協(xié)同視角下非政府組織參與艾滋病治理研究

摘要：艾滋病是長期困擾我國社會的公共衛(wèi)生問題，具有高傳染性、復雜性等特征，嚴重危害公眾生命財產(chǎn)安全。當前，艾滋病已演變成一項困擾社會治理層面的難題。政府常常作為艾滋病治理的單一主體，其發(fā)揮的作用具有局限性，對于特殊疾病的應對往往容易引發(fā)“政府失靈”。非政府組織是當前社會治理中重要的一方，如何借助非政府組織的力量實現(xiàn)政府治理中非線性的相互協(xié)調(diào)、資源整合、持續(xù)互動，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，實現(xiàn)治理效能最大化，是當前艾滋病治理領域需要關注的重要議題。本文聚焦具體案例，將艾滋病治理與協(xié)同治理理論相結合，探討政府如何協(xié)同非政府組織主體，轉變治理思路，對形成有序艾滋病治理體系具有理論和實踐的指導意義。

關鍵詞：協(xié)同治理;艾滋病;非政府組織

一、前言

艾滋?。ˋquuired Immune Deficiency Syndrome，AIDS）又稱獲得性免疫缺陷綜合癥，是由人類免疫缺陷病毒（human immunodeficiency virus，HIV）引起的致命性慢性傳染病。截至目前，艾滋病已經(jīng)造成全球3500多萬人死亡，仍然沒有能痊愈的治療方法，因此，許多人都會“談艾色變”。

我國自1985年發(fā)現(xiàn)首例艾滋病病人以來，感染率呈上升趨勢，近年來感染人數(shù)上升趨勢明顯，總體疫情呈低流行。我國人口基數(shù)較大，目前我國的艾滋病病毒感染者及病人人數(shù)在亞洲排名居第二位，全球第十四位。當前艾滋病在我國的流行形勢日益嚴峻，嚴重威脅人民身心健康，危害社會、經(jīng)濟、公共衛(wèi)生安全，影響社會和諧，給我國造成不可估量的損失，成為制約社會發(fā)展重要的公共衛(wèi)生問題。

一直以來，在艾滋病問題防治與治理領域內(nèi)，政府作為掌握行政權力的機構，是核心的治理主體。但是，艾滋病具有其特殊性和復雜性，隨著社會的多元化發(fā)展，僅僅靠政府這一單一主體已經(jīng)很難解決艾滋病問題。協(xié)同治理理論強調(diào)以政府主體為國家治理的核心，發(fā)揚社會多元主體的優(yōu)勢，利用社會力量，例如社區(qū)治理部門、非政府組織、私營企業(yè)、志愿者及義工團體，共同解決社會中存在的問題。這一理論強調(diào)發(fā)揮除政府外各主體的力量，能很好地適應艾滋病治理這一社會治理難題。當前，應對艾滋病治理問題，應當考慮如何在政府的引導下，使部分政府職能向社會轉移，讓艾滋病管理這一公共服務社會化、市場化、契約化，走向一種網(wǎng)絡模式的中國政府間關系，讓政府“掌舵”，社會第三部門、利益集體深度參與，發(fā)揮集體治理高效能的優(yōu)勢。

