hào)召全縣各村自建養(yǎng)豬場(chǎng)，進(jìn)行規(guī)?；B(yǎng)殖，并給予一定的政策性補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為新建或擴(kuò)建豬舍面積達(dá)600平方米，補(bǔ)助8萬元。在此基礎(chǔ)上，每增加100平方米，增加補(bǔ)助1.5萬元（不足100平方米的不補(bǔ)助），單戶最高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不超過20萬元（含20萬元） 1?？h域境內(nèi)凡存欄育肥豬150頭以上、豬場(chǎng)距村莊200米以外的養(yǎng)豬戶都可以申報(bào)該項(xiàng)目。在此政策影響下，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)競(jìng)相發(fā)展養(yǎng)豬事業(yè)。D鎮(zhèn)C村也在這一政策的指引下興建了規(guī)模大小不等的養(yǎng)豬場(chǎng)。其中，從這些養(yǎng)豬場(chǎng)的規(guī)模來看，董崗村民組阿保養(yǎng)豬場(chǎng)規(guī)模最大。在這一建設(shè)過程中，養(yǎng)豬場(chǎng)老板阿保（化名）為了盡快拿到補(bǔ)貼，加之政策鼓勵(lì)，很短時(shí)間內(nèi)就將豬場(chǎng)建設(shè)完成（距離董崗村民組較近），并購(gòu)買豬苗進(jìn)行規(guī)?；B(yǎng)殖。養(yǎng)豬場(chǎng)建設(shè)期間，阿保仍然采用傳統(tǒng)養(yǎng)豬場(chǎng)建設(shè)模式，沒有安裝任何環(huán)保設(shè)施。豬場(chǎng)建設(shè)啟用后，村民雖然感知到豬場(chǎng)周圍環(huán)境異樣，但是基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)風(fēng)俗影響，也沒有多加注意。在他們的認(rèn)知里，農(nóng)村養(yǎng)豬是常事，只不過阿保多養(yǎng)了幾頭而已。慢慢地，村民們發(fā)現(xiàn)，阿保養(yǎng)豬場(chǎng)建成運(yùn)行以后，畜糞直接排放到村口一個(gè)水塘里。尤其是到了夏季，水體惡臭難聞，臭味順風(fēng)飄向村莊。長(zhǎng)此以往，周圍村民不堪忍受，開始不斷進(jìn)行信訪投訴。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年以來，關(guān)于該鎮(zhèn)養(yǎng)豬場(chǎng)污染環(huán)境問題網(wǎng)絡(luò)信訪投訴有100多件2，其中較為集中的就是對(duì)阿保養(yǎng)豬場(chǎng)的投訴。

（二）進(jìn)路表達(dá)——行動(dòng)轉(zhuǎn)向的實(shí)踐策略

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)規(guī)則是在所屬體制內(nèi)按部就班的行政運(yùn)作?？墒?，在具體運(yùn)行過程中，由于諸多因素制約，導(dǎo)致處于這一體系內(nèi)的行動(dòng)者會(huì)基于本能與理性考量而在行政運(yùn)作方式上有所調(diào)整，進(jìn)而形塑出他們行動(dòng)策略的轉(zhuǎn)向進(jìn)路。

1.初始應(yīng)對(duì)階段

“上面千條線，下面一根針”反映了基層工作的繁雜和艱難。面對(duì)諸多目標(biāo)任務(wù)，基層政府行動(dòng)策略多數(shù)是根據(jù)任務(wù)輕重緩急來區(qū)分的，是一種基于理性思維考量后的現(xiàn)實(shí)選擇。譬如在上述案例中，D鎮(zhèn)政府在接到上級(jí)批轉(zhuǎn)關(guān)于董崗村民組居民的信訪投訴件后，或者按照程序化方式予以回復(fù)，派人實(shí)地了解情況并敦促企業(yè)主予以解決，至于企業(yè)主最終是否解決則不關(guān)心;或者派人到董崗村民組實(shí)地查看后，象征性約談一下企業(yè)主，要求他們注意居民的反映，在養(yǎng)豬場(chǎng)污染問題上想點(diǎn)辦法以減少周邊居民的抱怨和不滿。之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門以信訪件已經(jīng)辦結(jié)上報(bào)給上級(jí)信訪部門。然而，養(yǎng)豬場(chǎng)污染問題仍然存在，村民信訪投訴仍然繼續(xù)，上級(jí)批轉(zhuǎn)件依舊按照流程在運(yùn)作。D鎮(zhèn)政府就是采取這種方式處理董崗村民組村民投訴事件，他們或拖延，或安撫，或做一點(diǎn)表面文章，表征為他們?cè)诔跏茧A段的消極應(yīng)對(duì)行為。

