陳少敏 院國(guó)強(qiáng)
黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出:“把信訪納入法治化軌道,保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理的解決?!边@為我們把中國(guó)特色的信訪制度納入全面依法治國(guó)的軌道,指明了前進(jìn)的方向。
對(duì)照2005年的《信訪條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》),我們注意到,目前的信訪制度仍存在不少問(wèn)題:
一是對(duì)政府信訪工作機(jī)構(gòu)法律授權(quán)不足,信訪工作體制仍未跳出傳統(tǒng)的“人治”軌道。這就意味著縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)就是“協(xié)助”本級(jí)政府首長(zhǎng)處理日常的群眾信訪事項(xiàng)的帶有秘書(shū)性質(zhì)的辦事機(jī)構(gòu),意味著日常的群眾信訪事項(xiàng)的處理是政府首長(zhǎng)的職責(zé)。這種工作機(jī)制是“人治”而非“法治”,從行政程序法來(lái)看程序是倒置的;從行政實(shí)體法來(lái)看,作為帶有秘書(shū)性質(zhì)的政府辦事機(jī)構(gòu)的縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu),不具有行政主體資格,卻還要承擔(dān)政府信訪工作職責(zé),自相矛盾。誠(chéng)然,信訪法治化不否定政府首長(zhǎng)對(duì)信訪工作有“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”,但是,不能將政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信訪工作的“政治責(zé)任”與“法律責(zé)任”混淆起來(lái),政府領(lǐng)導(dǎo)的信訪工作的“法律責(zé)任”絕非日常的群眾信訪事項(xiàng)都要由政府首長(zhǎng)來(lái)處理,也絕非處理日常的群眾信訪事項(xiàng)都要堅(jiān)持“老大難,老大出來(lái)就不難”的工作機(jī)制。
二是信訪事項(xiàng)范圍的規(guī)定抽象狹窄,難以涵蓋實(shí)際信訪事項(xiàng)。由此帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題:其一,用行政爭(zhēng)議來(lái)概括信訪事項(xiàng)的投訴請(qǐng)求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。例如,某農(nóng)民的稻田被附近化工廠排放的污水污染了,使得水稻收成減產(chǎn)。為此,該農(nóng)民到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)上訪,請(qǐng)求環(huán)保部門(mén)制止損害,督促侵權(quán)人賠償損失。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)出面實(shí)施調(diào)查、調(diào)解、執(zhí)法等職務(wù)行為后,很快解決了這一糾紛。這一糾紛,就是“同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛”。幾乎每個(gè)執(zhí)掌行政管理權(quán)的政府工作部門(mén)都會(huì)面對(duì)這樣的糾紛。這一糾紛產(chǎn)生時(shí)并沒(méi)有行政行為的介入,它不屬于行政爭(zhēng)議,它不在《條例》信訪事項(xiàng)規(guī)定的范圍內(nèi)。其二,用行政爭(zhēng)議來(lái)概括信訪事項(xiàng)的范圍,使人很難確定哪些具體的行政爭(zhēng)議屬于信訪事項(xiàng)中的投訴請(qǐng)求。因?yàn)?,凡是涉及信訪人利益的具體的行政爭(zhēng)議,除了法律規(guī)定的國(guó)家行為、內(nèi)部行政行為、過(guò)程性行政行為等不予受理之外,絕大部分案件都可以通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟的渠道尋求救濟(jì),而可以經(jīng)過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟處理的案件屬于“兩個(gè)排除”范疇,是不在信訪事項(xiàng)范圍內(nèi)的。
三是縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)程序性受理信訪事項(xiàng)的規(guī)定,削弱了行政機(jī)關(guān)實(shí)體處理信訪事項(xiàng)責(zé)任主體的地位。雖然最終“雙軌并一軌”,但仍造成了行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)的主渠道地位難以實(shí)現(xiàn),反而大量的信訪人被吸引在縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)。其原因首先在于信訪人認(rèn)為縣以上政府信訪局既然受理信訪事項(xiàng),接待信訪人,又號(hào)稱代表政府,有事就應(yīng)去找它信訪。其次,縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)程序性受理后,卻無(wú)權(quán)對(duì)信訪事項(xiàng)作出處理決定。因?yàn)?,它不能替代有?quán)處理的行政機(jī)關(guān)重復(fù)行使職權(quán),而只能將其通過(guò)轉(zhuǎn)送、交辦程序轉(zhuǎn)到有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān),由行政機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn),并答復(fù)信訪人。由于信訪工作機(jī)構(gòu)不具有實(shí)體的監(jiān)督權(quán),因而它督促行政機(jī)關(guān)解決信訪事項(xiàng)的效果有限,造成了信訪人纏訪、鬧訪的大量發(fā)生。