二、研究綜述

世界銀行在1989年在報告中提出了“危機治理”，這被學術界公認為最早使用了“治理”一詞。此后，在政治學、經(jīng)濟學、社會組織以及和公共事務相關的領域內(nèi)，治理概念廣泛被學者提及。英美兩國較早探索新公共管理，擁有較為領先的社會治理研究經(jīng)驗。艾滋病問題治理是受到西方學者廣泛關注的社會議題，在協(xié)同治理理論研究較為成熟的西方國家，更多學者嘗試去運用協(xié)同治理的視角，去發(fā)掘以非政府組織、私營部門等為代表的非政府治理主體在艾滋病防控中應扮演的角色以及政社合作模式。Robert leach和Janie Percy（2002）認為要推進政府和非政府組織的合作化運營，形成協(xié)作化的正式關系，共同應對艾滋病問題。國家財政應對非政府組織合作予以更多的撥款來保障對艾滋病防控的保護性運營。也有學者認為政府對艾滋病的治理如同“樂隊演奏”一樣，需要調(diào)動社會各方力量參與進來。艾滋病是世界范圍內(nèi)的巨大流行病危機，醫(yī)療是改變現(xiàn)狀的關鍵，社區(qū)是個人發(fā)展的最基本單位，在應對危機中起到關鍵的集體作用，為公民的行動提供全面的指南。（Patricia Siplon，2008）

國內(nèi)對艾滋病治理研究的研究相對較少，大部分研究者把艾滋病問題治理視為公共安全問題。有學者指出，如果政府重視與非政府組織及艾滋病志愿人群的相互合作，同時重視艾滋病醫(yī)學與社會研宄的跨學科成果轉化，一般可以發(fā)揮很大的社會效應。而目前政府作為不凸顯，社會價值存在明顯的沖突，這些都不利于艾滋病的防控和管理（夏國美，2005）。武玲婷（2008）認為，盡管我國的治理水平已經(jīng)與國際接軌，但停留在“治標”階段，需要非政府組織和公民團體的多元共治，彌補政府治理的真空和不足。王研、徐鵬（2018年）等人在研究政府購買艾滋病服務方面做了深入的研究，通過定性研究的方法，調(diào)查6個省份艾滋病防控的相關負責人，認識到在我國艾滋病防控過程中，政府和社會組織合作不夠。社會組織的影響力有限，社會公信力不夠高。要加強政府和社會的合作，形成政府購買服務明確的目的和思路。培育和扶持有潛力的社會組織，因地制宜形成適合中國具體國情的政府購買艾滋病治理服務模式。也有研究關注到非政府組織參與艾滋病治理中認識到非政府組織參與艾滋病防控具有重大的優(yōu)勢，其具有民間性、專業(yè)性、公益性等特點，在宣傳教育、落實干預措施以及關懷護理等方面擁有獨特的優(yōu)勢。應采取積極措施為非政府組織參與艾滋病公共治理提供良好的環(huán)境和足夠的資源，完善我國社會治理管理路徑（局朝霞，2016）。

從以上梳理可以看出，英美兩國的學者將研究的重點集中在政府和非政府組織以及社區(qū)部門之間的合作關系，來共同應對艾滋病防控。這些研究為我國艾滋病協(xié)同治理防控研究提供了較為新穎的視角，我們應該深度剖析非政府組織在艾滋病協(xié)同治理中所應扮演的角色和應發(fā)揮的優(yōu)勢。

三、當前艾滋病治理中存在的問題

以往，在艾滋病問題的治理過程中，政府將艾滋病看成是純粹的公共衛(wèi)生問題，對所有的問題大包大攬。長期單一體制下的政府部門很難適應與其他社會組織能夠形成緊密且默契的合作關系，政府靈活發(fā)揮和調(diào)動其他社會力量的能力還需要很長一段時間的過渡與學習。

此外，由于體制和自然條件的缺失，我國非政府組織自發(fā)展伊始，就存在信息閉塞，與外界溝通不足等問題。表現(xiàn)在非政府組織與政府溝通不暢、信息不對稱等問題。這種溝通互動不暢容易導致非政府組織的影響力不夠，發(fā)揮的作用受到局限。長遠看來，也影響到非政府組織的長期穩(wěn)定發(fā)展。當前，政府與非政府組織協(xié)作存在以下幾方面的問題。