2.部分整改階段

現(xiàn)有的科層制下，由于目標(biāo)管理考核常態(tài)化推進(jìn)以及體制內(nèi)的晉升邏輯，基層政府行動(dòng)者行動(dòng)思維大多是追求職業(yè)前景與達(dá)到職務(wù)預(yù)期。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)考核壓力，一些基層政府也會(huì)在一定程度上進(jìn)行部分整改，其主要工作策略有兩個(gè)方面：一方面是懷柔政策，采取拖、推等敷衍方式;另一方面是威壓政策，給村民施加一定的行政壓力。如D鎮(zhèn)政府針對(duì)董崗村民組環(huán)境污染問題，采取對(duì)水塘內(nèi)垃圾漂浮物進(jìn)行了階段化清理，對(duì)惡臭水體撒石灰進(jìn)行表面凈化等，以達(dá)到短期內(nèi)河道水體潔凈以及空氣污染率降低的效果，從而減少居民投訴頻次。同時(shí)，D鎮(zhèn)政府干部還到村民組召開碰頭會(huì)議與現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，采取責(zé)任包干等方式，要求村組干部上門入戶，多樣化化解村民情緒，呈現(xiàn)出他們行動(dòng)路徑上的部分整改策略。

3.徹底整改階段

黨的十八大以來，在環(huán)境資源保護(hù)工作中，環(huán)境問責(zé)成為整個(gè)國(guó)家問責(zé)制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容之一[26]。D鎮(zhèn)政府上述行為并沒有徹底解決養(yǎng)豬場(chǎng)污染問題，村民信訪投訴仍然沒有中斷。這一階段，為了避免由于環(huán)境問題而被“一票否決”或者被啟動(dòng)環(huán)境問責(zé)機(jī)制，D鎮(zhèn)政府對(duì)董崗村民組污染問題愈加重視，并表現(xiàn)出政府官員內(nèi)心生發(fā)的理性思維，將政治場(chǎng)域內(nèi)政績(jī)觀的考量作為重點(diǎn)。為此，該鎮(zhèn)專門召開黨委（擴(kuò)大）會(huì)，研究解決辦法，成立了以鎮(zhèn)長(zhǎng)為組長(zhǎng)的環(huán)保問題整改領(lǐng)導(dǎo)組，組建專門工作小組，限時(shí)限期完成環(huán)保整改任務(wù)，即在一周內(nèi)將鎮(zhèn)內(nèi)同樣規(guī)模大小的4家養(yǎng)豬場(chǎng)全部拆除。

D鎮(zhèn)董崗村民組居民群體信訪維權(quán)方式從過去的“身體在場(chǎng)”和具有明確的信訪主體，轉(zhuǎn)換為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)“虛擬身份”和信訪事實(shí)的存在，并通過這種“虛擬身份”反復(fù)信訪與“隱身”，有效實(shí)現(xiàn)了他們面對(duì)“熟人社會(huì)”血親關(guān)系而不便直接發(fā)生沖突時(shí)的環(huán)保維權(quán)。同時(shí)，由于責(zé)任連帶關(guān)系作用，基層政府績(jī)效往往也決定著地方政府（部門）的績(jī)效，因此必然引致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和施壓。進(jìn)而在這兩種情境壓力下，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政策略的實(shí)踐轉(zhuǎn)向。

D鎮(zhèn)政府這一行動(dòng)策略轉(zhuǎn)換和路徑表征，從初始應(yīng)對(duì)到部分整改再到徹底整改階段，從根本上來說，所表現(xiàn)出來的行為并不完全是其發(fā)自內(nèi)心的真實(shí)行動(dòng)，而是基于自下而上和自上而下兩種壓力基礎(chǔ)上的被動(dòng)轉(zhuǎn)向，是基于理性思維考量下利益最大化的現(xiàn)實(shí)策略。周雪光和艾云認(rèn)為，科層制邏輯致使一些基層官員極力完成上級(jí)交代的任務(wù)，以期有利于自己職業(yè)生涯的晉升或者不被淘汰[27]。D鎮(zhèn)政府官員也是如此，他們的行動(dòng)策略路徑轉(zhuǎn)向也是為了達(dá)到他們所著力尋求的個(gè)人職務(wù)預(yù)期。