四是行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)的運(yùn)行機(jī)制和管理體制不暢?!稐l例》僅規(guī)定了“縣以上人民政府工作部門(mén)及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有利工作、方便信訪人的原則確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或者人員,具體負(fù)責(zé)信訪工作”,對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理信訪事項(xiàng)的運(yùn)行機(jī)制和管理體制缺乏具體規(guī)定。
對(duì)此,我們本著問(wèn)題導(dǎo)向,對(duì)當(dāng)下信訪工作進(jìn)行了有針對(duì)性的研究。我們認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)信訪制度法治化,必須加強(qiáng)制度設(shè)計(jì),尤其是要關(guān)注其操作性和可行性。
我們提出的基本構(gòu)想主要有一下幾個(gè)方面:
(一)以科學(xué)界定信訪事項(xiàng)范圍為主導(dǎo)加快制定信訪法,推進(jìn)信訪制度立法的法治化。
首先,科學(xué)界定信訪事項(xiàng)范圍,明確信訪渠道在法律救濟(jì)體系中的法定地位。一是充分認(rèn)識(shí)以往規(guī)定的信訪事項(xiàng)范圍難以使信訪渠道成為法律救濟(jì)渠道;二是應(yīng)當(dāng)將信訪渠道定義為以解決“與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛”為主兼顧行政復(fù)議的行政司法救濟(jì)窗口。其依據(jù)是“國(guó)民對(duì)國(guó)家的請(qǐng)求權(quán)”,這是一種公法上的請(qǐng)求權(quán),即公民為了保護(hù)受侵害的憲法規(guī)定的基本權(quán)利而請(qǐng)求國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出一定的行為的權(quán)利,包括行政裁決和行政復(fù)議。行政裁決針對(duì)的是“依請(qǐng)求”事前的訴求,行政復(fù)議針對(duì)的是“依請(qǐng)求”事后的訴求。我們將信訪事項(xiàng)范圍定義為“以解決與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛為主”,是由于我們?cè)O(shè)計(jì)的信訪渠道雖然包含行政裁決和行政復(fù)議,但主要針對(duì)的是權(quán)利人向行政機(jī)關(guān)提出的“事前”訴求,而權(quán)利人提出的行政復(fù)議事項(xiàng)只是程序性轉(zhuǎn)交其內(nèi)設(shè)主管復(fù)議機(jī)構(gòu)處理即可。這樣的設(shè)計(jì)就是一個(gè)“大信訪”格局,既解決了權(quán)利人找不到行政復(fù)議“入口”,也解決了權(quán)利人對(duì)行政機(jī)關(guān)“事前訴求”和“事后訴求”的處理統(tǒng)一監(jiān)督問(wèn)題。當(dāng)然,信訪事項(xiàng)范圍還應(yīng)當(dāng)包括“反映情況,提出建議、意見(jiàn)”的表現(xiàn)形式,以保持信訪制度的連續(xù)性。
其次,針對(duì)目前信訪制度立法層級(jí)低的問(wèn)題,要落實(shí)憲法有關(guān)信訪的原則性規(guī)定,加快制定信訪法的立法步伐。
(二)明確行政機(jī)關(guān)為處理信訪事項(xiàng)責(zé)任主體,強(qiáng)化信訪制度執(zhí)行的法治化。首先,應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念,確立行政機(jī)關(guān)為解決信訪事項(xiàng)的執(zhí)行主體、責(zé)任主體,是社會(huì)矛盾糾紛化解的制度創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定“強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛的功能”,這就要求我們必須把觀念轉(zhuǎn)變到此類糾紛應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理為主,發(fā)揮行政機(jī)關(guān)強(qiáng)大的行政執(zhí)法權(quán)、能夠快速、高效地化解糾紛優(yōu)勢(shì)。對(duì)行政機(jī)關(guān)處理決定不服的,信訪人方可最終進(jìn)入司法救濟(jì)渠道。其次,明確對(duì)“與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛”行政處理優(yōu)先原則。環(huán)境保護(hù)法第二十六條規(guī)定:“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法履行監(jiān)管職責(zé)而使原告訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn),原告申請(qǐng)撤訴的,人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許?!笨梢?jiàn),國(guó)家法律鼓勵(lì)、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)處理此類民事糾紛優(yōu)于民事訴訟處理此類糾紛。因?yàn)?,行政處理效率高,成本低;而司法處理耗時(shí)長(zhǎng),見(jiàn)效慢,有訴累。信訪法應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)于此類民事糾紛,鼓勵(lì)、倡導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先向有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求,鼓勵(lì)、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)積極受理、處理此類糾紛。