（一）非政府組織經(jīng)費來源單一，經(jīng)費不足

我國非政府組織的經(jīng)費來源主要依靠政府撥款，企業(yè)和個人對艾滋病非政府組織的捐贈比例較低，經(jīng)費來源單一，政府也沒有積極引導非政府組織利用多種方式籌資。在這樣的環(huán)境下，非政府組織的經(jīng)費來源不足，會影響組織的正常運轉。而且過度依賴政府的資金資助，容易導致組織缺乏獨立性。當然，當前部分非政府組織已經(jīng)開始嘗試通過國際項目合作等方式獲得其他資金來源，但是和實際所需還有較大的差距。

（二）政府對NGO監(jiān)管不力

我國缺少對非政府組織的監(jiān)督機構。對于非政府組織的活動，我國政府很少對其進行監(jiān)督干預，也缺乏對組織影響力相應的多維度評估。對于非政府組織資金流向情況，也缺乏相應的監(jiān)管。在這種真空地帶，容易引發(fā)非政府組織出現(xiàn)腐敗行為，導致其社會公信力降低，不利于非政府組織長遠健康發(fā)展。

（三）缺乏溝通與合作

在西方社會治理較為成熟的國家中，非政府組織是重要的治理主體，和政府保持著良好的互動關系，兩者能夠有效優(yōu)勢互補，進行合作。而我國沒有明確管理非政府組織的政府部門，非政府組織和政府之間缺乏有效的信息溝通和交流，政府無法及時知曉非政府組織的主要發(fā)展動向，對于政府內(nèi)部的一些關鍵社會資料，非政府組織也存在信息差。在沒有良好的合作機制的指引下，兩者的合作過少，而且合作過程也往往不太順利。

四、智行基金會參與艾滋病防控經(jīng)驗

進入新世紀以來，我國涌現(xiàn)出許許多多和艾滋病防控相關的非政府組織，不同組織發(fā)展狀況有差距。智行基金會是其中發(fā)展較為成熟的非政府組織，智行基金會成立于1998年，注冊在中國香港，致力于通過具體的行動，幫助感染艾滋病的兒童和家庭，并對社會上的弱勢群體進行艾滋病的宣傳和教育，力所能及減少社會上對艾滋病人的歧視和偏見。至2020年，智行累計為超過28000名學生提供助學及心理發(fā)展等服務，服務人群以受艾滋病影響家庭的學生為主。

經(jīng)過20年的發(fā)展，如今智行基金會已經(jīng)發(fā)展成為具有全國影響力的志愿團體，在香港、上海、河南等地擁有十四個辦公地點，2017年12月在河南省成功注冊智行基金會（香港）河南代表處，成為根據(jù)《境外非政府組織管理法》第一家在河南省注冊的境外慈善機構。智行服務范圍包括：預防與教育工作、遺孤的照顧與助學、消除歧視（包括性取向歧視）等。

智行基金會的創(chuàng)辦和發(fā)展模式有以下幾方面的特點：

（一）明確的救助重點

艾滋病感染群體各有其特點，不同群體的救助方式差異很大。勢必會增加組織管理運營的困難程度，智行基金會對自身的定位較為明確，專注于用教育救助的方式給感染艾滋病的兒童提供幫助，支持其上學，關愛其成長，為其提供學費、生活費、心理輔導等，保障獲取教育的權利。在明確且專一救助某一特定群體的背景下，其救助和幫扶較為深入和專業(yè)，取得的效果較好。

（二）人性化的救助方式

智行基金會采用社會企業(yè)的運營模式，例如，智行基金會旗下在上海的咖啡廳village127，所有工作人員全部來自于受艾滋病影響的家庭，這樣既能夠給艾滋病患者和艾滋病遺孤傳授技能、提供工作機會，還能讓他們更有尊嚴地用自己的雙手體面謀生。這種企業(yè)化的運作方式較有效地解決了當前艾滋病救助領域存在的矛盾問題。