四、雙重場(chǎng)域視角——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整改環(huán)保問題行為的解釋變量

D鎮(zhèn)董崗村民組環(huán)境污染問題在村民持續(xù)信訪壓力、中央環(huán)保督查政策壓力以及上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的壓力下，幾方共同發(fā)力讓D鎮(zhèn)政府行動(dòng)者最終采取徹底整改的辦法，即拆除了其轄區(qū)內(nèi)幾個(gè)具有較強(qiáng)污染面的規(guī)?；B(yǎng)豬場(chǎng)，還給村民一個(gè)潔凈的生活環(huán)境。在當(dāng)下建設(shè)美麗中國(guó)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政策背景下，生態(tài)宜居是一個(gè)不可或缺的條件。而這就必然要求政府部門時(shí)刻心系民生福祉，在民意框架下思政、謀政，以人民滿意為基本要求。按照洪大用的觀點(diǎn)，“當(dāng)今環(huán)境問題不僅反映出人與自然關(guān)系的失調(diào)，而且越來越反映出人與人之間的關(guān)系失調(diào)，即欲望的無止境擴(kuò)張”[28]。行動(dòng)者個(gè)體在具體實(shí)踐中的謀利沖動(dòng)和理性思維，必然引致其他行動(dòng)者行為的連鎖反應(yīng)，進(jìn)而衍生出農(nóng)村環(huán)境污染問題整改行為的幾個(gè)階段。下文中，我們將從行動(dòng)者所在場(chǎng)域視角來具體解讀鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多樣化行政策略的內(nèi)心驅(qū)動(dòng)及其行動(dòng)機(jī)理。

（一）政治場(chǎng)域視角： 政府官員自身的政績(jī)考量

制度體系下的基層政府，在行為策略和工作程序上是有著嚴(yán)格的操作流程和職務(wù)等級(jí)的制度安排，進(jìn)而表現(xiàn)為下級(jí)組織服從上級(jí)組織的基本原則。但是，由于基層工作千頭萬緒和任務(wù)龐雜，基于注意力聚焦的偏向以及政績(jī)觀的考量，有的時(shí)候在具體工作實(shí)踐中會(huì)采取“選擇性執(zhí)行”策略[29]，即一種基于自身角色特點(diǎn)和利益考量后的理性選擇。當(dāng)上級(jí)政府部門嚴(yán)令要求執(zhí)行中央環(huán)保督查政策時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會(huì)在中央環(huán)保督查組的要求和上級(jí)政府部門的嚴(yán)令等因素下多番考量后，選擇適合自己體制目標(biāo)的最佳策略行為。

1.中央環(huán)保督查組的要求

稅費(fèi)改革后，基層政府工作職能逐漸從農(nóng)村撤出，從汲取型政府轉(zhuǎn)向懸浮型政府[30]，從“要錢要糧”轉(zhuǎn)向民生為本、服務(wù)農(nóng)民。但是在現(xiàn)有鎮(zhèn)村工作體制下，由于服務(wù)型政府尚未完全建立，一些基層政府并沒有形成真正意義上的民生觀念，其在執(zhí)政思維上仍然抱守經(jīng)驗(yàn)層面的行政慣性。在本文案例中，董崗村民組養(yǎng)豬場(chǎng)污染事件時(shí)日較長(zhǎng)，村民們關(guān)于環(huán)境污染維權(quán)行動(dòng)也一直沒有中斷。尤其是在中央環(huán)保督查組進(jìn)駐該省以來，在新聞媒體等顯著位置設(shè)置了投訴微信公眾號(hào)、投訴電話和投訴信箱。這樣就給董崗村民組村民提供了新的投訴渠道，進(jìn)而燃起他們繼續(xù)信訪、解決問題的內(nèi)心期許。他們所采取的主要措施是不停地通過電話和網(wǎng)絡(luò)留言以及微信圖片等方式向中央環(huán)保督查組反映該村污染情況，希望能夠引起上級(jí)部門對(duì)于此類問題的重視。在中央環(huán)保督查組進(jìn)駐該省督察后，該省各地政府部門紛紛重視對(duì)往年環(huán)保突出問題的整改。D鎮(zhèn)政府也明顯感覺到了來自中央環(huán)保督查組的壓力，促使他們?cè)诃h(huán)保問題上行動(dòng)轉(zhuǎn)向。