第三,應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)處理此類糾紛的一般法定程序是辦理、復(fù)查、復(fù)核,有專門(mén)法規(guī)定的行政裁決事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先按專門(mén)法規(guī)定的行政裁決程序處理。第四,明確行政機(jī)關(guān)信訪工作體制機(jī)制。一是明確行政主要領(lǐng)導(dǎo)是信訪工作的“第一責(zé)任者”,應(yīng)當(dāng)由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)信訪工作。二是法律應(yīng)當(dāng)授權(quán)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)信訪工作機(jī)構(gòu)督促檢查職責(zé),有權(quán)將受理的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)送或者交辦給該機(jī)關(guān)的相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),督促其限期提出處理意見(jiàn),共同答復(fù)信訪人。
(三)改造縣級(jí)以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)為處理信訪事項(xiàng)的監(jiān)察主體,形成信訪制度監(jiān)督的法治化。應(yīng)當(dāng)在信訪法作出如下規(guī)定:第一,將縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)提升為信訪監(jiān)察機(jī)關(guān),賦予其信訪監(jiān)察權(quán)。使其具有監(jiān)察處理行政機(jī)關(guān)及其工作人員在信訪事項(xiàng)的處理中不作為、亂作為的失職、瀆職行為的職權(quán),從而使得原“縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)”,轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂行姓黧w資格的行政監(jiān)察機(jī)關(guān),解決行政機(jī)關(guān)普遍存在的懶政、怠政、不作為、慢作為“痼疾”。這是信訪制度在繼承基礎(chǔ)上的創(chuàng)新,符合《條例》確立的行政機(jī)關(guān)是處理信訪事項(xiàng)的責(zé)任主體、各級(jí)政府信訪工作機(jī)構(gòu)是“督促檢查信訪事項(xiàng)處理”責(zé)任主體的制度規(guī)定;有利于彌補(bǔ)原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提升為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)而留下的空白。通過(guò)群眾信訪及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員不作為、亂作為行為,及時(shí)采取監(jiān)察措施糾正制止,同時(shí)對(duì)于某些涉及嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪線索及時(shí)移交國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法追究,共同形成對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督制約的強(qiáng)大合力。第二,信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)工作方式應(yīng)當(dāng)從過(guò)去的程序性受理為主,轉(zhuǎn)變?yōu)槎睫k信訪事項(xiàng)的處理為主。各級(jí)政府信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)有“兩大工作方式”:一是督辦信訪事項(xiàng)的處理,對(duì)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理而不受理、應(yīng)當(dāng)告知而不告知、應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)而不引導(dǎo)的、應(yīng)當(dāng)出具處理意見(jiàn)而拒絕出具處理意見(jiàn)或者逾期不出具處理意見(jiàn)的,由信訪監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)函督辦;二是監(jiān)察處理在信訪事項(xiàng)處理中失職、瀆職、徇私舞弊、濫用權(quán)力等職務(wù)違法行為,對(duì)其予以行政問(wèn)責(zé)。信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然要接待信訪人,但是,不是為了程序性受理他們的信訪事項(xiàng),也不搞轉(zhuǎn)送、交辦,而是為了審查有沒(méi)有符合需要督辦的情形。第三,明確規(guī)定信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)違法行為責(zé)任追究、政務(wù)處分的權(quán)限和程序,以便于信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)依法按程序進(jìn)行信訪監(jiān)察工作。
綜上所述,對(duì)于信訪制度法治化,我們認(rèn)為,既要解決定位問(wèn)題,也要解決地位問(wèn)題,更要解決到位問(wèn)題。
(本文作者陳少敏系遼寧省信訪局原副局長(zhǎng)、遼陽(yáng)市委常委政法委書(shū)記;院國(guó)強(qiáng)系遼寧省法學(xué)會(huì)原副會(huì)長(zhǎng)、省人大常委會(huì)法工委副主任)