（三）多樣化的籌資來源

智行基金會資金來源多樣，不僅獲得渣打銀行、高盛中國、聯(lián)合國科教文組織和全球基金會的支持，而且還積極利用自身的影響力創(chuàng)辦社會企業(yè)，獲得穩(wěn)定的利潤，維持組織的穩(wěn)定運行。這種可持續(xù)、多元化的資金籌措方式，值得其他非政府組織借鑒。

（四）積極與政府合作溝通

智行基金會積極與地方政府合作，通過合同購買的方式參與到艾滋病的治理中來。智行基金會對于艾滋病防控具有較為深厚的經(jīng)驗，也有較為龐大的志愿者團隊和統(tǒng)籌能力，能夠深入基層進行一對一的艾滋病防控宣傳教育、疾病救助。通過這種方式能夠實現(xiàn)治理效能的最大化。

五、提升非政府組織參與艾滋病防控效能的建議

（一）主動加強和政府的協(xié)作與互動

政府的支持和幫助對非政府組織的發(fā)展影響至關重要。在艾滋病防治領域，非政府組織往往具有自發(fā)性特征，往往由社會個體發(fā)起成立，也即我們常說的“草根NGO”。在這種背景下，非政府組織需要主動了解政府對非政府組織的政策動向，取得政府的信任和支持，爭取與政府的合作，這樣不僅能夠減少在發(fā)展中的阻礙，而且可以培養(yǎng)與政府合作的默契，提升艾滋病管理服務的水平，更好的造福群眾。具體而言，在工作中，非政府組織應該與政府政策動向保持一致，服從政府的管理和安排，與政府各部門保持及時的溝通和聯(lián)系。

（二）完善籌資渠道和方式

一般來說，非政府組織有三種籌資方式：政府的資助、政府購買公共服務、會員會費和社會捐贈。但我國的大部分非政府組織的收入來源比較單一，主要依靠政府的資助。為了非政府組織更加良性的發(fā)展，應該擴展更加多元化的籌資渠道。比如吸引政府購買公共服務，利用市場競爭獲得服務性收入。同時，積極和國內(nèi)外基金會交流，通過項目合作的方式獲得國內(nèi)外大型基金會的資助，保障籌資渠道多樣化和可持續(xù)性發(fā)展。

（三）完善監(jiān)督機制，加強自我管理

非政府組織具有自發(fā)性和公益性特征，其管理的規(guī)范性對其長遠發(fā)展極其重要。非政府組織自身要加強自我約束和管理，確保非政府組織的活動范圍、人員活動以及資金流向都符合法律的規(guī)范和要求。最后，非政府組織要完善信息公開制度，確保組織內(nèi)部公開透明，財務、管理、活動等能夠公開化，得到政府和社會公眾的監(jiān)督。

六、結語

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是公共管理改革背景下的新趨勢，非政府組織作為社會治理中不可忽視的力量，在艾滋病的治理中扮演著越來越重要的角色。作為亟待解決的公共問題，艾滋病防治工作一直以來都得到了國家高層的重視和支持。但不可否認的是，艾滋病的治理任務仍舊“任重而道遠”。協(xié)同治理為我們進行艾滋病治理提供了全新的理論視角，有利于構建全新的防治機制和工作模式。在這一模式和體系下，需要發(fā)揮非政府多元主體的作用，共同分擔政府的責任，以政府為主導來“掌舵”，非政府組織等多元主體應積極參與艾滋病治理，共同應對這一難題。

此外，在廣大的西方發(fā)達國家，非政府組織管理發(fā)展較為成熟，抗擊艾滋病的經(jīng)驗相對豐富，我們可以在更深入的交流中學習他們先進的管理治理經(jīng)驗。以更人性化的方式來解決我國艾滋病治理的難題。相信通過構建一個更加科學有效的艾滋病防治體系和模式，艾滋病在我國能夠得到更為有效的控制。

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作者簡介：

李智敏 1997年5月 ?男 ?漢 湖北荊州 華東政法大學政治學與公共管理學院碩士研究生，主要研究方向為應急管理和社會治理