2.上級(jí)政府部門的嚴(yán)令

居民群體對(duì)生存環(huán)境的美好追求以及安全第一的理性考量，促使他們?cè)谏鐣?huì)理性基礎(chǔ)上在網(wǎng)絡(luò)中以隱身狀態(tài)不斷進(jìn)行環(huán)境維權(quán)行動(dòng)，其訴求對(duì)象均是上級(jí)政府部門。而上級(jí)政府部門面對(duì)中央環(huán)保督查組的要求，多次作出專門批示，嚴(yán)令基層政府要盡快處理好此類問題，如“鎮(zhèn)政府要認(rèn)真反思，系統(tǒng)排查，全面整改”，“（某某）同志……望保持政治上的清醒，提高認(rèn)識(shí)，壓實(shí)責(zé)任，切實(shí)扭轉(zhuǎn)被動(dòng)局面”，“鎮(zhèn)政府要細(xì)化措施，強(qiáng)化執(zhí)行，盡快全面整改，確保在中央環(huán)保督查中不被當(dāng)作典型整改對(duì)象對(duì)待”1等。環(huán)保問題整改具有復(fù)雜性和多樣性，其間矛盾較為突出，存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)。在這一整改過程中，一些基層政府會(huì)基于理性思維，傾向于策略式地規(guī)避直接責(zé)任和潛在責(zé)任[31]。進(jìn)而，在層級(jí)體系框架下，D鎮(zhèn)政府接到上級(jí)政府部門嚴(yán)令后，必然會(huì)有相應(yīng)的行政轉(zhuǎn)向，正如上文所言的從部分整改到徹底整改。

（二）經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域視角： 市場(chǎng)主體（企業(yè)主）的利益考量

在經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域中，市場(chǎng)主體的行為選擇總是被一只看不見的手引導(dǎo)著[32]，不斷催發(fā)出它們的內(nèi)心需求和行為轉(zhuǎn)向。這一場(chǎng)域的行動(dòng)者基于“經(jīng)濟(jì)人”理性選擇的考量，會(huì)在最大利益上尋求獲得感，甚至有時(shí)候會(huì)為了牟取暴利而不擇手段。因此，理性“經(jīng)濟(jì)人”追求個(gè)體利益最大化的動(dòng)機(jī)決定了其行動(dòng)策略，即使他們考慮社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，也在根本上源于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的理性考量，甚至認(rèn)為社會(huì)關(guān)系反映了市場(chǎng)的力量[33]。本文中的案例D鎮(zhèn)董崗村民組養(yǎng)豬場(chǎng)污染事件是政策執(zhí)行過程的溢出效應(yīng)。在興建養(yǎng)豬場(chǎng)初期，D鎮(zhèn)政府在執(zhí)行上級(jí)部門關(guān)于興建規(guī)?；B(yǎng)豬場(chǎng)過程中，基于政治利益考量，沒有對(duì)操作流程嚴(yán)格把關(guān)，沒有嚴(yán)格要求企業(yè)上馬環(huán)保配套設(shè)施，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)豬場(chǎng)污染事件多次發(fā)生，引發(fā)當(dāng)?shù)卮迕袢后w持續(xù)信訪和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)密切關(guān)注。在這一過程中，無論是身處政治場(chǎng)域的基層政府主體還是身處經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域的市場(chǎng)主體，均是著力于理性思維權(quán)衡后的現(xiàn)實(shí)考量，即政府部門所尋求的是盡快出政績(jī)以及GDP增長(zhǎng)，而企業(yè)主遵循的是少投入、多掙錢，從而達(dá)到他們相一致的內(nèi)心期許目標(biāo)，進(jìn)而選擇性忽略后續(xù)環(huán)境污染問題。直至養(yǎng)豬場(chǎng)污染問題頻發(fā)引致村民群體頻繁信訪投訴后，D鎮(zhèn)行動(dòng)主體基于經(jīng)濟(jì)以及政治利益考量，專門約談養(yǎng)豬場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)阿保，要求其盡快投資安裝環(huán)保設(shè)施或者采取徹底拆除等辦法減少污染，平息當(dāng)?shù)卮迕衽瓪狻５?，阿保養(yǎng)豬場(chǎng)是一個(gè)市場(chǎng)主體，阿保是經(jīng)濟(jì)理性思維下追求利益最大化的行動(dòng)者，他會(huì)基于經(jīng)濟(jì)利益考量是讓自己的市場(chǎng)業(yè)態(tài)受影響，還是轉(zhuǎn)移投資其他產(chǎn)業(yè)。

誠(chéng)如韋伯所言，“科層組織內(nèi)的官員是受過專業(yè)訓(xùn)練的，在組織里有自己的職業(yè)生涯，成為專業(yè)化的人員，其畢生的職業(yè)生涯的追求就是在組織制度里不斷地晉升”[34]。在本文案例中，我們可以看到D鎮(zhèn)政府官員針對(duì)自身角色定位和政治場(chǎng)域的情境建構(gòu)，是為了回應(yīng)中央環(huán)保督查組和上級(jí)政府部門的嚴(yán)令而采取的選擇性執(zhí)行策略。而在經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域的理性行為也是基于個(gè)人職業(yè)生涯的考量，基于自身內(nèi)在的政治身份和職務(wù)要求，是一種理性化狀態(tài)下的政治行為和政績(jī)判斷。在本文案例中，存在中央環(huán)保督查組和上級(jí)政府部門的行政壓力、村民群體反復(fù)信訪的民生壓力以及市場(chǎng)主體（企業(yè)主）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼過高要求而日漸拖延的現(xiàn)實(shí)壓力，在這雙重場(chǎng)域視角形構(gòu)下的情境壓力下，D鎮(zhèn)政府官員為了實(shí)現(xiàn)自己的政治目標(biāo)和政績(jī)提升，開始了他們的行動(dòng)轉(zhuǎn)向，最終采取現(xiàn)價(jià)評(píng)估、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，一次性拆除污染較大的養(yǎng)豬場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)理性讓位于政治理性的行動(dòng)策略。

延伸來看，D鎮(zhèn)政府官員基于政治利益考量后的微觀經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，充分體現(xiàn)了他們的行動(dòng)規(guī)則。一方面，是根深蒂固的經(jīng)濟(jì)理性，為了出政績(jī)，崇尚以GDP論成敗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式;另一方面，當(dāng)經(jīng)濟(jì)理性和政治理性相沖突時(shí)，基于政治利益的考量，選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的妥協(xié)和政治站位上的引領(lǐng)。D鎮(zhèn)政府官員的行動(dòng)轉(zhuǎn)向正是這一解釋的最好注腳。無論是中央環(huán)保督查組的要求，還是上級(jí)政府部門的嚴(yán)令，抑或是村民群體的持續(xù)信訪投訴，只要沒有危及他們的政治地位，沒有形成“一票否決”的后果而令上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他們的職位進(jìn)行調(diào)整，他們的施政策略就會(huì)是多元化的選擇性執(zhí)行，即一種基于政治理性的現(xiàn)實(shí)選擇。一旦發(fā)生諸如面對(duì)自上而下的行政情境時(shí)，他們會(huì)采用另一種行政策略。

五、結(jié)論與建議

據(jù)此我們可以看出，對(duì)于制度體系內(nèi)行動(dòng)者來說，在涉及與政治或政績(jī)相關(guān)聯(lián)的任務(wù)上，經(jīng)濟(jì)的計(jì)算往往服從于政治的考量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對(duì)雙重場(chǎng)域情境約制以及理性化實(shí)踐過程中，不僅要面對(duì)來自上級(jí)自上而下的行政指令，還要承受來自民眾自下而上的強(qiáng)烈訴求，以及企業(yè)主的拒不配合和經(jīng)濟(jì)利益追求。這種多重情境極易引致政府主體基于利益考量后的行政轉(zhuǎn)向，這從本文D鎮(zhèn)政府環(huán)保問題整改實(shí)踐可見一斑。然而，這一行政實(shí)踐和策略轉(zhuǎn)向，并不完全等同于過往研究中諸如變通、共謀等鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)的運(yùn)作邏輯，也有別于其他學(xué)者關(guān)于此類問題信訪訴求對(duì)象的利益宣稱和解釋向度的不足。故而，我們提出一個(gè)包含政治、經(jīng)濟(jì)的雙重場(chǎng)域形構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政實(shí)踐的分析架構(gòu)，以圖對(duì)已有關(guān)于解釋基層政府行政策略研究的延伸與補(bǔ)充。

進(jìn)一步來分析，我們還可以看到，上文所呈現(xiàn)D鎮(zhèn)政府關(guān)于環(huán)保問題整改行為只是基層行動(dòng)者多重目標(biāo)任務(wù)的一部分，在多數(shù)情況下呈現(xiàn)出他們對(duì)時(shí)間和內(nèi)容方面的注意力偏向。因此，我們?cè)诰唧w分析基層政府類似行政實(shí)踐時(shí)，既要考慮其在特定場(chǎng)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)考量，也要探究其背后的運(yùn)作邏輯。黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持以人民為中心”確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，這意味著不僅在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，而且在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)諸領(lǐng)域、各方面與全過程都必須堅(jiān)持以人民為中心。尤其是在當(dāng)今推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策語境下，基層政府更要做好表率。而要實(shí)現(xiàn)政府行為對(duì)上級(jí)指令和民生保障等方面的有效銜接，發(fā)揮基層政府的內(nèi)在職能，我們還是要立足政府自身，從制度體系、行政實(shí)踐和民生保障的角度構(gòu)建解決策略。

一是在制度體系上，要堅(jiān)持新發(fā)展理念，注重綠色發(fā)展、科學(xué)發(fā)展?；鶎诱獔?jiān)持科學(xué)發(fā)展意識(shí)，著力打造誠(chéng)信政府，把可持續(xù)發(fā)展作為基層政府的根本執(zhí)政方略，保持行政決策的科學(xué)性和可持續(xù)性。同時(shí)，在目標(biāo)考核體系設(shè)置上要防止出現(xiàn)考核內(nèi)容設(shè)置過度追求GDP的單向度聚焦，避免基層政府行為的短期效應(yīng)與行政注意力偏向。要立足新時(shí)代，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等各項(xiàng)事業(yè)和諧共進(jìn)，把“五位一體”建設(shè)納入基層政府考核序列，同等部署、同等考核，進(jìn)而引導(dǎo)基層政府可持續(xù)發(fā)展的行為走向。二是在行政實(shí)踐上，要不斷增強(qiáng)法治意識(shí)，做到依法行政。基層政府要主動(dòng)學(xué)習(xí)法治知識(shí)，形成法治思維，做到依法依規(guī)與市場(chǎng)主體打交道。要用法治的思維思考問題，在法治框架內(nèi)抓好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)同步運(yùn)行。三是在民生保障上，要時(shí)刻樹立民生觀念，踐行為民服務(wù)宗旨?；鶎诱斡浢裆鸀楸荆诿裆Ｕ仙蠈?shí)踐基層政府職能，彰顯社會(huì)民生效應(yīng)。要扎實(shí)開展“五級(jí)書記大走訪”活動(dòng)，多深入一線，了解群眾需求，幫助群眾解難事、辦瑣事，切實(shí)把民生理念扛在肩上，把民生需求放在心里，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民的根本宗旨。如此，通過意識(shí)形構(gòu)、制度約束和政策激勵(lì)等多種方式避免政府行政實(shí)踐中的注意力偏移行為，進(jìn)一步減少基層干部的注意力偏向，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層政府行為的精準(zhǔn)聚焦，實(shí)現(xiàn)“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”的目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]

Analyses on Township Governments Rectifications of Environmental Protection

Problems under Dual Field Domains Structure

Chen? Ji

Abstract： With the modernization of national governance system and capacity in the new era， people have growing expectations for better lives and new requirements for the living environment in rural areas. However， some contradictions remain to be addressed in rural society due to different approaches or emphases of work by various acting parties in the process of building a beautiful countryside and carrying out rural environmental improvement. As the subjects of responsibility， township government departments often adapt to changing circumstances and adopt rational mindsets while implementing the orders， policies or regulations of superior departments and thus demonstrate different administrative patterns. The action and strategy options of township governments in rectifying environmental protection problems are spontaneous based on dual circumstances of political and economic field domains. They are both performance judgment and realistic choice under the guidance of rational thinking. Meanwhile， this rational thinking under the dual field domain structure also provides some reference in explaining other similar administrative practices of grass-roots government.

Key words： dual field domains; township government; environmental protection problem; rectification; explanatory variable